3-21-1711/30 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Oliver Kask ja Kaire

Pikamäe

Otsuse tegemise aeg ja koht

4. mai 2023, Tallinn

Haldusasja number

3-21-1711

Haldusasi

Kohila valla kaebus Riigi Tugiteenuste Keskuse

03.06.2021 finantskorrektsiooni otsuse nr 11.2-14/0670

(muudetud 22.06.2021 otsusega) ning 26.07.2021

vaideotsuse nr 11.2-14/0937 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 9. veebruari 2022. a otsus

Menetlusosalised

Kaebaja – Kohila vald, esindajad v.adv Priit Lember, adv

Pilleriin Peedosk ja Roman Märtson

Vastustaja – Riigi Tugiteenuste Keskus, esindaja Marliis

Elling

Menetluse alus ringkonnakohtus

Kohila valla apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

19. aprill 2023

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Kohila valla apellatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 9. veebruari 2022. a otsus haldusasjas nr 3-21-1711

osas, milles halduskohus jättis tühistamisnõude rahuldamata. Teha asjas uus otsus,

millega rahuldada Kohila valla kaebus tervikuna ning tühistada Riigi Tugiteenuste

Keskuse 3. juuni 2021. a finantskorrektsiooni otsus nr 11.2-14/0670 (muudetud

22. juuni 2021. a otsusega) ja 26. juuli 2021. a vaideotsus nr 11.2-14/0937.

3. Mõista Riigi Tugiteenuste Keskuselt Kohila valla kasuks välja esimese ja teise astme

kohtus kantud menetluskulud 7580 (seitse tuhat viissada kaheksakümmend) eurot.

Ülejäänud osas jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 5. juunil 2023

(HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks

läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse

3-21-1711

2(12)

menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see

on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses

märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses

(HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus (EAS) eraldas 01.02.2018 otsusega nr 20.01.1890

meetme „Piirkondade konkurentsivõime tugevdamine“ raames Kohila vallale toetust projekti

„Ligipääsutee rekonstrueerimine Kohila tööstusaladele ja töökohtadele“ elluviimiseks. Projekti

eesmärgiks oli Härjaoja tee rekonstrueerimine ja valgustusega kergtee rajamine ning projekti

kogumaksumus oli 695 170,72 eurot, millest omafinantseering minimaalselt 104 275,61 eurot

ja toetus maksimaalselt 590 895,11 eurot. Otsuses kehtestati ka toetuse andmise tingimused.

2. Kohila Vallavalitsus avaldas riigihangete registris 30.01.2020 hanketeate riigihankes

„Härjaoja tee rekonstrueerimine koos kergtee ehitamisega“ (viitenumber 206153). Riigihanke

tulemusel sõlmiti hankeleping 01.04.2020, mis lõppes tööde teostamisega 24.08.2020.

3. Riigi Tugiteenuste Keskus (RTK) luges 03.06.2021 finantskorrektsiooni otsusega nr

11.2-14/0670 (muudetud 22.06.2021 otsusega) mitteabikõlblikuks kuluks 108 878,27 eurot,

millest toetus 92 546,53 eurot ja omafinantseering 16 331,74 eurot. Mitteabikõlblikuks loetud

toetuse osas vähendati maksetaotlusega nr 65208 seotud abikõlblikke kulusid 8985,04 eurot,

tasaarveldati väljamakstud toetus 24 829,69 euro ulatuses maksetaotluse nr 65208 alusel välja

makstava summaga ning nõuti Kohila vallalt tagasi välja makstud toetus 60 079,56 eurot, mis

tuli kanda Rahandusministeeriumile üle 60 kalendripäeva jooksul otsuse kehtima hakkamisest

arvates. Otsuse õiguslikud alused olid perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seaduse § 8 lg 2

p-d 4 ja 6, § 45 lg 1 p-d 2 ja 3, § 46 ning Vabariigi Valitsuse 01.09.2014 määruse nr 143

„Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse

maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord“ (ühendmäärus) § 21 lg 1,

§ 227 lg 2 ja § 228.

