3-23-139/8 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Janek Laidvee

Otsuse tegemise aeg ja koht

28.07.2023, Tallinn

Haldusasja number

3-23-139

Haldusasi

B.V kaebus Keskkonnaameti 10.11.2022 ettekirjutuse nr

2790 tühistamiseks.

Menetlusosalised

Kaebaja – B.V lepinguline esindaja vandeadvokaat Janar

Urres.

Vastustaja – Keskkonnaamet, volitatud esindaja Väino

Vaidla

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta kaebus rahuldamata.

2. Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul

otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 28.08.2023 (halduskohtumenetluse

seadus (HKMS) § 181 lg 1).

Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada

vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on

pikem kui 14 päeva (HKMS § 184).

Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS §

182 lg 1 p 9).

Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Keskkonnaamet (KeA) teostas plaanilist ehitusjärelevalvet Juusa järve (registrikood

VEE2105500) ehituskeeluvööndis, mille käigus avastati Männimäe maaüksuselt

(katastritunnusega 55701:001:0381) Juusa järve veekaitse- ja ehituskeeluvööndist ning

Otepää looduspargi Otepää piiranguvööndist kaks ehitist (maakivist sillutis suitsuahjuga ja

killustikust plats).

2. KeA edastas 11.10.2022 kaebajale ärakuulamise teate, mille kohaselt kavandas KeA teha

ettekirjutuse, millega kohustada kaebajat hiljemalt 31.05.2023 likvideerima eelnevalt

mainitud ehitised ning palus kaebajal esitada kirjalikult kavandatava ettekirjutuse suhtes

arvamusi ja vastuväiteid.

3. KeA edastas 9.10.2022 kaebajale haldusmenetluse toimiku.

4. Kaebaja esitas 25.10.2022 enda seisukohad ja vastuväited, milles ei nõustunud kavandatava

ettekirjutusega.

5. KeA tegi 10.11.2022 ettekirjutuse nr 2790, millega kohustas kaebajat likvideerima

hiljemalt 03.09.2023 kaks ehitist: suitsuahjuga maakivisillutis ja killustikust plats.

6. Kaebaja esitas 12.12.2022 vaide KeA 10.11.2022 ettekirjutuse nr 2790 kehtetuks

tunnistamiseks.

7. KeA jättis 21.12.2022 otsusega vaide rahuldamata.

8. Tallinna Halduskohtusse saabus 20.01.2023 kaebus nõudega tühistada KeA 10.11.2022

ettekirjutus nr 2790 (edaspidi ka: vaidlustatud ettekirjutus).

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

9. B.V põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised.

1) KeA-l on kaebaja suhtes etteheited kahe ehitise suhtes – maakivist sillutis suitsuahjuga ja

killustikust plats. Kaebaja on veendunult seisukohal, et viimane neist ei ole käsitletav

ehitisena. Tegemist pole hoone ega rajatisega Ehitusseadustiku (EhS) mõttes. Eelneva tõttu ei

ole ettekirjutus kooskõlas kehtiva õigusega, mis toob haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54

kohaselt kaasa haldusakti õigusvastasuse. Ehitise olemasolu (või selle puudumist) tuleb

kontrollida seadusest tulenevate objektiivsete tunnuste kaudu, mitte isiku enda (tavakeelsete)

ütluste alusel. Rikutud on haldusakti põhjendamise kohustust. Samuti võis vastav rikkumine

mõjutada asja otsustamist HMS § 58 mõttes. Kaebaja küsis enne killustiku ladustamist Otepää

vallalt, kas tegemist on loakohustusliku tegevusega. Vald andis selge suunise, et luba pole

tarvis. Tegemist on riigi lubadusega, et vastav tegevus luba ei eelda. KeA ettekirjutus

killustikuhunniku osas toob aga kaebaja kui tavakodaniku suhtes automaatselt kaasa riigi

vastuolulise käitumise. On mõeldamatu, et isik peab väikeses mahus killustiku enda kinnistul

ladustamiseks tegema põhjaliku seaduse ja kohtupraktika analüüsi või käima läbi

kõikvõimalikud ametkonnad. Kumbki ehitis ei kujuta endast keskkonnaohtu, kuigi KeA on

väitnud vastupidist. Vastava järelduse on KeA jätnud põhjendamata. Lisaks jääb arusaamatuks

KeA (jällegi automaatne) järeldus, et igal juhul esineb antud juhul keskkonnarisk

keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 4 mõttes. Veelkord – isegi kui

looduskaitseseaduse (LKS) või veeseaduse (VeeS) sätteid rikutakse, ei saa see automaatselt

kaasa tuua ei keskkonnaohtu ega -riski. Need on vaja eraldiseisvalt sisustada, mis aga

vaideotsuses ning veel vähem ettekirjutuses täielikult puudub. Täiesti hindamata on ehitiste

likvideerimisega kaasnevad mõjud keskkonnale. Tegemist on kaebaja hinnangul olulise

kaalutlusega, millele pole aga KeA ettekirjutuses vähimatki tähelepanu pööranud.

