3-21-2803/103 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Anu Maria Brenner

Otsuse tegemise aeg ja koht

22. juuni 2023, Tallinn

Haldusasja number

3-21-2803

Haldusasi

OÜ MEM KOHVIKUD kaebus Terviseameti ning Politsei-

ja Piirivalveameti tegevusele

Menetlusosalised

Kaebaja OÜ MEM KOHVIKUD, volitatud esindaja v-adv

Rando Maisvee

Vastustajad Terviseamet, volitatud esindajad v-adv.-d

Indrek Kukk ja Indrek Leppik

Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Irina Punko

Asja läbivaatamine

Istungil 12.05.2023

RESOLUTSIOON

1. Lubada kaebajal muuta kaebust viisil, et menetlusse jäävad järgmised nõuded:

1.1. Tuvastada Politsei- ja Piirivalveameti 17.11.2021 ettekirjutuse ja Terviseameti

29.11.2021

ettekirjutuse

nr

12.1-11/21/16269-1

ning

eelviidatud

ettekirjutuste

täitetoimingute, s.o Politsei- ja Piirivalveameti 17.11.2021, 18.11.2021, 19.11.2021

sunniraha rakendamise ja Terviseameti 02.12.2021 täitekorralduse nr 12.1-11/21/16269-2

ning 31.12.2021 täitekorralduse nr 12.1-11/21/16269-4 õigusvastasus;

1.2. Alternatiivselt, tuvastada Politsei- ja Piirivalveameti 17.11.2021 ettekirjutuse ja selle

täitmistoimingute, s.o Politsei- ja Piirivalveameti 17.11.2021, 18.11.2021 ja 19.11.2021 ning

Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutuse nr 12.1-11/21/16269-1 õigusvastasus ja keelata

Terviseameti 02.12.2021 täitekorraldusega nr 12.1-11/21/16269-2 ja 31.12.2021

täitekorraldusega nr 12.1-11/21/16269-4 asendustäitmise kulude sissenõudmine;

1.3. Alternatiivselt, juhul kui Terviseameti 02.12.2021 täitekorraldus nr 12.1-11/21/16269-

2 ja 31.12.2021 täitekorraldus nr 12.1-11/21/16269-4 on haldusaktid, siis tühistada

Terviseameti

02.12.2021

täitekorraldus

nr

12.1-11/21/16269-2

ja

31.12.2021

täitekorraldus nr 12.1-11/21/16269-4.

2. Jätta kaebus rahuldamata.

3. Jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

4. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 28.12.2021 määruse nr 3-21-2803 resolutsiooni

punktiga 2 kohaldatud esialgne õiguskaitse.

3-21-2803

2(23)

SELGITUSED

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul

otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 24.07.2023 (halduskohtumenetluse

seadustik (HKMS) § 181 lg 1).

Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioon-

kaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kätte-

toimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva

(HKMS § 184).

Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182

lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb

tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

HKMS § 52 lg 1 kohaselt tuleb avaldus sõnastada võimalikult selgelt ja lühidalt.

Sekretäril saata kohtuotsus menetlusosalistele (esindajate kaudu).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Vabariigi Valitsuse 23.08.2021 korralduse nr 305 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks

vajalikud meetmed ja piirangud“ (15.11.-30.11.2021 kehtinud redaktsioon) (korraldus nr 305)

p 10 alap 7 järgi kohaldatakse COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse SARS-CoV-2

leviku tõkestamise eesmärgil järgmisi meetmeid ja piiranguid: toitlustusettevõtte müügi- või

teenindusalal on klientidel lubatud viibida ja liikuda, kui täidetud on III osas ja sisetingimustes

täiendavalt p-des 7-9 sätestatud nõuded. Korralduse nr 305 III osas ja p-s 82 sätestatud nõudeid

ei kohaldata mh juhul, kui kliendid viibivad ja liiguvad toitlustusettevõtte müügi- või

teenindusalal toidu kaasa ostmiseks või kuller- ja veoteenuse osutamiseks /…/ või kui

toitlustusteenust osutatakse seoses matusetalitusega, mis ei ole avalik.

Korralduse nr 305 p 13 teise lause järgi on tegevus lubatud, kui on tagatud teiste asjakohaste p-

s 10 ning tegevuse eest vastutava isiku või tegevuses osaleva isiku kohta punktides 14, 151, 16

ja 17 sätestatud nõuete täitmine.

Korralduse p 14 kohaselt võib isik p-s 13 sätestatud tingimustel tegevuses osaleda, kui on

täidetud vähemalt üks järgmistest tingimustest: 1) ta on alla 12-aasta ja 3 kuu vanune; […] 3)

tema vaktsineerimine ei ole arsti otsusel võimalik tema tervislikku seisundit arvestades ning ta

esitab enne tegevuses osalemist sellekohase tõendi; 4) ta on p-s 5 sätestatud tingimustel

COVID-19 haiguse läbi põdenud, vaktsineeritud, sh täiendava vaktsiinidoosiga vaktsineeritud,

või vaktsineerituga võrdsustatud isik ning esitab enne tegevuses osalemist nimetatud asjaolude

kohta tõendi; 5) ta on tegevusega seotud isik, kelle tööandja on töökeskkonna riskianalüüsis

ette näinud ja rakendanud konkreetse tegevuskoha riskide maandamise meetmed, ning

nimetatud isik on need nõuded täitnud; 6) ta on tegevuse eest vastutav isik või tema esindaja

või hädaabitööde tegemisega seotud isik.

Korralduse nr 305 p 16 kohaselt on tegevuse eest vastutav isik kohustatud enne, kui isik osaleb

tegevuses, kontrollima punktis 14 või 151 sätestatud asjaolusid, sealhulgas tõendi või testi

tegemise ehtsust ning nende kehtivust ja tuvastama esitaja isikusamasuse.

3-21-2803

3(23)

2. Terviseamet teavitas 01.11.2021 toitlustuskohta MÉM CAFE riikliku järelevalvemenetluse

alustamisest kirjaga nr 12.1-11/21/14713-2. Järelevalvemenetluse algatamise aluseks oli

Terviseametile 28.10.2021 edastatud teave, et toitlustusettevõte ei kontrolli klientide COVID-

19 haiguse läbipõdemise või vaktsineerimise tõendit (COVID-tõendit). Järelevalvemenetluse

õiguslikud alused on korralduse nr 305 p 18, nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduse

(NETS) § 44 lg 1 ja korrakaitseseaduse (KorS) § 27. Terviseamet palus Politsei- ja

Piirivalveametil (PPA) ametiabi korras kontrollida ajavahemikul 17.-18.11.2021, kas MÉM

CAFE kontrollib klientide COVID-tõendi olemasolu ning selle ehtsust ja kehtivust.

3. PPA 17.11.2021 ettekirjutusega kohustati KorS § 28 lg 1 alusel lõpetama korrarikkumine

ning asuma kontrollima tegevuses osalejate Covid-19 tõendite ja testide ehtsust ja kehtivust

ning tuvastama tõendi ja testi esitaja isikusamasust Vabariigi Valitsuse korralduse nr 305 p 10

alapunktis 7 ja punktis 16 sätestatud tingimustel (vt kaebaja 15.12.2021 menetlusdokumendi

lisa 1).

4. PPA 17.11.2021 täitetoiminguga rakendati kaebaja suhtes sunniraha summas 4500 eurot

seoses PPA 17.11.2021 ettekirjutuse nõuetekohaselt täitmata jätmisega (vt kaebaja 15.12.2021

menetlusdokumendi lisa 3).

5. PPA edastas 18.11.2021 kaebajale teatise haldusmenetluse alustamise kohta koos PPA

17.11.2021 ettekirjutuse ja sunniraha nõudega (vt kaebaja 15.12.2021 menetlusdokumendi lisa

4). Teatises selgitati, et PPA Põhja prefektuuri korrakaitse büroo teostas 17.11.2021 kell 11:09

järelevalvemenetlust Terviseameti ülesannetes (Vabariigi Valitsuse korralduse nr 294 alusel)

kaebaja hallatavas söögikohas MEM Cafe. Järelevalve käigus tuvastati Vabariigi Valitsuse

korralduse nr 305 punkti 16 rikkumine, kuna ettevõttes ei kontrollita nõuetekohaselt tegevuses

osalevate isikute nakkusohutust kinnitavaid tõendeid (nn Covid-tõendid) ega tuvastata

nõuetekohaselt tegevuses osalevate isikute isikusamasust.

6. PPA 18.11.2021 täitetoiminguga rakendati kaebaja suhtes sunniraha summas 5000 eurot

seoses PPA 17.11.2021 ettekirjutuse nõuetekohase/tähtaegse täitmata jätmisega.

7. PPA 19.11.2021 täitetoiminguga rakendati kaebaja suhtes sunniraha summas 5500 eurot

seoses PPA 17.11.2021 ettekirjutuse nõuetekohaselt täitmata jätmisega (vt kaebaja 15.12.2021

menetlusdokumendi lisa 8).

8. PPA tegi 22.11.2021 Terviseametile järelevalveesildise, millega teavitas ettevõtet

rikkumisest ning tegi ettepaneku kaaluda ettevõtte majandustegevuse peatamist või keelamist

vastavalt majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MSÜS) §-dele 36 ja 43 või ettevõtte

sulgemist või tegevuse piiramist vastavalt NETS § 28 lg 5 p-le 1.

9. Terviseamet sooritas 25.11.2021 kell 14.45-15.00 OÜ MEM KOHVIKUD tegevuskohas

menetlustoimingu ning koostas selle kohta protokolli nr 12.1-11/21/14713-4.

10. Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutuse nr 12.1-11/21/16269-1 p-ga 5.1.1 kohustati OÜ-d

MEM KOHVIKUD alates ettekirjutuse kättesaamise ajast kuni korralduse nr 305 asjaomaste

nõuete kehtivuseni sulgema viivitamatult OÜ MEM KOHVIKUD valduses oleva

toitlustuskoha MÉM CAFE kuni 31.01.2022. Lisaks ei tohi toitlustuskohas kuni eelpool

nimetatud ajan osutada/teostada majandustegevust, sh toidu ega joogi müüki klientidele (p

5.1.2), samuti keelati klientide ja teiste isikute teenindamine ja viibimine (välja arvatud

ettevõtja juhatuse liikmete ja ettevõtte töötajate) toitlustuskohas (p 5.1.3). Kohustused kehtivad

ettevõtte igakordse valdaja suhtes (p 5.1.4).

11. Terviseameti

02.12.2021

täitekorraldusega

nr

12.1-11/21/16269-2

rakendati

Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutuse nr 12.1-11/21/16269-1 täitmiseks MÉM CAFE valdaja

OÜ MEM KOHVIKUD suhtes asendustäitmist (punkt 1). Asendustäitmine seisnes ettevõtte

MÉM CAFE sulgemises, sh tagatakse, et ettevõtte ruumides ei viibi kõrvalised isikud, v.a OÜ

3-21-2803

4(23)

MEM KOHVIKUD juhatuse liige ja töötajad, ning seal ei osutata teenuseid, sh ei valmistata

ega pakuta toitlustusteenust (p 2). Asendustäitmise eeldatavad kulud perioodil 02.12.2021-

31.01.2022 on 34 272 eurot (vt kaebuse lisa 6).

12. Terviseameti 31.12.2021 täitekorralduse täiendusega nr 12.1-11/21/16269-4 suurendati

turvateenuse mahtu – asendati patrull või lühiajaline mehitatud valve nelja turvtöötajaga püsiva

mehitatud valvega (vt vastustaja 19.08.2022 menetlusdokumendi lisa 1). Seetõttu muutsid

Terviseamet ja EventSEC omavahelist lepingut ning asendustäitmisega seotud kulud

suurenesid 71 472 euroni. Täitekorralduse täienduses selgitati, et 2021. a detsembris toimusid

kohviku ümbruses avalikud kogunemised ning oli vahetu oht, et ettekirjutusest tulenevat

kohustust rikutakse.

13. OÜ MEM KOHVIKUD esitas 02.12.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse Terviseameti

29.11.2021 ettekirjutuse nr 12.1-11/21/16269-1 ja selles sisalduvate hoiatuste alusel

sunnivahendite rakendamise keelamise nõuetes. Koos kaebusega esitati esialgse õiguskaitse

taotlus peatada osaliselt vaidlusaluse ettekirjutuse kehtivus, s.o osas, millega kohustati kaebajat

sulgema majandustegevus ja keelati klientide viibimine ning liikumine toitlustusettevõttes

MÉM CAFE müügi- või teenindusalal toidu kaasa ostmiseks või kuller- ja veoteenuse

osutamiseks või kui toitlustusteenust osutatakse seoses matusetalitusega, mis ei ole avalik ning

peatada

Terviseameti

02.12.2021

täitekorralduses

nr

12.-1/11/21/16269-2

esitatud

asendustäitmise kulude sissenõudmine.

14. Tallinna Halduskohtu 08.12.2021 määrusega jäeti esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.

15. Tallinna Ringkonnakohtu 28.12.2021 määrusega rahuldati OÜ MEM KOHVIKUD

määruskaebus osaliselt (resolutsiooni p 1), tühistati Tallinna Halduskohtu 08.12.2021 määruse

resolutsiooni p 1 osaliselt ning tehti uus määrus, millega rahuldati OÜ MEM KOHVIKUD

esialgse õiguskaitse taotlus osaliselt ning keelati Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutuse nr 12.1-

11/21/16269-1 alusel rakendatud asendustäitmise kulude sissenõudmine OÜ-lt MEM

KOHVIKUD kuni menetlust lõpetava lahendi jõustumiseni (resolutsiooni p 2).

