3-21-1010/39 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Monika Laatsit ja

Kaire Pikamäe

Otsuse tegemise aeg ja koht

22. aprill 2024, Tallinn

Haldusasja number

3-21-1010

Haldusasi

X kaebus:

– tunnistada

osaliselt

õigusvastaseks

Vabariigi

Valitsuse 19. augusti 2020. a korraldus nr 282;

– tunnistada õigusvastaseks Politsei- ja Piirivalveameti

8. aprilli 2021. a otsus ja toimingud;

– tühistada Terviseameti 11. aprilli 2021. a ettekirjutus

või tunnistada see õigusvastaseks;

– tunnistada õigusvastaseks Terviseameti 11. aprilli

2021. a ja 14. aprilli 2021. a sunniraha rakendamise

korraldused ning keelata sunniraha sissenõudmine

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 10. mai 2022. a otsus (täiendatud

kirjeldava ja põhjendava osaga 31. mail 2022)

Menetlusosalised

Kaebaja – X, esindaja v.adv Kalev Aavik

Vastustajad –

Vabariigi Valitsus, esindajad v.adv Ants Nõmper ja

adv Kairi Kilgi

Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja MM

Terviseamet, esindaja AO

Menetluse alus ringkonnakohtus

X apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta X apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 10. mai 2022. a

otsuse (täiendatud 31. mai 2022. a otsusega) haldusasjas nr 3-21-1010 resolutsioon

muutmata,

muutes

osaliselt

halduskohtu

otsuse

põhjendusi

vastavalt

ringkonnakohtu otsuse põhjendustele.

2. Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

3-21-1010

2(21)

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 22. mail 2024

(HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks

läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse

menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see

on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses

märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses

(HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Vabariigi Valitsus muutis 09.03.2021 korralduse nr 111 p 1 alap-ga 1 Vabariigi

Valitsuse 19.08.2020 korralduse nr 282 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud

meetmed ja piirangud“ punkti 81 mh selliselt, et avalikus siseruumis kehtinud liikumispiirangut

(koos viibida ja liikuda võivad kuni 2 isikut, hoides teistega vähemalt kahemeetrist vahemaad,

v.a kui koos liigub või viibib perekond või kui neid tingimusi pole võimalik tagada) hakati

kohaldama ka välistingimustes avalikus kohas viibimisele ja liikumisele.

Korralduse nr 111 p 1 alap-ga 2 muudeti korralduse nr 282 p 2014 mh selliselt, et ajavahemikul

11.03.2021–11.04.2021 ei kohaldatud korralduse nr 282 p-s 13 (avalike koosolekute pidamise

tingimused) sätestatut. Korralduse nr 282 p 2014 alap 7 järgi olid välistingimustes lubatud

avalikud koosolekud, kui seal ei viibita ajavahemikus kl 21.00–06.00. Samuti tuli järgida p-s

81 nimetatud nõudeid. Osalejate arv ei võinud olla rohkem kui 10 inimest ning teiste isikutega

ei võinud kokku puutuda.

Eeltoodud piirangud kehtisid kuni 02.05.2021.

2. Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) Põhja prefektuuri staabijuhi 08.04.2021 otsusega

paigaldati korrakaitseseaduse (KorS) § 29 lg 1 alusel Tallinnas Toompea lossi esisele platsile

ja hiljem laiendatud alale piirdeaiad, et abistada politseiametnikke avaliku korra tagamisel

korralduse nr 282 alusel kehtestatud nõuete vastu protestivate isikute kogunemiskohtades ning

tagada avalikule koosolekule saabuvate ja viibivate inimeste elu ja tervise kaitse.

3. Terviseamet tuvastas 11.04.2021 ettekirjutusega nr 48908076041, et X rikkus

korralduse nr 282 p 81 ja p 2014 alap 7 nõudeid, sest ei hoidnud 11.04.2021 kell 11.37

välistingimustes toimunud koosviibimisel Tallinnas Lossi plats 10 teiste isikutega vähemalt

kahemeetrist vahemaad. Isik ei liikunud ega viibinud koos perekonnaga ning hajutatuse nõuet

oli võimalik mõistlikult tagada. Korrarikkumine oli kõrvaldatav sellega, et isik asuks koheselt

hoidma teiste isikutega vähemalt kahemeetrist vahemaad, millega väheneks kokkupuude teiste

isikutega. Sõltumata isikule tehtud hoiatusest ei asunud ta teiste isikutega vahemaad hoidma.

Kuna korrarikkumise toimepanemise kohas viibis ka teisi inimesi, kaalus nende elu ja tervise

kaitsmise huvi üles isiku vaba eneseteostuse. Terviseamet kohustas nakkushaiguste ennetamise

3-21-1010

3(21)

ja tõrje seaduse (NETS) § 44 lg 1 ning KorS § 5 lg 1 ja § 28 lg-te 1 ja 2 alusel Xt viivitamatult

lõpetama

korrarikkumise

ning

kuni

vastavasisulise

meetme

kehtivuseni

hoidma

välistingimustes avalikus kohas viibides ja liikudes teiste isikutega vähemalt kahemeetrist

vahemaad, arvestades korralduses nr 282 sätestatud erisustega. Ettekirjutus sisaldas hoiatust, et

resolutsioonis nimetatud kohustuse mittetähtaegse või mittekohase jätmise korral kohaldatakse

isiku suhtes sunniraha 500 eurot.

4. Terviseamet rakendas 11.04.2021 korraldusega nr 48908076041 X suhtes KorS § 28

lg-te 1 ja 2 ning asendustäitmise ja sunniraha seaduse (ATSS) § 8 lg 1 ja § 10 lg 1 alusel

ettekirjutuse mittetäitmise eest sunniraha 500 eurot. Sunniraha rakendamise kohaks oli

Tallinnas Vabaduse väljak. Terviseamet kohustas isikut 11.04.2021 kell 11.50 ettekirjutusega

täitma koroonaviiruse leviku tõkestamise meetmeid, kuid 11.04.2021 kella 13.06 seisuga ei ole

ettekirjutus nõuetekohaselt täidetud. Sunniraha eesmärgiks on tagada ettekirjutuse täitmine.

Arvestades, et koroonaviiruse SARS-CoV-2 levik on Eesti väga ulatuslik ja epideemia levib

pidurdamatult ning viiruse leviku tõkestamise meetmete tulemuslikkuse suurendamiseks on

oluline, et inimesed hoiaks välistingimustes avalikus kohas viibides ja liikudes teiste isikutega

vähemalt kahemeetrist vahemaad, on isikule määratav sunniraha proportsionaalne.

5. Terviseamet rakendas 14.04.2021 korraldusega nr 48908076041-1 X suhtes KorS § 28

lg-te 1 ja 2 ning ATSS § 8 lg 1 ja § 10 lg 1 alusel sunniraha 500 eurot. Sunniraha rakendamise

kohaks oli Tallinnas Lossi plats 10. Terviseamet kohustas isikut 11.04.2021 kell 11.50

ettekirjutusega täitma koroonaviiruse leviku tõkestamise meetmeid, kuid 14.04.2021 kella

14.10 seisuga ei ole ettekirjutus nõuetekohaselt täidetud. Sunniraha eesmärgiks on tagada

ettekirjutuse täitmine. Arvestades, et koroonaviiruse SARS-CoV-2 levik on Eesti väga ulatuslik

ja epideemia levib pidurdamatult ning viiruse leviku tõkestamise meetmete tulemuslikkuse

suurendamiseks on oluline, et inimesed hoiaks välistingimustes avalikus kohas viibides ja

liikudes teiste isikutega vähemalt kahemeetrist vahemaad, on isikule määratav sunniraha

proportsionaalne.

6. X esitas Tallinna Halduskohtule 11.05.2021 kaebuse järgmiste nõuetega:

–

tunnistada õigusvastaseks korralduse nr 111 p 1 alap 1 osas, millega korralduse nr 282 p-i

81 lisati lause: „Käesolevas punktis sätestatud liikumisvabaduse piirangut kohaldatakse

ka välistingimustes avalikus kohas viibimisele ja liikumisele.“;

–

tunnistada õigusvastaseks korralduse nr 111 p 1 alap 2 osas, millega jäeti korralduse nr

282 p-i 2014 sissejuhatuses kohaldamata korralduse nr 282 p 13 ja muudeti alap-i 7

avalikke koosolekuid puudutavas osas;

–

tunnistada õigusvastaseks PPA 08.04.2021 otsus piirdeaedade paigaldamise kohta ning

Riigikogu esisele platsile ja selle vahetusse naabrusesse piirdeaedade paigaldamine ning

nende 11.04.2021 hoidmine Riigikogu esisel platsil ja selle vahetus naabruses ning

piirdeaedade abil meeleavalduse läbiviimise takistamine;

–

tühistada või tunnistada õigusvastaseks Terviseameti 11.04.2021 ettekirjutus;

–

tunnistada õigusvastaseks Terviseameti 11.04.2021 ja 14.04.2021 sunniraha rakendamise

korraldused ning keelata sunniraha sissenõudmine.

7. Vabariigi Valitsus, PPA ja Terviseamet palusid vastustes jätta kaebus rahuldamata.

8. Tallinna Halduskohus jättis 10.05.2022 otsusega (täiendatud kirjeldava ja põhjendava

osaga 31.05.2022) kaebuse rahuldamata ja menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

3-21-1010

4(21)

Kaebuse eesmärgist lähtudes on kaebaja vaidlustanud korralduse nr 282 p 81 viimast lauset ning

p 2014 sissejuhatavat osa ja alap-i 7 redaktsioonis, mis kehtis 11.–14.04.2021. Vaidlusaluste

piirangute kehtestamise põhjendused ja kaalutlused on välja toodud korralduses nr 282 ja seda

muutnud korralduses nr 111 ning nende seletuskirjades: vältimatu vajadus tõkestada COVID-

19 haigust (mis vastab uudse ohtliku nakkushaiguse tunnustele) põhjustava viiruse epideemilist

levikut, et kaitsta inimeste elu ja tervist ning tagada arstiabi (haiglaravi) üldine kättesaadavus

ja riigi toimepidevus. Seejuures levib Eestis laialdaselt SARS-CoV-2 agressiivsem tüvi B.1.17,

mille nakatumismäär on varasemast 1,5 korda kõrgem, ja samas on kodus püsimine langevas

trendis. Viiruse efektiivse ravi ja vaktsiini kasutusse jõudmise aeg ei ole teada. Mõistlikkuse

põhimõttest tuleb kontakte vähendada ja senised piirangud ei ole olnud piisavad. Kehtestatakse

nn 2+2 reegel, mida tuleb rakendada, kui seda on mõistlikult võimalik järgida. Liikumis- ja

kogunemisvabaduse (põhiseaduse (PS) §-d 34 ja 47) piirangute kehtestamise aluseks on olnud

NETS § 28 lg-d 2, 5, 6 ja 8. Kohtu hinnangul võib korralduste põhjendusi pidada piisavateks ja

kaalutletuteks. Tuleb arvestada, et viirus hakkas ühiskonnas levima väga kiiresti, selle vastu

puudus ravi ja esialgu ka vaktsiin, viirus muteerus kiiresti ja käitus ootamatult ning haiguse

läbipõdemine võis olla raske ja lõppeda surmaga, samuti puudus teadmine, millised võivad olla

haiguse läbipõdemise pikaajalised tagajärjed. Seega tuli Vabariigi Valitsusel tegutseda viiruse

leviku tõkestamiseks vajalike meetmete vastuvõtmisel kiiresti ja piiratud informatsiooni alusel.

Seetõttu tuli meetmeid suuresti rakendada oletuste ja prognooside pinnalt ning põhjendamatu

olnuks jääda ootama, kuni viirus laiemalt levib. Vastustajal tuli lähtuda ettevaatuspõhimõttest

ja rakendada kõiki võimalikke meetmeid, mida võis seniste teadmiste pinnalt pidada tõhusateks

ja mitte ilmselgelt ebaproportsionaalseteks. Vastasel korral olnuks ta vastustav nende isikute

ees, kelle elu ja tervis jäid tegevusetuse tõttu kaitseta. Kuna piirangute kehtestamisel arvestati

ka Terviseameti ja teadusnõukoja arvamuse ja soovitustega, siis oli kehtestatud piirangutel mh

teaduslikult põhjendatud alus.

Liikumis- ja kogunemisvabaduse piiramiseks oli olemas seaduslik alus. COVID-19 on uudne

ohtlik nakkushaigus NETS § 2 lg 2 tähenduses: see on suure nakatuvusega, levib kiiresti ja

ulatuslikult ning selle kulg võib olla raske või eluohtlik. Seni puudub haigusele ravi ja raskelt

haigestunute suur arv on hakanud kriitiliselt ohustama haiglate võimekust, samuti toonud kaasa

muu plaanilise ravi piiramise. Seetõttu oli Vabariigi Valitsusel õigus kehtestada korraldusega

eriti ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks ettenähtud meetmeid ja piiranguid (vt NETS

§ 28 lg-d 5, 6 ja 8). NETS § 28 lg 5 p 2 oli suunatud mh avalikel koosolekutel osalejatele.

