3-23-1444/11 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Pihel Sarv

Otsuse tegemise aeg ja koht

21. veebruaril 2024 Tallinnas

Haldusasja number

3-23-1444

Haldusasi

Wastedirect OÜ kaebus Keskkonnaameti 29. mai 2023. a

korralduse tühistamiseks ja ameti kohustamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja Wastedirect OÜ, esindaja vandeadvokaat Kalev

Aavik

Vastustaja Keskkonnaamet, esindaja Merle Liivrand-Sieger

Asja läbivaatamise vorm

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada kaebus. Tühistada Keskkonnaameti 29. mai 2023. a korraldus DM-

120789-20 ja kohustada ametit Wastedirect OÜ 18. juulil 2022. a taotlust uuesti läbi

vaatama.

2. Mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 2435 eurot.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul

otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 22. märtsil 2024 (halduskohtu-

menetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuapellatsioonkaebuse (vt HKMS § 184) võib

esitada 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates või ülejäänud

apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva.

Kui apellatsioonkaebuse esitaja soovib, et ringkonnakohus arutaks asja kohtuistungil, tuleb tal

seda märkida. Vastasel juhul eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Wastedirect OÜ-l on keskkonnaluba nr KL-509071 vanarehvide taaskasutamiseks.

Lubatud taaskasutamistoiminguks on vanarehvide sortimine, ettevalmistamine ja pressimine

rehviplokkideks (aastas 30 000 tonni).

2. Kaebaja esitas 18. juulil 2022 Keskkonnaametile (KeA) taotluse keskkonnaloa

muutmiseks selliselt, et pärast käitlustoimingute läbimist lakkaks rehviplokkide jäätmestaatus

ja toodetud plokkidest saaks toode. Toimingute sisu ja maht jääks samaks.

3. Amet keeldus 29. mai 2023. a korraldusega nr DM-120789-20 keskkonnaloa

muutmisest. KeA leidis, et toote järgi ei ole piisavat nõudlust (jäätmeseaduse (JäätS) § 21 lg 1

p 2, Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2008/98/EÜ, mis käsitleb jäätmeid ja millega

3-23-1444

2(10)

tunnistatakse kehtetuks teatud direktiivid (jäätmedirektiiv), art 6 lg 1 p-d a ja b). Pole tõe-

näoline, et Eesti ehitusturul on nõudlust 30 000 tonnile rehviplokkidele aastas.

3.1.

Taotlusele lisatud ehitusettevõtete kinnituskirjad rehviplokkide võimaliku kasutamise

kohta ei ole piisav tõend turu olemasolu hindamiseks. Kinnituskirjade järgi on ettevõtted valmis

rehviplokke kasutama, kui tellija nõuded seda võimaldavad ja projekteerijad on valmis kaasama

projekti taaskasutusse suunatud materjale. See näitab, et nõudluse hindamisel ei saa lähtuda

ainult ehitusettevõtja huvist. Uurida tuleb ka võimalike tellijate nõudeid. Nende kindlaks

tegemiseks pöördus amet suuremate taristuobjektide tellijate poole. Tellijate vastuste põhjal

saab järeldada, et rehviplokkidele ei ole pidevat nõudlust.

3.2.

Toode ei pruugi olla sobilik Rail Balticu raudteetrassi ja sellega seotud taristu

ehitamiseks. Seetõttu ei saa arvestada OÜ Rail Baltic Estonia kirjas märgitud võimaliku

nõudlusega 35 000 m3 aastas.

3.3.

Transpordiameti seisukohast saab järeldada, et toode ei ole täielikult sobilik ka ameti

rajatava taristu ehitamiseks. Seega ei saa arvestada kaebaja väidetava turunõudlusega kuni

5000 m3 aastas.

3.4.

Toode sobib kasutamiseks Riigi Kaitseinvesteeringute Keskuse (RKIK) rajatavatel

objektidel. Samas pole RKIK kirja põhjal võimalik järeldada pideva ja aastate lõikes ühetaolise

nõudluse olemasolu.

3.5.

Oluline pole tuvastada nõudluse ühetaolisust. Oluline on aga see, et toote järgi oleks

järjepidev ja usutav nõudlus ka tulevikus. Praegusel juhul ei ole see tõendatud. Seega ei saa

rehviplokke tooteks lugeda. Seetõttu ei ole alust seada loale ka lisanõuet, et toode tuleb

turustada kolme aasta jooksul.

3.6.

Euroopa Komisjoni juhiste („Guidance on the Interpretation of Key Provisions of

Directive 2008/98/EC on Waste“, peatükk 1.3.2) järgi saab vastavust jäätmestaatuse lakkamise

omavahel seotud tingimustele kontrollida selliste asjaolude abil nagu pakkumise ja nõudlusega

seotud kindlalt tuvastatud turutingimuste, kõnealuse aine kontrollitava turuhinna või

kaubanduses kasutatavate spetsifikatsioonide või standardite olemasolu.

3.7.

Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti (TTJA) arvamuse järgi on tootevastavus

tõendatud. Rehviplokkidel ei ole aga harmoniseeritud tootestandardit. Vajaduse korral tuleb

lisaks tõendada nende vastavust näiteks raudtee-ehitusega seotud objektidele seatud nõuetele

(vt OÜ Rail Baltic Estonia arvamus). Rehviplokkide omadused ning nende tootevastavuse

tõendamine ei võimalda asendada nendega materjale olukordades, kus on vaja tõendada

vastavust Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusele (EL) nr 305/2011, millega sätestatakse

ehitustoodete ühtlustatud turustustingimused (CPR).

3.8.