16. OÜ MEM KOHVIKUD ja Elvis Brauer palusid 15.12.2021 avalduses:

1) tühistada Vabariigi Valitsuse 13.08.2021 korralduse nr 294 p 2 alap 1 ja p 3 esimene lause

osas, mis reguleerib p 2 alap 1;

2) tühistada Vabariigi Valitsuse 23.08.2021 korralduse nr 305 p 21;

3) tuvastada PPA 17.11.2021 ettekirjutuse tühisus või see tühistada;

4) keelata PPA 17.11.2021 ettekirjutuse ja selles sisalduva hoiatuse alusel sunnirahade

sissenõudmine;

5) alternatiivselt, kui PPA 17.11.2021 ettekirjutuse alusel on alustatud sunnirahade

sissenõudmine, esitama kohtutäiturile täitemenetluste lõpetamise avaldused;

6) alternatiivselt keelata Terviseametil sunnirahade sissenõudmine;

7) tühistada Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutus nr 12.1-11/21/16269-1;

8) keelata Terviseametil 29.11.2021 ettekirjutuse alusel rakendatud sunnivahendite

asendustäitmine;

9) mõista Terviseametilt või PPA-lt välja vahetu sunni rakendamisega põhjustatud mittevaralise

kahju 5000 eurot.

17. Tallinna Halduskohtu 29.12.2021 määrusega tagastati OÜ MEM KOHVIKUD ja E.

Braueri kaebus osas, milles taotletakse Vabariigi Valitsuse 13.08.2021 korralduse nr 294

„Politsei- ja Piirivalveameti kaasamine Terviseameti ülesannete täitmisesse, mis on seotud

nakkushaiguse COVID-19 epideemilise leviku tõkestamisega“ osaliselt tühistamist

(resolutsiooni p 1); tagastati OÜ MEM KOHVIKUD ja E. Braueri kaebus osas, milles taotleti

Vabariigi Valitsuse 23.08.2021 korralduse nr 305 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks

vajalikud meetmed ja piirangud“ punkti 21 tühistamist (resolutsiooni p 2); tagastati OÜ MEM

3-21-2803

5(23)

KOHVIKUD ja E. Braueri kaebus osas, milles taotleti Terviseameti poolt PPA 17.11.2021 OÜ-

le MEM KOHVIKUD tehtud ettekirjutuse ja selles sisalduva hoiatuse alusel rakendatud

sunnirahade sissenõudmise toimingute keelamist või juhul, kui täitemenetlused on alustatud,

siis Terviseameti kohustamist esitama kohtutäiturile avaldused täitemenetluste lõpetamiseks

(resolutsiooni p 3); tagastati E. Braueri kaebus osas, milles taotleti PPA 17.11.2021 OÜ-le

MEM KOHVIKUD tehtud ettekirjutuse tühistamist (resolutsiooni p 4); tagastati E. Braueri

kaebus osas, milles taotleti PPA 17.11.2021 OÜ-le MEM KOHVIKUD tehtud ettekirjutuse ja

selles sisalduva hoiatuse alusel 17.11.2021 toiminguga, 18.11.2021 toiminguga ning

19.11.2021 toiminguga rakendatud sunnirahade sissenõudmise keelamist E. Braueri vara arvel

PPA poolt ning juhul, kui PPA 17.11.2021 OÜ-le MEM KOHVIKUD tehtud ettekirjutuse ja

selles sisalduva hoiatuse alusel 17.11.2021 toiminguga, 18.11.2021 toiminguga ja 19.11.2021

toiminguga rakendatud sunnirahade sissenõudmiseks on juba algatatud täitemenetlused, siis

PPA kohustamist lõpetama kohtutäituri kaudu sunnirahade sissenõudmine, st esitama

kohtutäiturile täitemenetluste lõpetamise avaldused (resolutsiooni p 5); eraldati E. Braueri

kaebus mittevaralise kahju hüvitamise nõudes haldusasjas nr 3-21-2803 iseseisvaks

menetluseks, millele määratakse uus haldusasja number (resolutsiooni p 6); jäeti OÜ MEM

KOHVIKUD teistkordselt käiguta (resolutsiooni p 7) ning jäeti OÜ MEM KOHVIKUD

15.12.2021 esitatud esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata (resolutsiooni p 8).

18. Tallinna Halduskohtu 06.07.2022 määrusega võeti menetlusse OÜ MEM KOHVIKUD

kaebus järgmistes nõuetes: 1) tühistada Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutus nr 12.1-

11/21/16269-1; 2) keelata Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutuse nr 12.1-11/21/16269-1 ja

selles sisalduvate hoiatuste alusel sunnivahendite rakendamine; 3) tuvastada PPA 17.11.2021

OÜ-le MEM KOHVIKUD tehtud ettekirjutuse tühisus või see tühistada; 4) keelata PPA poolt

OÜ-le MEM KOHVIKUD 17.11.2021 tehtud ettekirjutuse ja selles sisalduva hoiatuse alusel

17.11.2021 toiminguga, 18.11.2021 toiminguga ja 19.11.2021 toiminguga rakendatud

sunnirahade sissenõudmine OÜ MEM KOHVIKUD vara arvel; 4) juhul, kui PPA poolt OÜ-le

MEM KOHVIKUD 17.11.2021 tehtud ettekirjutuse ja selles sisalduva hoiatuse alusel

17.11.2021 toiminguga, 18.11.2021 toiminguga ja 19.11.2021 toiminguga rakendatud

sunnirahade sissenõudmiseks on algatatud täitemenetlused, siis kohustada PPA-d lõpetama

kohtutäituri kaudu sunnirahade sissenõudmine, st esitama kohtutäiturile täitemenetluste

lõpetamise avaldused.

19. PPA esitas 19.08.2022 menetluse lõpetamise taotluse, kuivõrd õiguslik olukord on

muutunud. Vabariigi Valitsuse 14.04.2022 korraldusega nr 124 tunnistati kehtetuks Vabariigi

Valitsuse 23.08.2021 korralduse nr 305 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud

meetmed ja piirangud“. PPA vaidlusaluse ettekirjutuse ja kolme toimingu õiguslikuks aluseks

oli eelviidatud korraldus nr 305. Korralduse kehtetuks tunnistamisega: 1) kaotati ettevõtjatele

kehtestatud nõuded COVID-19 viiruse leviku tõkestamiseks, sh need, mille täitmata jätmise

eest tehti kaebajale ettekirjutus ja rakendati sunniraha; 2) lõppes PPA ettekirjutuse ja selle alusel

tehtud sunniraha õigusjõud ning 3) lõppes PPA kaasatus NETS § 45.2 alusel Terviseameti

järelevalveülesannetesse.

20. Kaebaja palus 27.01.2023 menetlusdokumendis: 1) jätta rahuldamata PPA taotlus

menetluse lõpetamiseks ja menetluskulude menetlusosaliste kanda jätmiseks; 2) jätkata

menetlust kaebaja taotlustes tuvastada PPA 17.11.2021 ettekirjutuse ja Terviseameti

29.11.2021 ettekirjutuse nr 12.1-11/21/16269-1 ning eelviidatud ettekirjutuse täitetoimingute,

s.o PPA 17.11.2021, 18.11.2021 ja 19.11.2021 toimingute ning Terviseameti 02.12.2021

toimingu ja 31.12.2021 toimingu õigusvastasus.

21. Tallinna Halduskohtu 13.03.2023 määrusega jäeti PPA taotlus menetluse lõpetamiseks

rahuldamata (resolutsiooni p 1) ning rahuldati kaebaja taotlus ja mindi Terviseameti 29.04.2021

3-21-2803

6(23)

ettekirjutuse nr 12.1-11/21/16269 ning PPA 17.11.2021 ettekirjutuse tühistamisnõuetelt üle

tuvastamisnõuetele (resolutsiooni p 2).

22. Kaebaja esitas 28.04.2023 kaebuse täienduse järgmistes nõuetes:

1) tuvastada PPA 17.11.2021 ettekirjutuse ja Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutuse nr 12.1-

11/21/16269-1 ning eelviidatud ettekirjutuste täitetoimingute, s.o PPA 17.11.2021, 18.11.2021

ja 19.11.2021 sunniraha rakendamise ning Terviseameti 02.12.2021 ja 31.12.2021

asendustäitmise rakendamise õigusvastasus;

2) alternatiivselt eelneva taotluse rahuldamata jätmisel, tuvastada PPA 17.11.2021

ettekirjutuse ja selle täitmistoimingute, s.o PPA 17.11.2021, 18.11.2021 ja 19.11.2021

sunniraha rakendamise õigusvastasus ning tuvastada Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutuse nr

12.1-11/21/16269-1 õigusvastasus või see tühistada ning keelata Terviseameti 02.12.2021

täitekorraldusega nr 12.1-11/21/16269-2 ja 31.12.2021 korraldusega nr 12.1-11/21/16269-4

asendustäitmise kulude sissenõudmine;

3) alternatiivselt eelnevate taotluste rahuldamata jätmisel, tuvastada PPA 17.11.2021

ettekirjutuse ja selle täitmistoimingute, s.o PPA 17.11.2021, 18.11.2021 ja 19.11.2021

sunniraha rakendamise õigusvastasus ning tühistada Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutus nr

12.1-11/21/16269-1, 02.12.2021 täitekorraldus nr 12.1-11/21/16269-2 ja 31.12.2021 korraldus

nr 12.1-11/21/16269-4.

23. Terviseamet palub keelduda kaebuse muudatuse vastuvõtmisest.

24. PPA seab kahtluse alla tuvastamisnõude esitamiseks esineva põhjendatud huvi olemasolu,

kuivõrd on ebatõenäoline, et kehtetu haldusakt võiks kaebajat edaspidi mingilgi määral

mõjutada.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

25. Kaebaja leiab, et Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutus ning selle alusel antud

täitekorraldused, samuti PPA 17.11.2021 ettekirjutus ja selle alusel antud sunnirahanõuded on

õigusvastased.

26.1. Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutus nr 12.1-11/21/16269-1 on õigusvastane oma

ebaselguse tõttu, kuivõrd resolutsioonist ei selgu, kes on menetlusosaline (HMS § 11 lg 1 p 2).

26.2. Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutus nr 12.1-11/21/16269-1 on õigusvastane, kuivõrd

selle aluseks olev Vabariigi Valitsuse korraldus nr 305 on põhiseadusega vastuolus. Sisuliselt

on korraldus nr 305 määrus. Kaebaja hinnangul täidab tema õiguste tõhusat kaitset

asjassepuutuvate normidena NETS § 28 lg 6 ja korralduse nr 305 p 10 alapunktide 7 ja 16 osas

põhiseaduslikkuse kohtujärelevalve algatamine ning NETS § 28 lg 6 ja vastavas osas korralduse

nr 305 kui määruse kohaldamata jätmine ning Terviseameti 29.11.2021 korralduse tühistamine.

26.3. Terviseameti vaidlusalune korraldus on diskretsioonivigadega (NETS § 28 lg 5 p 1),

kuivõrd kaalutlustest ei nähtu, et ettevõtte sulgemine oli vältimatult vajalik. Toitlustusasutus

saab toimida ka nakkusohutust kontrollimata (Vabariigi Valitsuse korraldus nr 305 p 10 alap

7). Seetõttu on tegemist ka ebaproportsionaalse meetmega.

26.4. Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutus on vastuoluline. Üheltpoolt märgitakse, et sunniraha

ei tohi kaasa tuua tegevuse lõpetamist, kuid teiselt poolt lõpetati kaebaja majandustegevus.

26.5. Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutus on tühine, kuivõrd PPA 17.11.2021 ettekirjutus on

õigusvastane ja PPA kaasati Terviseameti järelevalvemenetlusse õigusvastaselt (vt Vabariigi

Valitsuse 27.05.2021 määrus nr 54 § 2 lg 3, § 3 lg-d 1-3; Vabariigi Valitsuse 13.08.2021

korraldus nr 294; Vabariigi Valitsuse korralduse nr 305 p 21; kaebaja 15.12.2021

3-21-2803

7(23)

menetlusdokumendi lisad 10-11). Terviseamet ei ole määruse nr 54 § 2 lg 2 kohaselt küsinud

PPA-lt seisukohta viimase kaasamiseks korraldusest nr 395 tulenevate kohustuste riiklikku

järelevalvesse. PPA-l puudus väline pädevus 17.11.2021 ettekirjutuse andmiseks ja selle alusel

toimingute sooritamiseks.

26.6. Asendustäitmine on õigusvastane, kuivõrd Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutus nr 12.1-

11/21/16269-1 on õigusvastane.

26.7. Asendustäitmine on õigusvastane nende kulude eeldatava suuruse avaldamata jätmise

tõttu (ATSS § 7 lg 6). Teadmata kulusid, ei ole võimalik sunnivahendi proportsionaalsust

kontrollida (ATSS § 16 lg 1). Asendustäitmist on rakendatud karistusena (vt ATSS § 3 lg 2).

MTA algatas kaebaja suhtes maksumenetluse, kontrollimaks käibemaksu, erijuhtude

tulumaksu, töötasult ja muudelt töötajatele tehtud väljamaksetelt arvestatud sotsiaalmaksu ning

kohustusliku kogumispensioni- ja töötuskindlustusmaksete arvestamise, kinnipidamise ja

tasumise õigsuse kontrollimiseks. Maksumenetluse algatamine koos avaliku võimu poolt

ettevõtte sulgemisega viitab võimu kuritarvitamisele.

26.8. Terviseameti poolt sunnivahendi rakendamise õigusvastasuse tingib võimalik

põhiseaduslikkuse järelevalve algatamine ja selle tulemusel tunnistatakse kehtetuks NETS § 28

lg 6 ja Vabariigi Valitsuse korralduse nr 305 p 10 alap 7 ja p 16 (vt ATSS § 8 lg 3 p-d 1 ja 2).

