3-19-2414/81 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Kaire Pikamäe, Monika Laatsit ja Oliver Kask

Otsuse tegemise aeg ja koht

19.01.2024, Tallinn

Haldusasja number

3-19-2414

Haldusasi

I.P kaebus Vabariigi Valitsuse 25.11.2019

korraldusele nr 290

Menetlusosalised

Kaebaja – I.P , esindaja vandeadvokaat Aldo Vassar

Vastustaja

–

Vabariigi

Valitsus,

esindajad vandeadvokaadid Piret Kergandberg

ja Edgar-Kaj Velbri

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 04.02.2022 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

I.P apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

28.11.2023 kohtuistungil

RESOLUTSIOON

1. Jätta I.P apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu

04.02.2022 otsus haldusasjas nr 3-19-2414 muutmata.

2. Apellatsiooniastme menetluskulud jätta menetlusosaliste enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 19.02.2024.

Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on

pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS

§ 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

3-19-2414

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Vabariigi Valitsus vabastas 25.11.2019 korraldusega nr 290 Vabariigi Valitsuse seaduse

(VVS) § 55 lg 1 ja avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 96 lg 1 alusel Maaeluministeeriumi

kantsleri I.P 25.11.2019 teenistusest ministri ja kantsleri koostöö mittelaabumise tõttu.

Korraldusega maksti I.P-le hüvitisena tema kuue kuu põhipalk ja lisaks palk iga

etteteatamistähtajast puudu jäänud tööpäeva eest. Korralduse seletuskirjast nähtuvad

järgmised kaalutlused.

Minister Y hinnangul ei laabu koostöö kantsler I.P-ga järgmistel põhjustel: „Ettepanek

kantsleri ametist vabastamiseks koostöö mittelaabumise tõttu tuleneb erinevatest

arusaamadest ministeeriumi aparaadi ja allasutuste (VTA, PRIA jt) rolli kohta

riigivalitsemisel.

Valitsusliidu üheks kõige olulisemaks prioriteediks on riigireformi läbiviimine, mis eeldab ka

riigiaparaadi senise tegevuse ümbermõtestamist ja kaasajastamist.

Valitsuskabinetis arutamisel olevate riigireformi põhimõtete kohaselt vajame

kohanemisvõimelist ja tegusat riigiaparaati, senisest olulisemalt paindlikumat valitsemis- ja

halduskorraldust, vajame bürokraatia vähendamist ning riigiaparaadi senisest efektiivsemat ja

tulemuslikumat tegutsemist, sealhulgas osaluspoliitika kaudu.

Alates ministri ametisse asumisest olen võtnud suuna sellele, et muuta nii MEM aparaadi kui

ka allasutuste, sealhulgas VTA ja PRIA, senist bürokraatlikku ja suhteliselt paindumatut

tööstiili oluliselt paindlikumaks ning senisest märgatavalt enam sektoriga konstruktiivsele

koostööle orienteerituks.

Kahjuks ei ole osa ministeeriumi ja allasutuste tippjuhtkonnast eesotsas kantsleriga ilmutanud

soovi oma senise bürokraatliku ja sektorile vastanduva jäiga tööstiili muutmiseks. Selle kohta

on mitmeid ilmekaid näiteid, eriti toiduohutuse ning EL-i toetuste valdkonnas.

Minu kui ministri koostöö kantsleriga hakkas mõranema alates sellest, kui otsustasin

Riigikontrolli auditi alusel maikuus viia läbi erakorralise auditi toiduohutuse valdkonna

juhtimisel ja koordineerimisel esinenud puuduste väljaselgitamiseks ning mille põhjalikule

läbiviimisele osutas kantsler selget vastuseisu, nimetades seda ametnike traumeerimiseks.

Sellest ajast alates on koostöö mittelaabumine järjest süvenenud, mistõttu mina ministrina ei

saa pidada praeguse MEM kantsleri ametis jätkamist võimalikuks.“

Arvestades ministri põhjendusi ja kantsleri arvamust ja vastuväiteid, nähtub, et ministri ja

kantsleri koostöö ei laabu.