Olemasolevate teadmiste põhjal ei ole põhjust arvata, et rehviplokkide kasutamine

avaldab negatiivset mõju keskkonnale või inimese tervisele. Ametil ei ole siiski täit

veendumust, et rehviplokkide kasutamine ei tekita saastet. Pikaajalisi esinduslikke uuringuid

on vähe. On ka uuringuid, mis viitavad sellele, et keskkonda viidud rehvidest leostub rask-

metalle. Taotlusele lisatud materjalide põhjal ei ole rehviplokkide kasutamisega seoses senini

keskkonnasaastet tuvastatud. Tegemist on aga lühikese analüüsiperioodiga, mistõttu on vara

teha võimaliku mõju kohta lõplikke järeldusi.

3.9.

Kaebajale jääb õigus rehviplokke toota. Neid saab jäätmevaldkonna registreeringu

alusel kasutada teede ja rajatiste ehitamisel, kui täidetud on kõik taaskasutamise nõuded.

4. Wastedirect OÜ esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus KeA korralduse

tühistada ja kohustada vastustajat taotlust uuesti läbi vaatama.

3-23-1444

3(10)

4.1.

17. novembri 2022. a kirjas Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile leidis

KeA, et JäätS § 21 lg 1 p-des 1–4 sätestatud tingimused on täidetud ja taotluse rahuldamata

jätmiseks pole põhjust. Sellegipoolest jõudis amet vaidlustatud otsuse tegemise ajaks seisu-

kohale, et JäätS § 21 lg 1 p-s 2 sätestatud tingimus pole täidetud. KeA on rikkunud kaalutlus-

põhimõtteid ja põhjendamiskohustust.

4.2.

Nõudluse mõistet ei ole avatud ei jäätmedirektiivis ega riigisisestes õigusaktides.

4.3.

Vastustaja väide, et toode ei sobi OÜ Rail Baltic Estonia ja Transpordiameti jaoks, on

ekslik. Mõlemad märkisid seoses toote sobivusega, et sellele ei saa väljastada toimivus-

deklaratsiooni. See ei ole aga ületamatu takistus. TTJA on selgitanud, et toimivusdeklaratsiooni

saab selle toote puhul asendada tootedeklaratsiooniga. Seda kaebaja tegigi. Seega ei olnud OÜ

Rail Baltic Estonia ja Transpordiameti märkused korralduse andmise ajal enam asjakohased.

4.4.

OÜ Rail Baltic Estonia märkis, et enne toote kasutusele võtmist tuleb veenduda selle

sobivuses, arvestades paigalduskoha tingimusi, sh ohtlike ainete leondumisega seotut. See

märkus ei tähenda, et toode ei sobiks Rail Balticu jaoks. OÜ viitas seadusest tulenevale

kohustusele kontrollida jäätmete tooteks tunnistamisel toote ohutust keskkonnale. Selles, et

toodete kasutamisel ei leondu ohtlikke aineid, on amet kaebaja esitatud materjalide põhjal

veendunud. KeA seisukohad selles küsimuses on korralduses ebalevad, kuid lõppastmes ei

tugine amet sellele, et toote kasutamine võib avaldada keskkonnale kahjulikku mõju.

4.5.

Enamik nõudlust tõendavaid asjaolusid, sh Rail Balticu ja Transpordiameti nõudlus, on

jäetud põhjendamatult arvestamata. Nende arvesse võtmise korral oleks nõudlus tulnud

tõendatuks lugeda.

4.6.

OÜ Rail Baltic Estonia on juba praegu ellu viimas projekti, mis hõlmab 24 000 m3 rehvi-

plokkide kasutust. RKIKi objektide puhul pole keskmist nõudlust küll tuvastatud, kuid RKIKi

enda hinnangul on tegemist aastate lõikes „kindla kasutusvõimalusega“. Seejuures on juba

lähiajal plaanis kasutada rehviplokke mahus 12 000 m3.

4.7.

KeA ei ole arvestanud eeltoodule lisanduvat nõudlust. Tänaseks on rehviplokke

kasutanud ka Kose Laskespordiklubi ja TREV-2. Mõlemad plaanivad lähitulevikus uusi

tellimusi. Lähima paari aasta jooksul võivad rehviplokke kasutama hakata ka Tallinna Lennu-

jaam, Tariston ja Anija Vallavalitsus. TREV-2 ja Tariston on kirjalikult kinnitanud valmis-

olekut rehviplokke kasutada. Mõlemad on ettevõtted, kelle nõudlus on nende tegevusvald-

konnast ja tegevuse iseloomust tulenevalt mahukas ja kestev. See, kas projekteerijad on valmis

lisama ehitusprojektidesse rehviplokkide kasutamise võimaluse, on otseselt seotud plokkide

staatusega. Seni, kuni tegemist on jäätmetega, on valmisolek oluliselt madalam.

4.8.

Nõue, et nõudlus peaks olema igal kalendriaastal ühetaoline, pole eesmärgipärane ega

põhine seadusel. Nõudluse ebastabiilsus esineb paljude toodete puhul. Oluline on see, et

nõudlus oleks olemas, asjaolud ei viitaks selle kadumisele lähiajal ning keskmine eelduslik

nõudlus ei oleks kavandatava tootmistegevuse mahtu arvestades liiga madal. Nõudluse ühe-

taolisuse nõue takistaks näiteks teede-ehituses kasutatavate jäätmepäritolu materjalide tooteks

lugemist. Stabiilne nõudlus ei saagi välja kujuneda enne materjali tooteks tunnistamist. Olu-

korras, kus toote kasutamine toimub iga kord jäätmeloa alusel, ei ole sellest huvitatud isikutel

võimalik tarnimist pikalt ja stabiilselt ette planeerida. Uue toote, mida seni on turul kasutatud

üksnes ühekordsete jäätmelubade alusel, nõudlus ei saagi olla stabiilne.

4.9.