26.9. Vahetu sunni rakendamisega kaebaja valdusesse sisenemised rikuvad kaebaja

subjektiivseid õigusi.

26.10. PPA 17.11.2021 ettekirjutus on õigusvastane, kuivõrd selle aluseks olev Vabariigi

Valitsuse korraldus nr 305 on põhiseadusega vastuolus. Vabariigi Valitsuse korraldusega nr

305 ei kohaldata piiranguid eesmärgiga tagada ühiskonnaliikmete elu ja tervise kaitse ning

tervishoiusüsteemi jätkusuutlik toimimine, vaid kohaldatakse poliitilistel eesmärkidel (eirati

teadusnõukoja soovitusi; vt kaebaja 15.12.2021 menetlusdokumendi lisa 9).

26.11. PPA 17.11.2021 ettekirjutus on tühine, kuivõrd Vabariigi Valitsuse korraldusest nr 305

tulenevate kohustuste riiklikku järelevalvesse kaasamise kohta ei ole Terviseamet küsinud PPA

seisukohta ja PPA ei ole sellist seisukohta avaldanud ning PPA avaldus seisukoha enda

kaasamise kohta ülesannete ulatuses, mis ei hõlmanud toitlustusasutuste kontrollimist, toimus

PPA kaasamine vastuolus Vabariigi Valitsuse määruse nr 54 § 2 lg-tega 2 ja 3.

26.12. PPA 17.11.2021, 18.11.2021 ja 19.11.2021 täitekorraldused on õigusvastased, sest PPA

17.11.2021 ettekirjutus on õigusvastane. Samuti on õigusvastased vahetu sunni rakendamised

ning valdusesse sisenemised.

26.13. PPA vaidlusaluste täitetoimingutega määrati ebaproportsionaalselt suured sunniraha

summad. Kokku esitati kolm sunnirahanõuet (4500, 5000 ja 5500). Isegi kui kaebaja tegevus

järelevalvemenetluses olnuks põhjendamatu, siis sarnaselt käitunud juriidilise isiku suhtes

(haldusasjas nr 3-21-1066) rakendati sunniraha kordades väiksemana. Sunnirahanõuetes ei ole

arvestatud kaebaja majandusliku seisuga (vt Riigikohtu lahend nr 3-3-1-72-14, p 27).

Arvestades ka Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutuse alusel ettevõtte sulgemist ning 02.12.2021

täitekorralduse alusel ähvardavaid asendustäitmise kulusid, toob sunnirahade sissenõudmine

kaasa kaebaja püsiva maksejõuetuse.

26.14. Kaebaja eesmärk on alates kaebuse esitamisest mh välistada asendustäitmise kulude

sissenõudmine. Terviseamet avaldas esmakordselt 18.04.2023 kohtuistungil, et vaidlusalune

29.11.2021 ettekirjutus on jätkuvalt kehtiv ja selle asendustäitmise kulude sissenõudmise

02.12.2021 ning 31.12.2021 täitekorraldused on haldusaktid. Samuti vastas Terviseamet, et

kavatseb asendustäitmise kulud kaebajalt sisse nõuda. Eelnevalt, 19.08.2022 taotles PPA kogu

haldusasja menetluse lõpetamist põhjendusel, et kaebaja soov vabaneda rahalisest kohustusest

realiseerus õigusliku olukorra muutumise tõttu. Kohtu selgitustel ei ole tulenevalt Riigikohtu

3-21-2803

8(23)

lahendist nr 3-3-1-70-10 asendustäitmise kulude sissenõudmise regulatsioon selge. Seetõttu

esineb HKMS § 49 lg 2 ja § 51 lg 4 sätestatud mõjuv põhjus kaebuse muutmiseks. ATSS § 9

lg 1 seletuskirja kohaselt on täitekorraldus haldussisene menetlustoiming, mille andmist ei saa

vaidlustada, kuid vaidlustada saab selle aluseks olevat haldusakti ja sunnivahendi kohaldamist.

Seetõttu ei nõustu kaebaja, et vaidlustatud täitekorraldused oleksid haldusaktid. Siiski tagab

ATSS § 16 lg 1 kaebajale õiguse kohtu abile asendustäitmise kulude sissenõudmise vastu.

Seetõttu pöördub kaebaja alternatiivselt tagasi algse nõude juurde, taotledes alternatiivselt

keelata asendustäitmise kulude sissenõudmine.

26.15. Terviseameti 02.12.2021 ja 31.12.2021 täitekorraldused ei sisalda ammendavalt

Riigikohtu lahendi nr 3-3-1-70-10 punktis 4 kirjeldatud teavet, mistõttu ei paikne need ka

võrreldava kirjaga samal regulatiivsuse astmel. Kui kohus siiski leiab, et täitekorraldused on

haldusaktid, siis esineb nende tühistamiseks alus kulude sissenõudmise õigusvastasuse ja

keelamise põhjendustel.

27. Terviseamet vaidleb kaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata.

27.1. Esitatud kaebus on lubatav (HKMS § 44 lg 1). Asjaolu, et kaebaja tegevuse ajendiks on

tema juhatuse liikme poliitilise meelsuse avaldamine ei ole haldusaktide regulatsiooni esemeks,

kuid omavad juhatuse liikme ja töötajate tegevuse tõttu mõju ka kaebaja majandustegevusele.

Vastustaja haldusaktid olid suunatud kaebaja õiguste – ettevõtlus ja omandi kasutamine –

reguleerimisele ning seetõttu piiravad kaebaja õigusi.

27.2. Vastustaja haldusakt on formaalselt õiguspärane. Ettekirjutus on selge ja üheselt

mõistetav (HMS § 55 lg 1). Resolutsiooni alusel on üheselt mõistetav, et isegi kui

toitlustuskohta (kohvikut) valdav ettevõtja vahetub, siis kohustused, mis ettevõtte suhtes

kehtivad, jäävad püsima. Ettekirjutuse resolutsioon on kooskõlas NETS § 28 lg 5 p 1

eesmärgiga. Terviseametil on võimalik sulgeda või piirata kindlaks määratud ettevõtete

tegevust, mitte ettevõtja tegevust. Kui kindlaks määratud ettevõtte tegevuses aktiivselt eiratakse

eriti ohtliku nakkushaiguse levikuks vajalike piirangute järgimist, siis ettekirjutuses märgitud

kohustustest hoidumise välistamiseks on vajalik, et kohustused kehtiksid ka ettevõtte valdajate

vahetuse korral. Üldjoontes nõustus eelnevaga ka Tallinna Ringkonnakohus oma 28.12.2021

määruses nr 3-21-2803 punktis 22.

27.3. Ettekirjutus on tehtud volitusnormi (NETS § 28 lg 5 p 1) alusel, mis on kooskõlas

põhiseadusega. Asjakohatu on kaebaja väide NETS § 28 lg 6 põhiseadusvastasusest, sest

vaidlusalust ettekirjutust ei ole sellel alusel antud. Terviseametil on NETS § 28 lg 5 p-st 1

tulenev õigus sõltumata sellest, kas Vabariigi Valitsus on kasutanud NETS § 28 lg-s 6 toodud

volitusnormi ning kehtestanud meetmed ja piirangud. Kuigi Terviseamet on ettekirjutuse

tegemisel arvestanud mh korraldusest nr 305 tulenevate kohustuste täitmata jätmist kui

asjakohast kaalutlust, siiski ei väära see tõsiasja, et ettekirjutuse õiguslikuks aluseks on NETS

§ 28 lg 5 p 1. Puudub alus lugeda Vabariigi Valitsuse korraldus nr 305 määruseks (vt Tallinna

Ringkonnakohtu 28.12.2021 määrus nr 3-21-2803, p 24).

27.4. PPA on õiguspäraselt kaasatud haldusmenetlusse (vt NETS § 452 lg 1, Vabariigi Valitsuse

27.05.2021 määrus nr 54 § 3 lg-d 2 ja 3, Vabariigi Valitsuse 13.08.2021 korraldus nr 294).

Terviseamet on esitanud ettepaneku PPA-le 17.11.2021 kirjaga nr 12.1-11/21/14713-3 (vt

vastustaja 27.12.2021 menetlusdokumendi lisa 1). Selles ettepanekus on toodud

konkretiseeritult ülesanded, mille osas Terviseamet kaasamist vajab, s.o kontrollida aadressil

Vana-Kalamaja tn 21/1, Tallinn tegutsevas asutuses korralduse nr 305 p 10 alap-s 7 toodud

piirangute järgimist. PPA on ettepaneku aktsepteerinud ning asunud ettepanekus toodud

ülesandeid täitma, arvestades seejuures korralduse nr 294 p-s 3 toodud volitusi, sh õigust

rakendada kõiki riikliku järelevalve üldmeetmeid ja NETS § 45 lg-tes 1-3 toodud erimeetmeid.

3-21-2803

9(23)

27.5. Vaidlusalune ettekirjutus on materiaalselt õiguspärane. Terviseametil oli vältimatu

vajadus ettekirjutuse andmiseks. Eesmärgiks oli eriti ohtliku nakkushaiguse tõkestamine, seega

avalike huvide kaitsmine. On ilmselge, et COVID-19 tõkestamisele aitab kaasa inimeste

vaheliste kokkupuudete vähendamine, sh ettevõtete sulgemine ning ettevõttes teenuse

osutamise ja klientide teenindamise ja ettevõttes viibimise keelamine. Seda on selgitatud ka

vaidlusaluses ettekirjutuses (vt p 4.5). Meede on vajalik. Terviseamet on vaidlusaluses

ettekirjutuse punktis 4.6 selgitanud, et kaasamüügi või muu piiratud sulgemismeetme

kohaldamine ei oleks taganud nõuete täitmist, sest kaebaja juhatuse liige E. Brauer on

väljendanud põhimõttelist vastuseisu kehtestatud piirangutele ning nakkushaiguste tõrje nõuete

eiramine oleks jätkunud. Terviseameti hinnang piirangute jätkuvale eiramisele põhines

seejuures asjaolul, et kaebaja jätkas piirangute eiramist hoolimata korduvatest hoiatustest.

Terviseameti põhjendusi on veenvaks pidanud ka Tallinna Ringkonnakohus (vt Tallinna

Ringkonnakohtu 28.12.2021 määrus nr 3-21-2803, p 29). Meede on mõõdukas. Terviseamet on

selgitanud vaidlusaluse ettekirjutuse punktis 4.7, et kuigi ettekirjutuse andmise hetkel on

COVID-19 haigestumine ning haiglaravi vajavate inimeste arv langustrendis, siis endiselt on

olukord väljakutsuv tervishoiusüsteemi toimepidevusele. Samas punktis selgitati, et

toitlustusettevõtete tegevusega kaasneb oluline risk haigestumisele. Ettekirjutuse andmise

seisuga oli haiglaravil viibivatest isikutest 73% vaktsineerimata ja 27% vaktsineeritud, mis

kinnitab suuremat ohtu nakatuda vaktsineerimata inimestele. Jättes kontrollimata inimeste

nakkusohutuse tõendi alusel ning eirates maskikandmise kohustust jm nakatumist takistavaid

meetmeid, loob ettevõte ohu nakatumistrendi ja haiglakoormuse kasvule. Samas on

tervishoiusüsteemi kui avaliku teenuse toimepidamise vastu ilmselge kõrge avalik huvi.

Terviseameti seisukohtadega on nõustunud ka Tallinna Ringkonnakohus (vt Tallinna

Ringkonnakohtu 28.12.2021 määrus nr 3-21-2803, p 32). Kaebaja väited kaalutlusõiguse

rikkumisega on põhjendamatud.

27.6. Arusaamatu on kaebaja seisukoht, et ettekirjutus on õigusvastane piirangute poliitilisuse

tõttu. Terviseamet ei kahtle PPA 17.11.2021 ettekirjutuse õiguspärasuses. Sunniraha nõuded on

põhjendatud (vt KorS § 23 lg 4). Kaebajat on teavitatud PPA ettekirjutusega võimalikust

sunniraha suurusest ning sunniraha vajadusel korduvast rakendamisest. Rakendatud sunniraha

suurus ei ole ilmselgelt ebaproportsionaalne. Sunniraha suuruse määramisel arvestati järgmisi

olulisi asjaolusid: 1) kehtiva kohustuse täitmise pakilisus ja olulisus; 2) kohustatud isiku

tegevuse intensiivsus kohustuse täitmata jätmisel; 3) kohustatud isiku huvide, sh majanduslike

huvidega arvestamine. PPA sunnirahanõudeid ei ole rakendatud karistusena.

27.7. Asendustäitmine on õiguspärane. Vaidlusalune ettekirjutus on kehtiv ning kaebajale

teatavaks tehtud (ATSS § 8 lg 1). Asendustäitmine on viidud läbi ATSS § 12 lg 3 alusel vahetu

ohu tõrjumiseks avalikule korrale. Kaebaja ei täitnud ettekirjutusega pandud kohustusi. Kaebaja

pani toime korrarikkumisi, st esines vahetu oht avalikule korrale. Terviseamet viis riikliku

järelevalve raames läbi kaebaja kohviku paikvaatluse ning küsitles kaebaja juhatuse liiget E.