Vabariigi Valitsus tugineb otsuse langetamisel Tallinna Ringkonnakohtu 06.07.2011 otsusele

nr 3-09-2742 analoogilises vaidluses regionaalministri ja Harju maavanema vahel, kus

ministri hinnangul nende koostöö ei laabunud ja minister soovis maavanema teenistusest

vabastada. Kohus leidis, et ministri hinnang koostöö mittelaabumisele ei ole vaidlustatav ega

halduskohtu poolt kontrollitav. Koostöö mittelaabumine ei tähenda, et peaks olema toime

pandud süütegu või tehtud juhtimisvigu, tegemist on poliitilise usaldussuhtega ministri ja

2(6)

3-19-2414

maavanema vahel. Seda tõlgendust toetab hüvitise maksmine teenistusest vabastamisel, mis ei

oleks süüteo põhjusel ametist vabastamise korral põhjendatud. Maavanema sobivuse üle saab

otsustada ainult minister, kes küll peab oma valikut põhjendama, kuid seda Vabariigi

Valitsusele.

2. I.P esitas 23.12.2019 Tallinna Halduskohtule kaebuse, taotledes Vabariigi Valitsuse

25.11.2019 korralduse nr 290 õigusvastaseks tunnistamist ning vastustajalt hüvitise

väljamõistmist 12 kuu keskmise palga ulatuses.

Kaebaja teenistusest vabastamise tegelik põhjus oli korruptsioonist teatamine. Kaebaja

teavitas prokuratuuri ja politseid võimalikust korruptsioonist maaeluministri nõuniku W osas.

Käesoleval juhul on tegemist diskrimineerimisega korruptsioonivastase seaduse (KVS)

tähenduses.

ATS §-s 96 sätestatud kantsleri teenistusest vabastamise alust ei ole õiguspäraselt rakendatud

olukorras, kus teenistuse vabastamise hetkel oli Vabariigi Valitsuse tasandil

koalitsioonipartnerite vahel kokkulepe selle kohta, et Y ei jätka ministriametis. Kaebaja

kantslerina ja minister vabastati ametist ühel ja samal päeval (kantsler valitsuse otsusega ja

minister peaministri ettepanekul presidendi otsusega). Peaminister W.L edastas Vabariigi

Presidendile 25.11.2019 kell 10.44 pöördumise nr 7-6/19-01688-1, milles tegi Vabariigi

Presidendile Eesti Vabariigi põhiseaduse § 90 alusel ja vastavalt Vabariigi

Valitsuse seaduse §-dele 7 ja 12 ettepaneku vabastada maaeluminister Y ametist. On ilmselge,

et 25.11.2019 kell 09.00 toimunud Vabariigi Valitsuse istungi ajaks oli valitsuse liikmetele

teada fakt, et maaeluminister Y ei jätka oma ametis.

3. Vabariigi Valitsus palus jätta kaebus rahuldamata.

Kehtiva kohtupraktika kohaselt on kantsleri vabastamine poliitiline otsus, mida minister peab

põhjendama Vabariigi Valitsusele, kuid mida Vabariigi Valitsus ei pea põhjendama kantslerile

(haldusasi nr 3-09-2742). Vabariigi Valitsuse poliitilised otsused ei allu halduskohtu poolsele

kontrollile, mistõttu ei ole kaebajal võimalik saavutada enda kaebusega seatud eesmärke.

Kohus saab hinnata otsust formaalselt (häälteenamus, vormistamine jms), aga mitte seda, kas

konkreetsed asjaolud, millel ministri hinnang põhines, olid sellised, millal kantsleri

vabastamine oli sisuliselt õige ja põhjendatud. ATS § 96 lg 1 sellist kontrolli ei võimalda.

Vastustaja ei ole rikkunud põhjendamiskohustust. Kohtupraktika kohaselt ei pea Vabariigi

Valitsus kantsleri ametist vabastamist põhjendama.

Vabariigi Valitsus ei ole rikkunud ka ärakuulamiskohustust. Kuna kohtupraktika kohaselt on

tegemist poliitilise otsustusega, mille aluseks ei ole kantsleri minetused, ei olnud kantsleril ka

mitte millegi suhtes ärakuulamisõigust teostada. Ärakuulamisõiguse teostamine ei saanud

mõjutada seda, kas ministri hinnangul on tema ja kantsleri vahel usaldussuhe.

