3-21-2582/10 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Kaire Pikamäe, Monika Laatsit ja Oliver Kask

Otsuse tegemise aeg ja koht

12.05.2023, Tallinn

Haldusasja number

3-21-2582

Haldusasi

X kaebus Eesti Töötukassa 14.10.2021 otsusele nr 7-

8.1/21/1472

Menetlusosalised

Kaebaja – X

Vastustaja – Eesti Töötukassa

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 20.06.2022 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

X apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada X apellatsioonkaebus ning tühistada Tallinna Halduskohtu 20.06.2022

otsus haldusasjas nr 3-21-2582.

2. Tühistada Eesti Töötukassa 14.10.2021 otsus nr 7-8.1/21/1472.

3. Esimese ja teise kohtuastme menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.

Kaebajal on õigus taotleda enammakstud riigilõivu tagastamist.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 12.06.2023.

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on

pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS

§ 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

3-21-2582

2(6)

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. X esitas 21.11.2019 Eesti Töötukassale ettevõtluse alustamise toetuse avalduse.

Töötukassa andis 21.01.2020 otsusega nr 7-8.1/20/0061 X-le ettevõtluse alustamise toetust

4474 eurot. Otsuse p-i 8.3 kohaselt pidi X esitama toetuse kasutamise kohta esimese aruande

22.06.2020–22.07.2020 ning teise aruande 22.12.2020–22.01.2021.

Vastavalt X 16.07.2020 avaldusele pikendas töötukassa 20.07.2020 otsusega nr 7-8.1/20/0633

aruannete esitamise aega vastavalt 21.08.2020–21.09.2020 ning 21.02.2021–21.03.2021.

2. Töötukassa tunnistas 14.10.2021 otsusega nr 7-8.1/21/1472 oma 21.01.2020 otsuse nr 7-

8.1/20/0061 tagasiulatuvalt kehtetuks haldusmenetluse seaduse (HMS) § 64 lg-te 1, 2 ja 3

ning § 66 lg 2 p-de 2 ja 3 ning lg 3 alusel.

Tööturuteenuste ja -toetuste seaduse (TTTS) § 19 lg 7 ja 21.01.2020 otsuse p-i 3.8 (muudetud

20.07.2020 otsusega) kohaselt kontrollib töötukassa toetust saanud isiku majandustegevust ja

toetuse sihtotstarbelist kasutamist tõendavaid dokumente vähemalt kaks korda aasta jooksul.

Kontrollimised toimuvad aruande vormis.

X esitas 19.10.2020 esimese aruande ja kuludokumendid toetuse kasutamise kohta. Aruande

ja äriregistri teabesüsteemi järgi on X 20.07.2020 registreerinud ettevõtte Y OÜ, mille

tegevusalaks on muu mööbli tootmine. Aruande ja kuludokumentide kohaselt on kogu toetus

kasutatud, kuid äriplaanijärgne majandustegevus pole käivitunud. X põhjenduse kohaselt oli

see tingitud külmetushaigusest ning kuna Terviseameti reeglite järgi peab haigustunnustega

inimene olema kodus.

X esitas 22.03.2021 teise aruande, mille kohaselt on äriplaanis seatud eesmärgid saavutamata.

X on olnud potentsiaalsete klientidega otsekontaktis telefoni teel ja kes on soovinud, on

saanud hinnakirja. Siiani pole see tulemusi andnud. Müügitulu pole tekkinud. Covidist

põhjustatud isolatsiooninõuete tõttu on X olnud väikelapsega kodus peaaegu kolm viimast

kuud.

TTTS § 19 lg 72 kohaselt loetakse majandustegevus alanuks, kui ettevõtluse alustamise

toetust saanud isik on asutanud äriplaanis ettenähtud äriühingu ning ettevõte on alustanud

äriplaanis kavandatud tegevuste elluviimist. X 06.05.2021 ja 01.09.2021 selgitustest ei nähtu