Kokkuvõttes on põhjust järeldada, et nõudlus rehviplokkidele on olemas. Veel suurema

ja stabiilsema nõudluse tagaks plokkidele toote staatuse andmine. On ebaloogiline nõuda

tõendeid selle kohta, et kõnealust toodet kasutatakse jäätme staatuses samas mahus, kui seda

kasutataks toote staatuses. Taotluse rahuldamata jätmise aluseks ei või olla pelgalt asjaolu, et

tõendatud usutav nõudluse maht ei ole täpselt sama suur kui tootmisloas märgitud maht. Kui

3-23-1444

4(10)

KeA hinnangul on keskmine nõudlus väiksem, tuleks taotlus rahuldada mahus, milles nõudluse

olemasolu on tõendatud.

4.10. KeA tegelikuks mureks ei näi olevat mitte nõudluse puudumine või selle ühetaolisus,

vaid võimalus, et rehviplokkide nõudlus jääb keskmises ja pikemas perspektiivis kaebaja

tootmismahust madalamaks. See tooks kaasa nö lattu tootmise. Selle probleemi võimalikuks

lahenduseks oleks nõue, et asjaomast toodet toodetakse vaid siis, kui selle järele on nõudlus,

ning selle peab ära kasutama kolme aasta jooksul alates tootmisest (vrd keskkonnaministri

3. novembri 2022. a määrus nr 49 „Puidujäätmetest valmistatud kütusena kasutatava puidu-

hakke jäätmeks oleku lakkamise kriteeriumid“, § 7 lg 1). Nõudlust saab tõendada ka vastav

leping, mis Eestis saadaoleva toorme piiratuse tõttu eeldab pikemat lattu tootmise perioodi.

5. Keskkonnaamet esitas vastuse, milles palus kaebuse rahuldamata jätta.

5.1.

Amet teostas kaalutlusõigust õigesti. Vaidlustatud otsus on põhjendatud. Amet kutsus

kokku keskkonnakaitseloa komisjoni, et arutada rehviplokkide tooteks lugemise võimalusi.

Jäätmete lakkamise kriteeriumid peavad olema täidetud igal ajahetkel. Stabiilse nõudluse

olemasolu ei ole tõendatud. Seetõttu ei olnud võimalik lugeda rehviplokke tooteks.

5.2. Suuremate taristuobjektide rajajate seisukohtadest ilmnes, et rehviplokkide kasutus

kõiguks aastate lõikes oluliselt. Ette pole teada kindlaid rajatisi, mille ehitamisel rehviplokke

kasutada saaks. Seetõttu ei saa olla täiesti kindel, et tootele on turgu.

5.3. Sõltuvalt objektist on ehitamiseks kasutatavatele materjalidele seatud õigusaktides nõuded.

Ka võib olla seatud sertifitseerimise nõue. Nõudluse olemasolu hindamisel tuleb seega lähtuda

sellest, kas rehviplokid vastavad kõikidele sätestatud nõuetele ja kas neid on võimalik kasutada

näiteks raudteetaristu või põhimaanteede ehitamiseks. Taristu rajajatelt saadud info põhjal ei

saa olla kindel, et rehviplokke saab taristuobjektide rajamisel kasutada. TTJA vastuse järgi saab

rehviplokke pinnases kasutada juhul, kui see on osa projektist. See ei tõenda veel, et rehvi-

plokkidele oleks nõudlust. Lisaks tuleb korrastada tootega seonduv dokumentatsioon, kuna

kõnealune toode ei ole CPR mõistes ehitustoode ning sellele ei saa väljastada CPR-iga koos-

kõlas olevat toimivusdeklaratsiooni. Seega ei saa nõudlusena arvestada näiteks OÜ Rail Baltic

Estonia viidatud 35 000 m3 aastas.

6. Kohus saatis OÜ-le Rail Baltic Estonia, Transpordiametile ja TTJA-le küsimuse: „Kas ja

kuidas vähendab asjaolu, et rehviplokkidele ei saa väljastada CPR-i kohast toimivus-

deklaratsiooni, võimalust kasutada plokke OÜ Rail Baltic Estonia ja Transpordiameti

rajatavatel objektidel? Teil on võimalik esitada ka muid rehviplokkide ehitusobjektidel

kasutamise sobilikkust ja nende järele esinevat nõudlust puudutavaid selgitusi.“

7. OÜ Rail Baltic Estonia esitas 11. jaanuaril 2024 vastuse, milles selgitas, et see, et rehvi-

plokkidele ei saa väljastada CPR-i kohast toimivusdeklaratsiooni, ei vähenda otseselt võimalust

kasutada plokke OÜ Rail Baltic Estonia rajatavatel objektidel. Taristuehituses, sh raudtee-

ehituses, kasutatakse mitmeid tooteid, millel puudub CPR järgne toimivusdeklaratsioon, kuid

millele on väljastatud vastavusdeklaratsioon. Euroopas on mitmeid tootestandardeid, mis pole

harmoneeritud ning millele seetõttu ei saa toimivusdeklaratsioone väljastada.

Lisaks juhtis OÜ tähelepanu sellele, et ka uus tootja koostatud deklaratsioon ei ole korrektne.

Deklaratsioon peab sisaldama minimaalselt informatsiooni, mis on sätestatud majandus- ja

taristuministri 22. septembri 2014. a määruse nr 74 „Tee-ehitusmaterjalidele ja -toodetele

esitatavad nõuded ja nende nõuete vastavuse tõendamise kord“ §-s 3. Lisaks on deklaratsioonis

jäänud tähelepanuta toote ohutusega seonduv, millele OÜ juhtis tähelepanu ka KeA-le saadetud

kirjas. Kuna tegemist ei ole harmoneeritud tootestandardiga (CPR-iga kaetud) hõlmatud

tootega, siis peab toote ohutust, sealhulgas keskkonnaohutust, käsitlema vastavalt toote

nõuetele vastavuse seaduse (TNVS) §-dele 6 ja 7.

3-23-1444

5(10)

8. Transpordiamet esitas 17. jaanuaril 2024 vastuse, milles märkis samuti, et tootja esitatud

deklaratsioon ei vasta määrusele nr 74. Sellise deklaratsiooniga ei ole toode kasutatav.