Kaebajal puudub õigus täiendavat hüvitist saada. Kohtu poole pöörduv isik peab esitama

faktilised asjaolud, mille alusel võib järeldada, et teda on ebavõrdselt koheldud. Kaebaja

ametist vabastamise põhjus ei olnud korruptsioonijuhtumist teavitamine. Minister ei olnud

nendest asjaoludest kantsleri vabastamise otsustamise hetkel veel teadlik ning ühestki kaebaja

tõendist ei nähtu, kes korruptsioonikahtlused tõstatas. Kaebaja ametist vabastamise põhjus oli

ministri hinnang koostöö mittelaabumisele.

Kui I.P ning Y vaheline koostöö oleks laabunud, ei oleks I.P lekitanud 09.11.2019

asutusesisest kirjavahetust meediasse ning ei ole eluliselt usutav, et usaldusväärses

koostöösuhtes kolleegid üksteist meedias halvustavad.

3(6)

3-19-2414

4. Tallinna Halduskohus jättis 04.02.2022 otsusega kaebuse rahuldamata.

ATS § 96 lg 1 sätestab, et ministeeriumi kantsler vabastatakse teenistusest, kui ministri

hinnangul ministri ja kantsleri koostöö ei laabu. VVS § 55 lg 1 kohaselt vabastab kantsleri

ametist Vabariigi Valitsus ministri ettepanekul.

ATS § 96 osas sedastatakse asjakohases ATS-i seletuskirjas, et „Ministeeriumi kantsleri ja

ministri koostöö põhineb erilisel usaldussuhtel. Kantsler juhib ministeeriumi tööd ning talle

on esitatud kõrgendatud nõudmised võrreldes ülejäänud ametnikega. Juhul kui ministri ja

kantsleri koostöö ei laabu, on kogu ministeeriumi töö takistatud. Sellest tulenevalt on eelnõus

ette nähtud, et kui minister leiab, et koostöö kantsleriga ei laabu, võib ta kantsleri teenistusest

vabastada, arvestades kuue kuu pikkust koostöötamise nõuet ja makstes talle hüvitist. Hüvitise

suuruse määramisel on arvestatud, et see tasakaalustaks kantsleri teenistussuhte ebastabiilsust/

…/“.

Käesolevas asjas esitas maaeluminister Y Vabariigi Valitsusele ettepaneku kaebaja teenistusest

vabastamiseks. Ettepanek sisaldas ministri põhjendusi. Kohus ei saa ümber hinnata

maaeluministri põhjendusi ning sisuliselt otsustada, kas koostöö ministri ja kantsleri vahel

laabus või mitte. Ministri ettepanek ei ole kohtu poolt sisuliselt hinnatav.

Kaevatava korralduse on andnud selleks pädevust omav Vabariigi Valitsus, kes on sisuliselt

hinnanud ministri ettepaneku põhjendusi ning nendega nõustunud. Vabariigi Valitsuse otsus

on vastu võetud ühehäälselt. Valitsus on arvestanud ATS § 96 lg-s 2 sisalduvat tingimust.

Korraldus on antud kooskõlas haldusmenetluse seaduse (HMS) §-dega 54 ja 56. Ei esine

menetlusnõuete rikkumist, mis oleks võinud mõjutada asja otsustamist.

Kantsleri koostöö ministriga sõltub muu hulgas poliitilisest usaldussuhtest, mille jätkuva

esinemise üle otsustab minister ainuisikuliselt. Kantsleri ametist vabastamise otsustus on

ministri subjektiivne hinnang tema koostööle kantsleriga, mida minister peab oma ettepanekus

põhjendama Vabariigi Valitsusele. Asjaoludest nähtuvalt oli kaebaja teenistusest vabastamise

põhjuseks koostöö mittelaabumine kantsleri ja ministri vahel.

Põhjendatud pole kaebaja väited ärakuulamisõiguse ja põhjendamiskohustuse rikkumise ja

diskrimineerimise kohta. Kaebajale oli antud võimalus oma arvamuse esitamiseks. Talle oli

teada, et maaeluminister esitas valitsusele ettepaneku kantsleri vabastamiseks nendevahelise

koostöö mittelaabumise tõttu ATS § 96 lg 1 alusel.

Diskrimineerimise osas saab lähtuda vastustaja seisukohtadest (HKMS § 165 lg 2).

