3-22-2577/18 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Maret Hallikma

Otsuse tegemise aeg ja koht

25.01.2024, Tallinn

Haldusasja number

3-22-2577

Haldusasi

X kaebus Eesti Töötukassa 09.11.2022 otsuse nr

7- 8.1/22/121204 tühistamiseks ning kohustamisnõue

Menetlusosalised ja nende

esindajad

Kaebaja – X

Vastustaja – Eesti Töötukassa

Asja läbivaatamise vorm

Kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

1. Jätta kaebus rahuldamata.

2. Jätta menetluskulud poolte endi kanda.

Edasikaebamise kord

Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul

arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 26.02.2024, mis on puhkepäevale

langevale tähtpäevale järgnev esimene tööpäev.

Vastuseks menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada

vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates või

ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva. Kui apellant soovib asja

arutamist kohtuistungil, tuleb seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta

on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. X esitas 14.10.2022 Eesti Töötukassale ettevõtluse alustamise toetuse saamiseks avalduse koos

lisadokumentidega. X plaanib luua erinevaid hooldus- ja puhastusteenuseid pakkuva ettevõtte ja

taotles Eesti Töötukassalt 6000 eurot ettevõtte käivituskuludeks.

2. Eesti Töötukassa (töötukassa) 09.11.2022 otsusega nr 7-8.1/22/1212 otsustati Xile ettevõtluse

alustamise toetust mitte anda, kuna äriplaan on suure riskiga. Xi tehtud parandused ei ole piisavad

ning eelnevas otsuses välja toodud puudused on suures osas kõrvaldamata.

3. Tallinna Halduskohtule saabus 06.12.2022 Xi (kaebaja) kaebus. Kaebuse kohaselt soovib X esitada

vaide Eesti Töötukassa otsuse peale ettevõtluse alustamise toetuse mitte andmise tõttu.

Vaidlusaluseks haldusaktiks on Eesti Töötukassa 09.11.2022 otsus nr 7-8.1/22/1212. X soovib kohtu

hinnangut esitatud äriplaanile.

3-22-2577

2(6)

4. Halduskohus võttis 05.01.2023 määrusega kaebuse menetlusse nõuetes tühistada Eesti Töötukassa

09.11.2022 otsus nr 7-8.1/22/121204 ning kohustada töötukassat kaebaja ettevõtluse alustamise

toetuse avaldus uuesti läbi vaatama.

5. Töötukassa esitas vastuse kaebusele 19.01.2023.

6. Kohus määras 22.11.2023 määrusega asja läbivaatamisele kirjalikus menetluses ning andis

menetlusosalistele tähtaja täiendavate seisukohtade ja menetlusdokumentide esitamiseks.

Menetlusosalised täiendavaid seisukohti ei esitanud.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

Kaebaja seisukohad

7. Kaebaja ei nõustu Eesti Töötukassa 09.11.2022 otsusega nr 7-8.1/22/121204. Kaebaja esitas

kohtule kursusekaaslase äriplaani võrdluseks enda äriplaaniga. Kaebaja sõnul sai kursusekaaslane

toetuse koheselt, aga temale toetust ei antud. Kaebaja soovib, et kohus võrdleks esitatud äriplaane ja

annaks oma arvamuse tema äriplaanidele.

Vastustaja seisukohad

8. Vastustaja leiab, et Xi kaebus on alusetu ja vaidleb sellele täies ulatuses vastu.

9. Vastustajale arusaadavalt puudub vaidlus järgmiste asjaolude üle: esitatud ärikeskkonna analüüs

on äriplaanis üldistav ja pealiskaudne; tootmis- ja teenindusprotsessi kirjeldus on puudustega;

äriplaanist puudub sisuline turu- ja kliendianalüüs; äriplaanist puudub sisuline konkurentsianalüüs;

hinnakujunduse aluseid on käsitletud pealiskaudselt; üldistavalt on kirjeldatud plaanitavat

turundustegevust ja turundusmeetmeid; esitatud tegevuse käivitamise kava on pealiskaudne ja välja

on toomata käivituskulud; finantsprognoosides esineb puudusi ja ebakõlasid; SWOT analüüsis

kirjeldatud nõrkused ning ohud on osaliselt maandamata.