Seejuures ei keelanud Vabariigi Valitsus avalikke koosolekuid, vaid seadis neile piirangud, mis

on vähem intensiivne piirang ja seega hõlmatud suurema intensiivsusega piirangu kehtestamise

õigusega. NETS § 28 lg 5 p 3 järgi olid lubatud kõik asjakohased ja vajalikud liikumispiirangud,

mis aitavad nakkushaiguse levikut tõkestada. Kuigi normi sõnastus annab üsna laia volituse, on

selline abstraktsuse aste normi eesmärki arvestades põhjendatud. Terviseametil või Vabariigi

Valitsusel peaks olema võimalik reageerida kiiresti ja paindlikult ning vastavalt olukorrale

valida asjakohased, vajalikud, piisavad ja efektiivsed meetmed ja piirangud. Terviseameti ja

Vabariigi Valitsuse volitusi piirab see, et nende kohaldatavad meetmed ja piirangud peavad

olema ajutised. Pikemaajalised või püsivad piirangud saab otsustada vaid seadusandja. Praegu

vaidlustatud piirangud ei kehtinud pikaajaliselt ja NETS § 28 lg-st 8 nähtuva justkui piiramatu

volituse põhiseaduspärasuse analüüsimine ei ole vajalik.

Vaidlusalused piirangud ei olnud ebaproportsionaalsed. Kaebaja soov piiramatult ringi liikuda

ja koguneda on kahtlusteta vähem kaalukas, võrreldes piirangute eesmärgiga kaitsta inimeste

elu ja tervist ning tagada tervishoiusüsteemi ja riigi toimepidevus. Kaebaja õigusi ei ole piiratud

ebaproportsionaalselt. Ka ühe inimese õigus elu ja tervise kaitsele kaalub igal juhul üles kaebaja

huvi viibida suuremates ja tihedamates inimgruppides. Piiranguid ei kehtestatud alalistena, vaid

ajutiste meetmetena selleks ajaks, kui viiruse levik on saadud kontrolli alla ja nakatumiste arv

3-21-1010

5(21)

hakkab vähenema. Piirangute ja meetmete vajalikkust hinnati uuesti hiljemalt iga kahe nädala

tagant ning vastavalt vajadusele neid kas karmistati või leevendati. Praeguses asjas vaidlustatud

piirangud kehtisid 11.03.2021–02.05.2021 ehk vähem kui 2 kuud. Seega piirati kaebaja õigusi

vaid ajutiselt, samas kui viiruse levikul ja inimeste haigestumisel võinuks olla pöördumatud

tagajärjed (nt surm, püsivad tervisekahjustused, vajaliku ravita jäämisega seotud kannatused,

ulatusliku haigestumisega seotud majanduskahju, oluliste avalike teenuste kättesaamatus jne).

Seatud piiranguid järgides oli kaebajal võimalik ringi liikuda ja avalikel koosolekutel osaleda.

Piirangud tehti avalikult teatavaks ja need olid kaebajale teada. Piirangute järgimist ei nõutud

olukordades, kus neid ei saanud mõistlikult järgida (nt ühistranspordis). Soovimatus piiranguid

järgida või enda asetamine teadlikult sellisesse olukorda, kus piiranguid ei ole enam võimalik

järgida (nt osalemine rahvarohkel avalikul kogunemisel), ei vabastanud piirangute järgimise

kohustusest. Piirangute järgmise kohustust ei muutnud seegi, et osad inimesed neid ei järginud.

Iga inimene vastutab enda käitumise eest ise. Nõuded olid keskmisele mõistlikule inimesele

selged ja arusaadavad. Väited piirangute ebaselgusest on tagantjärele otsitud. Oma meelsust on

võimalik avaldada ka ilma avalikku kohta kogunemata, nt (sotsiaal)meedias. Kogunemiskohas

on võimalik mõistlikult hinnata, kas inimesi on liiga palju ja tihedalt ning vastavalt sellele kas

hajuda või liikuda vähem rahvarohkesse kohta. Inimeste vahelist vahemaad ei tulnud täpselt

mõõta, vaid arvestada hinnanguliselt. Eluliselt ei ole usutav, et inimene ei suuda hinnata, kas

teine inimene on temale lähemal kui kaks sammu või mitte. Kohaldatud piiranguid ei muuda

õigusvastaseks, et vastustajal olnuks võimalik kohaldada veel mingeid täiendavaid piiranguid

ja meetmeid. Meetmeid saab pidada õigusvastaseks vaid juhul, kui on juba ette teada, et need

ei aita mitte mingil juhul eesmärgi saavutamisele kuidagi kaasa. Üksnes väiksem efektiivsus ei

muuda piirangut õigusvastaselt. Üldteadaolevalt levib koroonaviirus eeskätt inimeste vaheliste

lähikontaktide kaudu ning vaidlusaluste piirangute eesmärgiks oli viiruse leviku takistamiseks

vähendada inimeste vahelisi kontakte ja suurendada inimeste vahelist vahemaad. Järelikult oli

tegemist asjakohaste meetmetega, mis võimaldas viiruse levikut takistada. Nakatumisi võis küll

välistingimustes olla vähem kui sisetingimustes, kuid need olid siiski olemas. Kaebajal puudus

hädavajadus liikuda ja koguneda tihedamates inimgruppides. Piirangud olid kehtestatud muu

hulgas kaebaja enda kaitseks.

PPA 08.04.2021 otsus ja toimingud kasutada Riigikogu esisel platsil ja selle vahetus naabruses

piirdeaedasid ei olnud õigusvastased. Piirdeaedade eesmärk ei olnud muuta koosoleku kohta

või keelata meelsuse avaldamine Riigikogu hoone ees, vaid tagada meeleavaldusel osalejate

hajutatus. Kogunenutel oli korraldusest nr 282 tulenev kohustus hoida üksteisega vahemaad.

11.04.2021 meeleavaldust kajastavad videod ja fotod kinnitavad, et meeleavaldusele kogunes

palju rahvast ja hajutatuse nõudeid ei järgitud. Viiruse leviku tõkestamiseks ettenähtud nõuete

mittejärgimine oli ohuks, mis õigustas PPA poolset sekkumist ja abivahendite kohaldamist. Oht

oli reaalne ning PPA oli KorS § 29 lg 1 ja korralduse nr 282 p 21 järgi pädev korrakaitseorgan.

Isikute hajutatuse tagamise abivahendina piirdeaedade kasutamist ei saa pidada õigusvastaseks.

Piirdeaedade paigaldamine oli sobiv meede, et jagada suuremad rahvahulgad väiksemateks ja

tagada nende vaheline hajutatus. Isegi kui piirdeaiad tõid kaasa selle, et kõik meeleavaldajad ei

saanud avaldada meelt Riigikogu esisel platsil, ei olnud tegemist õigusvastase tagajärjega. Kuna

meeleavaldajaid oli palju, siis ei pidanudki nad hajutatuse nõudeid arvestades saama avaldada

meelt samas kohas ning neil tulnuks üksteisega vahemaad hoida ja vajadusel ümber paikneda

ka ilma piirdeaedadeta. Piirdeaedade paigaldamine oli ka vajalik, kuna kogunenud inimesed ei

soovinud korrakaitsjate tähelepanu juhtimisele vaatamata piiranguid vabatahtlikult järgida. See

ei muutnud avalikul koosolekul osalemist võimatuks. Kaebaja soov viibida suures ja tihedas

rahvahulgas ei vääri kaitset, sest see oli vastuolus sel ajal kehtinud nõuetega. Avaliku koosoleku

osalejate piirarvu ei kehtestatud piirdeaial oleva teavitusega, vaid see tulenes korralduse nr 282

p 2014 alap-st 7.

3-21-1010

6(21)

Korraldus nr 282 on alates 26.08.2021 kehtetu ja selle asemel kehtestatud Vabariigi Valitsuse

23.08.2021 korraldus nr 305 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud meetmed ja

piirangud“ on alates 15.04.2022 samuti kehtetu. Vaidluse asjaolusid arvestades tuleb lubada

Terviseameti 11.04.2021 ettekirjutuse õigusvastasuse tuvastamist rehabiliteerival eesmärgil.

Kuna korralduse nr 282 p 81 ja p 2014 alap 7 nõuded olid õiguspärased ning ei olnud ilmselgelt

tühised (vt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 63 lg 2), siis oli kaebajal kohustus neid järgida.

Kaebaja on tunnistanud, et viibis 11.04.2021 koos teiste meeleavaldajatega Riigikogu esisel

platsil, kuid vaidlustab asjaolu, et ta rikkus seejuures 2+2 reeglit. Sündmust ei ole salvestatud

ja kaebaja ei ole viidanud ühelegi võimalikule tunnistajale. Seega tuleb lähtuda Terviseameti

ametniku RS 11.04.2021 kirjalikust tunnistusest ja tema 21.03.2022 kohtuistungil antud

selgitustest. Asjaolu, et RS kirjalikus tunnistuses on eksitud kellaajaga, ei muuda tunnistust

muus osas ebausaldusväärseks. Kontrollitoiminguid puudutavad faktiväited suuresti kattuvad.

Kohtul puudub põhjus kahelda RS ja ettekirjutuse koostanud Terviseameti ametniku KK poolt

välja toodus. Kaebaja ei oska öelda, kas vahemaa teiste inimestega oli 2 m või mitte.

Terviseameti ja PPA tuvastatut ei ole seega usutavalt ümber lükatud. Rikkumist ei õigusta

asjaolu, et PPA oli osalejate hajutamiseks paigaldanud Riigikogu esisele platsile piirdeaiad. Kui

piirdeaedade tõttu muutus meeleavaldajate vahel kahemeetrise vahemaa hoidmine võimatuks,

tähendab see, et neid oli kogunenud lubamatult suurel hulgal ja osalejatel tulnuks kas lahkuda

või ümber paikneda. Tegemist ei olnud vältimatu olukorraga, kus vahemaa hoidmise nõuet ei

saanud mõistlikult tagada. Meeleavaldusel osalemine ei ole kohustuslik ja tegemist ei ole ainsa

viisiga avaldada enda meelsust. Meelsust on võimalik avaldada ka väiksemates ja hajutatud

rahvahulkades või üldse kogunemata, nt (sotsiaal)meedias, märgukirja saates, rahvasaadikutega

suheldes, rahvaalgatuse korras vms.

Ettekirjutusest ja RS selgitustest nähtub, et kaebaja rikkus avalikku korda, sest ei järginud

korralduse nr 282 nõudeid. Kuivõrd kaebaja ei asunud nõudeid järgima ka pärast ametnike poolt

rikkumisele tähelepanu juhtimist oli Terviseametil kui NETS § 44 lg-s 1 ja korralduse nr 282

p-s 21 sätestatud korrakaitseorganil õigus kohustada teda korrarikkumist lõpetama. Vaatamata

sellele, et kaebaja oli ajutiselt kutsutud teistest meeleavaldusel viibijatest eemale (politseibussi),

võisid Terviseameti ametnikud kaebaja käitumisest ja suhtumisest järeldada, et ta võib jätkata

korralduse nr 282 nõuete rikkumist. Seega kohustati teda põhjendatult sellest hoiduma. Ehkki

kaebajale tulenes liikumis- ja kogunemisvabaduse piirangute järgimise kohustus juba vahetult

korraldusest nr 282, võimaldas ettekirjutus seda kohustust individualiseerida ja konkretiseerida

ning hoiatada sunnivahendite eest. Kaebajal oli nii korraldusest nr 282 kui ka ettekirjutusest

tulenev kohustus järgida nõudeid kuni nende kehtivuse lõppemiseni. Ettekirjutus oli piisavalt

arusaadav ning kõikvõimalike hüpoteetiliste olukordade konstrueerimine ei ole asjakohane.

Ettekirjutust ei tehtud ja sunniraha ei määratud olukorras, kus ettekirjutusega pandud kohustuse

laienemine olnuks kaheldav, sest ta osales avalikel koosolekutel ja viibis suuremas rahvahulgas

kahemeetrist vahemaad hoidmata. Seega ei saanud olla kahtlust, kas ettekirjutusega nõutu on

kohaldatav. Samuti olid ametnikud juhtinud kaebaja tähelepanu nõuete rikkumisele. Kaebajale

pidi olema arusaadav, mida temalt nõutakse. Vajaduse korral saanuks ta küsida ametnikelt ka

lisaselgitusi, kuid kaebaja seda ei teinud. Kaebajat ei ole koheldud ebavõrdselt. Terviseametil

oli õigus kaebaja rikkumisele reageerida. Kuna meeleavaldusel viibis suur hulk inimesi, siis ei

pruukinud Terviseametil olla piisavalt ressurssi, et kõigile rikkumistele reageerida. Ettekirjutust

ei olnud vaja teha neile, kes järgisid ametnike selgitusi ja asusid nõudeid täitma. Kaebaja ei ole

ainus inimene, kellel sel päeval ettekirjutus tehti. Ettekirjutus ei olnud ka ebaproportsionaalne,

sest sellega kohustati kaebajat täitma üksnes korralduses nr 282 ettenähtud nõudeid.

