3-23-2337/18 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Monika Laatsit ja

Kaire Pikamäe

Määruse tegemise aeg ja koht

9. jaanuar 2024, Tallinn

Haldusasja number

3-23-2337

Haldusasi

Eesti Firma OÜ kaebus Rahapesu Andmebüroo

19. septembri 2023. a kohapealse kontrolli akti peale

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 10. novembri 2023. a määrus

Menetlusosalised

Kaebaja – Eesti Firma OÜ, esindaja v.adv Tõnis

Loorits

Vastustaja – Rahapesu Andmebüroo, esindaja SK

Menetluse alus ringkonnakohtus

Eesti Firma OÜ määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Võtta menetlusse Eesti Firma OÜ määruskaebus Tallinna Halduskohtu

10. novembri 2023. a määruse peale haldusasjas nr 3-23-2337.

2. Jätta Eesti Firma OÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu

10. novembri 2023. a määrus haldusasjas nr 3-23-2337 muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse

kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Eesti Firma OÜ on rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse (RahaPTS)

§-s 8 sätestatud usaldushalduse ja äriühingute teenuse pakkuja, kes tegutseb emaettevõtjale

Ühinenud Õigusbürood OÜ väljastatud tähtajatu tegevusloa nr FIU000144 alusel.

2. Rahapesu Andmebüroo (RAB) alustas 11.11.2022 teavitusega nr 5-1/49/236-1 RahaPTS

§ 54 lg 1 p 4 ja § 66 alusel Eesti Firma OÜ suhtes riikliku järelevalve menetlust ning otsustas

viia Eesti Firma OÜ-s läbi kohapealse kontrolli 09.01.2023–13.01.2023 ja nõudis kohapealse

kontrolli läbiviimiseks vajalike andmete esitamist hiljemalt 28.11.2022. Eesti Firma OÜ esitas

küsitud andmed osaliselt 05.12.2022, kuid ei esitanud RAB-i 08.12.2022 selgitusele vaatamata

hiljemalt 15.12.2022 andmeid klientidele teenuse osutamisest tekkinud käibe kohta. RAB tegi

22.12.2022 ettekirjutuse nr 5-1/49/247-1, millega kohustas Eesti Firma OÜ-d esitama hiljemalt

3-23-2337

2(5)

29.12.2022 andmed tehingute käibe kohta klientide lõikes (käibe järgi top 50 kliendid). Eesti

Firma OÜ esitas Tallinna Halduskohtule 30.12.2022 kaebuse RAB-i 22.12.2022 ettekirjutuse

peale (haldusasi nr 3-22-2732).

3. Kohapealne kontroll Eesti Firma OÜ tegevuskohas toimus 16.01.2023 ja 18.01.2023.

4. RAB kohustas 14.02.2023 korraldusega nr 5-1/49/272-1 Eesti Firma OÜ-d tasuma RAB-i

22.12.2022 ettekirjutuse nr 5-1/49/247-1 täitmata jätmise eest sunniraha 2500 eurot. Eesti

Firma OÜ esitas Tallinna Halduskohtule 16.03.2023 kaebuse sunniraha tasumise korralduse

peale (haldusasi nr 3-23-604). Tallinna Halduskohus liitis 05.04.2023 määrusega kaebuse ühte

menetlusse haldusasjaga nr 3-22-2732.

5. Eesti Firma OÜ esitas Tallinna Halduskohtule 09.06.2023 kaebuse RAB-i kohustamiseks

väljastada 16.01.2023 ja 18.01.2023 toimunud kohapealse kontrolli tulemuste kohta akt või

alternatiivselt tuvastada akti väljastamisega viivitamise õigusvastasus (haldusasi nr 3-23-1293).

Tallinna Halduskohus võttis kohustamisnõude 21.07.2023 määrusega menetlusse ja liitis selle

ühte menetlusse haldusasjaga nr 3-22-2732. Tuvastamisnõude jättis halduskohus käiguta.