10. Vastustaja arvates järeldub kaebaja kaebusest, et kaebajale on jäänud arusaamatuks, kuidas on

tema kursusekaaslane 2019. aastal saanud ettevõtluse alustamise toetust ja tema mitte, kuigi

äriplaanijärgset tegevusvaldkonnad on samad.

11. Vastustaja selgitab, et ettevõtluse alustamise toetuse avalduse saamisel pidi vastustaja viima läbi

haldusmenetluse vastavalt haldusmenetluse seadusele (edaspidi HMS), järgides tööturuteenuste ja -

toetuste seadusest (edaspidi TTTS) tulenevaid erisusi (TTTS § 1 lg 3). Iga menetlus on seejuures

eraldiseisev, ega sõltu eelnevatest või teistest menetlustest, sh ka asjaolust, et analoogses või samas

valdkonnas tegutsemiseks on vastustaja varasemalt ettevõtluse alustamist toetust andnud.

12. Ettevõtluse alustamise toetuse määramise ja maksmise otsustamine ei toimu automaatselt, vaid

vastustajal tuleb igakordselt hinnata TTTS § 19 lg-tes 1, 2, 2¹ ja 4 nimetatud asjaolusid. Eesti

Töötukassa 16.11.2022 otsusega nr 7-8.1/22/1238 otsustati kaebajale ettevõtluse alustamise toetust

TTTS § 19 lg 4 p 5 alusel mitte anda, kuna esitatud äriplaan on suure riskiga.

13. Hinnang, kas äriplaan on suure riskiga või mitte, on vastustaja kaalutlusotsus ja sõltub

konkreetsest äriplaanist. Selleks tuleb vastustajal kaaluda kõiki äriplaanis toodud aspekte tervikuna

ja koosmõjus, mille tulemusena peaks vastustaja jõudma järeldusele, kas plaanis seatud eesmärke on

selles toodu põhjal reaalselt võimalik ka ellu viia ning kas selliselt toimiv ettevõte võiks olla

jätkusuutlik. Kui äriplaani hinnates selgub, et loodav ettevõte pole jätkusuutlik või otsustajal puudub

selle jätkusuutlikkuse suhtes kindlus, siis ongi tegemist suure riskiga äriplaaniga ning vastustajal tuleb

selline taotlust jätta rahuldamata. Äriplaani eesmärk on luua strateegiad, mis viiks riskide

realiseerumise võimaluse võimalikult madalale. Kui seda ei suudeta äriplaanis välja tuua, siis on

põhjendatud kahelda loodava ettevõtte jätkusuutlikkuses ja lugeda selline äriplaan suure riskiga

olevaks. Antud juhul kaebaja seda suutnud ei ole.

14. Vastustaja märgib kokkuvõtlikult, et kaebaja esitatud äriplaani loeti suure riskiga olevaks

järgmistel põhjustel:

3-22-2577

3(6)

14.1. Esitatud ärikeskkonna analüüs on üldistav ja pealiskaudne. Majanduse prognoosimise aluseks

on võetud 2019. ja 2020. aasta prognoosid, mis on aegunud. Erinevate tegurite mõju ärikeskkonnale

ja loodavale ettevõttele on käsitletud üldistavalt, samuti on põhjalikult lahti kirjutamata ärikeskkonna

analüüsis tegevusvaldkonnast lähtuv mikrokeskkonna analüüs (äriplaani punkt 4.2.). Jääb üldse

selgusetuks, millele põhineb või tugineb mikrokeskkonna analüüs. Eelnevast tulenevalt ei saa

hinnata, kas kaebaja on arvestanud ärikeskkonnast tulenevate mõjudega tema ettevõtte tegevusele.