8.1. Rehviplokkide kasutamine taristuehituses on Eestis uudne lahendus. Plokke kasutades

tuleb arvestada, et muldkeha ja dreenkihi elueaks peab olema vähemalt 50 aastat. See tähendab,

et plokid ei tohi avaldada olulist mõju keskkonnale kogu selles aja jooksul. Vaja oleks pikema-

ajalisi uuringuid, et täielikult veenduda rehviplokkide keskkonnaohutuses ja selles, et plokkide

kasutamise korral on tagatud tee ettenähtud eluiga, sh suure koormusega teede puhul.

8.2. Amet kaalus rehviplokkide kasutamist täitematerjalina müratõkkevallides, kaitsevallides

jms rajatiste ehitamisel. Plokke ei pruugi siiski vaja minna. Teedeehitusel jääb üle piisavalt

muldkeha rajamiseks sobimatut kooritud ja väljakaevatud pinnast. See sobib aga ideaalselt

erinevate vallide rajamiseks. Esmalt kasutataksegi ära see materjal.

8.3. Transpordiameti jaoks on tegu huvipakkuva uudse lahendusega. Kui toode saab toimivus-

deklaratsiooni, saab amet seda oma objektidel kasutada. Kogused ei pruugi siiski arvestatavad

olla, kuna esmalt kasutatakse ära ehituse käigu üle jääv materjal.

9. TTJA esitas 18. jaanuaril 2024 vastuse, mille märkis, et esmalt tuleks kindlaks teha, kas

rehviplokid vastavad toote definitsioonile (TNVS § 3 lg 1). See hõlmab eseme materjalide,

koostise, kasutusotstarbe ja selle potentsiaalse ringlussevõtu või kõrvaldamise viisi põhjalikku

hindamist. Oluline on seejuures arvestada ka asjakohaseid keskkonnaalaseid regulatsioone ja

standardeid, mis aitavad määratleda, millal ese klassifitseeritakse tootena ja millal jäätmena.

9.1. TTJA hinnangul on tee-ehituseks mõeldud täitematerjal ehitustoode. Toote nõuetele

vastavuse tõendamine toimub praegusel juhul TNVS § 6 lg 3 alusel, kuna toode ei ole hõlmatud

Euroopa harmoneeritud standardiga. Teada pole ka muud asjakohast normi (Euroopa tehniline

norm – ETA), mille alusel saaks toote nõuetele vastavust eeldada. Sellises olukorras ei saa

tootele koostada toimivusdeklaratsiooni. Toote nõuetele vastavuse deklaratsiooni koostab

sellisel juhul tootja ise, deklareerides toote kohta väärtused, andmed vms kriteeriumid, mida ta

peab toote kasutamisel oluliseks.

9.2. Kui KeA leiab, et tooted jäävad lattu seisma, ei ole TTJA hinnangul proportsionaalne toote

täielik ära keelamine. Loale saaks seada kõrvaltingimuse: teatud mahu saavutamise ja nõudluse

puudumise tuvastamise korral võib KeA edasise tootmise peatada, kuni laos olevate toodete

realiseerimiseni.

9.3. Toode peab olema ohutu (TNVS § 5 lg 1 ja § 7) ja seda sõltumata sellest, kust selle

algmaterjalid pärinevad. Kuna rehviplokkidele pole kehtestatud harmoniseeritud nõudeid ega

riigisiseseid erinõudeid, kohaldatakse TNVS üldist ohutuse põhimõtet: toode peab olema ohutu

nii inimestele kui ka ümbritsevale keskkonnale. Ehitustoodete puhul tähendab see TTJA

hinnangul seda, et tootele tuleb lisada põhjalik ja arusaadav teave selle omaduste, kasutusalade

ja -viisi kohta.

9.4. TTJA hinnangul on rehviplokkide puhul toote nõuetele vastavus üldistest ohutuse põhi-

mõtetest lähtudes tõendatud. Õiguslikke takistusi rehviplokkide tooteks klassifitseerimisel pole.

Wastedirect OÜ on TTJA hinnangul koostanud TNVS § 3 lg 1 mõistes nõuetekohase vastavus-

deklaratsiooni.

9.5. Rehviplokkide sobivust konkreetse projekti jaoks peavad hindama nii tootja kui ka tellija,

lähtudes asjaoludest ja projekti spetsiifikast. Kuigi rehviplokid vastavad üldistele ohutus-

nõuetele ja neid võib pidada toodeteks, ei taga see nende sobivust igasuguste projektide jaoks.

Seetõttu peavad nii tootja kui ka tellija tagama, et rehviplokid on konkreetses olukorras

tehniliselt sobivad ja vastavad kõigile nõuetele, sh keskkonnanõuetele.

3-23-1444

6(10)

10. Kaebaja esitas seisukoha, milles leidis, et kohtule esitatud vastused ei lükka ümber tema

väidet, et rehviplokke on tootena võimalik kasutada ka ilma CPR-i kohase toimivus-

deklaratsioonita. Selge väidet kinnitava vastuse andis OÜ Rail Baltic Estonia. TTJA kohtu

küsimusele ei vastanud. Transpordiamet vastas, et saab toodet oma objektidel kasutada, kui see

on kooskõlas CPR määrusega, sh saab toimivusdeklaratsiooni. Jääb mulje, nagu ei saaks amet

toodet ilma toimivusdeklaratsioonita kasutada, kuid sellekohaseid põhjendusi pole esitatud.

10.1. Nii OÜ Rail Baltic Estonia kui ka Transpordiameti seisukohad seoses toote ohutusega

on arusaamatud. Toote ohutus oli haldusmenetluses põhiküsimuseks. Menetluse käigus jõudis

KeA seisukohale, et ohutusega seotud vastuväiteid rehviplokkide tooteks tunnistamisele ei ole.

Vaidlustatud otsuses ei tuginenud vastustaja sellele, et toode poleks ohutu.