6. RAB edastas Eesti Firma OÜ-le 19.06.2023 kohapealse kontrolli akti projekti ning andis

Eesti Firma OÜ-le võimaluse esitada hiljemalt 14.07.2023 (hiljem pikendatud kuni 07.08.2023)

oma arvamus või vastuväited. Eesti Firma OÜ esitas kontrolliaktile vastuväited 07.08.2023.

7. Tallinna Halduskohus võttis 16.08.2023 määrusega haldusasjas nr 3-22-2732 täiendavalt

menetlusse Eesti Firma OÜ nõude tuvastada RAB-i 16.01.2023 ja 18.01.2023 kohapealse

kontrolli akti väljastamisega viivitamise õigusvastasus.

8. Tallinna Halduskohus rahuldas 12.09.2023 otsusega haldusasjas nr 3-22-2732 Eesti

Firma OÜ kaebuse osaliselt, kohustas RAB-i väljastama Eesti Firma OÜ-le 16.01.2023 ja

18.01.2023 kohapealse kontrollimise tulemuste kohta tehtud akti, tuvastas RAB-i 16.01.2023

ja 18.01.2023 kohapealse kontrollimise tulemuste kohta tehtud akti või aktide väljastamise

viivituse õigusvastasuse ning jättis ülejäänud nõuetes Eesti Firma OÜ kaebuse rahuldamata.

9. RAB edastas Eesti Firma OÜ-le 19.09.2023 kohapealse kontrolli akti, mis kajastas

16.01.2023 ja 18.01.2023 toimunud kohapealse kontrollimise tulemusi (RahaPTS § 68). Akti

kokkuvõttes (p 1.3) on leitud, et Eesti Firma OÜ rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise

organisatsiooniline lahend ei ole kooskõlas tema majandustegevuse laadi, ulatuse ja keerukuse

astmega. RahaPTS-s sätestatud kohustuste ja eesmärkide täitmiseks rakendatud meetmed ei ole

kohased, maandamaks riske, mida ettevõte oma äristrateegiaga olulises osas võtab.

Täpsemalt on RAB toonud kontrolliakti kokkuvõttes välja järgmised peamised ja suuremad

puudused kohapealse kontrolli käigus tuvastatud rikkumistest:

–

Eesti Firma OÜ protseduurireeglid on puudulikud, kuna ei taga ettevõtte riskihinnangus

tuvastatud riskide maandamist (RahaPTS § 14 lg 1);

–

Eesti Firma OÜ ei kohalda hoolsusmeetmeid ja ei kogu teavet tegeliku kasusaaja kohta

ulatuses, mis võimaldaks veenduda selles, et ettevõte teab, kes on kliendi tegelik

kasusaaja, samuti kliendi rikkuse allika ja/või päritolu kohta (RahaPTS § 20 lg 1 p 3);

–

Eesti Firma OÜ ei ole äritegevuse käigus teostanud piisaval määral ärisuhte seiret –

ärisuhte loomisel ei ole uuendatud kogutud andmeid ja teavet (RahaPTS § 23 lg 2).

10. Eesti Firma OÜ esitas 11.10.2023 apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada Tallinna

Halduskohtu 12.09.2023 otsus nr 3-22-2732 osas, milles tema kaebus jäi rahuldamata, ning uue

3-23-2337

3(5)

otsusega rahuldada kaebus tervikuna. Tallinna Ringkonnakohus võttis 18.10.2023 määrusega

kaebaja apellatsioonkaebuse menetlusse. RAB esitas 02.11.2023 vastuapellatsioonkaebuse

halduskohtu 12.09.2023 otsuse tühistamiseks osas, milles kaebus rahuldati, ning uue otsusega

jätta kaebus tervikuna rahuldamata. Tallinna Ringkonnakohus võttis 03.11.2023 määrusega

vastustaja vastuapellatsioonkaebuse menetlusse.

11. Eesti Firma OÜ esitas Tallinna Halduskohtule 19.10.2023 kaebuse RAB-i 19.09.2023

kontrolliakti tühisuse tuvastamiseks või alternatiivselt selle tühistamiseks või õigusvastasuse

tuvastamiseks. Kontrolliakt on põhjendamiskohustuse rikkumise tõttu õigusvastane ning selles

esitatud hinnangud ja järeldused ei tugine tõenditele, samuti on osa tõendeid jäetud käsitlemata.