14.2. Tootmis- ja teenindusprotsessi kirjeldus on puudustega. Nimetatud on pakutavaid teenused

nagu puhastusteenuse pakkumine, õuealade hooldus, küttekollete hooldus, auto sisehooldus ja

puhastustehnika rent, kuid ei selgu, kuidas toimuvad erinevate teenuste teenindamisprotsessid ning

millised on erinevate teenuste pakkumiseks vajalikud vahendid. Samuti jääb selgusetuks

teenindamisprotsessidega seotud kulud (sh keskmine ajakulu). Samuti puudub ülevaade töö- ja

tööajakorraldusest loodavas ettevõttes ning milline on ettevõtte töötajate tavapärane tööjõudlus ning

kuidas planeeritakse aega erinevate tegevuste vahel, sh suhtlemine klientidega, teenuste osutamine,

müügi ja turundustöö jms. Seetõttu ei ole võimalik hinnata loodava ettevõtte ressursivajadust,

teenindamisjõudlust ega jätkusuutlikkust. Puudub ka kindlus, kas olemasolevate ressurssidega on

võimalik äriplaanijärgset tegevust ellu viia.

14.3. Äriplaanist puudub sisuline turu- ja kliendianalüüs. Loodava ettevõtte sihtrühmad on

määratletud pealiskaudselt. Puudub sihtturu ning sihtrühmade põhjalikum kirjeldus ja analüüs. Ei

selgu sihtrühmade suurus, potentsiaalsete maksevõimeliste klientide arv ning nõudluse eeldatav maht.

Puudub täpsem teave olemasolevate eelkokkulepete ja koostöökavatsuste kohta ning kuidas on neid

mõjutanud hetke majandusolukord.

14.4. Hinnakujunduse alused on käsitletud pealiskaudselt, mistõttu ei ole üheselt aru saada

kriteeriumid ja põhimõtted, millest lähtutakse erinevate teenuste hinnastamisel. Puudulik teave

loodava ettevõtte teenustest ja teenindusprotsessist ei võimalda hinnata omahinna arvutuskäigus

toodud kulude realistlikkust, mistõttu ei saa kindel olla, et hinnakujunemisel on arvestatud kõigi

teenuse hinda kujundavate teguritega.

14.5. Üldistavalt

on

kirjeldatud

plaanitavat

turundustegevust

ja

nimetatud

plaanitavad

turundusmeetmed (Facebook. Reklaam kohalikus väljaandes), kuid puuduvad turunduskava ja

selgitatud turunduseelarve kuud lõikes. Samuti ei ole hinnatud kõigi kavandatud turundusmeetmete

efektiivsust ja sobivust sihtrühmadest lähtuvalt ning puudub nende sisuline mõjuanalüüs, sh

turundustegevuste, nende eelarvete ja oodatavate tulemuste vahelised seosed. Eelnevast tulenevalt ei

saa kindel olla, et planeeritud turundusmeetmed ja eelarve on piisavad klientideni jõudmiseks ning

müügiprognooside saavutamiseks.

14.6. Esitatud tegevuse käivitamise kava on pealiskaudne ja välja on toomata käivituskulud. Kuna

äriplaani punktist 12 puuduvad ettevõtte käivituskulud, siis puudub kindlus selles, kas kaebaja on

arvestanud kõikide kuludega, mis on vajalikud ettevõtte käivitamise etapis.

14.7. Finantsprognoosides esineb puudusi ja ebakõlasid ning toodud kulud ei ole kõik piisavalt

äriplaanis lahti seletatud. Näiteks finantsprognooside kohaselt on reklaamikulud esimesel aastal 1000

eurot, teisel aastal 1500 eurot, kuid äriplaani järgselt on reklaamikuludeks ettenähtud märts-

september 2023 hoopis 100 eurot (äriplaan punkt 9.1.).