Haldusmenetluse materjalidest ei tulene aga analüüsi ehitise likvideerimisest tulenevate

võimalike mõjude kohta. Küll on aga selgelt välja toodud, et ehitise sellisel kujul

püsimajäämine negatiivset mõju kaasa ei too. Samas piirkonnas on ehitatud elamiseks

kasutatavaid maju ning kõrvalhooneid (vt kaebuse p 45). Seejuures ei saa olla vaidlust, et

suured hooned (iseäranis nende ehitamine) on keskkonnale oluliselt koormavamad, kui

vaidlusalused objektid. Lisaks – eelnev näitab ka selgelt, et tegelikult väidetavat

keskkonnaohtu vms ebasoodsat mõju ehitistega antud piirkonnas ei kaasne. Ettekirjutuses

puuduvad mistahes viited teistele võimalikele lahendustele või haldusmeetmetele. Seejuures

puudub isegi märge, mille kohaselt paremad meetmed puuduksid. Sellest saab omakorda

järeldada, et KeA pole alternatiivseid meetmeid ka kaalunud. Ettekirjutus ei ole

proportsionaalne.

10. KeA leiab, et kaebus tuleb rahuldamata jätta järgmistel põhjendustel.

1) Killustikuplats on ehitis EhS § 3 lg 1 mõttes. Sündmuskoha vaatluse protokolliga on

tõendatud, et Juusa järve veekaitsevööndisse on rajatud killustikust sillutis, mis on siledaks

tasandatud (mitte killustiku hunnik, nagu kaebuses väidetud), mille all on geotekstiil ja mille

rajamise eesmärgina on B.V ülekuulamise protokollis selgitanud, et killustikust sillutisele oli

plaanis rajada selle kõrval olnud kuuselattidest telk. Ka Tartu Maakohus on B.V kaebust

kohtuasjas 4-22-4150 lahendades leidnud, et killustikus plats/sillutis on käsitletav ehitisena

EhS § 3 tähenduses.

2) KeA on vaideotsuses möönnud, et ettekirjutuses ei ole sõnaselgelt välja toodud, mis on EhS

§ 3 lg 1 tähenduses killustikust platsi kasutamise otstarve, eesmärk või kasutamise viis, mis

võimaldab seda eristada teistest asjadest. Siiski nähtub ülaltoodust üheselt arusaadavalt, et

selleks eesmärgiks oli luua püsiv alus puidust telgi paigaldamiseks. See eesmärk oli KeA-le

ettekirjutuse tegemise ajal teada ning sellest on KeA ilmselgelt ka lähtunud. Isegi, kui

tegemist oleks põhjendamispuudusega, ei mõjutanud see kuidagi otsust ettekirjutuse tegemise

vajaduse ja selle sisu osas ega toonud kaasa ebaõiget otsust, mistõttu puudub ka alus

ettekirjutuse tühistamiseks.

3) Kaebuses esitatud tõlgendus, mille kohaselt peaks objekti vaatlema sellisena, nagu ta on

fikseeritud rikkumise hetkel ja tuleks kõrvale jätta rikkumise toime pannud isiku ütlused

eesmärgi kohta, mida ta rajada soovib, ei ole KeA hinnangul kooskõlas ei EhS eesmärgi ega

ka hea halduse tavaga, sest sellise käsitluse puhul ei saaks järelevalveasutus reageerida ka

ebaseadusliku maja ehitamisele enne, kui hoonel katus peal on, sest ehitamise ajal pole näha,

kas ehitatakse maja või pealt avatud aedikut vms.

4) Nõustuda ei saa ka sellega, et riik oleks käitunud vastuoluliselt ja andnud kaebajale

lubaduse, et vastav tegevus luba ei eelda. Otepää vallalt ei ole küsitud luba ehitise

püstitamiseks, seega on vale kaebuses esitatud väide, nagu oleks vald andnud kaebajale loa

ehitamiseks. Kaebuse esitaja oli teadlik, et Männimäe kinnistu asub Otepää looduspargis ja et

seoses sellega on kehtestatud looduskaitselised piirangud. Samuti oli kaebuse esitaja teadlik

samale kinnistule kehtestatud detailplaneeringust, mille kohaselt oli tal lubatud ehitada üksnes

olemasolevale õuemaale. Lisaks on üldteada asjaolu, et veekogu kallastele on ehitamiseks

kehtestatud täiendavad piirangud ja kui arvestada, et kaebaja kinnistu asub looduskaitsealal

veekogu kaldal, ei ole eluliselt usutav, et kaebaja ei saanud aru, et midagi valesti teeb.