Kontrolliakt on õigusvastane ka uurimispõhimõtte rikkumise tõttu ja samuti vastuolus kehtiva

õigusega. Kontrolliakti puudused on sedavõrd suured, et toovad kaasa selle tühisuse vastavalt

haldusmenetluse seaduse (HMS) § 64 lg 2 p-le 5.

12. RAB selgitas 03.11.2023 vastuses, et Eesti Firma OÜ suhtes 11.11.2022 alustatud

järelevalvemenetluse tulemuste kohta on koostatud kontrolliakt (RahaPTS § 68 lg 1), millele

Eesti Firma OÜ esitas üldsõnalised vastuväited. Kontrolliakt saadeti äriühingule teadmiseks ja

see ei kohusta teda otseselt millekski. Järelevalve käigus tuvastatud puuduste korral on RAB-l

õigus teha ettekirjutusi, määrata sunniraha või peatada äriühingu tegevus, mida ettevõtjal on

võimalik vaidlustada. Kui tuvastatakse olulised puudused / rikkumised (sh kui need jäetakse

tähtajaks kõrvaldamata), võib järgneda ka tegevusloa kehtetuks tunnistamine. Lisaks võib RAB

kaaluda väärteomenetluse alustamist. Järelevalvemenetlus algas 11.11.2022 ja lõppeb RAB-i

sellekohase teavituse ettevõtjale edastamisega. RAB ei ole kaebajat seni järelevalvemenetluse

lõppemisest teavitanud ja seega järelevalvemenetlus veel kestab.

13. Tallinna Halduskohus tagastas 10.11.2023 määrusega Eesti Firma OÜ kaebuse HKMS

§ 121 lg 2 p 1 alusel läbivaatamatult kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu. Vaidlusalusest

kohapealse kontrolli aktist ja RAB-i 03.11.2023 vastusest nähtuvalt ei ole tegu dokumendiga,

mis oleks suunatud isiku õiguste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele. RAB-i kontrolliakt

on analoogse mõjuga nagu kontrolliakt maksumenetluses (st tegemist ei ole menetlust lõpetava

otsusega). Maksumenetluses koostatud kontrolliakti ei ole kohtupraktikas loetud haldusaktiks

(sh eelhaldusaktiks), vaid menetlustoiminguks. RAB-i kohapealse kontrolli akt ei ole samuti

haldusakt ega eelhaldusakt, vaid menetlustoiming, mida ei ole võimalik tühistada ega tuvastada

ka selle tühisust, vaid asjakohane oleks üksnes õigusvastasuse tuvastamise nõue. HKMS § 45

lg-s 3 sätestatud menetlustoimingu iseseisva vaidlustamise aluseid praeguses asjas ei esine.

Kaebaja hinnangul ei ole RAB oma seisukohti kontrolliaktis nõutaval määral põhjendanud,

kuid sellest ei järeldu veel menetluse tulemusel võimalikult koostatava otsuse õigusvastasust.

Kontrolliakti kaebajale väljastamisega seonduv ei mõjuta samuti kaebaja õigusi sõltumata

kontrolli lõpptulemustest. Ärakuulamisõiguse võimaliku rikkumisega ja kontrolli kestusega

seonduvat saab kaebaja vaidlustada koos lõpliku otsustusega. RAB-i sisulistele etteheidetele ja

ka menetluslikele puudustele on kaebajal täiendavalt võimalik tugineda võimaliku lõppotsuse

vaidlustamisel. Kontrolliakti eesmärk on tagada ärakuulamisõigus ja praegu ei ole teada, kas

või millise otsustuse RAB kontrolli tulemuste põhjal teeb ja milliseid tõendeid veel kogub.

14. Eesti Firma OÜ palub 27.11.2023 määruskaebuses tühistada halduskohtu 10.11.2023

määrus ja võtta tema 19.10.2023 kaebus menetlusse. Halduskohus leidis ekslikult, et RAB-i

19.09.2023 kontrolliakt ei ole regulatiivse toime puudumise tõttu haldusakt (HMS § 51 lg 1).