14.8. Riskianalüüsis on nimetatud mõned riskid, kuid SWOT analüüsis kirjeldatud nõrkused ning

ohud on osaliselt maandamata. Maandamata on näiteks olukorrad, kus uued tegijad tulevad turule ja

kuidas säilitatakse või suurendatakse kliendibaasi sellises olukorras, majanduse halvenemine,

tarbekaupade ja kütuse kallinemine ning sõja mõju. Eelnevast tulenevalt ei saa olla kindel, et loodav

ettevõte suudab tagada oma jätkusuutlikkuse riskide tekkimisel.

15. Kuivõrd vastustaja hinnangul sisaldas kaebaja esitatud äriplaan mitmeid olulisi puuduseid, siis

jättis vastustaja kaebaja taotluse toetuse saamiseks koheselt rahuldamata, järgimata seejuures HMS §

15 lg-s 2 ja § 40 lg-s 1 toodud kohustusi. Vastustaja ei ole jätnud kaebaja avaldust käiguta, kui ta

3-22-2577

4(6)

tuvastas, et see on esitatud puudustega (HMS § 15 lg 2) ega andnud kaebajale võimalust vastuväidete

esitamiseks (HMS § 40 lg 1). Samas nende nõuete rikkumine ei too vastustaja hinnangul kaasa

vaidlustatud haldusakti tühistamist. Kui esitatud äriplaani sisulised puudused on sedavõrd suured, et

töötukassa ei pea selle alusel toetuse andmist üldse võimalikuks (so puudused ei ole pelgalt äriplaani

täpsustamisega kõrvaldatavad, vaid toetuse saamiseks tuleks koostada tervikuna uus äriplaan), võib

haldusorgan jätta taotluse TTTS § 19 lg 4 p 5 alusel rahuldamata ilma HMS § 15 lg 2 alusel taotlejale

eelnevalt puuduste kõrvaldamiseks tähtaega määramata (Tallinna Ringkonnakohtu 02.02.2010 otsus

asjas nr 3-10-2351 p 15, Tallinna Ringkonnakohtu 11.06.2013 otsus asjas nr 3-11-2967 p 11).

KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED

16. Leian, et kaebus ei ole põhjendatud ning tuleb jätta rahuldamata.

17. Minu hinnangul on töötukassa vaidlusaluse otsusega põhjendatult keeldunud kaebajale

ettevõtluse alustamise toetuse maksmisest põhjusel, et kaebaja äriplaan on suure riskiga (TTTS § 19

lg 4 p 5).

18. Märgin, et kohus ei hakka võrdlema kaebaja töötukassale esitatud äriplaani tema kursusekaaslase

omaga, sest see ei ole asjakohane. Vastutaja on siinkohal õigesti märkinud, et ettevõtluse alustamise

toetuse avalduse saamisel pidi vastustaja viima läbi haldusmenetluse vastavalt haldusmenetluse

seadusele (edaspidi HMS), järgides tööturuteenuste ja -toetuste seadusest (edaspidi TTTS) tulenevaid

erisusi (TTTS § 1 lg 3). Iga menetlus on seejuures eraldiseisev, ega sõltu eelnevatest või teistest

menetlustest, sh ka asjaolust, et analoogses või samas valdkonnas tegutsemiseks on vastustaja

varasemalt ettevõtluse alustamist toetust andnud. Ettevõtluse alustamise toetuse määramise ja

maksmise otsustamine ei toimu automaatselt, vaid vastustajal tuleb igakordselt hinnata TTTS § 19

lõigetes 1, 2, 21 ja 4 nimetatud asjaolusid.

19. Vastustaja ei ole jätnud kaebaja avaldust käiguta, kui ta tuvastas, et see on esitatud puudustega

(HMS § 15 lg 2) ega andnud kaebajale võimalust vastuväidete esitamiseks (HMS § 40 lg 1).