Sunniraha rakendamise korralduste osas puudub samuti alus kahelda Terviseameti koostatud

dokumentides ja RS selgitustes. RS sõnul oli Vabaduse väljakul isegi rohkem ruumi kui

Toompeal, mistõttu oli kaebajal võimalik vahemaa hoidmise nõuet järgida. Terviseamet oli

3-21-1010

7(21)

eelnevalt juhtinud kaebaja tähelepanu kehtivatele nõuetele ja kohustanud teda ettekirjutusega

neid järgima. Eluliselt ei ole usutav, et kaebaja ei saanud vahemaa hoidmise nõudest aru või ei

osanud hinnata vahemaa piisavust. Samuti ei saanud kaebaja mõistlikult eeldada, et erinevalt

Toompeast vahemaa hoidmise nõuded Vabaduse väljakul ei kehti. Kohustus järgida kehtivaid

norme ei sõltu kaebaja usust COVID-19 haiguse olemasolusse. Tegemist ei olnud soovitustega.

Nõuete täitmise kohustus ei sõltunud muu hulgas sellest, kas teised inimesed olid kaebaja peale

kaevanud, kas ta oli haige või kas ta oli kedagi nakatanud. Need vastuväited on asjakohatud.

Isegi kui kaebaja tundis ennast tervena, ei välistanud see, et ta võis enese teadmata viirust edasi

kanda ja teisi nakatada. Korraldus nr 282 lähtus ettevaatuspõhimõttest. Kuna kaebajale tehtud

ettekirjutus kehtis, kaebaja rikkus ettekirjutusest tulenevat kohustust ja teda oli sunniraha eest

hoiatatud, siis oli sunniraha kohaldamine põhjendatud (ATSS § 7 lg-d 1 ja 2, § 8 lg 1, § 10 lg

1). Sunniraha määramist ei muuda õigusvastaseks, et ka teised isikud võisid nõudeid rikkuda.

Kaitstavate õigushüvede olulisust arvestades ei ole alust pidada kohaldatud 500 euro suurust

sunniraha ilmselgelt ebaproportsionaalseks. KorS § 28 lg 2 ja korralduse nr 282 järgi saaks

sunniraha igakordse kohaldamise ülemmääraks olla 9600 eurot, praegu on kohaldatud tunduvalt

väiksemat sunniraha. Samas oli tegu piisavalt suure summaga, et mõjutada ettekirjutust täitma.

Kaebaja saanuks sunniraha rakendamist vältida, järgides ettekirjutusega pandud kohustusi.

Terviseameti 14.04.2021 korralduse puhul oli kaebajat ühe korra juba sunniraha määramisega

mõjutatud, kuid see ei kallutanud teda nõudeid järgima. Meedias avaldatud fotode järgi ei olnud

14.04.2021 Toompeal nii palju rahvast, et vahemaa hoidmine olnuks võimatu. Võib järeldada,

et kaebaja ei järginud vahemaa hoidmise nõuet teadlikult (st protestist kehtivate nõuete vastu).

Õigusnormide teadlik eiramine ei ole aktsepteeritav ja selline huvi ei ole kohtulikult kaitstav.

Seetõttu oli sunniraha korduv rakendamine põhjendatud. Kuna kaebaja suhtes tehtud sunniraha

korraldused on õiguspärased, siis puudub alus rahuldada ka keelamisnõuet. Sunniraha rakendati

ajal, mil ettekirjutus kehtis ja selle täitmist sai nõuda (ATSS § 8 lg 3 p 2). Asjaolu, et hiljem on

normid tunnistatud kehtetuks, ei muuda sunniraha rakendamist tagantjärele õigusvastaseks.

Sunniraha tasumise tähtaeg oli 7 päeva (s.o vastavalt 18.04.2021 ja 21.04.2021). Seega muutus

sunniraha sissenõutavaks enne ettekirjutuse aluseks olnud sätete muutmist (03.05.2021) ning

asjaolu, et kaebaja ei täitnud sunniraha korraldusi tähtaegselt, ei vabasta teda selle tasumisest.

Põhjendamatu oleks seada soodsamasse olukorda isikud, kes ei täida oma kohustusi tähtaegselt.

Kohaldatud esialgse õiguskaitse abinõu kehtib kuni kohtumenetluse lõpuni ning pärast seda on

kaebajal jätkuvalt kohustus tasuda sunniraha, kui Terviseamet otsustab selle temalt sisse nõuda.

Õiguspäraselt rakendatud sunniraha sissenõudmine ei saa olla õigusvastane.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

9. X palub 29.06.2022 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja uue otsusega

rahuldada tema kaebus.

Halduskohus rikkus vaidlusaluse piirangu motiveerituse hindamisel kohtuotsuse põhjendamise

nõuet (HKMS § 157 lg 1, § 165 lg 1 p 4). Piirangu kehtestamise põhjendustest ei nähtunud,

miks oli välistingimustes kahemeetrise vahemaa hoidmise nõue ja selle kohaldamine avalike

koosolekute läbiviimisel „vältimatult vajalik“ (NETS § 28 lg 5) ning kuidas oli see taotletud

eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas. Iga nakkushaiguse leviku tõkestamiseks

rakendatavat meedet tuleb põhjendada nii kogumis teiste meetmega kui ka eraldi. Halduskohus

ei ole selles küsimuses seisukohta võtnud, vaid üksnes refereeris korralduse nr 111 üldisi

põhjendusi ning järeldas, et need on piisavad ja kaalutletud. Samas on kaalutlusõiguse kontroll

(HKMS § 158 lg 3) ja proportsionaalsuse test jäänud vähemasti täies mahus tegemata. Ühtlasi

rikub halduskohtu otsus keeldu teostada kaalutlusõigust haldusorgani asemel, sest kohus asus

ise hindama kaebaja viidatud võimalikke alternatiive (nt kontoritöötajate kaugtööle suunamine,

3-21-1010

8(21)

toidu- ja alkoholipoodide tegevuse piiramine, puhkusereiside keelamine, siseruumides kõigis

töökohtades maski kandmiseks kohustamine), kuigi korralduse nr 111 seletuskirjas oli pelgalt

üldsõnaliselt viidatud konkretiseerimata alternatiivide kaalumisele. Halduskohus ei ole võtnud

selget seisukohta, kas Vabariigi Valitsusel oli kohustus alternatiive kaaluda ning kas vastustaja

on seda teinud ja oma valikut piisavalt (kontrollitavalt) põhjendanud.

Seejuures on halduskohus Vabariigi Valitsuse praaki kõrvaldama asudes kohaldanud vääralt nii

kaalutlusõigust (HMS § 4 lg 2) kui ka proportsionaalsuse põhimõtet (PS § 11). Kehtestades

mitmeid erinevaid ja omavahel mitteseotud piiranguid, tuleb haldusorganil põhjendada neid nii

kogumis kui ka eraldi. Eraldi põhjendamise nõudest loobumine muudaks kohtuliku kontrolli

kaalutlusõiguse teostamise üle äärmiselt piiratuks ja kohtusse pöördumise õiguse illusoorseks.

Piiranguid ainult kogumis käsitledes ei ole tõhusalt võimalik kohaldada ka proportsionaalsuse

testi, vaid pahatihti toob see kaasa piirdumise üksnes ilmselguse testiga või meetme sobivuse

tuvastamisega, mis on vastuolus haldusmenetluse aluspõhimõtetega. Nakkushaiguse leviku

tõrjemeetmete kehtestamine toimub ulatusliku kaalutlusõiguse alusel ja sellistele haldusaktidelt

kehtivad iseäranis ranged motiveerimise nõuded. Üks nõuetest on ka alternatiivide kaalumine.

Harva on mõne alternatiivi eelistatus kõigi teistega võrreldes ilmselge, seda eriti olukorras, kus

ebakindlate teadusandmete baasil tuleb teha prognoosotsuseid. Kui lähtuda „ilmselgelt parema

alternatiivi puudumise“ kriteeriumist, siis muudab see kohtuliku kontrolli sisutuks. Seetõttu ei

saa kohtulik kontroll piirduda küsimusega, kas mõni kaebaja viidatud alternatiivne meede oleks

ilmselgelt olnud viiruse leviku tõrjumisel isikute õigusi vähem piirav. Esmaseks peaks olema

vaidlustatud haldusakti asjakohaste põhjenduste piiritlemine ja hindamine. Kaalutlusõiguse

kontroll (HKMS § 158 lg 3) saab lähtuda vaid kaalutlustest, mis on haldusakti põhjendustes

välja toodud (HMS § 56 lg 3). Kui kaalutlused puuduvad, ei ole kuidagi võimalik veenduda, et

menetlusviga ei võinud mõjutada asja otsustamist (HMS § 58).

Halduskohus järeldas mh vääralt, et kaebaja viidatud alternatiivsed piirangud oleksid oluliselt

intensiivsemad kui vaidlusalune piirang. Kohus on piirangu intensiivsuse hindamisel lähtunud

eelkõige sellest, kuivõrd mõjutab piirang inimeste igapäevaelu. Proportsionaalsuse põhimõtte

tegelik sisu ja tähendus on paraku teine. Tavapärast elu võivad väga intensiivselt mõjutada ka

piirangud, mis riivavad põhiõigusi suhteliselt limiteeritult. Piirangu intensiivsust tuleb hinnata

kahes etapis: esiteks määrata riivatud õiguse või huvi kaalukus ning teiseks riive intensiivsus.

Nt kaaluka põhiõiguse mõõdukas riive võib osutuda ka kaalukamaks kui vähem olulise õiguse

intensiivne riive. Kogunemisvabadus on üks demokraatliku ühiskonna alussambaid ning selle

piiramiseks peavad olema veenvad põhjused (nt Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) 15.10.2015

otsus nr 37553/05, Kudrevičius jt vs. Leedu, p 142). Ka mõõdukas kogunemisvabaduse piirang

on kaalukam kui kaebaja viidatud alternatiivsed meetmed, mis põhjustaksid ilmselt keskmisele

inimesele enam ebamugavust, kuid ei mõjuta sama kaaluga õigusi. Iseäranis jääb arusaamatuks,

miks peeti ka koroonaviiruse teise laine tipus, kui väidetavalt olid viiruse leviku piiramiseks ja

haiglate koormuse vähendamiseks kasutusel kõik vähegi mõistlikud meetmed, vajalikuks

hoiduda alkoholipoodidele mis tahes piirangute seadmisest (v.a müügisaalis maski kandmise

kohustus). Kuna viiruse leviku tõenäosus oli siseruumides märksa suurem ja alkoholi ostmine

oluliselt suurema sagedusega, võrreldes vabas õhus kogunemisega, puudub mõistlik kahtlus, et

selline piirang olnuks viiruse leviku tõkestamisel oluliselt tõhusam kui vaidlusalune piirang.

EIK rõhutas 27.11.2023 otsuses nr 21881/20, Communauté genevoise d’action syndicale vs.

Šveits (p 87) vajadust põhjendada kogunemisvabaduse piirangut olukorras, kus paralleelselt ei

olnud peetud vajalikuks piirata inimeste ligipääsu töökohtadele. Kuna ilmselgelt eksisteerisid

alternatiivsed piirangud, mis olnuks samaaegselt nii vähem intensiivsed kui ka tõhusamad (kuid

mida ei ole isegi kaalutud), siis ei vasta vaidlusalune piirang proportsionaalsuse nõudele.

3-21-1010

9(21)

PPA toimingutega seonduvalt on halduskohus kohaldanud vääralt KorS § 29 ja § 69 või § 70.

Kaebaja leidis, et piirdeaedade paigaldamine Lossi platsile ja selle vahetusse naabrusse ning

nende seal hoidmine oli õigusvastane, sest toimingu tegemise otsustanud korrakaitsebüroo juhil

puudus selleks pädevus ja toiming ei olnud vältimatult vajalik, et kõrgendatud vahetut ohtu ära

hoida või tõrjuda. Halduskohus on vastuoluliste põhjendustega leidnud, et KorS § 69 ei ole

asjakohane. Isegi kui piirdeaedade paigaldamist ei ole alust käsitada avaliku koosoleku koha

muutmisena KorS § 69 tähenduses, ei olnud täidetud KorS § 29 lg 1 kohaldamise eeldused, sest

lähtuda tulnuks KorS § 70 tingimustest (küll erisusega, et meetmete rakendamiseks ei saanud

kohustada koosoleku korraldajat, vaid neid rakendas PPA). Piirdeaedade paigaldamine kui

avaliku koosoleku turvalisust tagava meetme rakendamine eeldas prefekti otsust ning meetme

vältimatust kõrgendatud ohu (KorS § 5 lg 4) ennetamiseks või tõrjumiseks. Piirdeaedade

paigaldamise otsuse tegemise ega ka piirdeaedade paigaldamise ja hoidmise ajal ei esinenud

Lossi platsil või selle vahetus naabruses mingit vajadust kõrgendatud ohtu tõrjuda.