Brauerit 25.11.2021. Riikliku järelevalve menetlustoimingu käigus ilmnes, et korrarikkumised

jätkuvad: kohvikus lubati klientidel viibida teenindamiseks ja einestamiseks müügi- või

teenindusalal, kuid kaebaja ei kontrollinud klientide nakkusohutust vastavalt korralduse nr 305

p-s 14 sätestatud tingimustele. See omakorda lõi kõrge riski koroonaviiruse SARS-CoV-2

levikuks. Praegusel juhul esines vahetu oht avalikule korrale, mis tuli kõrvaldada ettekirjutuse

kiirendatud täitmisega. Vastavalt ATSS eelnõu seletuskirjale erineb ettekirjutuse kiirendatud

täitmine tavalisest sunnivahendi rakendamise menetlusest vaid selles osas, et ettekirjutuse

tegemise järel ei anta hoiatust ning haldusorgan asub koheselt edasise kahju ärahoidmise nimel

isikule pandud kohustust täitma. Terviseamet on vastava ohuhinnangu aluseks olevad asjaolud

ja põhjendused esitanud ettekirjutuse p-des 1-4. Seetõttu oli Terviseamet õigustatud rakendama

asendustäitmist ilma formaalse hoiatuseta ATSS § 12 lg 3 alusel. Seetõttu ei olnud vastustaja

kohustatud ka hoiatuses tooma asendustäitmise kulude suurust vastavalt ATSS § 7 lg-le 6.

3-21-2803

10(23)

27.8. Kaebaja tõlgendab vääralt ATSS § 7 lg-t 6. Hoiatuses asendustäitmise kulude välja

toomata jätmine võiks omada kaebaja seisukohalt asjakohasust juhul, kui adressaadilt on

võimalik oodata (potentsiaalselt) asendustäitmisele kuuluva soorituse iseseisvat teostamist.

Ettekirjutuse andmise hetkel ega järel ei teinud ettekirjutuse adressaat koostööd vastustajaga

selleks, et ise täita ettekirjutusega pandud kohustusi.

27.9. Asendustäitmise kulud on olnud kaebajale ettenähtavad. Kaebaja juhatuse liikme E.

Braueri e-posti aadressile elvisbrauer@outlook.com saadeti 02.12.2021 täitekorraldus, mille p-

s 5 märgiti asendustäitmise ligikaudseteks kuludeks 34 272 eurot. 31.12.2021 edastati kaebaja

juhatuse liikme e-posti aadressile elvisbrauer@outlook.com täitekorralduse täiendus.

27.10. Asendustäitmise kulude suurus on kooskõlas Vabariigi Valitsuse 27.11.2001 määruse

nr 361 „Asendustäitmise kulude arvutamise kord ja asendustäitmise läbi viinud kolmandale

isikule makstava tasu piirmäärad ning tasu maksmise ja tasaarvelduse kord“ § 3 lg-ga 3.

Asendustäitmise toimingute sooritamiseks aktiivne pakkujate turg puudus, mida tõendab tõik,

et kuuest võimalikust pakkujast tegid hinnapakkumise vaid kaks. Terviseametil oli reaalselt

võimalik valida kahe teenusepakkuja vahel, kelle hinnapakkumustest valiti soodsam.

27.11. Kaebuse muutmine 28.04.2023 menetlusdokumendis taotletud viisil pole lubatav.

Kaebaja on 27.01.2023 menetlusdokumendis loobunud kaebusega esitatud tühistamis- ja

keelamisnõuetest ning palunud jätkata kohtul menetlust õigusvastasuse tuvastamise nõudes.

Halduskohus on 13.03.2023 määruses nõuete muutmist sellisena lubanud. Olukorras, kus

kaebaja jätab liitkaebusest välja mõne nõude asendamata seda uue nõudega, ei ole tegemist

kaebuse muutmisega (HKMS § 49 lg 1 tähenduses). Just sellise olukorraga on praegu tegemist.

Kaebaja on 28.04.2023 menetlusdokumendis esitanud nõuded kaebetähtaega ületades.

Vastustaja hinnangul tuleks 30-päevasest kaebetähtajast lähtuda ka 02.12.2021 täitekorralduse

ja 31.12.2021 täitekorralduse puhul, st, et tegemist on haldusaktidega. Õigusvastasuse

tuvastamisnõue ei täida kaebuse eesmärki (HKMS § 151 lg 2 koosmõjus § 121 lg 2 p 2).

Kaebusega ei ole võimalik saavutada kaebuse eesmärki.

28. PPA vaidleb kaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata.

28.1. Vaidlusaluse PPA ettekirjutuse ja sunnirahade rakendamise adressaadiks on juriidiline

isik – kaebaja.

28.2. Tuvastamisnõudele üleminek ei olnud lubatav (HKMS § 45 lg 1). Kaebaja on

tuvastamisnõude põhjendatud huviks märkinud soovi esitada tulevikus kahju hüvitamise nõue.

HKMS § 45 lg 1 keelab otsesõnu tuvastamiskaebuse esitamise seoses kavatsusega esitada

tulevikus hüvitamiskaebus. Kaebajal ei esine erilist preventiivset huvi (vt Riigikohtu lahend nr

3-3-1-61-13, p-d 20 ja 21; 25.10.2017 lahend nr 3-17-749/24, p 11; 14.10.2020 lahend nr 3-19-

882/22, p 23.1).

28.3. PPA-l oli volitus ja pädevus teostada järelevalvet, teha ettekirjutus, rakendada sunniraha

ning kohaldada KorS meetmeid kaebajale kuuluva ettevõtte osas. 01.06.2021 jõustus erikord

nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduses (NETS) teise haldusorgani kaasamiseks

Terviseameti ülesannete täitmisesse, mille täpsemad tingimused sätestati Vabariigi Valitsuse

27.05.2021 määruses nr 54. Vabariigi Valitsuse korraldus 294 jättis vastustajatele õiguse

täpsustada korraldusega sätestatud kaasamise üksikasju ja töökorraldust (vt Vabariigi Valitsuse

korraldus nr 294, p-d 6 ja 7).

28.4. Kaebaja ei täitnud Vabariigi Valitsuse 23.08.2021 korralduse nr 305 p 10 alapunktiga 7

ja punktiga 16 toitlustusettevõttele kehtestatud nõudeid.

28.5. PPA toimingud ajavahemikul 17.11.-19.11.2021 olid õiguspärased. Salvestatud

dialoogidest kaebaja esindaja ja kohviku töötajatega nähtub, et ei tema ega tema töötajad

kontrollinud kohviku klientidel Covid-19 tõendit või isikusamasust. Kaebaja esindajale selgitati

3-21-2803

11(23)

korduvalt kontrolli põhjusi ja eesmärki, samuti ettekirjutuse andmise ja sunniraha määramise

põhjusi. Järelevalvemenetluse käigus leidis kinnitust, et kaebaja ei täitnud kehtestatud nõudeid

(vt 17.11.2021 salvestis U07609 (17.11.2021 11_09_04) kellaajad 02.59-03.11 ja 04.00;

salvestis U08250 (17.11.2021 15_05_41) kellaajad 15.08, 15.58, 16.14, 16.29 ja 18.17;

salvestis U07533 (18.11.2021 14_12_22) kellaaeg 9.19-9.28; salvestis U08317 (19.11.2021

11_45_10) kellaaeg 01.37, 02.37-03.10, 03.24-04.21). Järelikult oli ettekirjutuse tegemine

kaebaja suunamiseks ja mõjutamiseks asuda täitma Vabariigi Valitsuse korraldust põhjendatud.

Kaebaja esindaja viibis ettekirjutuse koostamise juures ja esitas selle kohta suulisi vastuväiteid.

Kaebaja esindajale selgitati korduvalt järelkontrolli eesmärki ja põhjusi. Kaebaja esindaja

takistas PPA ametnikel siseneda kohvikusse järelevalve teostamiseks. PPA ametnikud

selgitasid kaebaja esindajale sisenemise õigust ja takistamise tagajärgi. Kuna kaebaja esindaja

oma meelt ei muutnud, kohaldati tema suhtes KorS § 50 lg 1 p 3 ja lg 6 meedet valdusesse

sisenemiseks. NETS § 452 lg 5 lubas PPA-l kohaldada vahetut sundi. Kohvikus viibivad

kliendid kinnitasid PPA ametnikele, et kaebaja esindaja ega kohviku töötajad nende Covid-19

tõendeid ja isikusamasust ei kontrollinud. Sunniraha määramine oli põhjendatud. Seoses

majandustegevuse lõpetamisega 29.11.2021 PPA järelkontrollid lõppesid.

28.6. Ainetud on kaebaja väited seoses Vabariigi Valitsuse korraldustega nr 305 ja 294, kuivõrd

selles osas on kaebus 29.12.2022 määrusega tagastatud. Riigikohus tegi 31.10.2022 otsuse,

millega jäeti rahuldamata Tallinna Halduskohtu taotlus NETS § 27 lg 3 ja § 28 lg-te 2, 5-6 ja 8

põhiseaduslikkuse kontrolli läbi viimiseks, pidades mh Vabariigi Valitsuse korraldusi

seonduvalt SARS-CoV-2 viiruse COVID-19 viiruse leviku ennetamiseks ja tõkestamiseks

õiguspärasteks. Seega lähtus PPA kehtivatest ja õiguspärastest õigusaktidest.

28.7. Sunniraha rakendamise või selle korduva rakendamise ärahoidmine oli kaebaja enda

võimuses.

28.8. Sunniraha määr oli põhjendatud. Ettevõtte majandusliku olukorraga arvestamisel ei tohi

jätta kõrvale sunniraha eesmärki, ettekirjutuse olulisust ja kaalul olevaid hüvesid. Kaebaja

teadlikult ja tahtlikult ei täitnud Vabariigi Valitsuse kehtestatud nõudeid ajal, mil COVID-19

viiruse levik Eestis oli haripunktis ning Vabariigi Valitsusel tuli kehtestada järjest rangemaid

piiranguid viiruse leviku tõkestamiseks (vt Riigikohtu lahend nr 5-22-4/13, p 91). Kaebajat ei

ole ebavõrdselt koheldud. PPA ametnikud tuvastasid, et Flower Garden töötajad kontrollisid

COVID-19 tõendit osaliselt, mitte ei jätnud tõendi esitamist kliendi enda otsustada ega pidanud

seda õigusvastaseks. PPA tegi neile ettekirjutuse ja sellele järgnenud järelkontrolli käigus

määrati sunniraha, kuna rikkumine jätkus. Teine PPA järelkontroll tuvastas ettekirjutuse

täitmise ja PPA lõpetas menetluse. Seega suunati ettekirjutusega nii kaebaja kui ka Flower

Garden kohviku omanikud nõuete täitmisele, kuid rikkumise tehiolud ja selle raskus on

erinevad. Seetõttu ei ole need juhtumid omavahel võrreldavad.

KOHTU PÕHJENDUSED

29. Kohus leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata.

30. Esmalt lahendab kohus menetluslikud taotlused (I), seejärel kontrollib Terviseameti

29.11.2021 ettekirjutuse ning PPA 17.11.2021 ettekirjutuse õiguspärasust (II) ja vaidlusaluste

toimingute õiguspärasust (III). Viimaks lahendab kohus kaebuse ja jagab menetluskulud (IV).

I Kaebuse muutmise avaldus

31. Kaebaja on esitanud 28.04.2023 kaebuse muutmise avalduse ning palub kaebust muuta

viisil, et lisaks menetluses olevatele vaidlusaluste ettekirjutuste ja täitetoimingute

õigusvastasuse tuvastamisnõuetele võtaks kohus menetlusse vaidlusaluste asendustäitmise

kulude sissenõudmise keelamisnõude või alternatiivselt Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutuse

3-21-2803

12(23)

ja Terviseameti 02.12.2021 ning 31.12.2021 täitetoimingute tühistamisnõuded. Seega on

kaebaja taotlenud kaebuse muudatuses, et menetlusse jääksid järgmised nõuded: 1) tuvastada

PPA 17.11.2021 ettekirjutuse ja Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutuse nr 12.1-11/21/16269-1

ning eelviidatud ettekirjutuste täitetoimingute, s.o PPA 17.11.2021, 18.11.2021 ja 19.11.2021

sunniraha rakendamise ning Terviseameti 02.12.2021 ja 31.12.2021 asendustäitmise

rakendamise õigusvastasus; 2) alternatiivselt eelneva taotluse rahuldamata jätmisel, tuvastada

PPA 17.11.2021 ettekirjutuse ja selle täitmistoimingute, s.o PPA 17.11.2021, 18.11.2021 ja

19.11.2021 sunniraha rakendamise õigusvastasus ning tuvastada Terviseameti 29.11.2021

ettekirjutuse nr 12.1-11/21/16269-1 õigusvastasus või see tühistada ning keelata Terviseameti

02.12.2021 täitekorraldusega nr 12.1-11/21/16269-2 ja 31.12.2021 korraldusega nr 12.1-

11/21/16269-4 asendustäitmise kulude sissenõudmine; 3) alternatiivselt eelnevate taotluste

rahuldamata jätmisel, tuvastada PPA 17.11.2021 ettekirjutuse ja selle täitmistoimingute, s.o

PPA 17.11.2021, 18.11.2021 ja 19.11.2021 sunniraha rakendamise õigusvastasus ning

tühistada

Terviseameti

29.11.2021

ettekirjutus

nr

12.1-11/21/16269-1,

02.12.2021

täitekorraldus nr 12.1-11/21/16269-2 ja 31.12.2021 korraldus nr 12.1-11/21/16269-4

32. Kohus on 12.05.2023 kohtuistungil selgitanud, et kaebaja on kaebuse täienduse esitanud

tähtaegselt, viidates 13.03.2023 määrusele; kohus on mõistnud kaebaja tahet viisil, et kaebaja

on soovinud minna nii tühistamisnõuete kui keelamisnõuete osas üle tuvastamisnõudele ning

kohtu hinnangul ei ole Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutus enam kehtiv (vt 12.05.2023

kohtuistungi protokoll, kell 00:24:49). Lisaks on kohus 12.05.2023 kohtuistungil asunud

seisukohale, et rahuldab kaebuse muudatuse osaliselt ning menetlusse jäävad järgmised

nõuded: 1) tuvastada PPA 17.11.2021 ettekirjutuse ja Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutuse nr

12.1-11/21/16269-1 ning eelviidatud ettekirjutuste täitetoimingute, s.o PPA 17.11.2021,

18.11.2021, 19.11.2021 sunniraha rakendamise ja Terviseameti 02.12.2021 ning 31.12.2021

asendustäitmise rakendamise õigusvastasus; 2) alternatiivselt tuvastada PPA 17.11.2021

ettekirjutuse ja selle täitmistoimingute, s.o PPA 17.11.2021, 18.11.2021 ja 19.11.2021 ning

tuvastada Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutuse nr 12.1-11/21/16269-1 õigusvastasus ja

keelata Terviseameti 02.12.2021 ja 31.12.2021 täitekorraldustega asendustäitmise kulude

sissenõudmine; 3) alternatiivselt juhul, kui Terviseameti 02.12.2021 ja 31.12.2021

täitekorraldused on haldusaktid, siis tühistada Terviseameti 02.12.2021 ja 31.12.2021

täitekorraldused (vt 12.05.2023 kohtuistungi helisalvestis kell 00:30:23-00:35:17).