Vastustaja on õigesti viidanud, et see haldusmenetluse põhimõtete rikkumine ei too tingimata kaasa

haldusakti tühistamist. Tallinna Ringkonnakohus on 02.02.2001 otsuses nr 3-10-2351 (p 15) ja

11.06.2013 otsuses nr 3-11-2967 (p 11) leidnud, et kui ettevõtluse alustamise toetuse saamiseks

esitatud äriplaan ei sisalda mitte üksikuid konkreetseid vigu, vaid on tervikuna sedavõrd puudulik, et

vajab täielikku ümbertöötamist, ei saa taotleja nõuda töötukassalt tema äriplaani sisulist

ümbertegemist ega selleks üksikasjalike näpunäidete esitamist. Samuti on ringkonnakohus

eelviidatud lahendites nõustunud, et olukorras, kus äriplaani puudused ei ole pelgalt selle

täpsustamisega kõrvaldatavad, vaid toetuse saamiseks tuleks koostada tervikuna uus äriplaan, võib

haldusorgan jätta taotluse TTTS § 19 lg 4 p 5 alusel rahuldamata ilma HMS § 15 lg 2 alusel taotlejale

eelnevalt puuduste kõrvaldamiseks tähtaega määramata. Seda põhjusel, et kui taotluse (äriplaani)

puudused ei ole kõrvaldatavad, siis poleks nende kõrvaldamise nõue eesmärgipärane.

20. Kaebajal tuli TTTS § 19 lg 2 kohaselt ettevõtluse alustamise toetuse saamiseks esitada

töötukassale muu hulgas äriplaan. Kuigi TTTS-s ei ole töötukassale esitatavale äriplaanile seatud

konkreetseid vormi- ega sisunõudeid, tuleb toetuse taotlejal siiski arvestada, et tema äriplaan peab

töötukassat veenma selle teostatavuses ja edukuses. Vastava eesmärgi saavutamiseks on töötukassa

näiteks oma kodulehel aadressil https://www.tootukassa.ee/et/teenused/ettevotlusega-alustamine

avaldanud ka äriplaani juhendi. Need materjalid annavad ettevõtluse alustamise toetust taotlevatele

isikutele juhiseid äriplaani kirjutamiseks ja selgitavad äriplaani koostamise peamisi põhimõtteid.

21. Vaidlusaluses otsuses on töötukassa objektiivselt hinnanud kaebaja äriplaani ning selgitanud,

milles selle suur risk seisneb. Kokkuvõtvalt on ETK viidanud järgmistele kaebaja äriplaani

puudustele: esitatud ärikeskkonna analüüs on äriplaanis üldistav ja pealiskaudne; tootmis- ja

teenindusprotsessi kirjeldus on puudustega; äriplaanist puudub sisuline turu- ja kliendianalüüs;

äriplaanist puudub sisuline konkurentsianalüüs; hinnakujunduse aluseid on käsitletud pealiskaudselt;

üldistavalt on kirjeldatud plaanitavat turundustegevust ja turundusmeetmeid; esitatud tegevuse

3-22-2577

5(6)

käivitamise kava on pealiskaudne ja välja on toomata käivituskulud; finantsprognoosides esineb

puudusi ja ebakõlasid; SWOT analüüsis kirjeldatud nõrkused ning ohud on osaliselt maandamata.

22. Hinnang, kas äriplaan on suure riskiga või mitte, on vastustaja kaalutlusotsus. Vastustaja ülesanne

on kaaluda äriplaanis toodud asjaolusid tervikuna. Kaalumise tulemus saab olla vastustaja

veendumus, kas äriplaan on teostatav, selles toodud eesmärgid realistlikud ning kas äriplaani alusel

loodav ettevõte saab tõenäoliselt olema jätkusuutlik. Juhul kui seda veendumust ei teki ning esineb

kahtlus, et toetuse eest loodav ettevõte ei oleks jätkusuutlik ega suudaks tagada toetuse eesmärkide

saavutamist, siis on äriplaan TTTS § 19 lg 4 p 5 tähenduses suure riskiga.

23. TTTS § 9 lg 1 p 9 ja lg 3 kohaselt peab ettevõtluse alustamise toetuse andmine kui tööturuteenuse

osutamine soodustama isiku tööle rakendumist, milline nõue oleks täidetud vaid olukorras, kus esineb

piisav alus arvata, et alustatav ettevõtlus oleks perspektiivikas ja tagaks taotleja tööga kindlustamise.