Terviseameti ettekirjutuse aluseks oli õigusvastane piirang ning sunnirahade rakendamise

aluseks omakorda õigusvastane ettekirjutus. Kaebaja ei ole rikkunud piirangut, mille rikkumise

lõpetamist temalt ettekirjutusega nõuti. Halduskohtu järeldused ei rajane tõenditele. RSt ei

kuulatud 21.03.2022 istungi üle tunnistajana, vaid ta andis seletusi Terviseameti esindajana (sh

mitte vande all). Sellise seletuse tõendina käsitamine on vastuolus HKMS § 56 lg-ga 2. Lisaks

peab haldusorgan tõendama vaidlustatud haldusakti põhjendustes sisalduvaid väiteid (vt HKMS

§ 59 lg 1; Riigikohtu 11.02.2015 otsus nr 3-3-1-62-14, p 16; K. Merusk, I. Pilving (toim).

Halduskohtumenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne, 2013, lk 238). Ettekirjutuses

sisalduvad väited ei ole ise tõendiks selle kohta, et kaebaja rikkus vaidlusalust piirangut. Kui

jätta RS seletused kõrvale, siis on ainsaks kaebaja rikkumist kinnitavaks tõendiks RS kirjalik

tunnistus, mis ei vasta tegelikkusele, sest kuna ettekirjutus on koostatud kell 11.50, siis ei

saanud kaebaja kell 11.50 viibida isikute grupis ega rikkuda kahemeetrise vahemaa hoidmise

nõuet. Halduskohus rikkus oluliselt menetlusnorme, kui leidis, et RS eksis küll kellaajaga, kuid

see ei muuda tema tunnistust muus osas ebausaldusväärseks. Kaebaja oli selle vastuolu välja

toonud juba kaebuses, kuid Terviseamet ei esitanud selle kohta ainsatki selgitust. Samuti ei

pidanud seda vajalikuks selgitada RS 21.03.2022 istungil ja kohus seda ka ei küsinud. Seega

on tegemist kohtu oletusega, mille kohta ei ole ükski menetlusosaline saanud arvamust avaldada

(vastuolu HKMS § 157 lg-ga 1). Seejuures ei ole tegemist ainuvõimaliku seletusega (nt võis

viga sisalduda juba RS ülekuulamise protokollis või RS andis valetunnistuse). Isegi juhul, kui

tegemist oli eksimusega kellaajas, ei saa seda järeldada pelgalt oletuste põhjal ning lugeda RS

muud ütlused usaldusväärseteks. HKMS § 65 lg-st 2 tulenevalt pidanuks kohus vastuolud RS

vande all ülekuulamisega kõrvaldama, kuid seda ei ole tehtud. Ka siis, kui pidada RS muid

ütlusi usaldusväärseteks, ei tõendaks see kaebaja poolt rikkumise toimepanemist, sest kui jätta

RS tunnistusest välja kellaaeg 11.50, jääks sinna alles üksnes kuupäev 11.04.2022, millest ei

piisa tõendamiseks, et kaebaja pani 11.04.2022 kell 11.37 toime õigusrikkumise. Kõrvaldamata

kahtlused tuleb tõlgendada tõendamiseks kohustatud isiku ehk Terviseameti kahjuks.

Halduskohus on tuvastas õigesti, et ettekirjutus on kehtivuse kaotanud, sest vaidlusalune piirang

on kehtetu. Eeltoodule vaatamata leidis kohus arusaamatult, et puudub alus keelata sunniraha

sissenõudmine. ATSS § 8 lg 3 p-de 1 ja 2 järgi ei tohi sunnivahendit rakendada, kui kehtetu on

kas ettekirjutus või selle aluseks olnud õigusnorm. Sunnivahendi rakendamise lubamatus ei

eelda ettekirjutuse õigusvastasust ja sunniraha võib rakendada üksnes ettekirjutuse täitmisele

kallutamiseks. Seega tuleb sunniraha sissenõudmine keelata mh juhul, kui need olid määratud

õiguspäraselt. Terviseamet nõustus 11.06.2021 vastuses (p 2.12) kaebaja sellekohase väitega

ning kinnitas, et kaebajale määratud sunnirahad ei ole enam sissenõutavad. Sellega on kaebus

keelamisnõude osas sisuliselt õigeks võetud ja see nõue tulnuks rahuldada (HKMS § 159 lg 1).

3-21-1010

10(21)

10. Vabariigi Valitsus palub 15.08.2022 vastuses (täiendatud 21.03.2024) jätta kaebaja

apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata, jäädes oma varasemate

seisukohtade juurde. Halduskohus on vaidlusaluse piirangu motiveerituse hindamist piisavalt

põhjendanud. Kohus leidis selgelt, et piirangu kehtestamise põhjendused ja kaalutlused on välja

toodud nii korraldustes nr 111 ja nr 282 kui ka nende seletuskirjades. Samuti hindas kohus, et

põhjendusi võib pidada piisavateks ja kaalutletuteks, arvestades muu hulgas, et Vabariigi

Valitsusel tuli tegutseda kiiresti ning teha otsuseid puuduliku informatsiooni, oletuste ja

prognooside pinnalt. Samuti pidi vastustaja lähtuma ettevaatuspõhimõttest ja rakendama kõiki

meetmeid, mida sai seniste teadmiste põhjal pidada tõhusateks. Samuti tuvastas kohus, et

piirangutel oli seaduslik alus. Korraldusega nr 111 kehtestatud meetmed ei olnud PS-vastased

ega ebaproportsionaalsed, vaid lähtusid seadusandja juhistest uudse ohtliku nakkushaiguse

tõkestamisel. Kõigi piirangute eesmärk oli kaitsta inimeste elu ja tervist ning tagada

tervishoiusüsteemi jätkusuutlikkus ja riigi toimepidevus. Vaidlusalune piirang oli vältimatult

vajalik, sest koroonaviiruse SARS-CoV-2 levik Eestis oli korralduse nr 111 kehtestamise ajal

laialdane. Avar kaalutlusõigus võimaldas vastustajal kehtestada meetmed, mis parimale

teadusteadmisele tuginedes aitasid vähendada COVID-19 haiguse levikut. Vastustaja möönab,

et korraldus nr 111 on ülesehituselt terviktekst, mis ei sisalda eraldi iga konkreetse piirangu

eesmärki ja põhjendust. Kõigil piirangutel on olnud sama eesmärk, mida on selgitatud

korralduse nr 111 põhjendustes ja seletuskirjas. Iga üksiku piirangu juures samade põhjenduste

uuesti esitamine ei muudaks haldusakti motiveeritumaks, vaid pigem koormaks seda

ebavajalikult.

Halduskohus ei ole asunud vastustaja asemel ise kaalutlusõigust teostama, vaid hindas üksnes

vaidlustatud korralduse sisulist õiguspärasust. Alusetu on väita, et vastustaja ei ole vaidlusaluse

piirangu kehtestamisel üldse kaalutlusõigust teostanud. Korralduse nr 111 seletuskirjast nähtub

mh alternatiivide kaalumine ja piirangute proportsionaalsuse analüüs. Vastustaja on korralduse

nr 111 andmisel kaalutlusõiguse teostamist selgitanud ka praeguses kohtumenetluses. Piirang

oli proportsionaalne ja seda on piisavalt põhjendatud. Korraldusega nr 282 kehtestati COVID-

19 haiguse leviku ennetamiseks ja tõkestamiseks erinevad liikumisvabaduse piirangud, mida

on korraldusega nr 111 muudetud, et senisest veelgi laialdasemalt ja tõhusamalt vähendada

inimestevahelisi kontakte ning takistada seeläbi viiruse levikut. See eesmärk laienes kõigile

korraldusega kehtestatud meetmetele, sh välistingimustes 2+2 nõudele. Viirus levib kontaktide

kaudu ja seda ka välisõhus, eelkõige kui inimesed seisavad üksteise lähedal pikema aja vältel,

nagu seda võib ette tulla mh avalikul koosolekul. Viiruse leviku ohu seisukohalt on olulised

osavõtjate arv, nende paiknemise tihedus ja koosviibitud aeg. Teadusnõukoda on rõhutanud ka

väliüritustel osalejate hajutatuse tagamise olulisust. Tegemist oli igal juhul sobiva abinõuga.

Meetme sobivuse test ei nõua meetme 100% efektiivsust (vt Riigikohtu 25.11.2021 määrus nr

3-21-2241, p 27). Kaitsemeetmete rakendamine on prognoosotsus (nt Tallinna Halduskohtu

01.10.2021 otsus nr 3-21-1079, p 24). Piirang oli ka vajalik ning korralduse nr 111 seletuskirjast

nähtuvalt valiti võimalikest alternatiividest tõhusad ning isikute õigusi ja vabadusi võimalikult

vähe piiravad meetmed. Kuna tegu oli uue nakkushaigusega ja seda põhjustav viirus muteerus,

ei saanudki ühe või teise põhimõtteliselt võimaliku lahenduse tõhusus olla üheselt teada. Seega

piisab valiku õigustamiseks sellest, et see on põhimõtteliselt eesmärgipärane ja valik ei lähtu

meelevaldsetest kaalutlustest.

Eesmärgi saavutamiseks ei olnud vastustaja käsutuses muid, isikute õigusi vähem koormavaid

meetmeid. Välistingimustes 2+2 nõue oli üks leebemaid piiranguid, mida Vabariigi Valitsusel

oli pandeemia olukorras võimalik kehtestada. Alternatiivselt võinuks keelata välistingimustes

avalike koosolekute pidamise üldse. Kaebaja välja toodud võimalikud meetmed ei oleks olnud

ilmselgelt tõhusamad ega põhiõigusi oluliselt vähem piiravad. Vaidlusalune piirang saaks olla

ebavajalikuks juhul, kui sama eesmärgi saavutamiseks oleks jäetud ilmselgelt põhjendamatult

3-21-1010

11(21)

kasutamata muud isikute õigusi vähem piiravad meetmed. Erinevate piirangute kehtestamisel

ja kehtima jätmisel, samuti karmistamisel või leevendamisel on vastustaja arvestanud viiruse

levikut iseloomustavaid andmeid. Meetmete eesmärk oli ohjata epidemioloogilist olukorda, et

kaitsta inimeste elu ja tervist ning tagada riigi toimimine. Taotletav eesmärk oli seega äärmiselt

kaalukas ning seda ei kaalu üles kaebaja soov viibida tihedas inimhulgas, mida vaidlusalune

piirang takistas. Kogunemisvabadust ei keelatud ja avalikel koosolekutel sai osaleda viisil, et

teiste inimestega hoiti kahemeetrist vahemaad. Konkureerivate põhiõiguste (PS §-d 28 ja 47)

vahel oli mõistlik tasakaal. Ka ühe inimese õigus elu ja tervise kaitsele kaalub üles kaebaja huvi

viibida suuremates ja tihedamates inimgruppides ehk mitte järgida 2+2 nõuet. Piirang oli ka

ajutine (kehtis alla kahe kuu) ja selle vajalikkust hinnati regulaarselt uuesti. Kui viiruse leviku

kiirus alanes, leevendas vastustaja piiranguid. Halduskohus ei ole eksinud kaalutlusõiguse ega

proportsionaalsuse põhimõtete vastu. Kohus kontrollis nõuetekohaselt piirangu õiguspärasust

ning takistuseks ei olnud ka põhjenduste esitamine korralduse seletuskirjas kogumis muude

piirangutega. On ilmne, et ka juhul, kui korraldus oleks motiveeritud kaebaja kirjeldatud viisil

(st iga konkreetne piirang eraldi), ei oleks see halduskohtu hinnangut muutnud.

Põhjendamatu on kaebaja seisukoht, et vaidlusalune piirang kujutas endast kogunemisvabaduse

intensiivset riivet, millega sisuliselt keelati kogunemine või raskendati seda ülemääraselt. Ka

liikumisvabaduse piirang oli väheintensiivne, sest kohustas üksnes hoidma võõrastega (st mitte

pereliikmetega) kahemeetrist distantsi. Halduskohus märkis õigesti, et kaebaja oli kohustatud

piiranguid järgima ning kaebaja soovimatus piiranguid järgida või enda teadlikult asetamine

olukorda, kus piiranguid ei ole enam võimalik järgida, ei vabastanud teda piirangute järgimise

kohustusest. Vastustaja palub arvestada ka senist kohtupraktikat koroonapiirangutega seotud

haldusasjades (nt jõustunud halduskohtu otsused haldusasjades nr 3-21-2392, 3-21-2550, 3-21-

2714, 3-21-2030 ja 3-21-2732; jõustunud ringkonnakohtu otsused nr 3-21-2719, 3-21-2210, 3-

21-2458, 3-21-2471, 3-21-2723, 3-20-2585, 3-21-2469 ja 3-21-2164 ). Täiendavalt tuleks võtta

arvesse Riigikohtu 31.10.2022 otsuses nr 5-22-4 väljendatud seisukohti.