üheselt, kas on tehtud piisavalt pingutusi äriplaanijärgse majandustegevuse käivitamiseks

prognoositud mahus. Seega puudub kindlus, kas X on alustanud äriplaanis kavandatud

tegevuste elluviimist. Äriplaani kohaselt pidi loodav ettevõte Y OÜ pakkuma ettevõtetele

mööbli ja sisustuse viimistlemise teenust madalsurve ja kõrgsurve pihustamise meetodil. X

pidi esialgu olema ainus töötaja ettevõttes. X ei ole esitanud veenvaid tõendeid loodud

ettevõtte majandustegevuse toimumisest. Puudub kindlus selles osas, kas toetus on tänaseks

oma eesmärki täitnud. Ettevõtluse alustamise toetuse eesmärgiks on uute töökohtade loomine,

sh esmajärjekorras ettevõtluse alustamise toetuse saajale (TTTS § 1 lg 1). Ettevõttel pole

tekkinud püsivat käivet. X ei ole tõendanud esimeses ja teises aruandes nimetatud

haigestumisi, mistõttu pole võimalik hinnata, millistel perioodidel ei olnud tal võimalik

tegeleda äriplaanijärgse majandustegevuse käivitamisega.

Vastavalt TTTS § 19 lg 8 p-le 11 tagastab ettevõtluse alustamise toetuse saaja toetuse täies

ulatuses, kui äriplaanis ettenähtud majandustegevus ei alanud mõjuval põhjusel kuue kuu

möödumisel toetuse pangakontole üleandmise päevast ega ole olenemata põhjusest alanud ka

12 kuu möödumisel toetuse pangakontole ülekandmise päevast. Kuna toetuse kasutamise

periood lõppes 21.03.2021, kuulub toetus tagastamisele.

3-21-2582

3(6)

X-l puudub alus usaldusele töötukassa 21.01.2020 otsuse kehtima jäämiseks ning sellele, et

toetust temalt tagasi ei nõuta. Toetuse andmise otsuse p-des 3.4, 3.5 ja 4.1.2 on reguleeritud,

mis tingimustele peab toetuse saaja tegevus vastama ning millal tuleb toetus tagasi maksta.

Isik ei saa tugineda usaldusele, kui ta ei ole täitnud haldusaktiga seotud lisakohustust (HMS §

67 lg 4 p 3).

Haldusakti kehtetuks tunnistamine on kooskõlas avalike huvidega (HMS § 64 lg 3, § 67 lg-d 1

ja 2). Kuna töötukassa üks eesmärke on ka töötukassa vahendite õiguspärane, avalik ja

säästlik kasutamine, läheks avaliku huviga ilmselgelt vastuollu olukord, kus jäetakse kehtima

otsus toetusele, mida ei kasutata seaduses sätestatud viisil ning ei täideta haldusaktiga seotud

lisakohustust.

3. X esitas 10.11.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse töötukassa 14.10.2021 otsuse

tühistamiseks.

TTTS § 19 lg 72 sätestab, millal loetakse majandustegevus alanuks. Töötukassa tugineb

müügitulu puudumisele, kuid sellist eeldust pole eelnimetatud normis ette nähtud. Toetuse

sihipärase kasutamise osas vastustajal kaebajale etteheiteid pole.

4. Töötukassa palus jätta kaebus rahuldamata, jäädes vaidlustatud haldusaktis toodud

seisukohtade juurde.

5. Tallinna Halduskohus jättis 20.06.2022 otsusega kaebuse rahuldamata.

Vaidlustatud otsuse õiguslikuks aluseks on TTTS § 19 lg 8 p 11, mis reguleerib toetuse

tagastamist, kui toetuse saaja pole majandustegevusega alustanud. Vastavalt TTTS § 19 lg-le

72 loetakse majandustegevus alanuks, kui ettevõtluse alustamise toetust saanud isik on

asutanud äriplaanis ettenähtud äriühingu ning ettevõte on alustanud äriplaanis kavandatud

tegevuste elluviimist. Vaidlus on küsimuses, kas kaebaja on alustanud äriplaanis kavandatud

tegevuste elluviimist.

Kaebaja äriplaani (dtl 25-49) kohaselt plaanis kaebaja loodava ettevõtte kaudu pakkuda

sisustusdetailide ja mööbli viimistlemise teenust mööblitootjatele kõigi Eestis müüdavate

tööstuslike viimistlusmaterjalidega. Äriplaanis seadis kaebaja eesmärgiks saavutada esimesel

aastal tootmismaht, mis tagaks käibe minimaalselt 3000 eurot kuus.