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

5. I.P palub apellatsioonkaebuses Tallinna Halduskohtu 04.02.2022 otsuse tühistada ning

teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Kaebaja jääb halduskohtus avaldatud

seisukohtade juurde, esitades halduskohtu otsusele järgmised vastuväited.

Halduskohus rikkus otsuse põhjendamise kohustust. Pooled esitasid asjas mahukaid

menetlusdokumente ning asjas toimus kaks istungit. Halduskohtu otsus on aga lakooniline,

sedastades vaid teatud seisukohtadega mittenõustumist.

Kantsleril on ATS § 105 lg-st 1 tulenev õigus pöörduda kohtusse. Teenistusest vabastamise

alus ei olnud see, mida korralduses ja seletuskirjas väidetakse. Alusetult väidetakse, et

koostöö mittelaabumine sai alguse juba 2019. a maikuus. Samas maksti ministri 31.10.2019

käskkirjaga kaebajale tulemuspalka heade töötulemuste eest. Tegelikult tugines minister

4(6)

3-19-2414

koostöö mittelaabumisele alles 11.11.2019 ehk kaks päeva peale seda, kui sai teada, et W

huvide konfliktist teavitamise taga on kaebaja.

KVS-st tuleneb ebavõrdse kohtlemise erivorm, mis sätestab täiendava kaitse isikutele, kes on

teatanud korruptsioonijuhtumist. Seadus keelab korruptsioonijuhtumist teatanud isikute

diskrimineerimise ning rakendatud on pööratud tõendamiskoormus (KVS § 6 lg-d 4 ja 5).

Kaebaja tõi kohtumenetluses välja kõik asjaolud, millest nähtub selgelt, et kaebaja

vallandamise põhjus oli korruptsioonijuhtumist teavitamine. Seega rakendub KVS-s

sätestatud põhimõte, mille kohaselt lähtutakse eeldusest, et teenistusest vabastamise motiiviks

ja põhjuseks oli korruptsioonijuhtumist teavitamine. Vastustaja ei ole vastupidist tõendanud.

Teenistusest vabastamise alust ATS-i tähenduses ei esinenud ka põhjusel, et kaebaja

teenistusest vabastamise ajahetkeks oli Vabariigi Valitsuse tasandil koalitsioonipartnerite

vahel kokkulepe selle kohta, et Y ametis ei jätka. Seega polnud põhjendatud ATS § 96

kohaldamine.

6. Vabariigi Valitsus palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtu

otsuse põhjendustega ning jäädes varem avaldatud seisukohtade juurde.

Kuna halduskohtul puudub pädevus kontrollida vaidlustatud haldusakti põhjendusi, siis

puudus ka vajadus hinnata, kas KVS § 6 lg 4 võinuks välistada ATS § 96 kohaldamise.

Kaebaja ei ole esitanud ühtegi tõendit, millest nähtuvalt vabastati ta teenistusest

korruptsioonijuhtumist teavitamise tõttu. Kaasuse asjaoludest tulenevalt on usutav, et kaebaja

vabastati korruptsioonijuhtumist teatamisest sõltumata. Tagasikutsumise otsustamise hetkel

minister isegi ei teadnud sellest. Y ei saanud 09.11.2019 otsuse kujundamisel lähtuda

asjaolust, mis sai talle teatavaks alles 22.11.2019. Arvestades, et korruptsioonijuhtumist

teavitamise fakt on konfidentsiaalne (KVS § 6 lg 2), saigi ministrile see asjaolu teatavaks

22.11.2019, kui kaebaja selle ise avalikustas.

Kantsleri ametist vabastamise sisuline otsus on ministri subjektiivne ja poliitiline hinnang,

mida minister peab põhjendama ainult Vabariigi Valitsusele. Koostöö mittelaabumise kohta on

esitatud mitmeid argumente ja tõendeid. Juba see, et kantsler võtab ministri vastu avalikult

meedias sõna, on koostöö mittelaabumise kinnitus. Asjassepuutumatud on kaebaja väited, et

peaministril puudusid tema tööle etteheited. Tulemustasu maksmine ei kinnita koostöö

laabumist. Ministri 28.10.2019 käskkirjaga maksti tulemustasu 222 isikule. Tulemustasu ei

saanud vaid need, kes olid katseajal või lapsehoolduspuhkusel. Tegemist oli iga-aastase

rutiiniga.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

7. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse

põhjendustega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4). Vastuseks apellatsioonkaebuse väidetele

märgib ringkonnakohus järgmist.