24. HKMS § 158 lg 3 kohaselt kontrollib kohus kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti või tehtud

toimingu õiguspärasust hinnates ka kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite

järgimist haldusorgani poolt. Kohus ei hinda eraldivõetuna kaalutlusotsuse otstarbekust. Kohus ei

teosta haldusakti või toimingu õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest. Kohus

kontrollib seega vaid, kas vastustaja on oma otsust piisavalt põhjendanud ega ole otsuse tegemisel

rikkunud kaalutlusreegleid.

25. Xi äriplaanis (dtl 25-46) sisalduvate riskide osas leian, et töötukassa on 09.11.2022 otsuses (dtl

52-53) äriplaani igakülgselt ja objektiivselt hinnanud ning arusaadavalt selgitanud, milles selle suur

risk seisneb. Vastustaja sõnul on äriplaani eesmärk luua strateegiad, mis viiks riskide realiseerumise

võimaluse võimalikult madalale. Kui seda ei suudeta äriplaanis välja tuua, siis on põhjendatud

kahelda loodava ettevõtte jätkusuutlikkuses ja lugeda selline äriplaan suure riskiga olevaks. Nõustun

vastustajaga, et praegusel juhul ei ole kaebaja suutnud vastustajat veenda loodava ettevõtte

jätkusuutlikkuses. Kokkuvõttes on töötukassa hinnanud kaebaja äriplaani liiga üldiseks ja

pealiskaudseks ning finantsprognoose vastuolulisteks. Leian, et see kokkuvõttev hinnang on

praegusel juhul asjakohane.

26. Kui kaebaja ei ole suutnud veenda vastustajat, et ettevõte tõenäoliselt õnnestub, siis on vastustajal

õigus jätta toetus määramata, kui tegemist on vastustaja hinnangul riskantse ettevõtmisega. Kohus

selgitab täiendavalt, et kaebajal ei ole subjektiivset õigust toetuse saamiseks. Toetust määratakse

avalikest vahenditest ning avalikke vahendeid tuleb otstarbekalt kasutada, mistõttu peab vastustaja

otsus toetuse määramisel olema põhjendatud ning ei saa tugineda puudulikele andmetele ja

prognoosidele.

27. Kohtu hinnangul ei ole vastustaja otsustamisel arvestanud ilmselgelt asjakohatuid või

meelevaldseid kaalutlusi. Vastustaja on põhjendanud, milles seisnevad kaebaja äriplaani puudused ja

milles väljendub ettevõtte õnnestumise riskantsus. Olukorras, kus vastustaja hinnangul ei ole

äriplaani realiseeritavus ja jätkusuutlikkus kaebaja äriplaanis toodud asjaolude ja tingimuste kohaselt

tõenäoline, jättis vastustaja õiguspäraselt ettevõtluse alustamise toetuse määramata TTTS § 19 lg 4 p

5 alusel. Kuivõrd kohus ei tuvastanud käesoleva asja läbivaatamise käigus vastustaja poolset

kaalutlusreeglite rikkumist, jätab kohus kaebuse rahuldamata.

28. Kokkuvõttes leian, et töötukassa otsus on õiguspärane ja selle tühistamiseks puudub alus. Kuna

tühistamisnõue jääb rahuldamata, siis jääb rahuldamata ka kohustamisnõue töötukassa kohustamiseks

vaadata kaebaja toetustaotlust uuesti läbi. Kaebus jääb seega tervikuna rahuldamata. Kaebajal on

õigus esitada töötukassale uus toetustaotlus ning oma äriplaani täiendada ja parandada.

Menetluskulud

29. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kaebus

jääb tervikuna rahuldamata, siis on otsus tehtud kaebaja kahjuks. Vastustaja ei ole menetluskulusid

3-22-2577

6(6)

tõendavaid dokumente kohtule esitanud, mistõttu jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende endi

kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1).

(allkirjastatud digitaalselt)

Maret Hallikma