10.2. Asjakohane pole ka küsimus, kas kaebaja esitatud tootedeklaratsioon vastab nõuetele.

Vaidlustatud otsust tehes ei tuginenud KeA sellele, et deklaratsioon pole nõuetekohane, ega

olekski saanud seda teha. Rehviplokke kasutataks nii teedeehituses kui ka muude ehitiste

rajamiseks. Sõltuvalt sellest tuleb koostada deklaratsioon kas määruse nr 74 alusel või

majandus- ja kommunikatsiooniministri 26. juuli 2013. a määruse nr 49 „Ehitusmaterjalidele ja

-toodetele esitatavad nõuded ja nende nõuetele vastavuse tõendamise kord“ alusel. Selleks

tekkib vajadus aga alles pärast rehviplokkide tooteks tunnistamist. Kohtuasja toimikus olev

deklaratsioon vastab määruse nr 49, mitte määruse nr 74 nõuetele. Deklaratsiooni koostamine

on formaalsus, mille kaebaja rehviplokkide tooteks tunnistamise korral kindlasti täidab.

10.3. KeA on tuvastanud, et rehviplokid vastavad kõigile tooteks tunnistamise nõuetele, v.a

JäätS § 21 lg 1 p-s 2 sätestatu. Kohtumenetluses saab vaidlus seega olla üksnes selle nõude

täitmise üle. Kaebaja möönab, et vaidlustatud otsuse puhul on tegemist pigem hindamis- kui

kaalutlusotsusega. See ei muuda aga kaebaja seisukohta, et vastustaja jättis arvestamata olulised

tõendid nõudluse olemasolu kohta või hindas neid asjakohatutest kaalutlustest lähtudes.

11. Vastustaja esitas seisukoha, milles leidis, et kaebaja räägib toote keskkonnaohutusest,

kuid OÜ Rail Baltic Estonia rääkis üldisest tooteohutusest. KeA ei anna loamenetluses

hinnanguid, vaid otsustab keskkonnaloa andmise või muutmise kooskõlas keskkonnakaitseliste

eesmärkidega, kehtivate õigusaktide ning kaalutlusõiguse alusel. Keskkonnaamet kaalus loa

muutmise menetluses mh seda, kas taristuehitajate hinnangute põhjal saab lugeda nõudluse

(turu) olemasolu tõendatuks. Vaidlustatud otsuses leidis amet, et toote nõudluse olemasolu ei

ole tõendatud. Halduse kaalutlusotsuste puhul on kohtul keelatud teha kaalutlusotsust

haldusorgani eest (HKMS § 158 lg 3 kolmas lause). Kohus võib võtta seisukoha üksnes

menetluskorra ja kaalumisreeglite järgimise ning põhjendamiskohustuse täitmise kohta.

KOHTU PÕHJENDUSED

12. Pooled vaidlevad selle üle, kas kaebaja toodetud rehviplokid on lakanud olemast

jäätmed. Jäätmed on sellised asjad (esemed ja ained), mille valdaja on ära visanud, kavatseb ära

visata või on kohustatud seda tegema (JäätS § 2 lg 1, vt ka jäätmedirektiivi art 3 p 1). Olukorras,

kus eseme või aine kohta pole üldaktiga kehtestatud jäätmestaatuse lakkamise kriteeriume, on

KeA-l õigus üksikjuhtumi põhjal otsustada, kas taotluses märgitud jäätmed on lakanud olemast

jäätmed (JäätS § 21 lg 31). KeA peab tegema otsuse JäätS § 21 lg 1 p-des 1–4 sätestatud

tingimuste kohaselt, võttes vajaduse korral arvesse sama paragrahvi lg-s 3 sätestatud nõudeid.

13. Praegusel juhul leidis KeA, et täidetud pole JäätS § 21 lg 1 p-s 2 sätestatud tingimus:

asjal on turg või asja järele on nõudlus. Muude tingimuste puhul KeA probleemi ei näinud.

14. Kohus märgib, et otsust, kas jäätmed on lakanud olemast jäätmed, ei tee KeA kaalutlus-

õiguse alusel (vt haldusmenetluse seaduse § 4 lg 1). Kui amet teeb kindlaks, et toode vastab

seaduses sätestatud tingimustele, tuleb see jäätmerežiimi alt vabastada. Haldusorgani selline

otsus on täies ulatuses kohtulikult kontrollitav. KeA-l on aga kaalutlusruum keskkonnaloa sisu

3-23-1444

7(10)

ja tingimuste määratlemisel (keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 53 lg 1 p-d 4 ja 11, JäätS

§ 81 lg 2).

15. Vastuseks kaebaja väitele selgitab kohus, et KeA võis menetluse kestel väljendada oma

esialgset seisukohta, kuid seda menetluse lõpuks muuta. KeA andis kaebajale võimaluse

avaldada seisukoht keelduva otsuse eelnõule. Seega järgis amet haldusmenetluse läbiviimise

nõudeid (vt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg 2, § 36 ja § 40).

16. Kui ained või esemed lakkavad olemast jäätmed, ei pea nende valdaja enam järgima

jäätmealaste õigusaktide nõudeid, mis on kehtestatud eeskätt inimtervise ja keskkonna kaitseks

(jäätmerežiim). Muuhulgas kehtib nõue, et selleks, et vabaneda vastutusest jäätmete käitluse

eest, võib jäätmevaldaja jäätmeid üle anda vaid jäätmeluba omavale isikule (JäätS § 28 lg-d 2

ja 4). Jäätmerežiimi alt vabastatud tooted võib seevastu üldjuhul teha turul vabalt kätte-

saadavaks, arvestades konkreetsele tootele seatud tingimusi. Seega hõlbustab jäätmestaatusest

vabanemine oluliselt ainete või esemete taaskasutust (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas

nr 3-18-2395, p 19).