Esimese aruandlusperioodi, see tähendab 1.-7. kuu kohta 21.09.2020 esitatud aruandes (dtl

62-68) selgitas kaebaja, et ta on ostnud ja paigaldanud äriplaanis kirjeldatud seadmed ning

värviruumi sisseseade on valmis töö alustamiseks. Kaebaja märkis, et reaalselt ei ole

tellimustööde tegemiseni esimese aruandlusperioodi jooksul jõutud. Põhjusena tõi kaebaja

välja, et ta ei ole turundust teinud ning seetõttu ei ole ka tulemust. Lisaks märkis kaebaja, et

teda on takistanud kuu aega väldanud külmetushaigus, mille tõttu ta ei saanud minna oma

teenust pakkuma või kliendisuhteid looma. Puudub vaidlus, et 28.10.2020 ettevõtluse

alustamise toetuse paikvaatluse aruande (dtl 80-83) kohaselt oli kaebaja soetanud äriplaanis

kirjeldatud tegevuste elluviimiseks vajalikud vahendid vastavalt äriplaanile ning kasutanud

ära kogu toetuse summa. Hoolimata seadmete ostmisest ja paigaldamisest on esitatud

dokumentide ja neis esitatud kaebaja enda kinnituste põhjal ilmne, et kaebaja ei alustanud

hiljemalt 21.09.2020 kavandatud tegevuste ehk sisustusdetailide ja mööbli viimistlemise

teenuse osutamist.

Teise aruandlusperioodi ehk 8.-13. kuu kohta 22.03.2021 esitatud aruandes (dtl 87-93)

selgitas kaebaja, et äriplaanis seatud eesmärgid on saavutamata ning tegelikkuses ei ole tööd

toimunud. Kaebaja kirjeldas, et realiseeris selle perioodi jooksul turundustegevust selliselt, et

lõi otsekontakte telefoni teel ja saatis soovijatele hinnakirja, kuid see tegevus tulemust ei

toonud. Kaebaja 01.09.2021 e-kirjas (dtl 94) toodud täiendavate selgituste kohaselt otsis

kaebaja infot avalikest allikatest ja helistas mööblitootjatele, kelle seas olid kindlasti

3-21-2582

4(6)

Timbermeister OÜ, Wallenium OÜ, Riksen OÜ, Alu Mööbel OÜ ja Leigoter Puit OÜ. Samas

kirjas väidab kaebaja, et ta ei hakanud e-kirju üldse saatma, sest kellel teenust vaja pole, see e-

kirjaga suhtlemisele aega ei kuluta. Oma läbiviidud turundustegevuse konkretiseerimiseks

kaebaja haldus- ega kohtumenetluses tõendeid ei esitanud. Kaebaja esitatud aruannete ja

selgituste pinnalt ei teki veendumust, et kaebaja on ise teinud piisavaid pingutusi selleks, et

oma äriplaanis kavandatud majandustegevust käivitada. Kaebaja selgitused turundustegevuse

osas on üldsõnalised ja kohati vastuolulised. Kaebajal puudus küll kohustus salvestada

kõnelogisid võimalikele klientidele tehtud telefonikõnedest, kuid liigseks ei saa pidada

vastustaja täpsustusi selle kohta, kellele kaebaja kõnesid tegi ja kuidas turundustegevus

täpsemalt toimus.

Kaebaja leiab, et seaduses ei ole majandustegevuse kirjelduses mainitud müügitulu eeldust

ning seetõttu ei saa müügitulu puudumise tõttu kaebajale ette heita majandustegevusega mitte

alustamist. TTTS § 19 lg 72 tõepoolest ei ütle selgesõnaliselt, et majandustegevuse saab

alanuks lugeda müügitulu tekkimisel ning vastasel juhul tuleb lugeda, et majandustegevus ei

ole alanud, kuid samas on majandustegevuse alustatuks lugemise eelduseks äriplaanis

kavandatud tegevuste elluviimisega alustamine. Kaebaja äriplaanis kavandatud tegevuseks ja

äriplaani eesmärgiks oli sisustusdetailide ja mööbli viimistlemise teenuse pakkumine.

Kavandatud tegevuseks ei saa lugeda vajalike seadmete ostmist ja paigaldamist ega ka

turundustegevusega alustamist potentsiaalsete klientide leidmiseks. Selliste tegevuste puhul

on tegemist ettevalmistavate tegevustega tegeliku äriplaanis kavandatu elluviimiseks. Kaebaja

on

ise

nii

esimeses

kui

teises

töötukassale

esitatud

aruandes

kinnitanud,

et

viimistlustegevusega ei ole ta esimese 14 kuu jooksul alustanud.