11. Politsei- ja Piirivalveamet palub 15.08.2022 vastuses jätta kaebaja apellatsioonkaebus

rahuldamata ning halduskohtu otsus muutmata, jäädes oma varasemate seisukohtade juurde ja

pidamata vajalikuks neid üle korrata.

12. Terviseamet palub 15.08.2022 vastuses jätta kaebaja apellatsioonkaebus rahuldamata ja

halduskohtu otsus muutmata. Terviseameti ettekirjutuse ja sunniraha rakendamise korralduste

õigusvastasust on kaebaja väitnud eelkõige selle põhjal, et nende aluseks oli tema hinnangul

õigusvastane korraldus nr 282. Terviseamet lähtus kehtivast õigusest ja tema ülesanne oli teha

järelevalvet kehtestatud piirangute täitmise üle. Kaebajale ei pandud ettekirjutusega kohustust,

mis oleks korralduses nr 282 ettenähtud nõuetest koormavam. Kaebaja subjektiivne hinnang, et

korraldus nr 282 oli õigusvastane, ei andnud alust keelduda selle täitmisest. Kaebaja tunnistas

11.04.2021 meeleavaldusel viibimist ja on möönnud, et rikkumine võis aset leida. Ükski tõend

ei viita, et kaebaja ei viibinud ettekirjutuse tegemise ajal Toompeal või hoidis teiste inimestega

vähemalt kahemeetrist vahemaad. Kuna isikud said 11.04.2021 Riigikogu hoone ümber vabalt

liikuda ja otsustada, kui palju neid koguneb, siis oli kahemeetrise vahemaa hoidmine võimalik.

Enamus kohalviibinutest hajutatuse nõuet ka järgisid. Ettekirjutus tehti üksnes isikutele, kes ei

järginud piirangut ka pärast Terviseameti ja PPA ametnike poolt korduvat tähelepanu juhtimist.

Kaebaja ei ole tõendanud vastupidist. Tunnistaja küsitlemise protokollis on ekslikult märgitud

nii intsidendi kui ka küsitluse toimumise ajaks kell 11.50, kuid see ei muuda tunnistust muus

osas ebausaldusväärseks. Sunniraha rakendamise ajal ettekirjutus kehtis ja seda tuli täita. Kuna

sunniraha muutus sissenõutavaks 18.04.2021 ja 21.04.2021 ning ettekirjutuse aluseks olevad

normid muutusid kehtetuks 03.05.2021, siis ei olnud sunnivahendi rakendamine ATSS § 8 lg 3

p 2 kohaselt välistatud.

3-21-1010

12(21)

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

13. Ringkonnakohus on seisukohal, et X apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta

rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse enamike põhjendustega ja ei pea

vajalikuks neid kõiki üle korrata (HKMS § 201 lg 4).

I

Välistingimustes nn 2+2 nõude põhjendatus

14. Asjas on vaidluse all Vabariigi Valitsuse 19.08.2020 korralduse nr 282 p-st 81 ja p 2014

alap-st 7 tulenevad piirangud, mis kehtisid Vabariigi Valitsuse 09.03.2021 korraldusega nr 111

muudetud redaktsioonis 11.03.2021–02.05.2021. Kaebaja on pidanud liikumisvabaduse (PS

§ 34) ja kogunemisvabaduse (PS § 47) kohase seadusliku aluseta või ülemäärase piiramise tõttu

õigusvastaseks nõudeid, mille kohaselt tuli välistingimustes toimuvatel avalikel koosolekutel:

–

liikuda mitte suuremates kui kaheliikmelistes gruppides;

–

hoida teiste inimestega kahemeetrist vahemaad;

–

piirduda avaliku koosolekul kuni 10 osalejaga.

Seejuures tuleb arvestada, et kaebaja ei ole korraldust nr 282 vaidlustanud n-ö abstraktselt, vaid

üksnes ulatuses, milles see oli aluseks Tallinnas Lossi plats 10 läheduses 11.04.2021 toimunud

avaliku koosoleku piiramisel ja kaebajale Terviseameti 11.04.2021 ettekirjutuse koostamisel.

Kuivõrd PPA ei ole 11.04.2021 avalikku koosolekut keelanud, kuigi sellest võttis ilmselgelt

osa märkimisväärselt enam kui 10 inimest, siis ei ole selle piirangu eraldi analüüsimine vajalik.

15. Vaidluse põhiküsimuseks võib pidada, kas COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse

SARS-CoV-2 pandeemilise leviku tõkestamiseks Vabariigi Valitsuse korraldusega kehtestatud

piirangud, mille kohaselt võisid välistingimustes toimuval avalikul koosolekul koos viibida ja

liikuda kuni kaks inimest, hoides seejuures teiste inimestega vähemalt kahemeetrist vahemaad

(v.a erandid), olid nõuetekohaselt põhjendatud ehk kas korralduses nr 111 (või ka korralduses

nr 282) esitatud motivatsiooni pinnalt saab veenduda, et Vabariigi Valitsus järgis vaidlusaluse

piirangu kehtestamisel kaalutlusreegleid ja hindas valitud meetme proportsionaalsust. Kaebaja

hinnangul ei nähtu korraldustest ega nende seletuskirjadest, miks oli välistingimustes toimuval

avalikul koosolekul vähemalt kahemeetrise vahemaa hoidmise kohustus „vältimatult vajalik“

ning mille põhjal on kõnealune meede hinnatud taotletud eesmärkide saavutamiseks sobivaks,

vajalikuks ja mõõdukaks (sh milliseid alternatiivseid meetmeid ning vastanduvaid põhiõigusi

või põhiseaduslikke väärtusi kaaluti ja kuidas see täpsemalt toimus).

16. Ringkonnakohus nõustub iseenesest kaebajaga selles, et olukorras, kus Vabariigi Valitsus

rakendas nakkushaiguse leviku tõkestamiseks suurel hulgal erinevaid meetmeid, millel kõigil

oli n-ö suures plaanis sama eesmärk (kaitsta inimeste elu ja tervist ning tagada riigi toimimine),

oli Vabariigi Valitsusel kohustus hinnata kohaldatavaid tõrje-, kaitse- ja leevendusmeetmeid nii

eraldiseisvalt kui ka nende kogumis. Ulatusliku otsustus- ja valikudiskretsiooni tingimustes oli

Vabariigi Valitsusel kohustus kaaluda ka alternatiivsete meetmete rakendamise võimalikkust.

Kaalutlusveaks saab siiski pidada üksnes realistlike alternatiivide kaalumata jätmist, mis pidid

olema Vabariigi Valitsusele äratuntavad. Samuti on õige, et Vabariigi Valitsusel oli kohustus

oma valikute aluseks olnud kaalutlusi ja meetmete proportsionaalsust põhjendada, kuid sellest

ei saa tuletada üldist nõuet, et põhjendada tuleb kõigi mõeldavate alternatiivide kõrvalejätmist.

Eeskätt tuleb siiski põhjendada valitud meetme kohaldamist ning haldusorgan ei pea suutma

juba haldusakti koostades ennetada kõiki kaebaja vastuväiteid.

17. Poolte vahel ei ole erimeelsust, et asjassepuutuvate põhiõiguste riive põhiseaduspärasuse

kontrolliskeemina oli asjakohane lähtuda nn kolmeastmelisest proportsionaalsuse testist: sobiv,

3-21-1010

13(21)

vajalik ja mõõdukas (nt Riigikohtu 28.09.2021 otsus nr 5-21-4, p 42; 06.03.2002 otsus nr 3-4-

1-1-02, p 15). Samuti ei ole vaidlust, et NETS § 28 lg-d 5, 6 ja 8 andsid Vabariigi Valitsusele

õiguse kehtestada üksnes nakkushaiguse leviku tõkestamiseks vältimatult vajalikke piiranguid.

See välistab meetmete õiguspärasuse hindamisel piirdumise üksnes meelevaldsuse kontrolliga.

Asjaolu, et uudse ohtliku nakkushaiguse epideemia olukorras ei pruugi teadusliku ebakindluse

tõttu (tundmatu ja kiiresti muteeruv viirus) olla võimalik rakendada proportsionaalsuse testi

tavapärase rangusega, sest võib vaid aimata, millised meetmed ja kui tõhusalt võiksid toimida,

ei tähenda, et see test ei olegi üldse asjakohane. Otsuse tegemisel tuleb lihtsalt võtta arvesse mh

teaduslikust ebakindlusest tulenevaid riske ning olla ühtlasi valmis mittetoimivaid meetmeid

uute teadmiste lisandumisel muutma või neist üldse loobuma (vt ka I. Pilving. Õigusriik hädas:

nakkushaiguse tõrjumine pikaajalises kriisis – Juridica 2022, nr 3, lk 159–165).

18. COVID-19 haigust põhjustava viiruse leviku tõkestamise meetmed ja piirangud kehtestati

Vabariigi Valitsuse korraldustega, mis olid nii vormi kui ka sisu poolest haldusaktid, täpsemalt

üldkorraldused HMS § 51 lg 2 tähenduses (nt Riigikohtu 31.10.2022 otsus nr 5-22-4, p-d 78–

84). Seetõttu laienevad korraldustele üldised haldusaktide põhjendamise nõuded (vt ka NETS

§ 1 lg 3). HMS §-s 56 ega ka kohtupraktikas ei ole haldusaktide põhjendamisele seatud väga

üksikasjalikke nõudeid. Haldusakti põhjenduses tuleb üldjuhul näidata ära haldusakti andmise

faktiline ja õiguslik alus (HMS § 56 lg-d 2 ja 4) ning kaalutlusotsuste põhjendused peavad

sisaldama ka kaalutlusi, millest haldusorgan lähtus (HMS § 56 lg 3). Põhjenduste täpne sisu ja

maht sõltub käsitletava küsimuse iseloomust (sh selle faktilisest keerukusest ning mõjust isikute

õigustele – nt soodustav, koormav, sega- või topeltmõjuga), haldusmenetluse käigus esitatud

vastuväidetest jm. Mida ulatuslikum on halduse diskretsiooniruum ja keerukam õiguslik ning

faktiline olukord, seda põhjalikum peab olema haldusakti motivatsioon (nt Riigikohtu

24.11.2011 otsus nr 3-3-1-74-11, p 15). Haldusakti põhjendamise nõue peab tagama PS §-s 15

sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse (nt Riigikohtu 10.11.2022 otsus nr 3-19-

292, p 16; 05.11.2008 otsus nr 3-3-1-49-08, p 11). Haldusakti motivatsiooni põhjalikkusele

seab teiselt poolt piirid haldusmenetluse efektiivsuse nõue (HMS § 5 lg 2). Ülemäärane on

motivatsioon, mis on ebaproportsionaalselt mahukas, võrreldes haldusaktis lahendatava

küsimuse tähtsuse ja keerukusega (nt Riigikohtu 14.10.2003 otsus nr 3-3-1-54-03, p 36).

19. Praegusel juhul ei ole kahtlust, et vaidlusalune piirang puudutas paljude inimeste olulisi

põhiõigusi ning ilmselgelt oli tegu faktiliselt ja õiguslikult keeruka olukorraga ning vastustajal

piirangute kehtestamisel ulatuslik kaalutlusõigus (vt ka Riigikohtu 31.10.2022 otsus nr 5-22-4,

p-d 63, 67–69). Arvestades piiratavate põhiõiguste tähtsust ning seda, et andmed viiruse leviku

ja selle põhjustatava haiguse raskuse kohta olid jätkuvalt puudulikud (sh põhjusel, et viirus

muteerus väga kiiresti), pidi vastustajale olema iseenesest äratuntav vajadus, et kehtestatavate

piiravate meetmete proportsionaalsust tuleb üksikasjalikult kontrollida (st tal puudus võimalus

lähtuda mingist eelnevalt põhjalikult läbimõeldud ja praktikas tõestamist leidnud kriisiplaanist).

Sellele vaatamata tuleb haldusakti motiveerimise kohustuse puhul võtta täiendavalt arvesse

kohustust viia haldusmenetlus läbi eesmärgipäraselt ja tõhusalt (HMS § 5 lg 2). Tavateadmiseks

võib pidada, et suure nakatuvusega viiruse leviku tõhusaks piiramiseks on kriitilise tähtsusega,

et vajalikke meetmeid rakendataks põhjendamatu viivituseta, sest hilinenud reaktsiooni korral

on viiruspuhangu kontrolli alla saamine oluliselt raskem (sh eeldab rangemaid piiranguid) või

sootuks võimatu. Seatud piirangutel olid kaalukad põhiseaduslikud eesmärgid – kaitsta inimeste

elu ja tervist ning tagada ühiskonna kui terviku toimimine –, mis võivad anda aluse muude

põhiõiguste piiramiseks (lahend nr 5-22-4, p-d 68, 91). Nii liikumis- kui ka kogunemisvabadus

on nn kvalifitseeritud seaduse reservatsiooniga põhiõigused, mida saab PS §-de 34 ja 47 järgi

„seaduses sätestatud juhtudel ja korras“ piirata mh nakkushaiguse leviku tõkestamiseks. Võttes

arvesse piirangute eesmärkide tähtsust ja eesmärkide võimalikult täieliku saavutamise sõltumist

meetmete operatiivsest rakendamisest (sh vajadus lähtuda võimalikult aktuaalsetest andmetest),

3-21-1010

14(21)

samuti asjaolu, et piirangute kogum puudutas praktiliselt kõiki isikuid ja eluvaldkondi (st iga

konkreetse piirangu väga üksikasjaliku põhjendamise korral oleks korralduse nr 282 kui terviku

motivatsioon võinud kujuneda äärmiselt mahukaks või suisa hoomamatuks), ei ole COVID-19

haiguse leviku tõkestamise meetmeid ja piiranguid sätestanud Vabariigi Valitsuse korralduste

motiveerimisele põhjendatud esitada sama rangeid nõudeid nagu väljaspool tervisekriisi.