17. JäätS § 21 lg 1 p 2 tingimus põhineb jäätmedirektiivi art 6 lg 1 p-l b. Euroopa Kohus on

selgitanud, et direktiivi art 6 lg-s 1 loetletud tingimused ei võimalda iseenesest otseselt

tuvastada, et teatavaid jäätmeid ei tohi enam jäätmetena käsitada. Tegu on vaid tingimustega,

millele peavad vastama konkreetsed kriteeriumid, mis võimaldavad kindlaks teha, millised

taaskasutustoimingu läbinud jäätmed lakkavad olemast jäätmed direktiivi art 3 p 1 tähenduses

(C-358/11: Lapin luonnonsuojelupiiri, p 55). Eesti seadusandja on jäätmeseaduses loonud siiski

otsese seose JäätS § 21 lg-s 1 nimetatud tingimuste ja üksikjuhtumil tehtava otsuse vahel. Seega

saab JäätS § 21 lg 1 p 2 tõlgendamisel üksikjuhtumil tehtava otsuse puhul võtta eeskujuks

Euroopa Kohtu ja komisjoni juhiseid jäätmedirektiivi tõlgendamisel, kuid arvestada tuleb seda,

et tegu on direktiivis ettenähtust veidi erineva olukorraga.

18. Euroopa Komisjon on selgitanud, et direktiivi art 6 lg 1 p-s b sätestatud tingimus, mille

järgi aine või eseme jaoks peab olema turg või nõudlus, on seotud sama artikli lg 1 p-s a

sätestatud tingimusega, mille järgi ainet või esemeid kasutatakse tavaliselt konkreetseks ots-

tarbeks. Tingimustega kooskõlas olemisele viitab see, kui nõudluse ja pakkumise osas on

olemas kindlalt välja kujunenud turg; materjali eest makstakse kontrollitavat turuhinda;

kauplemise jaoks on olemas standardid või spetsifikatsioonid. Jäätmestaatuse lakkamise

kriteeriume kehtestades tuleb tagada keskkonna kaitstuse kõrge tase. Esemete jäätmerežiimi alt

vabastamine ei tohiks mingil juhul nõrgendada keskkonna- või tervise kaitset (vt Guidance on

the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste, lk-d 23 ja 24).

19. See, et JäätS kõnealuses sättes on eraldi välja toodud kas turu või nõudluse olemasolu,

viitab sellele, et turg ei pruugi olla kindlalt välja kujunenud. Piisata võib ka sellest, kui tootja

näitab ära, et toote järgi on nõudlust. Ka Euroopa Komisjoni juhistest ei saa järeldada, et

nõudluse olemasolu tuvastamiseks peaks turg alati kindlalt välja kujunenud olema. Kindlalt

välja kujunenud turg on üksnes üks tunnuseid, mis viitab sellele, et jäätmestaatuse lakkamise

tingimused on täidetud.

20. Toote turu või selle järele nõudluse olemasolu JäätS tähenduses võib kinnitada näiteks

see, kui asjale on olnud nõudlust juba jäätmerežiimi all ning seda on asutud kasutama. Samuti

kinnitab turu või nõudluse olemasolu see, kui tootel on kasutuseeliseid võrreldes muude turul

samaks otstarbeks kasutatavate toodetega. Toote võimalike kasutajate kõhklus toote kesk-

konnaohutuse osas võib nõudlust vähendada. Samas saab arvestada ka sellega, et jäätmerežiimi

alt vabastamisega kinnitab KeA toote keskkonnaohutust. Kasutajate kõhklus selles olukorras

tõenäoliselt väheneb. Koosmõjus muude asjaoludega tuleb arvestada ka sellega, et eseme

jäätmestaatuse lakkamine hõlbustab selle kasutamist ja suurendab seega tõenäoliselt senist

nõudlust.

3-23-1444

8(10)

21. Kaebaja esitas turu ja nõudluse olemasolu tõendamiseks järgmised tõendid.

21.1. RKIK toetuskiri 31. maist 2022 (digitoimiku leht (dtl) 39). Toetuskirja järgi alustas

RKIK rehviplokkide kasutamist teede ja vallide ehitamisel 2021. a-l. Plokkide kasutamine on

hoidnud kokku arvestava hulga maavara. Plokkide väiksem mahukaal võrreldes tavapäraselt

kasutatavate loodusvaradega tähendab väiksemat hulka vedusid, st väiksemat kütusekulu,

õhusaastet ja teede kulumist. RKIK kinnitas, et kaalub võimaluse korra rehviplokkide

kasutamist ka edaspidi.

KeA-le 3. märtsil 2023 saadetud kirjas (dtl 92) tõdes RKIK, et seni rajatud objektidel (kesk-

polügoonile juurdepääsuks kasutatav Läpi-Ojaküla-Kongi tee ja Nursipalu harjutusvälja vallid)

on rehviplokkide kasutus ennast nii materjali kaalu, maksumuse kui ka keskkonnasäästu osas

õigustanud. Seda arvestades on RKIK-il huvi rehviplokke kasutada ka edaspidi. RKIK märkis,

et täpset iga-aastast vajadust plokkide järele pole võimalik ennustada. RKIK tõi aga esile

Männiku harjutusvälja kaitsevalli rajamise, milleks kuluks ca 12 000 m3 plokke. RKIK tõdes,

et rehviplokkidele tootestaatuse andmine hõlbustaks nende kasutamist.

21.2. AS TREV-2 Grupp 2. juuni 2022. a kinnituskiri (dtl 41), mille järgi AS kasutas rehvi-

plokke riigihankes „Nursipalu harjutusvälja teede ehitustööd“. Rehviplokkide kasutamine

võimaldas kokku hoida arvestatava hulga täitematerjale, mis oleks muidu tulnud kaevandada ja

tarnida karjääridest. AS märkis, et on valmis ka edaspidi täitematerjale rehviplokkidega

asendama. Võimalus seda teha sõltub eelkõige tellija nõuetest ja projekteerijate valmisolekust

kasutada ehitusprojektides taaskasutusse suunatud materjale.