Regulatiivset toimet omab ka faktide õiguslikult siduv tuvastamine (tuvastav haldusakt). RAB-i

19.09.2023 kontrolliakt sisaldab läbivalt väidetavalt tuvastatud rikkumisi ja RAB-i seisukohti

või hinnanguid ei ole mõjutanud ka ärakuulamisõiguse teostamise käigus kaebaja poolt esitatud

vastuväited. Seega on RAB otsustanud, et varasemaid järeldusi ei muudeta. Vaatamata sellele,

3-23-2337

4(5)

et RAB võib edaspidi rakendada kaebaja suhtes erinevaid nn sanktsioone, ei ole need suunatud

varem tuvastatud asjaolude ümberhindamisele. Järelikult on 19.09.2023 kontrolliakti puhul

tegemist kaebaja väidetavaid rikkumisi õiguslikult siduvalt tuvastava haldusaktiga. RAB ongi

seejuures alustanud Eesti Firma OÜ suhtes väärteomenetlust ja koostatud protokollis tuginenud

sisuliselt 19.09.2023 kontrolliaktis väidetavalt tuvastatule. Võttes aluseks, et haldusmenetlus ei

ole veel lõppenud, jättis halduskohus tähelepanuta, et menetlust alustati juba 11.11.2022 ja selle

käigus pole pikka aega toimunud uute andmete või tõendite kogumist, kuid samas on RAB

kontrolliaktile tuginedes alustanud nii väärteomenetlust kui ka soovinud selle akti projektiga

haldusasjas nr 3-22-2732 tõendada järelevalvemenetluse tulemusi. Sellises olukorras ei ole

võimalik väita, et haldusmenetlus alles kestab või 19.09.2023 kontrolliaktis tuvastatut ei ole

põhjust käsitada siduvana. Isegi kui RAB-i 19.09.2023 kontrolliakt ei ole haldusmenetlust

lõpetav haldusakt, on see käsitatav eelhaldusaktina (HMS § 52 lg 1 p 2), millega vastustaja on

enda jaoks teinud siduvalt kindlaks kaebaja tegevuses väidetavalt esinevad rikkumised. Isegi

kui RAB-i 19.09.2023 kontrolliakt oleks menetlustoiming, on see HKMS § 45 lg-st 3 tulenevalt

iseseisvalt vaidlustatav. Kontrolliakti fundamentaalsete puuduste tõttu on ilmne, et selle alusel

antav haldusakt ei saaks olla õiguspärane. Kontrolliakti kasutamine nii paralleelselt toimuvas

halduskohtumenetluses (haldusasjas nr 3-22-2732) kui ka väärteomenetluses kinnitab, et see

rikub kaebaja õigusi iseseisvalt. Halduskohtu viidatud maksumenetluse analoogia ei ole siinse

vaidluse faktilisi asjaolusid arvestades kohaldatav.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

15. Määruskaebus tuleb võtta HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse esitamine

on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 121 lg 4), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg

1) ning vastab HKMS §-de 52–54 ja 205 nõuetele. Määruskaebuse esitamine on lõivuvaba

(HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9). Ringkonnakohus ei pea määruskaebuse

lahendamiseks vajalikuks nõuda RAB-lt selle kohta seisukohta, vaid arvestab vastustaja poolt

varem avaldatuga.

16. Ringkonnakohus jagab halduskohtu hinnangut, et RAB-i 19.09.2023 kohapealse kontrolli

akt on menetlustoiming RAB-i 11.11.2022 teavitusega alanud järelevalvemenetluses ning selle

eraldiseisvaks vaidlustamiseks ei ole täidetud HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud tingimused. Seetõttu

on halduskohus kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel õiguspäraselt tagastanud.

17. Iseenesest on õige, et haldusakti regulatiivne toime HMS § 51 lg 1 tähenduses võib mh

seisneda mingi asjaolu õiguslikult siduvas tuvastamises. Kui selline tuvastus on hiljem siduv

muu (lõpliku) haldusakti andmisel, siis on HMS § 52 lg 1 p 2 kohaselt tegemist eelhaldusaktiga.