20. Eeltoodu ei tähenda sugugi, et Vabariigi Valitsus ei pidanud vaidlusalust korraldust üldse

põhjendama, vaid üksnes seda, et korralduste motivatsioon võiski ajasurve tõttu olla mõnevõrra

napim ja üldisemat laadi (st suuresti põhjendati üldistavalt vaid seda, et olukord nõuab erinevate

piirangute kehtestamist, kuid konkreetsete meetmete puhul piirduti peamiselt sisu ja eesmärgi

kirjeldamisega) ning vastustajal peaks olema lubatud korralduste põhjendusi vajaduse korral

kohtumenetluses täiendada (vrd Riigikohtu 29.11.2012 otsus nr 3-3-1-29-12, p 20). Olenemata

sellest, kui põhjalikult tulnuks korraldusi motiveerida, ei nõustu ringkonnakohus hinnanguga,

et põhjendamisviga saaks järeldada ainuüksi sellest, et korraldustes ega nende seletuskirjades

ei ole kirjeldatud proportsionaalsuse testi n-ö läbimängimist. Nagu öeldud, ei ole haldusaktide

põhjenduste sisule ja mahule esitatud väga täpseid nõudeid. Kuigi proportsionaalsuse testi

läbiviimist on kohtulahendites ja haldusaktides (nt ettekirjutustes) väga sageli käsitletud (ja see

võikski olla soovitatav), tuleb arvestada, et kolmeastmeline test kirjeldab siiski põhiõiguse riive

proportsionaalsuse hindaja (nt kohus, haldusorgan) mõttelist kontrolliskeemi, mitte ei määra

kindlaks kohtuotsuse või haldusakti põhjenduste struktuuri.

21. Praegusel juhul oli tegemist olukorraga, kus korraldusega nr 111 muudeti korralduses nr

282 sätestatud meetmeid mh selliselt, et p 81 järgi seni üksnes avalikes siseruumides kehtinud

nn 2+2 nõuet laiendati ka välistingimustes avalikus kohas viibimisele ja liikumisele ning p 2014

alap 7 sätestas piirangu, et 11.03.2021–11.04.2021 on välistingimustes lubatud üksnes sellised

avalikud koosolekud, mille puhul on tagatud, et osalejate arv ei oleks rohkem kui 10 inimest ja

teiste isikutega ei puututa kokku (v.a erandid). Korralduse nr 282 p 2014 alap 5 redaktsioon, mis

kehtis 01.03.2021–10.03.2021 nägi välistingimustes toimuvatele avalikele koosolekutele ette

samasugused nõuded (kuni 10 osalejat, kes ei puutu teistega kokku). Sellele eelnevalt kohaldus

korralduse nr 282 p 13 alap 3, mille järgi ei tohtinud õues toimuva avaliku koosoleku osalejate

arv olla suurem kui 250 inimest ja tagada tuli isikute hajutatus. Alates 03.05.2021 kaotati 2+2

nõue välistingimustes ning kuigi avalikud koosolekud olid sisetingimustes jätkuvalt keelatud,

olid need välistingimustes lubatud, kui osalejate arv kokku ei ületa 150 inimest ja rühmas mitte

rohkem kui 10 inimest (vt p 81 ja p 2014 alap 6). Alates 17.05.2021 olid avalikud koosolekud

välistingimustes lubatud, kui osalejate arv kokku ei ületa 250 inimest ja rühmas kuni 25 inimest.

22. Korralduse nr 111 põhjendustes on välja toodud, et õigusi ja vabadusi piirates tuleb leida

õiglane tasakaal piirangu eesmärgi ning piirangu ulatuse ja mõju vahel. Korraldusest nähtuvalt

kehtestatakse sellega täiendavad piirangud mh avalikes kohtades viibimisele ja liikumisele,

kuid seda on peetud vältimatult vajalikuks, sest koroonaviiruse levik Eestis on endiselt laialdane

ja nakatumine ulatuslik. Samuti on korralduses põhjendatud, et seatud nõuete kehtestamine on

tõhus ja proportsionaalne meede inimeste elu ja tervise ning rahvatervise ja meditsiinisüsteemi

toimepidevuse kaitseks. Lisaks olevat kehtestatavad piirangud hinnatud erinevatest võimalikest

alternatiividest tõhusaks ning isikute õigusi ja vabadusi võimalikult vähe piiravaks. Korralduse

kohaselt püütakse NETS-i alusel kohaldatavate piirangutega hoida mh ära vajadust eriolukorra

meetmete järele. Viirus levib inimeselt inimesele piisknakkuse kaudu, peamiselt lähikontaktil

nakkusohtliku inimesega. Piirangu eesmärk on senisest laialdasemalt ja tõhusamalt vähendada

inimestevahelisi kontakte, mida tingib ühelt poolt kõrge ja tõusvas trendis haigestunute arv ning

teiselt poolt senisest ca 1,3–1,5 korda suurema nakatamisvõimega tüve B.1.1.7 (nn Briti tüvi)

üha laialdasem levik. Viidatud on ka sellele, et üle 30% haigestunute puhul ei ole nakatumise

3-21-1010

15(21)

põhjused teada ning nn 2+2 reegli laiendamise avalikule väliruumile tingib asjaolu, et senised

piirangud ei ole olnud viiruse leviku tõkestamiseks piisavad.

23. PS §-des 34 ja 47 ettenähtud põhiõiguste piiramiseks oli NETS § 28 lg 5 p-de 2 ja 3 ning

lg-te 6 ja 8–11 näol olemas seaduslik alus, mis sätestas põhimõtteliselt nii „juhud“ (uudne ohtlik

nakkushaigus, epideemiline levik, vältimatult vajalik, ajutiselt) kui ka „korra“ (Terviseamet või

Vabariigi Valitsus haldusaktiga). Riigikohus leidis 31.10.2022 otsuses nr 5-22-4 (p-d 58–71),

et kuigi üldiselt sõnastatud volitusnormist ei saa tuletada õiguslikku alust väga intensiivselt

põhiõigusi riivavale piirangule, ei olnud NETS § 28 koosmõjus teiste sama seaduse sätetega

sedavõrd piiritlemata, et see olnuks vastuolus seaduse reservatsiooni ehk olulisuse põhimõttega.

Kuigi see pole praeguse vaidluse lahendamise seisukohalt määrav, sest Vabariigi Valitsus on

korralduste põhjenduste kohaselt pidanud mh vaidlusaluse piirangu kehtestamist vältimatult

vajalikuks ja ka ajutiseks, märgib ringkonnakohus täiendavalt, et nõustuda ei saa vastustaja

väljendatud seisukohaga (vt 11.06.2021 vastuse lk 6), et NETS § 28 lg 8 võimaldab kohaldada

NETS § 28 lg 5 p-des 1–3 sätestatud meetmeid ja piiranguid ka ilma, et need peaksid olema

vältimatult vajalikud või ajutised. Sätte eesmärgiks on olnud anda uudse ohtliku nakkushaiguse

leviku tõkestamiseks pädevate haldusorganite käsutusse samad „relvad“ nagu eriti ohtliku

nakkushaiguse puhul, maandamaks riski, et kui uus haigus peaks tõepoolest osutuma samuti

eriti ohtlikuks, siis võiks olla vajalike meetmete kohaldamine juba hilinenud. Süstemaatiliselt

on põhjendatud eeldada, et eriti ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks NETS § 28 lg-s 5

ettenähtud meetmed ja piirangud koos nende rakendamise tingimustega kujutabki endast n-ö

maksimumprogrammi, mis on rakendatav ka uudse ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamisel,

kuni riigil tekib piisav teadmine sellest, kui ohtlik uus nakkushaigus tegelikult on.

24. Vastustaja on kohtumenetluses (vt 11.06.2021 vastuse p-d 2.4.7–2.4.9) selgitanud, et

korralduse nr 111 andmise ajal ei olnud kehtestatud piirangutele tõhusamaid alternatiive ning

tegemist oli mõõduka piiranguga, sest avalikke koosolekuid ei keelatud täielikult ja meelsust

on võimalik avaldada ka teisiti. Samuti viitas vastustaja, et nn 2+2 reegel oli 2020. a eriolukorra

ajal juba tõestanud oma tõhusust koroonaviiruse laiema leviku tõkestamisel ning kehtestatud

piiranguid ja meetmeid hinnati uuesti hiljemalt iga kahe nädala tagant. Kui nakatunute arv

hakkas langema, siis loobuti nn 2+2 reeglist (asendati hajutatuse põhimõttega) ja leevendati

oluliselt ka nõudeid avalike koosolekute pidamisele. Need põhjendused on asjakohased ja neid

saab täiendavalt arvestada. Vaidlusaluse piirangu kehtestamine 11.03.2021 toimus olukorras,

kus haigestumuse näitaja oli väga kõrge (sh oli see näitaja hakanud 2021. a veebruari lõpupoole

kiiresti tõusma ja suure osa 2021. a märtsi teisest poolest oli Eesti nakatunute suhtarvu poolest

koguni maailmas esikohal), samuti kasvas oluliselt haiglaravi vajajate arv. 11.04.2021 seisuga

oli haigestumus küll pisut langenud, kuid oli jätkuvalt väga kõrge, alanedes punasest oranžini

alles 2021. a mai alguseks (vt Terviseameti 2021. a epiidülevaated 8.–17. nädala kohta), mil

välistingimustes nn 2+2 reegel kaotati ja avalike kogunemiste tingimusi oluliselt leevendati.

Oluline on lisaks silmas pidada, et kuigi esimesed vaktsiinid jõudsid Eestisse 2021. a jaanuaris,

muutus vaktsineerimise võimalus laiemalt kättesaadavaks alles 2021. a mai keskel.

25. Kaebaja on heitnud ette, et Vabariigi Valitsus ei ole põhjalikumalt selgitanud, milliseid

alternatiivseid meetmeid kaaluti ja kuidas neid seejuures omavahel võrreldi. Seejuures nõustub

ringkonnakohus kaebajaga selles, et arvesse tuleb võtta nii piiratava põhiõiguse kaalukust kui

ka põhiõigusesse sekkumise intensiivsust. Väga olulise põhiõiguse vähem intensiivne riive võib

olla iseenesest kaalukam kui vähem olulise õiguse intensiivne riive. Mõistlikku kahtlust ei saa

olla, et nii liikumis- kui ka kogunemisvabadus on väga kaalukad põhiõigused. Mõni kaebaja

poolt välja toodud võimalikest alternatiivsetest meetmetest (kohustuslik inimeste kaugtööle

suunamine; toidu- ja alkoholipoodide tegevuse piiramine; puhkusereiside keelamine; kõigis

töökohtades, mitte pelgalt avalikes siseruumides maski kandmiseks kohustamine) võinuks küll

3-21-1010

16(21)

tähendada vähem oluliste õiguste piiramist, kuid nende kõrvalejätmisest ei saa iseenesest veel

järeldada vaidlusaluse piirangu ebaproportsionaalsust, vaid tuleb hinnata, kas tegemist olnuks

reaalsete alternatiividega. Valitud meede oleks ebaproportsionaalne (st ebavajalik), kui sama

eesmärki on vähemalt sama tõhusalt võimalik saavutada muu meetmega, mis koormab isikuid

vähem. Korraldus nr 111 oli selgelt suunatud inimestevaheliste lähikontaktide vähendamisele.