5) Nõustuda ei saa sellega, et kumbki ehitis ei kujuta endast keskkonnaohtu. Ettekirjutuses on

põhjalikult lahti kirjutatud, milles seisnevad ehitistega kaasnevad kahjustused ja ebasoodne

mõju keskkonnale. On tõsi, et ettekirjutuse koostamise õiguslik alus on KorS § 28 lg 1.

Kaebuses aga on meelevaldselt asetatud võrdusmärk KorS § 28 lg 1 märgitud ohu ja KeÜS §

10 märgitud keskkonnaohu vahele. Kuivõrd vaidlusalune ettekirjutus on koostatud mitte ohu

tõrjumiseks KorS § 5 lg 2 tähenduses, vaid korrarikkumise (KorS § 5 lg 1 tähenduses)

kõrvaldamiseks, siis selles kontekstis ei oma KeÜS regulatsioon asjaga puutumust.

6) Kuivõrd mõlemad ettekirjutuses märgitud ehitised asuvad Juusa järve veekaitsevööndis ja

tegemist ei ole LKS-ga lubatavate ehitistega, on ehitised nii formaalselt kui ka materiaalselt

õigusvastased, mis tähendab, et nende ehitamine õiguspäraselt oleks olnud välistatud ja

välistatud on ka nende tagantjärele seadustamine. Asjakohatu ja paljasõnaline on kaebuses

esitatud viide teistele piirkonnas ehitatud hoonetele ja nende negatiivsele mõjule – ükski

samas piirkonnas olev hoone ei ole Juusa järve veekaitsevööndis ja puuduvad andmed, et

need oleksid ehitatud ebaseaduslikult.

KOHTU PÕHJENDUSED

11. Vaidlustatud ettekirjutuse kohaselt tuleb kaebajal likvideerida: 1) koordinaatidel X:

6434124 Y: 643516 asuv ehitis (suitsuahjuga maakivisillutis) (ettekirjutuse resolutsiooni p 1

alap a); 2) koordinaatidel X: 6434143 Y: 643490 asuv ehitis (killustikust plats) (ettekirjutuse

resolutsiooni p 1 alap b). Kaebaja peamised vastuväited käivad selle kohta, et killustikust

platsi ei saa käsitleda ehitisena EhS mõttes. Siiski, kuna kaebaja on kaebuses esitanud väiteid

mõlema ehitise kohta (nt kaebuse p-s 38 väidab kaebaja, et kumbki ehitis ei kujuta endast

keskkonnaohtu, p-s 52, et hindamata on ehitiste likvideerimisega kaasnevad mõjud

keskkonnale, vt ka kaebuse p 63) ning kaebuse nõue on tunnistada vaidlustatud ettekirjutus

tervikuna kehtetuks, mõistab kohus kaebaja taotlust selliselt, et kaebaja arvates on KeA

ettekirjutus õigusvastane mõlema vaidlustatud ettekirjutuses kajastatud objekti suhtes.

12. KeA on leidnud, et vaidlusalused ehitised on rajatud Otepää looduspargi kaitse-eeskirja §

17 lg 1 ja § 17 lg 2 p 1, LKS § 38 lg 3 ja VeeS § 119 p 5 rikkudes. Kuna viidatud normid

kuuluvad avaliku korra kaitsealasse, on vastustaja käsitlenud nende rikkumist

korrarikkumisena KorS § 5 lg 1 tähenduses. KeA on tuvastanud (01.04.2022 plaaniline

ehitusjärelevalve, 07.09.2022 ja 08.09.2022 sündmuskoha vaatluse protokollid), et Valgamaa

Otepää vallas Sihva külas Männimäe maaüksusele rajatud suitsuahjuga maakivisillutis asub

osaliselt Juusa järve veekaitsevööndis ning täielikult Juusa järve ehituskeeluvööndis, samuti

asetseb killustikuplats Juusa järve veekaitse- ja ehituskeeluvööndis. Nende faktiliste asjaolude