Tuvastava (eel)haldusakti regulatiivne toime eeldab, et selle resolutiivosas tuvastatud asjaolud

on edaspidi õiguslikult siduvad HMS § 60 lg 2 esimese lause tähenduses. See tähendab, et kuni

tuvastavat haldusakti ei ole muudetud või kehtetuks tunnistatud, ei ole haldusorganil järgnevate

haldusaktide andmisel õiguspäraselt võimalik eelnevalt tuvastatust kõrvale kalduda. Praegu on

kaebaja seevastu ekslikult lähtunud ainuüksi asjaolust, et vastustaja on mingites hilisemates

menetlusetappides või paralleelsetes menetlustes jätkuvalt pidanud 19.09.2023 kohapealse

kontrolli aktis tuvastatut õigeks ning selles tehtud järelduste muutmist põhjendamatuks. Nagu

rõhutatud, omab regulatiivse toime hindamisel siiski tähtsust vaid see, kas vastustajal oleks

põhimõtteliselt võimalik kontrolliaktis tuvastatust õiguspäraselt kõrvale kalduda, mitte see, kas

vastustaja peab konkreetsel juhul kõrvalekallet põhjendatuks.

18. RahaPTS §-st 68 ega ühestki muust normist ei tulene, et kohapealse kontrolli tulemuste

kohta koostatavas aktis tuvastatu oleks RAB-le hiljem nt ettekirjutuse tegemisel õiguslikult

siduv. Kuivõrd kontrolliakt ei ole tuvastav haldusakt, vaid menetlustoiming, siis ei eelda selles

3-23-2337

5(5)

tuvastatust kõrvalekaldumine mh kontrolliakti muutmist või kehtetuks tunnistamist. Samuti

oleks kaebajal võimalik nt ettekirjutuse või väärteootsuse vaidlustamise käigus esitada sisulised

vastuväited ja omapoolsed tõendid mh kontrolliaktis tuvastatu ümberlükkamiseks. Halduskohtu

viidatud analoogia maksumenetluses koostatava kontrolliaktiga (vt maksukorralduse seaduse

§ 555 lg 3) on igati asjakohane ning kohtupraktikas on menetlustoimingutena käsitatud ka muid

sarnaseid järelevalvemenetluse tulemusi kajastavaid kokkuvõtteid, millele tuginedes ei pruugita

HMS § 43 lg 2 teise lause kohaselt haldusakti üldse anda, nt kui ettevõtja kõrvaldab tuvastatud

puudused juba enne haldusmenetluse lõppu (nt Tallinna Ringkonnakohtu 25.10.2011 otsus nr

3-10-1540, p 9) või esitab haldusorganile tõendid, mis lükkavad kokkuvõttes tuvastatu ümber,

või lõpetab tuvastatud rikkumistega seonduva tegevuse, mistõttu ei oleks temale ettekirjutuse

koostamine enam vajalik (nt Tallinna Ringkonnakohtu 23.08.2023 otsus nr 3-21-1359, p 6).

19. RAB-i 19.09.2023 kontrolliakt ei ole ka HKMS § 45 lg 3 järgi iseseisvalt vaidlustatav,

sest isegi juhul, kui tuvastatu oleks ebaõige, ei tingiks see vältimatult kaebaja õigusi rikkuva

haldusakti (nt ettekirjutuse) andmist, sest vastustaja saaks kontrolliaktist kõrvale kalduda. Asjas

puuduvad andmed, mis annaks alust järeldada, et RAB-i 19.09.2023 kontrolliakt võiks rikkuda

kaebaja õigusi selles tuvastatust lähtudes antavast haldusaktist sõltumata. Võimaliku lõpliku

haldusakti vaidlustamise raames saaks kaebaja esitada kõik oma vastuväited nii kontrolliakti

sisule kui ka järelevalvemenetluse käigule (vrd nt Tallinna Ringkonnakohtu 22.11.2023 otsus

nr 3-19-1196, p 34).

20. Eelneva põhjal jääb Eesti Firma OÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu

10.11.2023 määrus muutmata.

(allkirjastatud digitaalselt)