Majandustegevuse alustatuks lugemise regulatsiooni aitab sisustada TTTS-i ning

töötuskindlustuse seaduse muutmise seaduse eelnõu 521 SE seletuskiri, mille kohaselt on

ettevõtlusega alustamiseks vajalike vahendite soetamine vaid üks osa äriplaanis kavandatud

tegevustest, st eeldus ettevõtlusega tegelema hakkamiseks. Samuti võib ettevõtlusega

alustamiseks vajalik olla ka tegevusloa, müügiloa vms loa hankimine, turundusega alustamine

jne. Selliseid tegevusi saab lugeda ettevalmistusteks, mis on vajalikud ettevõtlusega tegelema

hakkamiseks ehk äriplaanis kavandatud teenuste osutamiseks või kaupade müümiseks.

Toetuse tagasinõudmine eeldab toetuse määramise kohta tehtud otsuse tagasiulatuvalt

kehtetuks tunnistamist. TTTS § 1 lg-st 3 tulenevalt kohaldatakse selles seaduses ettenähtud

haldusmenetlusele haldusmenetluse seaduse sätteid, arvestades TTTS-i erisusi. Kuna TTTS-s

vastav erinorm puudub, kohaldub toetuse maksmise aluseks olnud haldusakti kehtetuks

tunnistamisele HMS-i regulatsioon. HMS § 66 lg-st 3 tulenevalt võib haldusakti, mis andmise

ajal oli õiguspärane, tunnistada isiku kahjuks tagasiulatuvalt kehtetuks sama paragrahvi lg 2

p-des 1, 3 ja 4 sätestatud juhtudel.

Isiku kahjuks haldusakti kehtetuks tunnistamisel tuleb alati kasutada kaalutlusõigust, võttes

avaliku huvi kõrval arvesse nii isiku usalduse kaitset kui ka HMS § 64 lg-s 3 sätestatud

asjaolusid. Vastustaja kaalus enne otsuse tegemist kaebaja usaldust talle soodsa haldusakti

kehtima jäämise suhtes. Otsusest nähtub ka huvide kaalumine. Vastustaja on teinud kindlaks,

et esinevad usaldust välistavad asjaolud ja piisavalt põhjendanud ka seda, miks vastustaja

hinnangul on avalik huvi kaalukam kaebaja isiklikust huvist.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

6. X palub apellatsioonkaebuses halduskohtu 20.06.2022 otsus tühistada ning teha asjas uus

otsus, millega kaebus rahuldada.

Majandustegevus on TTTS § 19 lg 72 mõttes alanud, samuti pole rikutud TTTS § 19 lg 8

nõudeid. Turundustegevus küll ei olnud andnud tulemusi, aga oli toimunud täpselt äriplaanis

3-21-2582

5(6)

kirjeldatud viisil (telefonikõne mööblitootjale – kui on huvitatud, siis hinnapakkumine meilile

– kui soovib tööd näha, siis tootenäidis). Vastustaja oli äriplaani varasemalt heaks kiitnud.

Vastustaja ei selgitanud, et kaebaja peab telefonikõnede tegemist tõendama. Seega ei ole

võimalik selliseid dokumente esitada.

7. Töötukassa palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtu otsuse

põhjendustega ning jäädes varasemate seisukohtade juurde.

Kaebajalt toetuse tagasinõudmise aluseks ei olnud potentsiaalsete klientidega tehtud kõnede

kohta tõendite puudumine. Kõneväljavõtete esitamine oli vastustaja poolt pakutud võimalus,

kuidas kaebaja võiks tõendada, et ta on teinud kõik endast oleneva loodud ettevõtte

majandustegevuse

käivitamiseks.

Kaebaja

ei

ole

esitanud

veenvaid

põhjendusi

turundustegevuse toimumise kohta.

Kaebaja pidi olema teadlik kohustusest tõendada majandustegevuse toimumist. See nähtus

toetuse andmise otsuse p-dest 3.4, 3.5 ja 3.8. Otsuses oli ka selgitatud, millistel juhtudel tuleb

toetus tagasi maksta.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Ringkonnakohus kontrollib alljärgnevalt, kas kaebaja puhul esines TTTS § 19 lg 8 p-s 11

nimetatud alus nõuda töötukassa 21.01.2020 otsusega antud toetus tagasi.