üle vaidlust ei ole. Kohtuasja juurde on esitatud KeA 07.09.2022 sündmuskoha vaatluse

protokoll väärteoasjas nr 940022000878 ja KeA 08.09.2022 sündmuskoha vaatluse protokoll

väärteoasjas nr 940022000878. Lisaks asub Männimäe maaüksus tervikuna Otepää

looduspargi Otepää piiranguvööndis, mida kinnitab Maa-ameti looduskaitse kaart. Samuti ei

ole vaidlust selles osas, et kaebaja ei olnud mõlema ehitise Otepää looduspargi Otepää

piiranguvööndisse rajamiseks Keskkonnaametilt kui kaitseala valitsejalt vastavalt Otepää

looduspargi kaitse-eeskirja § 17 lg 2 p-le 1 luba küsinud. Ka ei ole vaidlust selles, et rajatud

objektid ei asu õuealal ega olemasoleval hoonestusalal. Seega ei nähtu kohtule, et KeA oleks

valesti tuvastanud Otepää looduspargi kaitse-eeskirja § 17 lg 1 ja § 17 lg 2 p 1, LKS § 38 lg 3

ja VeeS § 119 p 5 rikkumise. Samale järeldusele on jõudnud ka Tartu Maakohus 26.01.2023

otsuses väärteoasjas 4-22-4150. Viidatud kohtuotsus jõustus 04.04.2023.

13. Suitsuahjuga maakivisillutise puhul ei ole kaebaja vastu vaielnud KeA seisukohale, et

tegemist on ehitisega EhS mõttes, täpsemalt rajatisega. Kaebaja on väitnud, et ehitis ei kujuta

endast keskkonnaohtu (kaebuse p 38) ning hindamata on ehitise likvideerimisega kaasnevad

mõjud keskkonnale (kaebuse p 52). LKS § 38 lg 3 alusel on kalda ehituskeeluvööndisse uute

hoonete ja rajatiste ehitamine keelatud. Erandid, millele ehituskeeld ei kohaldu, on loetletud

LKS § 38 lg-tes 4 ja 5. KeA on möönnud, et antud juhul võiks eranditest kohalduda vaid LKS

§ 38 lg 4 p 1, mille alusel ei laiene ehituskeeld hajaasustuses olemasoleva elamu õuemaale

ehitatavale uuele ehitisele, mis ei jää veekaitsevööndisse. Kuna vaidlusalused ehitised ei asu

olemasoleva elamu õuealal ning jäävad veekaitsevööndisse (Juusa järve puhul 10 meetrit

veekogu piirist), siis ka seda erandit rakendada ei saa. Ranna ja kalda puhul on seadusandja

juba sätestanud, et üldjuhul ranna ja kalda ehituskeeluvööndisse ei ehitata ning seda asjaolu ei

pea hakkama haldusmenetluses uuesti hindama (vt Tallinna Ringkonnakohtu 15.09.2022

otsus asjas 3-21-751, p 8). Seega ei pidanud KeA asuma kaaluma, kas keskkonnaohu aspektist

võiks ehitisi ikkagi lubada või leidub likvideerimisele alternatiivseid meetmeid. KeA ei pea

eraldiseisvalt vastavate keskkonnariskide olemasolu sisustama, sest vastava kaalumise on

teinud juba seadusandaja, kehtestades erandi tegemise võimalused. KeA-l puudub võimalus

uusi erandeid luua. Paljasõnaliseks on jäänud kaebaja väited võimalikust keskkonnaohust,

mida ehitiste likvideerimine võiks põhjustada. Jääb ebaselgeks, milliseid asjaolusid oleks

KeA pidanud veel kaaluma.

14. Killustikust platsi osas näeb kaebaja KeA kaalumisviga selles, et killustikust plats ei

kvalifitseeru tema hinnangul ehitiseks EhS mõttes. EhS § 3 lg 1 kohaselt on ehitis

inimtegevuse tulemusel loodud ja aluspinnaga ühendatud või sellele toetuv asi, mille

kasutamise otstarve, eesmärk, kasutamise viis või kestvus võimaldab seda eristada teistest

asjadest. Ehitised jagunevad hooneteks ja rajatisteks. Hoone on väliskeskkonnast katuse ja

teiste välispiiretega eraldatud siseruumiga ehitis. Rajatis on ehitis, mis ei ole hoone (EhS § 3

lg 2). Väärteomenetluses nr 940022000878 kogutud tõendite kohaselt oli kaebaja rajatud

killustikuplats kavandatud aluspinnaks lattidest telgile ‒ seda on kinnitanud KeA-le kaebaja

(vt 21.09.2022 menetlusaluse isiku ülekuulamise protokoll). Peale KeA järelevalvemenetluse

käivitamist on kaebaja kohtule nähtuvalt loobunud algsest plaanist rajada killustikust platsile

telk. Kavandatud ehitis on jäänud lõpetamata ‒ valmis on ehitatud üksnes ehitise aluspõhi.