33. Tulenevalt HKMS § 49 lg-st 1 võib kaebaja kaebuse nõuet või alust muuta kuni

kohtuvaidluseni halduskohtus või kirjalikus menetluses taotluste esitamise tähtaja

möödumiseni, kui see on kohtu hinnangul otstarbekas kaebuse eesmärgi saavutamiseks ning

kaebuse esitamine muudetud kujul oleks HKMS kohaselt lubatav.

34. Kohtu hinnangul ei ole Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutuse tühistamisnõude uuesti

esitamine otstarbekas ega vajalik, kuivõrd tegemist on kehtivuse kaotanud haldusaktiga (vt

Tallinna Halduskohtu 13.03.2023 määrus nr 3-21-2803, p 6). Nimelt on Terviseameti

29.11.2021 ettekirjutuse aluseks olnud Vabariigi Valitsuse 23.08.2021 korraldus nr 305

tunnistatud Vabariigi Valitsuse 14.04.2022 korraldusega nr 124 kehtetuks. Kehtivuse kaotanud

haldusakti tühistada ei saa. Seetõttu on jätkuvalt asjakohased vaidlusaluste ettekirjutuste

õigusvastasuse tuvastamisnõuded, sh PPA 17.11.2021 ettekirjutuse tühisuse tuvastamise nõue

(vt kaebaja 15.12.2021 menetlusdokumendi p 2.3). Tuvastamisnõue hõlmab ka tühisuse

tuvastamisnõuet. Siinkohal selgitab kohus, et kaebaja ei ole loobunud tühistamisnõudest ja

kohus ei ole ka sellist loobumist vastu võtnud. Kohus on aktsepteerinud tühistamis- ja

keelamisnõuetelt üleminekut tuvastamisnõudele (HKMS § 152 lg 2 alusel). Küll aga nõustub

kohus kaebuse muutmisega viisil, et tuvastamisnõuetele lisandub vaidlusaluste asendustäitmise

kulude sissenõudmise keelamisnõue või alternatiivselt Terviseameti 02.12.2021 ja 31.12.2021

täitekorralduste tühistamisnõue, juhul kui kohus peaks jõudma järeldusele, et Terviseameti

3-21-2803

13(23)

02.12.2021 täitekorraldus ja 31.12.2021 täitekorraldus on haldusaktid. Seega jäävad menetlusse

järgmised nõuded: 1) tuvastada PPA 17.11.2021 ettekirjutuse ja Terviseameti 29.11.2021

ettekirjutuse nr 12.1-11/21/16269-1 ning eelviidatud ettekirjutuste täitetoimingute, s.o PPA

17.11.2021, 18.11.2021, 19.11.2021 sunniraha rakendamise ja Terviseameti 02.12.2021 ning

31.12.2021 asendustäitmise rakendamise õigusvastasus; 2) alternatiivselt, tuvastada PPA

17.11.2021 ettekirjutuse ja selle täitmistoimingute, s.o PPA 17.11.2021, 18.11.2021 ja

19.11.2021 ning Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutuse nr 12.1-11/21/16269-1 õigusvastasus ja

keelata Terviseameti 02.12.2021 ja 31.12.2021 täitekorraldustega asendustäitmise kulude

sissenõudmine; 3) alternatiivselt, juhul kui Terviseameti 02.12.2021 ja 31.12.2021

täitekorraldused on haldusaktid, siis tühistada Terviseameti 02.12.2021 ja 31.12.2021

täitekorraldused. Keelamis- ja tühistamisnõuded on esitatud tähtaegselt, kuivõrd kaebetähtaja

kontrollimisel loetakse uus nõue esitatud esialgse kaebuse esitamise ajal (HKMS § 49 lg 1

viimane lause).

35. Tuvastamisnõudele ülemineku lubatavuse hindamisel ei ole asjakohane HKMS § 45 lg 2,

kuivõrd kohus, kes otsustab kaebuse muutmise lubatavuse üle HKMS § 152 lg 2 alusel ei ole

seotud tuvastamiskaebuse esitamise piirangutega, mis on sätestatud HKMS § 45 lg-s 2 (vt

Riigikohtu halduskolleegiumi 28.10.2020 määrus nr 3-20-580/47, p 12). Seetõttu on

asjakohatud PPA väited, et tuvastamisnõudele ülemineku eeldused täidetud ei olnud.

II

Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutuse õiguspärasus

36. Kaebaja hinnangul on Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutus õigusvastane, sest

resolutsioonist ei selgu selle adressaat.

37. Haldusakt on õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel

kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab

vorminõuetele (HMS § 54). Vastavalt HMS § 55 lg-le 1 peab haldusakt olema selge ja üheselt

mõistetav.

38. Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutusest on arusaadav, kes on ettekirjutuse adressaat,

mistõttu ei nõustu kohus kaebajaga, et tegemist on ebaselge haldusaktiga (HMS § 55 lg 1).

Tallinna Halduskohus on oma 08.12.2021 määruse nr 3-21-2803 punktis 20 selgitanud järgmist:

„Kohus möönab, et vaidlusaluse ettekirjutuse resolutsioon oleks võinud olla sõnastatud

selgemalt, nt märgitud ettevõtte asemel OÜ MEM KOHVIKUD. Samas on vaidlusalusest

ettekirjutusest arusaadav, kes on ettekirjutuse adressaat (see on sõnaselgelt toodud ettekirjutuse

leheküljel 1) ning millised on kaebaja kohustused (resolutsioon). Riigikohus on selgitanud, et

ettekirjutuse sisu väljaselgitamisel on lisaks resolutiivosale võimalik arvestada ka ettekirjutuse

muid osi, sh põhjendust, samuti ettekirjutuse aluseks olevaid õigusnorme ja faktilist konteksti

(vt Riigikohtu halduskolleegiumi 20.04.2018 otsus nr 3-15-443, p 13). Eeltoodust lähtuvalt ei

ole kohtu esialgsel hinnangul tegemist sellise puudusega, mis tingiks haldusakti kehtetuks

tunnistamise (HMS § 58).“ Kohus jääb toodud seisukoha juurde ning leiab, et vaidlusalusest

ettekirjutusest on arusaadav nii selle adressaat kui ka sellega sätestatud kohustused.

39. Kohus nõustub vastustajaga Terviseamet, et vaidlusalune 29.11.2021 ettekirjutus on tehtud

põhiseadusega kooskõlas oleva volitusnormi NETS § 28 lg 5 p 1 alusel. Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on oma 31.10.2022 otsuses nr 5-22-4 hinnanud mh

NETS § 28 lg 5 kooskõla põhiseadusega ning leidnud, et Tallinna Halduskohtu taotlus

põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks tuleb jätta rahuldamata. Kolleegiumi

hinnangul ei ole põhjust järelduseks, et Vabariigi Valitsus on ületanud volitusnormidest

tulenevat õigust haldusasjas vaidluse all olnud piirangute kehtestamiseks [mh korraldusega nr

305, millele viitab ka kaebaja] (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

31.10.2022 otsus nr 5-22-4, p 57). Seejuures on Riigikohus viidatud lahendis analüüsinud ka,

3-21-2803

14(23)

kas kõnesolevad volitusnormid võimaldavad piirangute kehtestamist Vabariigi Valitsuse

korraldusega ning leidnud järgmist. Vaidlusalused volitusnormid nägid rakendatavate

meetmete suhtes ette vähemalt ajalised, ruumilised ja isikulised piirid; see kinnitab, et

seadusandja käsitas nakkushaiguse reaalse leviku juhtumit konkreetse olukorrana ja selle

õiguslikku reguleerimist üksikjuhtumi lahendamisena, millele nähakse ette Vabariigi Valitsuse

korralduse ehk üksikakti vorm (p 79); üldkorralduse andmise õigust ei ole põhjust välistada

üksnes seetõttu, et valitsusel on määruste andmise õigus; lõpuks ei kinnita valitsusel

üldkorralduste andmise pädevuse puudumist ka seadusandja senine arusaam valitsuse

korraldusega kehtestatavate aktide üldistusastmest (p 90). Eeltoodust johtuvalt leiab kohus, et

vaidlusaluse ettekirjutuse aluseks olevat Vabariigi Valitsuse korraldust nr 305 pole alust

ümberkvalifitseerida määruseks.

40. Sama seisukohta on jaganud ka Tallinna Ringkonnakohus oma 28.12.2021 määruse nr 3-

21-2803 punktis 24: „Põhjendatud ei ole ka korralduse ümberkvalifitseerimine määruseks.

Seadus ütleb ise sõnaselgelt, et piirangud tuleb kehtestada valitsuse korraldusega.“ Sellest

lähtuvalt on ekslik kaebaja seisukoht, et Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutus on tühine.

41. Asjassepuutumatud on kaebaja väited seoses NETS § 28 lg 6 põhiseadusvastasusega,

kuivõrd vaidlusaluse ettekirjutuse aluseks viidatud õigusnorm ei ole.

42. Kohus ei nõustu kaebajaga, et vaidlusalune Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutus oleks

diskretsioonivigadega.

43. Vastavalt HMS § 56 lg-le 3 tuleb kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses

märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud.

44. Tallinna Ringkonnakohus on oma 28.12.2021 määruse nr 3-21-2803 punktis 22 leidnud

järgmist: „Ettekirjutuse põhjenduses on toodud selle andmise faktiline ja õiguslik alus, samuti

kaalutlused, millest haldusorgan selle andmisel lähtus. Asjaolu, et ettekirjutuse tegemise ajal

oli viirusnakkusega haigestumine langustrendis, ei muuda ettekirjutust õigusvastaseks. Ehkki

nakkushaiguse levik ongi laineline, võib nakatumise languse põhjuseks vähemalt osaliselt

pidada ka piirangute järgimist ja selle üle järelevalve teostamist. Korraldusega nr 305

kehtestatud nõuete mittejärgimist ei saa ettevõtja õigustada väitega, et tema opereeritavas

asutuses on hea ventilatsioon. Kaebaja ei ole vaidlustanud ettekirjutuse väidet, et tema

opereeritavas toitlustusasutuses ei järgitud COVID-tõendi kontrollimise nõuet, kuid leiab, et

tema tegevust oleks saanud piirata osaliselt, lubades tal tegutseda korralduse p 10 alap 7 teises

lauses nimetatud ulatuses. Korralduse p-s 4.6 on Terviseamet kaalunud kaebaja tegevuse

piiramist, kuid leidnud, et see ei ole põhjendatud, kuivõrd lisaks tõendi kontrollimise kohustuse

rikkumisele on tuvastatud ka maskikandmise kohustuse rikkumine ning ettevõtte esindaja on

avaldanud, et keelas klienditeenindajatel nõudeid järgida. Kaebaja käitumist ja avaldusi

arvestades ei saa põhjendamatuks pidada vastustaja hinnangut, et kui lubada kaebajatel oma

tegevust piiratud mahus (sh kaasamüük) jätkata, ei oleks ka sellisel juhul tagatud korralduses

nr 305 sätestatud nõuete täitmine, sh maski kandmise kohustuse täitmise tagamine. Lisaks on

eelkirjeldatud asjaoludel kaheldav, kas ettevõte järgiks nõuet mitte lubada külastajatel tarbida

toitu kohapeal. Võimalik oleks küll teha järelevalvet, kuid sellega kaasneb suur halduskoormus

ja kulu maksumaksjale. Õige ei oleks jätkata märkimisväärse osa politsei ja Terviseameti

ressursi panustamist tervisekriisi ajal ainult ühe isiku tegevuse üle järelevalve tegemiseks. Oma

õigusvastasest käitumisest tulenevate tagajärgede riski peab isik kandma ise.“ Toodud

seisukohad on jätkuvalt asjakohased ning halduskohus nõustub nendega.