21.3. AS Tariston 26. mai 2022. a kiri (dtl 43), mille järgi kasutas AS rehviplokke RKIK

tellimusel Läpi-Aru-Ojaküla tee rekonstrueerimisel. Tegu oli esimese korraga, kui Eestis

kasutati tee konstruktsioonis rehviplokke. Plokid asendasid liiva ja kruusa, mida muidu oleks

tulnud tuua karjääridest. Tee lammutamise korral saab plokke taaskasutada. Rehviplokid

võimaldavad hoida teekonstruktsioonide kaalu probleempinnastel väiksemana ja tagada vaja-

mineva kandevõime. Seni on projekt kulgenud positiivsele. AS on valmis kasutama rehviplokke

ka edaspidi. See sõltub eelkõige tellija nõuetest teele ning projekteerijate valmisolekust

võimaldada projektlahendustes plokkide kasutamist.

21.4. OÜ Rail Baltic Estonia 22. veebruari 2023. a kiri (dtl 50), mille järgi rehviplokke oleks

osaliselt võimalik kasutada raudtee põhitrassi hooldusteede muldkeha rajamisel, müra- ja

kaitsevallide täitel ning ökoduktide ehitusel. Hinnanguline kasutus aastas järgneva seitsme aasta

jooksul oleks maksimaalselt 35 000 m3. Enne rehviplokkide kasutusele võtmist tuleb veenduda

toote sobivuses, arvestades paigalduskoha tingimusi, sh ohtlike ainete leondumisega seotut.

Lisaks tuleb korrastada toote dokumentatsioon. Kuna tegu pole CPR-i mõistes ehitustootega, ei

saa sellele väljastada CPR-i kohast toimivusdeklaratsiooni. Eraldi tuleb kaaluda, kas rehvi-

plokkide paigaldamine tee muldkehasse on kõige otstarbekam.

21.5. Transpordiameti 3. märtsi 2023. a kiri (dtl 52), mille järgi rehviplokid võiksid leida

kasutust näiteks müratõkke- ja kaitsevallides. Tähelepanu tuleb pöörata sellele, kas toode on

keskkonnale ohutu (milline on selle leonduvus erinevates tingimustes, sh happelises kesk-

konnas pikema aja jooksul). Amet märkis, et toote deklaratsioon ei ole korras. Kasutusmaht

võiks olla ca 5000 m3 aastas. Mõnel aastal võib maht olla suurem, mõnel aastal aga null.

22. Kohus leiab, et KeA eksis, leides, et rehviplokkide puhul pole turu või nõudluse olemasolu

tõendatud.

22.1. KeA leidis õigesti, et arvestada ei saa Transpordiameti nõudlusega. Varem esitatud

kirjas nägi amet võimalust kasutada rehviplokke vallide ehitusel, kuid tõdes kohtule saadetud

vastuses, et selleks kasutataks tõenäoliselt tee-ehitusel välja kaevatavat pinnasematerjali. Amet

3-23-1444

9(10)

väljendas põhimõttelist valmisolekut toodet oma objektidel kasutada, kuid tõdes, et kogused ei

pruugi olla suured.

22.2. Rail Balticu rajamisega seotud nõudluse jättis KeA aga põhjendamatult arvestamata.

OÜ Rail Baltic Estonia selgitas kohtule saadetud kirjas, et see, et rehviplokkidele ei saa

väljastada CPR-i kohast toimivusdeklaratsiooni, ei vähenda võimalust kasutada plokke OÜ

rajatavatel

objektidel.

Raudtee-ehituses

kasutatakse

mitmeid

tooteid,

millel

pole

toimivusdeklaratsiooni, kuid millele on koostatud vastavusdeklaratsioon. Rehviplokid võiks

leida kasutust Rail Balticu objektidel kohtades, kus toote omadused tagavad rajatise

funktsionaalsuse, ohutuse ja konstruktsiooni eluea.

22.3. TTJA kohtule esitatud vastus kinnitas, et sellest, et tootele ei saa väljastada CPR-i

järgset toimivusdeklaratsiooni, ei ole õige järeldada turu või nõudluse puudumist. Rehvi-

plokkide kasutamiseks ehituses piisab tootja enda koostatavast vastavusdeklaratsioonist.

22.4. RKIK ja OÜ Rail Baltic Estonia väljendasid valmisolekut rehviplokke kasutada. RKIK

on plokke juba varem mitmel objektil kasutanud ning leiab, et see on end õigustanud. Rehvi-

plokkidel oleks tootena turueelis muude materjalide ees: need on kergemad, mistõttu on nende

kasutamise korral transpordikulud väiksemad. Ka saab neid nende kerguse tõttu kasutada teede

rajamisel probleemsele pinnasele.

22.5. Rehviplokke on juba erinevatel objektidel kasutatud, hoolimata nende jäätmestaatusest.

Nõudlus suureneb tõenäoliselt pärast plokkide jäätmerežiimi alt vabastamist ja nende tooteks

tunnistamist.

22.6. Nõudluse mahu kõikumine ei välista nõudluse olemasolu tuvastamist. Kaebaja on

veenvalt ära näidanud, et tegu pole vaid erakordsetel üksikjuhtudel vaja mineva tootega.

Nõudluse kõikumist saab arvestada keskkonnaloa sisu ja kõrvaltingimuste määratlemisel.

22.7. Kaebuses lisas kaebaja, et tänaseks on rehviplokke kasutanud ka Kose Laskespordiklubi

ja TREV-2. Paari aasta jooksul võivad plokke kasutama hakata ka Tallinna Lennujaam,

Tariston ja Anija Vallavalitsus. Kuna kaebaja nende väidete kohta tõendeid ei esitanud, siis

kohus neid otsuse tegemisel ei arvesta. Kui kaebaja taotluse lahendamine haldusmenetluses

jätkub, saab kaebaja soovi korral esitada uute asjaolude kohta tõendid KeA-le.