Kohtu hinnangul ka sellisena lõpetamata kujul vastab killustikualus EhS § 3 lg 1 mõttes

ehitise tunnustele ‒ tegemist on inimtegevuse tulemusel loodud ja aluspinnale toetuva asjaga,

mille kasutamise otstarve, eesmärk, kasutamise viis või kestvus võimaldab seda eristada

muudest asjadest. Killustikust platsi on jätkuvalt võimalik kasutada telgi vms hoone või

rajatise või asjade ladustamisel aluspinnana. Välistada ei saa ka selle muid kasutusviise.

Tähtsust ei ole selles, kas kaebaja ka tegelikult killustikust platsi mõneks loetletud või muuks

otstarbeks kasutab, oluline on võimalus asja vastaval otstarbel kasutada. Seega ei nähtu

kohtule, et vastustaja oleks ehitise mõistet valesti sisustanud. Asjaoludest nähtuvalt ei ole

tegemist killustiku ladustamisega, kuna plats on tasandatud ja selle alla on paigaldatud

geotekstiil.

15. Kohus leidis varasemalt, et ehituskeelualasse ehitamise korral ei pea vastustaja

eraldiseisvalt põhjendama, miks keelutsooni püstitatud ehitis on keskkonnale ohtlik. KeA on

seda vaidlustatud ettekirjutuses siiski teinud. Vaidlustatud ettekirjutuses on välja toodud:

„Kõnealused ehitised on vastuolus LKS §-s 34 sätestatud kalda kaitse eesmärkidega, kuna

need kahjustavad kaldal asuvaid looduskooslusi, ega arvesta kaldale omase asustusega ning

LKS §-s 34 sätestatud inimtegevusest lähtuva kahjuliku mõju piiramise eesmärgiga. Ehitiste

alla jäävaalal, sh killustikuga kaetud alal kaldaalal on ajaloolisel tegemist olnud loodusliku

lagealaga. Ehitiste püstitamisel on toimunud järve kalda oluline ümberkujundamine ning

hävitatudlooduslik pinnas/kooslus. Ehitustegevusega on inimtegevuse mõju oluliselt lähemale

toodudveekogule, kus seda eelnevalt olnud ei ole.“ ning „VeeS § 118 lõike 1 alusel on

veekogu kalda või ranna erosiooni ja hajuheite vältimiseks veekogu kaldal või rannal

veekaitsevöönd. Männimäe katastriüksusele ei ole rajatud sadamaala, kalda-

võirannakindlustuse ala, supelranda ega supluskohta, mistõttu käesoleval juhul ei kohaldu

VeeS § 118 Ig 5 erand. Loodusliku pinnase hävitamisega ning inimtegevuse kaldaala

lähedusse toomisega on suurenenud erosiooni ja hajuheite tekkimise oht, mistõttu on ehitised

rajatud VeeS § 119 p 5 kohast keeldu rikkudes.“ Seega on KeA keskkonnaohtu ka sisuliselt

põhjendanud. Ligi 40 m2- pindalaga killustikuplatsi säilitamine Juusa järve veekaitse- ja

ehituskeeluvööndis ei ole kohtu arvates millegagi põhjendatud. Asjas 4-22-4150 jõustunud

kohtuotsusega on tuvastamist leidnud, et kaebaja ehitustegevus on olnud õigusvastane.

Põhjendatud on seega ettekirjutus, mis on suunatud eelneva olukorra taastamisele.

16. Kohus ei nõustu kaebajaga, et tegemist on riigi vastuolulise käitumisega. Otepää valla

ametnikel puudub pädevus anda lubasid või kooskõlastusi õigusakte eiravaks

ehitustegevuseks. Pole ka teada, mil viisil kaebaja küsimuse esitas. Üks asi on loakohustuslik

ehitamine, teine ehitamine veekaitse- ja ehituskeeluvööndisse. Ka see, kas ümbruskonnas on

ehitatud maju või kõrvalhooneid veekaitse- või ehituskeeluvööndisse, ei mõjuta vaidlustatud

ettekirjutuse õiguspärasust. Võimalik õigusvastane käitumine (mida kaebaja ei ole ka

tõendanud) ei saa luua õiguspärast ootust sellist tegevust jätkata.

17. Ülaltoodut arvestades jääb kaebus rahuldamata.

18. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna

otsus tehti kaebaja kahjuks, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja ei ole

taotlenud menetluskulude väljamõistmist, mistõttu jäävad vastustaja võimalikud

menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)