Seejuures oli teada, et koroonaviirus kui piisknakkus levib peamiselt lähikontaktide kaudu (nt

perekonnas, töökohtadel, õppeasutustes) ning kuigi ohtlikumad kohad on halvasti ventileeritud

siseruumid, toimub nakatumisi ka välistingimustes ja seda eelkõige pikemaajaliste lähedaste

kokkupuudete korral. Sellele kirjeldusele vastavad paljud välistingimustes toimuvad avalikud

üritused, isegi kui neil puuduvad kindlad istekohad. Ükski kaebaja viidatud meetmetest ei oleks

aidanud ära hoida võimalikke nakatumisi avalikel koosolekutel. Kui lähtuda sellest, et eesmärk

oli vähendada üldist haigestumist, siis võiksid alternatiivsete meetmetena olla tõesti käsitatavad

kõik ühiselu avaldumisvormid, mida ei ole veel täielikult keelatud. Samas tuli lisaks piiratavate

põhiõiguste kaalumisele võtta arvesse ka sotsiaalmajanduslikke aspekte jms. Võimaluse korral

töötajate kaugtööle suunamine või isikukaitsevahendite kasutamiseks kohustamine ning seeläbi

töötajate haigestumise riski maandamine oli tööandjate endi huvides. Kuna vastutustundlikud

tööandjad olid sellised abinõud tõenäoliselt juba kasutusele võtnud, siis on küsitav, kuivõrd

saanuks kohustuslik kaugtööle suunamine aidata tegelikult nakatumist vähendada. Töökohas

nakatumiste puhul on ka viiruse edasikandumist (kontakte) lihtsam kontrollida ja piirata. Toidu-

ja alkoholipoodide tegutsemise piiramine ei näi samuti n-ö samaväärse alternatiivina. Esiteks

ei ole kaupluse müügisaalis viibivatel inimestel üldjuhul pikemaajalisi või lähemaid kontakte

teiste ostlejatega ja kauplused on üldjuhul ka suhteliselt hästi ventileeritud. Teiseks kehtestati

siseruumides asuvate kaupluste müügisaalides nn 2+2 reegel juba 16.11.2020 ning 24.11.2020

lisandus sellele maskikandmise kohustus (vt korralduse nr 282 p 9).

26. Kokkuvõttes ei ole ringkonnakohtule äratuntav, et mõni alternatiivne meede oleks olnud

eelduslikult sama tõhus, kuid riivanuks isikute põhiõigusi vähem. Vaidlusalust piirangut ei ole

põhjust hinnata ka mittemõõdukaks, sest meetmel olid äärmiselt kaalukad eesmärgid ja samas

ei muutnud nn 2+2 reegel ega ka kuni 10 osaleja nõue liikumis- ega kogunemisvabadust pelgalt

illusoorseks, vaid need olid jätkuvalt kasutatavad, ehkki mõnevõrra piiratud ulatuses. Meelsuse

avaldamine on võimalik ka muul viisil kui avalikul koosolekul osalemisega. Piirangud kestsid

suhteliselt lühikest aega ja neid leevendati viivitamata pärast seda, kui üldine nakatumisnäitaja

oli muutunud madalamaks kui „väga kõrge“.

II

Piirdeaiad 11.04.2021 avalikul koosolekul

27. Vastuseks kaebaja advokaadi 29.04.2021 teabenõudele selgitas PPA 07.05.2021 kirjas nr

1.1-21/310-2, et Põhja prefektuuri staabijuhi 08.04.2021 otsusega esialgu Toompea lossi esisele

platsile (09.04.2021) ja hiljem laiendatud alale (11.04.2021) piirdeaedade paigutamine toimus

KorS § 29 lg-st 1 lähtuvalt ohu tõrjeks. Piirete eesmärk oli abistada politseiametnikke avaliku

korra (sh hajutatuse nõude järgimise) tagamisel ning kaitsta registreerimata avalikul koosolekul

osalevate inimeste elu ja tervist. Otsust kirjalikult ei vormistatud. Kaebaja hinnangul ei saanud

olla tegemist KorS § 29 lg-s 1 sätestatud üldmeetmega, vaid piirete paigaldamine kujutas endast

sisuliselt kas KorS §-s 69 või §-s 70 sätestatud erimeetme kohaldamist.

28. Vaidlust ei ole, et 11.04.2021 toimunud avalikul koosolekul (KorS § 58 lg 2) puudusid

nii korraldaja (KorS § 64) kui ka korrapidajad (KorS § 65). Ringkonnakohus jagab halduskohtu

seisukohta, et avalikule koosolekule saabuvate ja seal viibivate inimeste liikumise suunamiseks

alale piirdeaedade paigutamist ei ole alust käsitada koosoleku pidamise koha muutmisena KorS

§ 69 lg 1 tähenduses, mida olnuks pädev otsustama üksnes Põhja prefekt, aga mitte prefektuuri

3-21-1010

17(21)

staabijuht. Kui tegemist on iseeneslikult kogunenud nn spontaankoosolekuga (KorS § 67 lg 3),

mille kohta ei ole esitatud koosolekuteadet (KorS §-d 67 ja 68) ehk millel puudub ettemääratud

aeg ja koht, siis ei ole võimalik rääkida ka koosoleku pidamise aja või koha muutmisest KorS

§ 69 tähenduses. Kuna koosoleku korraldaja puudus, siis ei ole asjassepuutuv mh KorS § 70,

mis reguleerib koosoleku korraldaja kohustamist rakendada täiendavaid meetmeid koosoleku

turvalisuse tagamiseks (suurendada korrapidajate arvu vmt). Tegemist ei ole erimeetmega selle

tõttu, et turvalisuse tagamiseks rakendatavad abinõud piiraksid koosolekul osalejate õigusi väga

intensiivselt, vaid põhjusel, et sellega sekkutakse avaliku koosoleku korraldaja tegevusse. Kui

puudub avaliku korra eest vastutav isik, siis on pädeval korrakaitseorganil KorS § 29 lg-st 1

tulenevalt õigus kohaldada ise meetmeid ohu tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks.

Avalikul koosolekul peaksid avaliku korra eest üldjuhul vastutama koosoleku korraldaja ja

korrapidaja(d). Praegu täitis politsei avaliku korra eest vastutava isiku puudumise tõttu sisuliselt

ise KorS § 64 lg 3 p-des 1 ja 2 ning § 65 lg 2 p-s 1 sätestatud korraldaja või korrapidaja

ülesandeid ning KorS § 29 lg 1 võimaldas selleks kohaldada meetmeid, mis olid vajalikud ohu

tõrjumiseks.

29. Ehkki kaebaja esitatud fotolt (dtl 474) nähtub, et Toompea lossi esisele platsile paigutatud

piirdeaial oleval sildil oli muu hulgas viidatud KorS § 44 alusel kehtestatud viibimiskeelule, ei

ole kaebaja vaielnud vastu sellele, et Lossi platsil viibimist tegelikkuses ei keelatud ja vähemalt

10 inimesel olnuks ilmselt võimalik ka seal oma meelt avaldada. Halduskohus märkis õigesti,

et koosolekule kogunenud isikutel oli korraldusest nr 282 tulenev kohustus hoida üksteisega

vahemaad. NETS-i muutmise seaduse eelnõuga (Riigikogu XIV koosseisu 347 SE) seostatud

protestimeeleavaldused Toompeal olid 11.04.2021 seisuga toimunud juba mõnda aega (alates

aprilli algusest) ning ka ajakirjanduses pöörati korduvalt tähelepanu, et meeleavaldusel puudub

vastutav isik ja sellel ei järgita hajutatuse nõudeid. Kuna leebemad meetmed (nt selgitustöö) ei

olnud andnud soovitud tulemust, siis oli PPA õigustatud inimeste hajutatuse nõude tagamiseks

rakendama ka selliseid meetmeid, mis füüsiliselt takistavad suure hulga inimeste kogunemist

väikesele alale, kus ei oleks enam mõistlikult võimalik hoida piisavat vahemaad ja tekib viiruse

levimise oht. Piirdeaedade eesmärk oli jagada avalikust koosolekust osavõtjad väiksematesse

gruppidesse. Asjaolu, et meeleavaldusel osalejad ei soovinud sellisel viisil käituda ja faktiliselt

võisid piirdeaiad tingida hoopis selle, et inimesed kogunesid tihedamalt väiksemale alale, ei

muuda PPA toimingut iseenesest õigusvastaseks, sest kõnealune tagajärg ei olnud ettenähtav.

III

Terviseameti 11.04.2021 ettekirjutus

30. Terviseameti 11.04.2021 ettekirjutus oli kaebaja arvates õigusvastane esiteks põhjusel, et

selle aluseks olnud korralduse nr 282 p 81 ja p 2014 alap 7 (korraldusega nr 111 kehtestatud

redaktsioonis) olid tema hinnangul õigusvastased. Ringkonnakohus jääb selles osas eelnevalt

väljendatud seisukoha juurde, et vaidlusalused piirangud olid õiguspärased. Teiseks on kaebaja

leidnud, et nn 2+2 nõude võimalikud rikkumised 11.04.2021 avalikul koosolekul (sh kaebaja

poolt) põhjustasid PPA õigusvastased toimingud ehk piirdeaedade paigaldamine, mis tekitas

olukorra, kus Toompeal meelt avaldada soovinud isikud olid sunnitud koonduma suhteliselt

kitsale alale Lossi platsi tänava äärsel kõnniteel. Halduskohus on õigesti leidnud, et olukorras,

kus kaebajal oli mh avalikul koosolekul osaledes kohustus järgida korraldusega nr 282

sätestatud piiranguid ning nn 2+2 reeglist kinnipidamise tagamiseks olnuks võimalik näiteks

liikuda teistest inimestest eemale või koosolekult üldse lahkuda (st ta ei olnud olukorras, kus

vahemaa hoidmise nõude täitmine või mittetäitmine poleks sõltunud tema enda valikust), ei saa

kaebaja oma rikkumist õigustada väitega, et selle tingis PPA poolt piirdeaedade paigaldamine.

3-21-1010

18(21)

31. Apellatsioonkaebuses on kaebaja piirangu sisulise õigusvastasuse kõrval keskendunud

väitele, et Terviseamet ei ole tõendanud, et kaebaja pani üldse toime rikkumise, mis tingis tema

suhtes 11.04.2021 ettekirjutuse koostamise. Vaidlust ei ole selles, et kaebaja viibis 11.04.2021

toimunud avalikul koosolekul Toompea lossi platsi vahetus läheduses. Sündmuse kohta ei ole

videosalvestist ning kaebaja ega vastustaja ei ole toonud välja ühtegi muud isikut peale kaebaja

enda ning Terviseameti ametnike RS ja KK, kes viibisid vahetult sündmuse juures ja saaksid

anda selle kohta tunnistusi. Halduskohus on lähtunud RS 11.04.2021 kirjalikust tunnistusest

(vormistatud kui „tunnistaja küsitlemise protokoll“ – dtl 29; dtl 137; dtl 219) ning RS seletustest

Tallinna Halduskohtu 21.03.2022 istungil (dtl 554–555).

32. Kaebaja märgib iseenesest õigesti, et kuna RS on andnud 21.03.2022 kohtuistungil üksnes

seletusi Terviseameti volitatud esindajana, mitte ei ole teda kuulatud üle vande all, siis ei ole

tema seletused käsitatavad halduskohtumenetluses tõendina, sest need ei ole nõutavas

protsessuaalses vormis (HKMS § 56 lg-d 1 ja 2, § 64 lg 3, § 65 lg 2). Samuti tuleb nõustuda,

et ettekirjutuse esemeks oleva korrarikkumise tõendamise koormus lasub vastustajal (nt HMS

§ 19 lg 1; HKMS § 59 lg 1, § 122 lg 2 p 5; Riigikohtu 20.04.2018 otsus nr 3-15-443, p 20).

Eeltoodule vaatamata ei ole põhjendatud väita, et kaebaja rikkumine oleks tõendamata. RS

11.04.2021 kirjalik seletus oli haldusmenetluses lubatav dokumentaalne tõend (HMS § 38 lg 2)

ning seda on HKMS § 65 lg 1 kohaselt lubatud tõendina arvestada ka halduskohtumenetluses

ja halduskohus on nimetatud tõendi praegusel juhul vastu võtnud. Kuigi HKMS § 65 lg 2 annab

sellises olukorras menetlusosalisele õiguse taotleda viidatud tõendi allika (RS) vande all

ülekuulamist (ja kuna tegemist on erisättega, siis ei kohaldu siinjuures ka HKMS § 64 lg-s 1

ettenähtud piirangud), ei peetud seda praegusel juhul kokkuvõttes vajalikuks. See asjaolu ei

mõjuta siiski RS 11.04.2021 tunnistuse tõendina arvestamist, sest HKMS § 65 lg 2 annab

üksnes võimaluse haldusmenetluses kogutud tõendit kohtumenetluses vajadusel kontrollida või

täpsustada, kuid ei sea haldusmenetluses esitatud kirjaliku seletuse, ettekande vms dokumendi

kohtumenetluses tõendina arvestamise eeltingimuseks, et seletuse andja või ettekande koostaja

oleks ka kohtus vande all üle kuulatud.

33. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu hinnanguga, et RS 11.04.2021 tunnistust saab

pidada üldiselt usaldusväärseks ning seda tõendit ei ole alust jätta arvestamata üksnes põhjusel,

et see sisaldab ilmselget eksimust rikkumise tuvastamise kellaaja osas. Kaebaja ei ole toonud

esile ühtegi asjaolu, millest võiks järeldada, et tegemist ei olnud inimliku veaga, vaid teadliku

valetunnistusega. Kohus ei pea kõrvaldama kõiki mõeldavaid kahtlusi (Riigikohtu 11.12.2020

otsus nr 3-20-1198, p 17). Kaebaja viidatud hüpoteetilisi käsitusi ei toeta ka RS tunnistuse sisu.