Vaidlus on selles, kas äriplaanis ettenähtud majandustegevus oli alanud. Vastavalt TTTS § 19

lg-le 72 loetakse majandustegevus alanuks, kui asutatud on äriplaanis ettenähtud äriühing ning

ettevõte on alustanud äriplaanis kavandatud tegevuste elluviimist. Pooled on eri meelt

küsimuses, mida lugeda äriplaanis kavandatud tegevusteks. Toetuse sihtotstarbelises

kasutamises seejuures vaidlust pole.

Ringkonnakohus leiab, et kaebaja on töötukassale antud selgitustes piisavalt kirjeldanud, mil

viisil ta on alustanud äriplaanis kavandatud tegevuste elluviimist. Halduskohtu poolt viidatud

TTTS-i ning töötuskindlustuse seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskirjas on TTTS § 19

lg 72 sisustamise osas märgitud seda, et ettevõtlusega alustamiseks ei saa pidada üksnes

teenuste osutamiseks või kaupade pakkumiseks vajalike vahendite soetamist, sest see on vaid

üks eeldus ettevõtlusega tegelema hakkamiseks. Praegusel juhul on kaebaja korda seadnud

teenuse osutamiseks vajalikud ruumid, soetanud seadmed ning asunud otsima potentsiaalseid

kliente. Asjaolu, et vaidlusalusel perioodil ei õnnestunud kliente leida (esimest tellimust asus

kaebaja täitma peale aruandlusperioodi lõppu), ei tähenda, et kaebaja poleks alustanud

äriplaanis kavandatud tegevuste elluviimisega. Lisaks ei saa jätta tähelepanuta, et kaebaja pidi

tegutsema ajal, mil kehtisid koroonaviirusest tingitud eri- ja hädaolukord. Inimeste

liikumisvõimalused olid piiratud ning üldine majanduselu pärsitud.

Vastustaja leiab, et kaebaja pole telefonikõnesid erinevatele mööblitootjatele piisavalt

tõendanud. Ringkonnakohus märgib, et vaidlusaluse toetuse puhul puuduvad konkreetsed

dokumenteerimise nõuded. Ettevõtluse alustamise toetust makstakse muu hulgas isikutele,

kellel puudub varasem ettevõtluskogemus. Üksnes ettevõtluskoolituse läbimise tingimus ei

garanteeri piisavate oskuste olemasolu. Kaebaja on käitunud kooskõlas äriplaanis kajastatud

turundusplaaniga (p 11), mille järgi on põhiliseks turundusmeetodiks otsesuhtlus

mööblitootjatega (telefonikõne – e-mail – kohtumine).

TTTS ei reguleeri, kui intensiivselt peab toetuse saaja tegutsema. Määratlemata õigusmõiste

„alustama äriplaanis kavandatud tegevuse elluviimist“ viitab suhteliselt madalale standardile.

Kui veel arvestada, et toetuse saamisest aasta möödumisel on lubatav majandustegevus

lõpetada (TTTS § 19 lg 8 p 2), ei ole toetuse puhul tegemist meetmega, mis peab igal juhul

päädima eduka majandustegevusega. Toetus on suunatud töötutele, s.o isikutele, kes on

3-21-2582

6(6)

sotsiaalselt haavatavas olukorras. TTTS-i ning selles reguleeritud toetuste eesmärgiks on

tööhõive saavutmine ning pikaajalise töötuse ja tööturult tõrjutuse ennetamine (TTTS § 1 lg

1). Praeguse vaidluse asjaoludest ei nähtu, et kaebaja oleks käitunud viisil, mis ei oleks

kooskõlas eelviidatud eesmärgi saavutamisega.

9. Ringkonnakohus rahuldab apellatsioonkaebuse, tühistab halduskohtu 20.06.2022 otsuse

ning teeb asjas uue otsuse, millega rahuldab kaebuse. Menetluskulud jäävad vastustaja kanda

(HKMS § 108 lg 1). Kaebaja on tasunud riigilõivu, kuid kuna kaebus ja apellatsioonkaebus on

riigilõivuvabad (riigilõivuseaduse § 22 lg 2 p 2), on kaebajal õigus taotleda enammakstud

riigilõivu tagastamist vastavalt HKMS § 104 lg 5 p-le 1 ning lg-tele 8 ja 81.

(allkirjastatud digitaalselt)