8. Kaebaja ei vaidle vastu ATS § 96 lg 1 tõlgendusele, mille järgi saab kantsleri

teenistusest vabastada, kui ministri hinnangul temaga koostöö ei laabu. Kaebaja on

seisukohal, et ministri poolt Vabariigi Valitsusele 11.11.2019 kantsleri vabastamiseks

ettepaneku esitamise ajendiks oli hoopis korruptsioonijuhtumist teatamine, mistõttu rakendub

KVS § 6 lg-s 4 ettenähtud tõendamiskoormus ehk vastustaja peab tõendama, et kaebajat pole

korruptsioonijuhtumist teatamise tõttu ebavõrdselt koheldud. Ringkonnakohus ei nõustu

kaebajaga.

5(6)

3-19-2414

KVS § 6 lg 4 kohaselt peab kohtu poole pöörduv isik esitama avalduses faktilised asjaolud,

mille alusel võib järeldada, et teda on korruptsioonijuhtumist teatamise tõttu ebavõrdselt

koheldud. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole kaebaja selliseid faktilisi asjaolusid esitanud.

Järelikult ei saa vastustaja ka vastupidist tõendada. Puuduvad tõendid, mille kohaselt pidi

minister enne 11.11.2019 teadma, et kaebaja on kooskõlas KVS § 6 lg-ga 2 teavitanud

pädevat asutust korruptsioonijuhtumist. Kaebaja igasugune muu kriitika seoses W tegevusega

ei kuulu KVS §-i 6 kaitsealasse. Tähtsust ei oma, et Vabariigi Valitsuse 25.11.2019 korralduse

andmise ajaks oli korruptsioonijuhtumist teavitamise fakt avalikult teatavaks saanud, sest

vastustaja lahendas ministri 11.11.2019 ettepanekut ning hindas seal sisalduvaid põhjendusi.

Vastupidist ei selgunud ka kohtuistungil vande all ära kuulatud W.L-i ütlustest.

Kaebaja poolt asjas esitatud dokumentaalsed tõendid on valdavalt erinevad ajakirjanduslikud

tekstid, mis kajastavad poolte hinnanguid, mitte faktilisi asjaolusid (vt kaebuse tekstis

sisalduvad lingid, kaebaja 10.03.2020 ja 15.12.2021 menetlusdokumentide lisad) . Artiklitest

ei nähtu ka ministri omaksvõttu, et ta oli enne 11.11.2019 teadlik sellest, et kaebaja on

pöördunud prokuratuuri poole.

9. Ministri hinnangut, et koostöö kaebajaga laabus, ei tõenda kaebajale tulemustasu

maksmine ministri 28.10.2019 käskkirjaga. Nagu vastustaja on selgitanud, maksti tulemustasu

kõigile teenistujatele, kes polnud katseajal või lapsehoolduspuhkusel. Kuigi ministril ei ole

vaja teha ülejäänud ametnikega sedavõrd tihedat koostööd kui kantsleriga ja ministri koostöö

kõigi teiste ametnikega võis seetõttu laabuda, ei ole tulemustasu maksmisest võimalik

järeldada ministri positiivset hinnangut kantsleriga koostööle. Eluliselt saab pidada usutavaks,

et kuni kantsleri teenistusest vabastamiseni soovis minister koostööd kantsleriga korraldada

võimalikult sujuvaks. Tulemustasu maksmata jätmine ei muudaks kuni teenistussuhte

lõppemiseni koostööd sujuvamaks.

10. ATS § 96 lg 1 kohaldamist ei välista asjaolu, et peaminister esitas 25.11.2019

korralduse andmisega samal päeval presidendile ettepaneku ka maaeluministri ametist

vabastamiseks. Haldusmenetlus kaebaja teenistusest vabastamiseks algas ning lõppes ajal, mil

minister oli veel ametis. Kaebaja teenistusest vabastamiseks esines nii faktiline kui õiguslik

alus. 11. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad apellatsioonimenetluse kulud

kaebaja kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud.

(allkirjastatud digitaalselt)

6(6)