Esiteks on protokollis RS tunnistuse andmise ajaks märgitud kell 11.45–11.50 ning seega ei

saanud ametnikud kaebaja rikkumist tuvastada alles kell 11.50. Teiseks ignoreerib kaebaja

asjaolu, et tunnistus ei sisalda ainuüksi kellaaega, vaid ka sündmuste kirjeldust, mille

toimumisaeg on tuvastatav muudest tõenditest. Seetõttu ei ole õige väita, et RS tunnistusest

kellaaja väljajätmise korral ei saaks sellega enam kuidagi tõendada kaebaja rikkumist. Näiteks

ilmneb tunnistusest, et pärast rikkumise tuvastamist toimetati kaebaja politseibussi, sest isikut

tõendava dokumendi puudumise tõttu oli enne ettekirjutuse koostamist vaja tuvastada tema isik.

Isikusamasuse tuvastamise järel koostati kaebajale ettekirjutus. PPA 11.04.2021 isikusamasuse

tuvastamise protokollis (dtl 21–22; dtl 129–130; dtl 313–314) on märgitud, et isikusamasuse

tuvastamine toimus KorS § 32 lg 1 alusel korrarikkumise kõrvaldamiseks, kuna isik eiras

korraldust nr 282. Protokolli põhjal toimus meetme kohaldamine 11.04.2021 kell 11.39–11.43.

Ettekirjutus on koostatud 11.04.2021 kell 11.50. Järelikult pidi RS tunnistuses kirjeldatud

kaebajale ette heidetav rikkumine leidma aset üsna vahetult enne 11.04.2021 kell 11.39 alanud

menetlustoimingut, mille eesmärk oli tuvastada kaebaja isik. Ettekirjutuse õiguspärasuse

seisukohalt ei oma määravat tähtsust, kas rikkumine toimus kell 11.37, nagu on märgitud

ettekirjutuses, või mõni minut varem. Oluline on, et see toimus enne ettekirjutuse tegemist ning

3-21-1010

19(21)

Terviseametil oli põhjust arvata, et rikkumine võib jätkuda või korduda. RS tunnistuses

märgitud kellaajaga seonduvat võinuks HKMS § 65 lg 2 alusel kohtumenetluses täpsustada,

kuid selle tegemata jätmine ei ole oluline menetlusviga. Kuna kaebaja rikkumise asetleidmise

osas ei esine ringkonnakohtu hinnangul kõrvaldamata kahtlusi, siis ei ole ka midagi kaebaja

kasuks või Terviseameti kahjuks tõlgendada.

34. Täiendavalt on kaebaja olnud seisukohal, et ettekirjutuse koostamise ajaks oli rikkumine

juba lõppenud ning ettekirjutus oli ka ebaselge, kaebajat diskrimineeriv ja ebaproportsionaalne.

Kuna apellatsioonkaebuses ei ole selles osas halduskohtu otsusele vastuväiteid esitatud, ei pea

ringkonnakohus vajalikuks halduskohtu põhjendusi korrata. Terviseameti pädevus ettekirjutuse

tegemiseks tulenes NETS § 44 lg-st 1 ning kuna kaebaja ei nõustunud rikkumisele tähelepanu

juhtimisele vaatamata vähemalt kahemeetrise vahemaa hoidmise nõuet vabatahtlikult järgima,

siis olid täidetud ka KorS § 28 lg-s 1 sätestatud materiaalsed eeldused vaidlusaluse ettekirjutuse

tegemiseks, et tõrjuda edasist ohtu avalikule korrale. Ettekirjutust ei ole tehtud abstraktse ohu

ennetamiseks, vaid kaebaja rikkumisest järeldus piisav tõenäosus, et lähitulevikus leiab (uuesti)

aset korrarikkumine (vt ka KorS § 5 lg 2; Riigikohtu 20.04.2018 otsus nr 3-15-443, p 14).

Seejuures ei saa ettekirjutuse koostamist tingiva ohu „konkreetsust“ käsitada nii kitsalt, nagu

kaebaja on seda teinud (st ainult 11.04.2021 Toompeal toimunud avaliku koosolekuga). Oht

võib olla ettekirjutuse tegemiseks piisavalt konkreetne nii olukorras, kus see seondub kindla

sündmusega, kui ka siis, kui see seondub kindla isikuga (n-ö individuaalne oht). Praegusel juhul

on arusaadav, et ettekirjutuse ja selles tehtud sunniraha hoiatuse eesmärk oli kallutada kaebajat

järgima välistingimustes avalikus kohas vähemalt kahemeetrise vahemaa hoidmise nõuet kõigis

situatsioonides, kus kõnealune nõue kohaldus, ja nii kaua, kuni see nõue kehtib. Kui kaebajale

jäi ettekirjutuse sisu ebaselgeks või ta kahtles kohustuse ulatuses, olnuks asjakohane pöörduda

selgituse saamiseks Terviseameti poole (vrd Riigikohtu 17.11.2020 otsus nr 3-18-1725, p 17).

Kaebajat ei ole ka diskrimineeritud, sest kuigi Terviseameti 10.05.2021 vastuse kohaselt on

amet vahemaa hoidmise nõude rikkumise kohta 11.04.2021 koostanud ainult kolm ettekirjutust

ja sunniraha rakendanud omakorda vaid ühe isiku (kaebaja) suhtes, ei järeldu ainuüksi sellest

kaebaja ebavõrdset kohtlemist. Pigem viitab kaebaja suhtes sunniraha rakendamine sellele, et

tema puhul oligi ettekirjutuse koostamine edasistest rikkumistest hoidumiseks vajalik.

IV

Sunniraha rakendamine ja sissenõudmine

35. Sunniraha rakendamise kohta antud Terviseameti 11.04.2021 ja 14.04.2021 korraldusi on

kaebaja pidanud õigusvastasteks põhjusel, et sunnivahendi korduva rakendamisega on püütud

teda kallutada täitma õigusvastast Terviseameti 11.04.2021 ettekirjutust. Seega ei ole vaidluse

all, et kaebaja rikkus ettekirjutusega pandud kohustust, ning kui ettekirjutus oli õiguspärane,

siis oli kaebaja suhtes sunniraha rakendamine samuti õiguspärane. Samas puudub ka vaidlus,

et Terviseamet oli ettekirjutuse resolutsiooni p-s 2.2 sätestatud kohustuse kehtivusaja piiranud

„vastavasisulise meetme kehtivusega“. Järelikult piirdus ettekirjutuse kehtivus välistingimustes

avalike koosolekute pidamise tingimusi (s.o eeskätt 2+2 nõuet) reguleerivate korralduse nr 282

p 81 viimase lause ja p 2014 alap 7 kehtivusega, mis lõppes 02.05.2021. Ettekirjutuse toime oli

kehtivusaja möödumise tõttu (vt HMS § 61 lg 2) seega lõppenud alates 03.05.2021 ning ATSS

§ 8 lg-st 1 ja lg 3 p-st 1 tulenevalt ei olnud sunnivahendi rakendamine pärast seda enam lubatav.

36. Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtu seisukohaga, et kuna kaebaja suhtes koostatud

sunniraha tasumise korraldused olid õiguspärased ja sunniraha nõuded muutusid sissenõutavaks

juba enne ettekirjutuse kehtivusaja lõppemist, siis ei saa sunniraha hilisem sissenõudmine olla

õigusvastane ning ettekirjutuse kehtivuse lõppemine ei vabasta kaebajat sunniraha tasumisest

ega piira Terviseameti võimalusi temalt sunniraha sisse nõuda (sh pärast Tallinna Halduskohtu

3-21-1010

20(21)

12.05.2021 määruse resolutsiooni p-ga 7 kohaldatud ja 10.05.2022 otsuse resolutsiooni p-ga 3

tühistatud esialgse õiguskaitse abinõu kehtivuse lõppemist). Sunnivahendi eesmärk on suunata

adressaati ettekirjutust täitma, mitte karistada teda ettekirjutuse täitmata jätmise eest (vt ATSS

§ 2 lg-d 1 ja 2, § 3 lg-d 2 ja 3). Kui puudub kehtiv ettekirjutus, siis ei ole võimalik rakendada

ka sunnivahendeid selle täitmisele kallutamiseks (nt Riigikohtu 27.10.2015 määrus nr 3-3-1-

31-15, p-d 14 ja 17).

37. Eeltoodule vaatamata jättis halduskohus kaebuse ka sunniraha sissenõudmise keelamise

taotlust puudutavas osas kokkuvõttes õigesti rahuldamata. Keelamiskaebus (HKMS § 37 lg 2 p

3, § 45 lg 1) on olemuselt kohustamiskaebuse eriliik. Nagu kohustamiskaebuse puhul, peavad

ka keelamiskaebuse lubatavuse ja rahuldamise eeldused (vt lisaks HKMS § 5 lg 1 p 3 ja lg 3;

riigivastutuse seaduse § 5 lg 1; Riigikohtu 21.10.2021 otsus nr 3-20-286, p 11; 19.06.2012 otsus

nr 3-3-1-84-11, p-d 21–22) olema üldjuhul täidetud nii kaebuse esitamise kui ka kohtuotsuse

tegemise aja seisuga. Kui kohtuotsuse tegemise ajal ei võimalda faktilised asjaolud või õiguslik

olukord enam keelata vastustajal haldusakti andmist või toimingu tegemist (sh kui pole põhjust

arvata, et vastustaja üldse kavatseb kaebaja õigusi rikkuvat haldusakti anda või toimingut teha),

tuleb kaebus jätta keelamisnõude osas rahuldamata (vrd nt Riigikohtu 22.03.2024 otsus nr 3-

21-2682, p 18; 28.12.2021 otsus nr 3-17-1994, p 18; 16.06.2021 määrus nr 3-20-1245, p 18.3;

17.05.2021 otsus nr 3-18-1432, p 42).

38. Praeguses asjas on Terviseamet 11.06.2021 vastuses kaebusele (p-d 2.11–2.12) selgelt

nõustunud, et 11.04.2021 ettekirjutuse kehtivus on lõppenud ning kuigi sunniraha rakendamine

oli õiguspärane, ei ole Terviseameti korraldused sunniraha tasumiseks ettekirjutuse kehtivusaja

möödumise tõttu enam sundtäidetavad. Ringkonnakohtu hinnangul pidi hiljemalt Terviseameti

11.06.2021 vastusest olema selge, et keelamisnõue ei ole kaebaja õiguste kaitseks vajalik, sest

puudub põhjus arvata, et vastustaja kavatseks ettekirjutuse kehtivuse lõppemisele vaatamata

kaebajalt sunniraha sisse nõuda. Tegelikult ei nähtu juba algsest 11.05.2021 kaebusest ega selle

lisadest, et Terviseamet oleks asunud kaebajalt sunniraha sisse nõudma või kavatseks seda teha,

vaatamata ettekirjutuse kehtivuse lõppemisele. Kuna keelamisnõude lubatavuse ja rahuldamise

eeldused ei olnud täidetud, siis jättis halduskohus kaebuse selles osas õigesti rahuldamata, kuigi

tugines ekslikele põhjendustele.

V

Kokkuvõte ja menetluskulud

39. Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 4 alusel jääb X apellatsioonkaebus rahuldamata ning

Tallinna Halduskohtu 10.05.2022 otsuse (täiendatud 31.05.2022 otsusega) resolutsioon

muutmata, kuid ringkonnakohus muudab osaliselt halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt

käesoleva otsuse põhjendustele.

40. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS

§ 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks esitada kohtule menetluskulude

nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta.

X on palunud mõista vastustajatelt tema kasuks välja apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud

riigilõivu 30 eurot ja ringkonnakohtu menetluses kantud esindajakulu 1836 eurot (sh

käibemaks). Kokku 1866 euro suuruste menetluskulude kandmine või kandmise kohustus

seoses praeguse asja menetlemisega ringkonnakohtus on HKMS § 109 lg-te 1 ja 11 nõuete

kohaselt tõendatud. Kuigi kaebaja eest on menetluskulud tasunud MTÜ Eesti Tsiviilallianss, ei

välista see HKMS § 109 lg 5 kohaselt nende väljamõistmist, sest kaebaja esitas halduskohtule

kliendilepingu, mille kohaselt peab X tema kasuks välja mõistetud summad maksjale tagastama

(nt Riigikohtu 09.06.2023 otsus nr 3-20-2247, p 27). Kuna apellatsioonkaebus jääb

3-21-1010

21(21)

rahuldamata, siis jäävad kaebaja apellatsiooniastme menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel

tema enda kanda. Vabariigi Valitsus, PPA ega Terviseamet ei ole menetluskulude kandmise

kohta ringkonnakohtule andmeid esitanud. Sellest tulenevalt jäävad vastustajate võimalikud

menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 109 lg 1 alusel samuti nende endi kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)