45. Täiendavalt märgib kohus, et vaidlusaluses ettekirjutuses on kaalutlused esitatud

ettekirjutuse punktis 4. Tegemist on mahukate põhjendustega, miks haldusorgan on valinud just

kõige intensiivsema meetme – ettevõtte sulgemise NETS § 28 lg 5 punkti 1 alusel kuni

31.01.2022. Vastustaja on sisustanud vaidlusaluses ettekirjutuses ka NETS § 28 lg 5 p-s 1

3-21-2803

15(23)

toodud määratlemata õigusmõistet „vältimatult vajalik“. Nimelt on ettekirjutuses selgitatud, et

tingimuse „vältimatult vajalik“ täitmine sõltub nii epidemioloogilisest olukorrast,

nakkushaiguse tõrje nõuete rikkumise olulisusest ja muude riikliku järelevalve meetmete või

nakkushaiguse tõrje meetmete mõjususest. Nii on vastustaja selgitanud, et hoolimata PPA

tehtud ettekirjutusest ning määratud sunnirahadest ei ole ettevõte nakkushaiguse ennetamise

nõudeid täitnud; selles nähtub, et ettevõtet ei ole võimalik mõjutada nõuete rikkumise

lõpetamiseks ettekirjutuse tegemise ega selle sundtäitmisega (vt 29.11.2021 ettekirjutuse p 4.2).

Ühtlasi on vastustaja selgitanud, miks ei ole tõhus meede viibimiskeelu kohaldamine (vt

29.11.2021 ettekirjutuse p 4.3); väärteomenetluse korras ettevõtja karistamine (vt 29.11.2021

ettekirjutuse p 4.4); täiendavalt on vastustaja selgitanud, et avalikes siseruumides, sh kohvikud,

pubid, restoranid jms kus ruumis viibivad füüsiliselt lähestikku koos üksteisele võõrad

inimesed, on erinevate ettevaatusabinõude (sh maski kandmine, vaktsineerimis- või

läbipõdemistõendi kontrollimine, hajutatus jms) rakendamine nakkushaiguse epideemilise

leviku tõkestamiseks eriti vajalik, seejuures on vastustaja tuginenud teaduskirjandusele, milles

on toodud, et toitlustusettevõtete tegevusega kaasneb oluline risk (vt 29.11.2021 ettekirjutuse p

4.7), lisaks on viidatud statistilistele andmetele seoses haigestumisega ja nakatamiskordajaga R

(vt 29.11.2021 ettekirjutuse p 4.7). Kohtu hinnangul ei saa esitatud põhjendusi pidada

ebapiisavateks, vaid vastustaja on kaalutlusõigust teostades võtnud arvesse olulisi asjaolusid

ning hinnanud, milline meede oleks vajalik, tõhus ja proportsionaalne.

46. Kohus ei nõustu kaebajaga, et vaidlusalune Terviseameti ettekirjutus on vastuoluline.

Vastustaja on silmas pidanud väitega, et sunniraha ei tohi kaasa tuua tegevuse lõpetamise,

asjaolu, et sunniraha jätkuv rakendamine kui võimalik meede ei oleks tõhus, kui korduvalt on

juba määratud sunniraha ning see ei ole tulemusi andnud. Nagu eelnevalt on kohus analüüsinud,

siis vastustaja on põhjendatult jõudnud järeldusele, et ainuke tõhus meede on ajutiselt ettevõte

sulgeda, arvestades kaalul olevaid avalikke huve ning alternatiivide puudumist.

47. Vaidlusalune ettekirjutus ei ole tühine PPA väidetava õigusvastase kaasamise tõttu.

48. Haldusakti tühisuse alused on loetletud HMS § 63 lg-s 2 ning need on järgmised: 1) sellest

ei selgu haldusakti andnud haldusorgan; 2) sellest ei selgu haldusakti adressaat; 3) seda ei ole

andnud pädev haldusorgan; 4) see kohustab toime panema õigusrikkumise; 5) sellest ei selgu

õigused ja kohustused, kohustused on vastukäivad või seda ei ole muul objektiivsel põhjusel

kellelgi võimalik täita. Loetletud alused ei hõlma olukorda, kus haldusaktis on viidatud mh teise

haldusorgani toimingutele ja haldusaktidele ning haldusorganil puuduksid vastavad volitused.

Sõltumata aga asjaolust, kas PPA on kaasatud just selliste ülesannete täitmiseks, ei ole

Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutuse põhiliseks tõendite kogumiks mitte PPA haldusakt ja

toimingud, vaid 28.10.2021 eraisiku poolt esitatud kaebus (vt 29.11.2021 ettekirjutuse p-d 1.2

ja 2.1) ning Terviseameti poolt 25.11.2021 läbi viidud paikvaatlus (vt 29.11.2021 ettekirjutuse

punktid 1.11 ja 2.1).

49. Ülaltoodu kokkuvõtteks leiab kohus, et Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutus on

õiguspärane.

PPA 17.11.2021 ettekirjutuse õiguspärasus

50. Kaebaja hinnangul on PPA 17.11.2021 ettekirjutus õigusvastane, kuivõrd selle aluseks olev

Vabariigi Valitsuse korraldus nr 305 on põhiseadusega vastuolus.

51. Kohus kaebaja sellesisulise väitega ei nõustu ning jääb varasemalt avaldatud seisukoha

juurde, et Vabariigi Valitsuse korraldus nr 305 ei ole põhiseadusega vastuolus (vt käesoleva

kohtuotsuse põhjenduste punktid 39-40).

52. Asjassepuutumatu on kaebaja väide, et Vabariigi Valitsuse korraldusega nr 305 ei

kohaldata piiranguid eesmärgiga tagada ühiskonnaliikmete elu ja tervise kaitse ning

3-21-2803

16(23)

tervishoiusüsteemi jätkusuutlik toimimine, vaid kohaldatakse poliitilistel eesmärkidel.

Käesoleva vaidluse esemeks ei ole Vabariigi Valitsuse korraldus nr 305, mistõttu jätab kohus

selle kaebaja väite tähelepanuta.

53. Kaebaja hinnangul on PPA 17.11.2021 ettekirjutus tühine, kuivõrd Terviseamet ei ole

nõuetekohaselt PPA-d menetlusse kaasanud. Kohus mõistab kaebaja väidet viisil, et PPA-l

puudus eelnevast tulenevalt pädevus vaidlusalust haldusakti anda (HMS § 63 lg 2 p 3).

54. Tulenevalt NETS § 452 lg-st 1 võib Terviseamet kaasata eriolukorras või hädaolukorras,

mis on seotud nakkushaiguse epideemiaga, oma ülesannete täitmisse korrakaitseorgani juhul ja

nii kaua, kui ta ei saa ise õigel ajal või piisavalt tulemuslikult neid ülesandeid täita.

Korrakaitseorgani kaasamise otsustab Vabariigi Valitsus. NETS § 452 lg 1 alusel kaasatud

haldusorganil on ülesande täitmisel Terviseameti volitused ulatuses, milliste ülesannete

täitmisse korrakaitseorgan kaasati (NETS § 452 lg 2). Terviseamet on 11.08.2021 kirjaga nr 7-

8/21/9910-1 taotlenud PPA kaasamist järgmistesse Terviseameti nakkushaiguste epideemilise

leviku tõkestamisega seotud ülesannete täitmisesse: 1) Vabariigi Valitsuse 19.08.2020

korraldusest nr 282 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud meetmed ja piirangud“

tulenevate kohustuste riiklik järelevalve; 2) Vabariigi Valitsuse 28.05.2021 korraldusest nr 212

„Karantiini kehtestamine COVID-19 haiguse diagnoosiga või positiivse testi tulemusega

isikutele ja nende isikutega lähikontaktis olnud isikutele“ tulenevate kohustuste riiklik

järelevalve. Samas kirjas on märgitud, et PPA-l on punktides 1.1 ja 1.2 sätestatud ülesannete

täitmisel kõik riikliku järelevalve üldmeetmete volitused ning kõigi NETS § 45 lg-s 1-3

sätestatud riikliku järelevalve erimeetmete kohaldamise volitused (vt kaebaja 15.12.2021

menetlusdokumendi lisa 10). PPA 11.08.2021 kirjaga nr 2.6-1/525-3 on antud nõusolek

kaasamiseks Terviseameti järelevalve tegevustesse taotluses märgitud tingimustel; selgitatud,

et PPA täidab kaasamisest tulenevaid järelevalveülesandeid, sh teeb ettekirjutusi, kohaldab

NETS §-s 45 loetletud riikliku järelevalve erimeetmeid, saadab lahendid sundtäitmisele ja viib

läbi väärteomenetlusi poolte vahel kokku lepitud töötundide ulatuses ja tähtajal peale seda kui

PPA ametnikud on saanud vastava koolituse Terviseameti poolt (vt kaebaja 15.12.2021

menetlusdokumendi lisa 11).

55. Vastavalt Vabariigi Valitsuse 27.05.2021 määruse nr 54 „Terviseameti ülesannete

täitmisse korrakaitseorgani kaasamise tingimused ja kord“ (edaspidi Vabariigi Valitsuse

määrus nr 54) § 3 lg-le 1 kui kaasatav korrakaitseorgan on kaasamisega nõustunud, esitab

Terviseamet valdkonna eest vastutava ministri kaudu ettepaneku ja kaasatava korrakaitseorgani

seisukoha Vabariigi Valitsusele otsustamiseks.1 Vabariigi Valitsuse 13.08.2021 korralduse nr

294 „Politsei- ja Piirivalveameti kaasamine Terviseameti ülesannete täitmisesse, mis on seotud

nakkushaiguse COVID-19 epideemilise leviku tõkestamisega“2 punktiga 1 kaasati PPA

hädaolukorra ajal, mis on seotud nakkushaiguse epideemiaga, Terviseameti ülesannete

täitmisse, kuna hädaolukorras ei ole Terviseametil endal piisavalt ressurssi nakkushaiguse

COVID-19 epideemilist levikut tõkestada; kaasamise eesmärk on tagada täidesaatva riigivõimu

võimekus nakkushaiguse COVID-19 epideemilise leviku tõhusaks tõkestamiseks. Nimetatud

korralduse punktis 2 on loetletud ülesanded, mille täitmisesse PPA kaasatakse. Vastavalt

Vabariigi Valitsuse 13.08.2021 korralduse nr 294 punktile 6 täpsustavad Terviseamet ja PPA

korraldusega nr 294 sätestatud kaasamise üksikasju ja töökorraldust. Selliseks töökorralduse

täpsustamiseks saab lugeda Terviseameti 17.11.2021 kirja nr 12.1-11/21/14713-3, milles

palutakse PPA-lt ametiabi ajavahemikus 17.11.2021-18.11.2021 kontrollida OÜ-d MEM

KOHVIKUD (aadressil Vana-Kalamaja 21/1, Tallinn), kas asutus teostab klientide

vaktsineerituse, läbi põetuse, vaktsineerituga võrdsustatud Covid-19 immuniseerimistõendi

1 https://www.riigiteataja.ee/akt/129052021002

2 https://www.riigiteataja.ee/akt/308032022011

3-21-2803

17(23)

olemasolu ning tõendi ehtsuse ja kehtivuse kontrolli (vt vastustaja 27.12.2021

menetlusdokumendi lisa 1).

56. Eelnevast johtuvalt leiab kohus, et PPA on nõuetekohaselt menetlusse kaasatud ning PPA-

l

olid

volitused

riikliku

järelevalvemenetluse

raames

ettekirjutuse

tegemiseks,

menetlustoimingute sooritamiseks ja sunniraha rakendamiseks.

57. NETS § 45 lg 1 kohaselt võib korrakaitseorgan NETS-s sätestatud riikliku järelevalve

teostamiseks kohaldada KorS §-des 30, 31, 44, 49, 50 ja 51 sätestatud riikliku järelevalve

erimeetmeid KorS-s sätestatud alusel ja korras. NETS-i alusel Vabariigi Valitsuse või

Terviseameti antud haldusaktis sätestatud nõuete, meetmete ja piirangute täitmise tagamiseks

määratud sunnivahendit rakendab Terviseamet (NETS § 45 lg 3).

58. PPA 17.11.2021 ettekirjutuse õiguslikeks alusteks on KorS § 28 lg 1, NETS § 28 lg 3, lg 1

p-d 1-2, lg 2 p-d 1-3 ja 5, lg 3, lg 5-6 ja lg 8 ning Vabariigi Valitsuse korralduse nr 305 punktid

10, 13 ja 16.

59. Vastavalt KorS § 28 lg-le 1 on ohu või korrarikkumise korral pädeval korrakaitseorganil

õigus panna avaliku korra eest vastutavale isikule ettekirjutusega ohu tõrjumise või

korrarikkumise kõrvaldamise kohustus ning hoiatada teda KorS § 28 lg-s 2 või 3 nimetatud

haldussunnivahendite kohaldamise eest, kui isik ei täida kohustust hoiatuses määratud tähtaja

jooksul.

60. Vaidlusaluse PPA 17.11.2021 ettekirjutuse kohaselt seisnes korrarikkumine asjaolus, et

kaebaja ei kontrolli tegevuses osalejate nakkusohustust kinnitavaid tõendeid või teste ning ei

tuvasta nende isikusamasust enne nende tegevuses osalemist (vt kaebaja 15.12.2021

menetlusdokumendi lisa 1).

61. Esmalt ei ole kaebaja väitnud, et ta kontrollis ettevõttes OÜ MEM KOHVIKUD Vabariigi

Valitsuse korralduse nr 305 punktis 16 nimetatud tõendit või testi või nende ehtsust ning

kehtivust ja tuvastas esitaja isikusamasuse. Vastupidi, kohtule esitatud PPA ametnike

pardakaamera salvestistest nähtub selgelt, et kaebaja ei kontrolli tegevuses osalejate (ehk

kohviku külastajate) nakkusohutust kinnitavaid tõendeid või teste ning ei tuvasta nende

isikusamasust enne nende tegevuses osalemist, st kohvikusse sisenemist (vt 17.11.2021 PPA

ametnike pardakaamera salvestis U07609 (17.11.2011 11_09_04) kell 02.59-03.13, 04.00;

17.11.2021 PPA ametnike pardakaamera salvestis U08250 (17.11.2021 15_05_41) kell 16.00-

17.34; 18.11.2021 PPA ametnike pardakaamera salvestis U07553 (18.11.2021 14_12_22) kell

09.19-09.28; 19.11.2021 PPA ametnike pardakaamera salvestis U08317 (19.11.2021

11_45_10) kell 01.37-03.10). Seega on PPA 17.11.2021 ettekirjutus õiguspärane.