23. Vastustajal on õigus selles, et nõudlus polnud vaidlustatud otsuse tegemise aja seisuga

tõendatud kaebaja taotletud mahus 30 000 tonni aastas. Olukord, kus jäätmepäritolu toodet

toodetaks rohkem, kui selle järele on nõudlust, ei ole kooskõlas jäätmeseaduse eesmärkidega.

Sellisel juhul vabastataks jäätmerežiimi alt esemed, millest selle valdaja tegelikult tahab lahti

saada ja mis vastavad seega jätkuvalt jäätmete mõistele.

24. Vastustajal on kaalutlusõigus selle üle, millise sisu ja tingimustega jäätmeluba selles olu-

korras anda. Kaebaja on teada andnud, et on plokkide tootmisest huvitatud ka juhul, kui loale

märgitakse taotletust väiksem maht või seataks kõrvaltingimused (vt kaebaja 12. mail 2023

esitatud seisukoht keskkonnaloa muutmisest keeldumise otsuse eelnõu kohta (dtl 63–65), lk 3).

Kaebaja on näiteks välja pakkunud, et võib toota toodet üksnes siis, kui selle järele on nõudlus.

Kuna nõudlus võib kõnealuse toote puhul olla ebastabiilne (sõltuvalt sellest, milliseid objekte

parajasti rajatakse), võib selline lahendus olla otstarbekas. Kaebaja on põhjendatult toonud esile

analoogi puiduhakke jäätmeks oleku lakkamise kriteeriumitega (keskkonnaministri määrus

nr 49, § 7 lg 1). Ka on võimalik anda esialgu luba toota rehviplokke kui toodet väiksemas

mahus. Kui eseme tooteks tunnistamisega kaasneb nõudluse selge kasv, on kaebajal sellisel

juhul võimalik taotleda jäätmeloa muutmist ja toota lubatud koguse suurendamist.

25. Kohus tühistab vaidlustatud otsuse. Vastustajal tuleb kaebaja taotlus uuesti lahendada,

otsustades, kui palju ja millistel tingimustel rehviplokke kui toodet toota võib.

3-23-1444

10(10)

26. HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja palus

vastustajalt välja mõista 2931 eurot ja 46 senti, sellest õigusabikulu 2912 eurot ja 46 senti ning

riigilõiv 20 eurot. Kaebaja esitas kolm arvet

 29. juuni 2023. a arve (dtl 259 ja 260); õigusabi osutamise aeg 11 h 30 min; hind 140

eurot; summa 1610 eurot; koos käibemaksuga (322 eurot) 1932 eurot;

 20. detsembri 2023. a arve (dtl 261 ja 262); õigusabi osutamise aeg 35 min; hind 140

eurot; summa 81 eurot ja 67 senti, koos käibemaksuga (16 eurot ja 33 senti) 98 eurot;

 7. veebruari 2024. a arve (dtl 263 ja 264); õigusabi osutamise aeg 5 h 10 min; hind 140

eurot; summa 723 eurot ja 33 senti; koos käibemaksuga (159 eurot ja 13 senti) 882 eurot

ja 46 senti.

27. Vastustaja vaidles kaebaja taotlusele vastu. Vastustaja leidis, et kokku 17 h ja 15 minuti

pikkune menetlusabi osutamise aeg pole põhjendatud (HKMS § 109 lg 6). Tegemist ei ole

keskmisest keerukama ja mahukama vaidlusega. Kaebaja esindaja on keskkonnaõigusele

spetsialiseerunud vandeadvokaat, kellel on enam kui 15-aastane kogemus jäätmeõiguse

valdkonnas. Õigusabi osutamise ajast olulise osa moodustab õigusliku positsiooni

kujundamine. Kui kaebaja kohtusse pöördus, oli tema õiguslik positsioon selge (nõue pole

menetluse kestel muutunud). Korduv õigusliku positsiooni kujundamine ei kajastu kohtu-

menetluses esitatud dokumentides. Kaebus oli 8 lk pikk (sellest õiguslikud põhjendused 4 lk) ja

hiljem esitatud seisukoht 3 lk pikk (sellest suurema osa moodustavad andmed, menetluse käigu

ja esitatud seisukohtade kirjeldus). Esindaja peab küll materjalidega tutvuma ja kliendiga nõu

pidama, kuid tehtud töö tulemit peab olema võimalik ka mõõta.

28. Kohus leiab, et õigusabi osutamise aeg 17 h ja 15 minutit ei ole asja keerukust ja mahtu

arvestades ülemäära suur. Õigusabi osutamise aja põhjendatust hinnates pole põhjust lähtuda

sellest, mitme lehekülje pikkuseid dokumente esindaja on kohtule esitanud. Enda positsioonide

lühidalt väljendamine hoiab kokku nii kohtu kui ka teiste menetlusosaliste aega, kuid võib

dokumendi koostaja jaoks olla isegi aeganõudvam. Kaebaja esindaja esitatud dokumendid on

sisult asjakohased ning nende koostamiseks kulunud aeg põhjendatud.

29. Kohus jätab õigusabikulude väljamõistmise taotluse rahuldamata käibemaksu osas. Kulude

koos käibemaksuga väljamõistmise eelduseks on menetlusosalise kinnitus, et ta ei ole käibe-

maksukohustuslane või ei saa kuludelt muul põhjusel käibemaksu tagasi arvestada. Kui

menetlusosaline seda ei kinnita, mõistab kohus menetluskulud tema kasuks välja käibemaksuta

(vt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-20-663, p 23). Kaebaja sellist kinnitust ei

esitanud. Seega tuleb taotletud õigusabikulud vastustajalt välja mõista ilma käibemaksuta.

Kokku tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista 2435 eurot (õigusabikulu 2415 eurot ja

riigilõiv 20 eurot).

Pihel Sarv

/allkirjastatud digitaalselt/