III

Terviseameti 02.12.2021 ja 31.12.2021 täitekorralduste õiguspärasus

62. Kaebaja taotleb Terviseameti 02.12.2021 täitekorralduse ja 31.12.2021 täitekorralduse

tühistamist, juhul, kui kohus peaks leidma, et tegemist on haldusaktidega ning alternatiivselt

asendustäitmise kulude sissenõudmise keelamist, kui tegemist on toimingutega või

täitetoimingute õigusvastasuse tuvastamist.

63. Kohus on 18.04.2023 kohtuistungil viidanud Riigikohtu lahendile nr 3-3-1-70-10, mille

punktis 28 on kolleegiumi hinnangul vaidlustatud täitekorralduse (seoses asendustäitmise

kuludega) puhul tegemist vormiliste puudustega haldusaktiga. Sellest lähtuvalt andis kohus

kaebajale võimaluse kaebuse muutmiseks viisil, et lisaks tuvastamisnõuetele taotleb kaebaja

vaidlusaluste täitekorralduste tühistamist ning asendustäitmise kulude sissenõudmise

keelamist.

3-21-2803

18(23)

64. Riigikohtu halduskolleegium on 17.05.2017 määruse nr 3-3-1-88-16 punktis 16 selgitanud,

et õiguskaitsevahendid asendustäitmise kulude vaidlustamiseks on sarnased sunniraha

sissenõudmise vaidlustamise võimalustega, kuivõrd asendustäitmise kulude ja sunniraha

sissenõudmise kord on ATSS § 15 lg-s 1 reguleeritud sarnaselt. Seejuures on Riigikohus

viidanud oma 22.04.2015 määruse nr 3-3-1-72-14 punktile 15, milles on märgitud järgmist:

„Haldusorgani toiminguid sunniraha rakendamisel on isikul AtSS § 16 lg 1 alusel võimalik

vaidlustada halduskohtus. Sunniraha rakendamise peale ei saa esitada tühistamiskaebust. Küll

aga saab halduskohus oma otsusega keelata haldusorganil sunniraha rakendamise, sh

sissenõudmise toimingute tegemise või teha ettekirjutuse toimingute tagajärgede

kõrvaldamiseks (HMS § 109, HKMS § 5 lg 1 p-d 3 ja 5). /…/ Kaebaja põhjendatud huvi korral

on halduskohtul võimalik teha kindlaks sunniraha rakendamise õigusvastasus või sunniraha

rakendamist välistav asjaolu (HKMS § 5 lg 1 p 6), nt ettekirjutuse nõuetekohane täitmine.“

65. Eelnevast lähtuvalt juhindub kohus Riigikohtu hilisemast praktikast ning leiab, et

vaidlusalused Terviseameti 02.12.2021 ja 31.12.2021 täitekorraldused on toimingud ning

asjakohane nõue on keelamisnõue, mis mh sisaldab õigusvastasuse tuvastamise nõuet. Sisuliselt

tähendab eelnev, et Terviseameti 02.12.2021 ja 31.12.2021 täitetoimingute tühistamisnõudes

tuleb kaebus jätta rahuldamata. Alljärgnevalt võtab kohus seisukoha vaidlusaluste

täitetoimingute keelamisnõude põhjendatuse osas.

66. Sunnivahendi rakendamise vaidluses kontrollib kohus üldjuhul, kas sunnivahendi

rakendamise eeldused olid täidetud, kas sunni liik ja määr olid proportsionaalsed ja määratud

ilma kaalumisvigadeta ning ega ei esine sunni kohaldamist välistavaid asjaolusid (ATSS § 16

lg 1). Asendustäitmise rakendamine on toiming HMS § 106 lg 1 tähenduses. Toiming peab

olema kooskõlas õigusaktidega (HMS § 107 lg 1).

67. Tulenevalt ATSS § 8 lg-st 1 on sunnivahendit lubatud rakendada, kui adressaadile on

tehtud teatavaks ettekirjutus, mis kehtib, ning seda ei ole hoiatuses märgitud tähtaja jooksul

täidetud. Erandid sätestab ATSS § 12. Sunnivahendit ei tohi rakendada, kui: 1) ATSS § 8 lg-s

1 sätestatud sunni rakendamise alused on ära langenud; 2) ettekirjutuse aluseks olnud

õigusnorm on tunnistatud kehtetuks; 3) sunnivahendi rakendamine lükatakse edasi; 4)

halduskohus peatab sunnivahendi rakendamise halduskohtumenetluse seadustikus ettenähtud

korras (ATSS § 8 lg 3).

68. Vaidlusaluste täitekorralduste tegemise ajal oli Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutus

kehtiv. Terviseameti 02.12.2021 täitekorralduse kohaselt on Terviseameti 29.11.2021

ettekirjutus toimetatud kaebajale kätte e-posti teel 29.11.2021 (vt kaebuse lisa 6).

Elektrooniliselt kättesaadavaks tehtud või edastatud dokument loetakse kättetoimetatuks kui

dokument või teade dokumendi kättesaadavaks tegemise kohta on edastatud äriühingu

äriregistrisse kantud elektronposti aadressil (HMS § 27 lg 2 p 3). Haldusakt kehtib adressaadile

teatavaks tegemisest või kättetoimetamisest alates, kui haldusaktis ei ole ette nähtud hilisemat

kehtima hakkamist (HMS § 61 lg 1). Kaebaja ei olnud ettekirjutuses märgitud kohustust

tähtaegselt täitnud (vt kaebuse lisa 4) ning sunni rakendamise alused ei olnud ära langenud või

ettekirjutuse aluseks olnud õigusnorm kehtetuks tunnistatud. Samuti ei esinenud muid ATSS §

8 lg-s 3 nimetatud aluseid.

69. Kaebaja hinnangul on asendustäitmine õigusvastane, kuivõrd Terviseameti 29.11.2021

ettekirjutus nr 12.1-11/21/16269-1 on õigusvastane. Eelnevalt on kohus leidnud, et

Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutus õigusvastane ei olnud ning samuti oli tegemist kehtiva

haldusaktiga täitekorralduse andmise ajal.

70. Kaebaja leiab, et vaidlusalused täitekorraldused on õigusvastased, kuivõrd asendustäitmise

kulude eeldatavat suurust ei avaldatud (ATSS § 7 lg 6).

3-21-2803

19(23)

71. Vastavalt ATSS § 7 lg-le 6 märgitakse asendustäitmise rakendamise hoiatuses

asendustäitmise kulude eeldatav suurus. Selles, et Terviseamet on oma 29.11.2021

ettekirjutuses teinud hoiatuse sunnivahendi rakendamise kohta, vaidlust ei ole (vt kaebuse lisa

1, p 6). Küll aga on õige kaebaja väide, et ettekirjutuses märgitud hoiatuses ei ole toodud

asendustäitmise eeldatavaid kulusid. Asendustäitmise kulud on loetletud ATSS §-s 14. Siiski

on Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutuse punktis 6.6 tehtud viide ATSS § 12 lg-le 1, mille

kohaselt on asendustäitmist lubatud rakendada ettekirjutuse, hoiatuse ja täitekorralduseta, kui

vahetu oht avalikule julgeolekule või korrale tuleb kõrvaldada viivitamata. Oma vastuses

kaebusele täpsustab Terviseamet, et asendustäitmine on viidud läbi ATSS § 12 lg 3 alusel

vahetu ohu tõrjumiseks avalikule korrale.

72. Hoiatuse sunnivahendi rakendamiseks võib teha nii põhihaldusaktis endas kui ka

eraldiseisvalt (ATSS § 7 lg 2). Seejuures peab hoiatus sisaldama ATSS § 7 lg-s 1 loetletud

andmeid. Erinorm on ATSS § 7 lg 6, mis puudutab asendustäitmise rakendamise hoiatust ning

sätestab nõude, et viidatud hoiatuses oleks toodud ka asendustäitmise kulude eeldatav suurus.

Tegemist on vorminõudega, mille eesmärgiks on tagada, et haldusvälisel isikul oleks ülevaade

võimaliku täitmata jätmisega kaasneda võivatest asjaoludest.3 Küll aga ei tingi igasugune

vorminõuete järgimata jätmine automaatselt asendustäitmise kulude sissenõudmise lubamatust.

Kohtu hinnangul oli hoiatuses asendustäitmise eeldatavate kulude märkimata jätmine

formaalne viga, mis ei saanud kuidagi mõjutada kaebaja käitumist osas, kas Terviseameti

29.11.2021 ettekirjutus ise täita või nõustuda asendustäitmisega haldusorgani või kolmanda

isiku poolt. Nii nähtub 31.12.2021 täitekorraldusest, et detsembris 2021. a toimusid ettevõtte

„MEM Cafe“ juures avalikud kogunemised ning oli vahetu oht, et ettekirjutusest tulenevat

kohustust rikutakse (vt vastustaja 19.08.2022 menetlusdokumendi lisa 1).

73. Lisaks nõustub kohus vastustajaga, et ATSS § 12 lõike 3 eeldused olid täidetud, mistõttu

võis asendustäitmist rakendada ilma hoiatust tegemata. Vastavalt ATSS § 12 lg-le 3 võib

ettekirjutuses näidatud kohustuse täitmiseks rakendada asendustäitmist hoiatuse ja

täitekorralduseta, kui vahetu oht avalikule julgeolekule või korrale tingib ettekirjutuse

kiirendatud täitmise.

74. KorS § 4 lg 1 kohaselt on avalik kord ühiskonna seisund, milles on tagatud õigusnormide

järgimine ning õigushüvede ja isikute subjektiivsete õiguste kaitstus. Vahetu oht on olukord,

kus korrarikkumine leiab juba aset või on suur tõenäosus, et see kohe algab (KorS § 5 lg 5).

Vaidlus puudub, et asendustäitmise rakendamise ajal esines vahetu oht avalikule korrale,

kuivõrd kaebaja oli jätnud Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutuse täitmata ega järginud ka

Vabariigi Valitsuse korralduses nr 305 kehtestatud piiranguid. Piirangute eesmärgiks oli eriti

ohtliku nakkushaiguse tõkestamine. „Korraldusega kehtestatakse inimeste elu ja tervise ning

ülekaaluka avaliku huvi kaitseks, sealhulgas riigi toimepidevuse kaitseks, vältimatult vajalikud

COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse SARS-CoV-2 leviku tõkestamise meetmed ja

piirangud. Eesti Vabariigi põhiseadus (edaspidi põhiseadus) § 28 lg 1 sätestab igaühe õiguse

tervise kaitsele. Praegusel juhul on põhiõiguse kaitsealas erinevad väärtused. Esiteks on

kaitsealas inimeste õigus nende tervise kaitsele seeläbi, et riik teeb kõik võimaliku, et takistada

viiruse levikut. Samuti on kaitsealas avalik huvi, et viiruse levik ja inimeste massiline

haigestumine ning tervishoiusüsteemi ülekoormus ei suureneks. Olukorras, kus teiste

inimestega kokkupuutel on suur oht viiruse levikuks, lasub riigil kohustus viia nakkusoht

miinimumini, sealhulgas võib selle eesmärgi saavutamiseks sobival viisil piirata isikute

kokkupuutumise võimalusi.“4 Seejuures on Terviseameti 29.11.2021 ettekirjutuse punktides 1-

3 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/caf92103-3c0e-3070-84b8-

180f070ddfa0/Asendust%C3%A4itmise%20ja%20sunniraha%20seadus

Vabariigi

Valitsuse

korralduse

nr

seletuskiri.

Kättesaadav

arvutivõrgust:

https://www.riigiteataja.ee/akt/312112021005

3-21-2803

20(23)

4 esitanud vastava ohuhinnangu aluseks olevad asjaolud ja põhjendused. „Olukorras, kus

ühiskonnas levib kiiresti ja ulatuslikult suure nakatuvusega haigus, mille kulg võib olla raske

või eluohtlik ning millel puudub või ei ole kättesaadav efektiivne ravi või mille levik võib

ületada haiglate ravivõimekust, ei saa vastustaja jääda ära ootama äärmiselt kaalukate avalike

huvide rasket kahjustamist, vaid tal tuleb tegutseda proaktiivselt ja rakendada ennetavaid

meetmeid.“5

75. Eeltoodust lähtuvalt ei olnud 02.12.2021 täitekorralduse puhul tegemist materiaalselt

õigusvastase toiminguga.

76. Ka ei saa 31.12.2021 toimingut õigusvastaseks pidada, kuivõrd tulenevalt asjaolude

olulisest muutumisest (detsembris 2021 toimunud avalikud kogunemised MEM Cafe juures; vt

vastustaja 19.08.2022 menetlusdokumendi lisa 1) tuli vastustajal teavitada kaebajat

asendustäitmise eeldatavate kulude olulisest muutumisest (ATSS § 14 lg 2). Samuti ei välista

kohtumenetluse ajal asjaolude muutumine võimalust asendustäitmise kulusid peale

kohtumenetluse lõppu sisse nõuda. Nii on Tallinna Ringkonnakohus oma 28.12.2021 määruse

põhjenduste punktis 16 selgitanud järgmist: „AtSS § 15 lg 1 järgi nõutakse asendustäitmise

kulud ja sunniraha sisse täitemenetluse seadustikus sätestatud korras nagu kohtuotsusest

tulenev rahaline nõue. Isikul on võimalik esitada halduskohtule kaebus asendustäitmise kulude

sissenõudmise peale; õiguskaitsevahendid selleks on sarnased sunniraha sissenõudmise

vaidlustamise võimalustega (AtSS § 16 lg 1; Riigikohtu 17.05.2021 määrus nr 3-3-1-88-16, p

16 ja 22.04.2015 otsus nr 3-3-1-72-14, p 15).“ Ringkonnakohus on lisanud oma 28.12.2021

määruse nr 3-21-2803 punktis 37, et asjaolude muutumine kohtumenetluse ajal võib tingida

selle, et sunniraha sissenõudmine ei ole enam pärast kohtuotsuse tegemist lubatav – erinevalt

asendustäitmise kulude sissenõudmisest.

77. Eeltoodu tähendab, et kui sunniraha sissenõudmine on lubatav üksnes hetkeni, mil selle

aluseks olev ettekirjutus kehtib, siis asendustäitmise kulude sissenõudmine ei ole seatud

sõltuvusse ettekirjutuse kehtivusest. Küll aga ei saaks asendustäitmise rakendamine olla lubatav

ajal, mil ettekirjutuse kehtivus on lõppenud (vrdl ATSS § 12 lg 4 ja § 8 lg-d 1 ja 3). Seetõttu

leiab kohus, et asendustäitmise kulude sissenõudmise keelamisnõue rahuldamisele ei kuulu.

Arvestades, et tuvastamisnõue sisaldub keelamisnõudes ning kohus on eelnevalt leidnud, et

materiaalselt on vaidlusalused Terviseameti 02.12.2021 ja 31.12.2021 toimingud õiguspärased,

siis jääb rahuldamata ka Terviseameti 02.12.2021 ja 31.12.2021 toimingute õigusvastasuse

tuvastamise nõue.

PPA sunniraha nõuete õiguspärasus

78. Kaebaja hinnangul on PPA 17.11.2021, 18.11.2021 ja 19.11.2021 sunniraha nõuded

õigusvastased, kuivõrd PPA 17.11.2021 ettekirjutus on õigusvastane.

79. Kohus on eelnevalt asunud seisukohale, et PPA 17.11.2021 ettekirjutus on õiguspärane,

mistõttu ei saa eeltoodud kaebaja väitega nõustuda.

80. PPA 17.11.2021 ettekirjutuses on tehtud hoiatus sunniraha kohaldamiseks, seejuures

märgitud sunniraha maksimumsuurus 9600 eurot (ATSS § 7; vt kaebaja 15.12.2021

menetlusdokumendi lisa 1). Samuti on ettekirjutuses märgitud korduva sunniraha määramise

võimalus. PPA 17.11.2021 ettekirjutus oli kaebajale kätte toimetatud ja seega kehtiv. Vastavalt

HMS § 30 kui menetlusosaline keeldub dokumenti vastu võtmast, teeb dokumendi

kättetoimetaja kindlaks keelduja isiku ning teeb dokumendile märke, mille kinnitab oma

allkirjaga. Märkega dokumendi tagastab ta haldusorganile. Sel juhul loetakse dokument

menetlusosalisele kätte toimetatuks, välja arvatud juhul, kui dokumendi vastuvõtmisest keelduti

HMS § 29 lg-tes 1-3 rikkumise tõttu. PPA 17.11.2021 ettekirjutusele on tehtud märge, et isik

5 Tallinna Ringkonnakohtu 28.12.2021 määrus nr 3-21-2803, p 27.

3-21-2803

21(23)

keeldub ütluste andmisest ja ettekirjutust allkirjastamast; märke on allkirjastanud vanemuurija

M. Villems (vt kaebaja 15.12.2021 menetlusdokumendi lisa 1).

81. Kaebaja hinnangul on määratud sunnirahad ebaproportsionaalselt suured. Kohus selle

seisukohaga ei nõustu.

82. Korrakaitseorgan järgib riiklikku järelevalvet teostades järgmisi põhimõtteid: 1) kohaldab

mitmest sobivast ja vajalikust riikliku järelevalve meetmest seda, mis nii isikut kui ka üldsust

eeldatavalt kõige vähem kahjustab; 2) kohaldab ainult sellist riikliku järelevalve meedet, mis

on proportsionaalne, arvestades meetmega taotletavat eesmärki ja kiireloomulist kohaldamist

nõudvat olukorda; 3) kohaldab riikliku järelevalve meedet vaid nii kaua, kui selle eesmärk on

saavutatud või seda ei ole enam võimalik saavutada (KorS § 7). Kohustuse täitmise tagamiseks

kasutatakse leebeimat sunnivahendit ja -määra, mis eelduste kohaselt on tõhusaimad.

Haldusorgan peab valima sunnivahendi, mis isikut võimalikult vähe kahjustades sunnib teda

täitma talle ettekirjutusega pandud kohustust (ATSS § 3 lg 3).

83. Esmalt puudub kahtlus, et sunnirahast tõhusamat sunnivahendit ei olnud, kuivõrd tegemist

oli kõige leebema võimaliku meetmega. Teiseks tuleb tähele panna, et kaebajale määratud

sunnirahad ei ületanud ükski KorS § 23 lg-s 4 sätestatud ülemäära 9600 eurot.

84. Samas tuleb sunniraha suuruse määramisel arvestada ka selle eesmärki – sunniraha määr

peaks olema piisav, et mõjutada isiku käitumist ning panema teda ettekirjutust täitma. Asjaolu,

et ka korduva sunniraha määramisel ei ole see muutnud isiku käitumist, ei saa automaatselt

lugeda sunniraha ebaproportsionaalseks. Sunniraha määramisel ei saanud vastustaja kuidagi

eeldada, et kaebaja ettekirjutust ka edaspidi ei täida ning esineb vajadus kolmanda isiku kaudu

asendustäitmiseks. Seetõttu on ainetud kaebaja väited, et lisaks asendustäitmise kulusid

arvestades, toob sunnirahade sissenõudmine kaasa kaebaja maksejõuetuse. Samuti oli kaebaja

enda mõjusfääris majandusliku kahju tekkimise vältimine. Kaebaja ei ole põhistanud, et

korralduses nr 305 sätestatud nõuete täitmine oleks olnud võimatu või temale ebamõistlikult

koormav.

85. Sunniraha määramine oli proportsionaalne meede, kuivõrd esmalt anti kaebajale võimalus

õigusrikkumine kõrvaldada, mitte ei asutud ettekirjutust esimese sunnivahendina

asendustäitmist rakendama. Samuti ei olnud esimese sunniraha nõude tegemisel ilmselge, et ka

edaspidi sunnirahade rakendamine tulemuslik ei ole. Kaebaja ei olnud oma majandustegevust

ka sunniraha rakendamise hetkel lõpetanud, mistõttu ei saanud eeldada, et sunniraha tasumine

oleks kaebajale ilmselgelt üle jõu käiv. Eelnevast lähtuvalt ei nõustu kohus, et sunnirahade

määramine oli karistusliku iseloomuga. Sunniraha nõuetes on toodud õiguslik alus ning

märgitud, milles seisneb rikkumine.

86. Kaebaja hinnangul on vastustaja võimu kuritarvitanud, kuivõrd samaaegselt Terviseameti

poolt riikliku järelevalve läbiviimisega, teostas järelevalvet kaebaja suhtes ka Maksu- ja

Tolliamet.

87. Ka juhul, kui eeldada kaebaja väite õigsust MTA poolt järelevalve toimingute sooritamisest

samaaegselt Terviseametiga, ei saa sellest kuidagi järeldada võimu kuritarvitamist. Seadusega

on haldusorganitele sätestatud pädevus riikliku järelevalve läbiviimiseks ning asjaolu, et

järelevalvemenetlusi viiakse läbi paralleelselt, ei ole seadusega vastuolus ega anna alust pidada

sellist tegevust võimu kuritarvitamiseks.

Vahetu sund ja valdusesse sisenemine

88. Kaebaja hinnangul oli õigusvastane PPA poolt vahetu sunni kasutamine kaebaja valdusesse

sisenemisel 18.11.2021 (vt kaebuse p 1.3.1) ning valdusesse sisenemised.

3-21-2803

22(23)

89. Asja materjalidest nähtuvalt on PPA ametnikud sisenenud kaebajale kuuluva ettevõtte

MEM Cafe valdusesse 17.11.2021 kell 15:20 (vt kaebaja 15.12.2021 menetlusdokumendi lisa

2), 18.11.2021 kell 14:20 (vt kaebaja 15.12.2021 menetlusdokumendi lisa 5) ning 19.11.2021

kell 11:46 (vt kaebaja 15.12.2021 menetlusdokumendi lisa 7). Vahetut sundi kohaldati valdaja

E. Brauer suhtes 17.11.2021 ja 18.11.2021, kasutades füüsilist jõudu ning valdusesse siseneti

ukse kaudu. Valdusesse sisenemise kohta on koostatud protokollid, millest nähtuvalt on

valdusesse sisenetud riikliku järelevalve raames, eesmärgiga kontrollida Vabariigi Valitsuse

korralduse nr 305 täitmist. Valdusesse sisenemise protokollides on õigusliku alusena märgitud

KorS § 50 lg 1 p 3. Viidatud sätte kohaselt võib politsei või seaduses sätestatud juhul muu

korrakaitseorgan siseneda valdaja nõusolekuta tema valduses olevale piiratud või tähistatud

kinnisasjale, ehitisse, eluruumi või ruumi, sealhulgas avada uksi, väravaid ja kõrvaldada muid

takistusi, kui see on vajalik seadusega või seaduse alusel kehtestatud nõuete täitmise tagamisel

ohu ennetamiseks, väljaselgitamiseks või tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks, ning

selliste nõuete täitmise tagamine on valdusesse siseneva korrakaitseorgani pädevuses. Vaidlus

puudub, et PPA täitis Terviseameti ülesandeid ning kontrollis Vabariigi Valitsuse korralduse nr

305 nõuete täitmist. NETS § 45 lg 1 kohaselt võib korrakaitseorgan NETS-s sätestatud riikliku

järelevalve teostamiseks kohaldada mh KorS § 50 sätestatud riikliku järelevalve erimeetmeid

KorS-s sätestatud alusel ja korras. Järgitud on KorS § 50 lg-s 3 sätestatud nõudeid, kuivõrd

äriruumi siseneti valdaja juuresolekul ning ajavahemikul kella 07.00-23.00. Valdusesse

sisenemisel võib kasutada vahetut sundi nii kaua, kui see on eesmärgi saavutamiseks vältimatu

(KorS § 50 lg 6). Valdusesse sisenemisel kasutatud vahetut sundi eesmärgiga siseneda äriruumi.

Selle eesmärgi saavutamisel vahetu sund lõpetati. Samuti on valdusesse sisenemine ja vahetu

sunni kasutamine protokollitud (KorS § 50 lg 7). Vastavalt NETS § 452 lg-le 5 kui Terviseamet

kaasab ülesannete täitmisse PPA, siis ülesannetesse kaasatuna võib PPA kohaldada vahetut

sundi. Vaidlus puudub, et PPA oli Terviseameti ülesannetesse kaasatud.

90. Ekslik on kaebaja väide, et teda on koheldud ebavõrdselt võrreldes teiste juriidiliste

isikutega (Flower Gardeniga). Vastustaja esitatud tõendist nähtuvalt (vt PPA 10.05.2023

menetlusdokumendi lisa 1) ei olnud kaebaja Flower Gardeniga samas olukorras, see tähendab,

et tegemist ei ole võrreldavate gruppidega. Flower Gardenile tehti ettekirjutus ning sellele

järgnenud järelkontrolli käigus tuvastati rikkumine, mistõttu määrati sunniraha; teise

järelkontrolli raames tuvastati, et Flower Garden täitis ettekirjutust.

91. Eeltoodust lähtuvalt leiab kohus, et PPA toimingud valdusesse sisenemisel ja vahetu sunni

kasutamisel on olnud õiguspärased.

IV

92. Eeltoodust lähtuvalt jääb kaebus tervikuna rahuldamata.

93. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.

Käesoleval juhul on otsus tehtud kaebaja kahjuks, mistõttu menetluskulud jäävad kaebaja

kanda. Vastustaja Terviseamet palub kaebajalt välja mõista menetluskulud summas 4916.40

eurot. Terviseameti hinnangul väljub vaidlus tema põhitegevusest, mistõttu on põhjendatud

menetluskulud kaebajalt välja mõista. Kohus ei nõustu vastustajaga osas, et vaidlus väljus

vastustaja igapäevasest tegevusest. Vaidluse esemeks on Terviseameti ettekirjutus ja

sunnivahendi toimingud, mis sooritati Terviseameti pädevuses ja viimase poolt läbi viidud

järelevalve menetluse raames (NETS § 44 lg 1). Kuivõrd vaidlus ei välju Terviseameti

põhitegevuse raamidest, siis on põhjendamatu kaebajalt vastustaja menetluskulude välja

mõistmine (vt Riigikohtu lahend nr 3-20-1280/62). PPA ei ole menetluskulude

väljamõistmiseks taotlust esitanud, mistõttu jäävad tema võimalikud menetluskulud enda kanda

(HKMS § 109 lg 1). Eeltoodust lähtuvalt jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende endi

kanda.

3-21-2803

23(23)

94. Juhindudes HKMS § 253 lg-st 3 tühistab kohus Tallinna Ringkonnakohtu 28.12.2021

määruse nr 3-21-2803 resolutsiooni punktiga 2 kohaldatud esialgse õiguskaitse. Kohus selgitab,

et esialgse õiguskaitse tühistamine jõustub koos kohtuotsusega (HKMS § 253 lg 3 viimane

lause).

(allkirjastatud digitaalselt)