Kohila vald sõlmis riigihanke nr 206153 tulemusena edukaks tunnistatud pakkujaga (Warren

Teed OÜ) 01.04.2020 töövõtulepingu maksumusega 385 088 eurot (ilma käibemaksuta), mis

lõpetati 24.08.2020. Lepingu kohaselt tuli töövõtjal esitada enne lepingu sõlmimist täitmisaja

tagatis (10% ulatuses lepingu hinnast) ja hiljemalt täitmisakti või põhilise kasutusvalmiduse

akti allkirjastamise ajaks garantiiaja tagatis (2% ulatuses lepingu hinnast). RTK tuvastas

27.11.2020, et pakkuja ei ole esitanud hankijale täitmisaja- ega garantiiaja tagatisi, mis

tähendab, et hankija on muutnud hankelepingu tingimusi pakkujale soodsamaks, võrreldes

hankes välja kuulutatud tingimustega. Kuna lepinguliste kohustuste vahekord muutus pakkuja

kasuks, siis on tegemist riigihangete seaduse (RHS) § 123 lg 2 p 2 mõttes oluliste hankelepingu

tingimuste muutmisega. Kohila vald selgitas, et tagatised puuduvad inimliku eksituse tõttu.

Täitmisaja tagatist ei ole enam võimalik nõuda, kuid töövõtja esitas nõuetekohase garantiiaja

3-21-1711

3(12)

tagatise 07.12.2020. Toetuse saaja selgitused ei anna alust finantskorrektsioonist loobumiseks.

Lepingu tingimuste täitmise kohustust eirates rikkus hankija RHS § 3 p 3 ja § 123 lg 2 p 1, sest

täitmisaja tagatise nõude kehtestamata jätmise korral võinuks potentsiaalsete pakkujate ring

olla laiem ning hanke tulemused teistsugused. Hankija poolt kohustuste eiramise tulemusena

on tekkinud kahju, kuid selle suurust ei ole võimalik hinnata. Ühendmääruse § 227 lg 2 järgi

kohaldatakse rikkumisele finantskorrektsiooni määra 25%.

Kohila vald oli määranud riigihanke nr 206153 alusdokumentides alltöövõtjate kontrollimise

tingimused, mille järgi oli esimese ringi alltöövõtjate kõrvaldamise aluseks mh RHS § 95 lg 1

p 4. Toetuse saaja on jätnud hankelepingu täitmise käigus 24.04.2020 lisandunud alltöövõtja

Saveka Torutööd OÜ puhul RHS § 95 lg-s 1 toodud kõrvaldamise alused kontrollimata. Hankija

kontrollis kõrvaldamise aluste esinemist 08.12.2020 tagantjärele ning tuvastas, et Maksu- ja

Tolliameti andmetel oli Saveka Torutööd OÜ-l 24.04.2020 seisuga maksuvõlg 12 744,14 eurot.

Seega ei teinud hankija Saveka Torutööd OÜ puhul RHS § 122 lg-te 5 ja 7 alusel kõrvaldamise

aluste kontrolli ning jättis kõrvaldamata allhankija, kellel on maksuvõlg RHS § 95 lg 1 p 4

tähenduses. Toetuse saaja selgitas, et alltöövõtjaid on kontrollitud ning Saveka Torutööd OÜ-l

tekkis käibemaksuvõlg üksnes parandusdeklaratsioonide esitamise tõttu, mis oli tingitud arvete

hilisemast parandamisest. Maksuvõlg likvideeriti 28.04.2020 ehk kohe parandamise järgselt.

Toetuse saaja selgitused ei anna alust finantskorrektsioonist loobumiseks. Täiendava kontrolli

tulemusena veendus RTK, et alltöövõtjal oli 21.–28.04.2020 maksuvõlg ning see ei tekkinud

käibedeklaratsiooni hilisemast parandamisest. Hankija ei oleks tohtinud lubada selle alltöövõtja

kasutamist lepingu täitmisel ja oleks pidanud nõudma alltöövõtja asendamist RHS §122 lg 7

alusel. Rikutud on RHS § 122 lg-d 5 ja 7, mis kokkuvõtvalt mõjutavad ausat konkurentsi turul,

sest töövõtja sai eelise, kasutades alltöövõtjat, kes tegelikult ei tohiks maksude tasumata jätmise

tõttu RHS-i järgi alltöövõttu pakkuda. Sellest tulenevalt on rikutud ka RHS § 3 üldpõhimõtteid.

Menetlusreegli rikkumise olulisust ja raskust arvestades on mõistlik rakendada vähendamise

määra 5%. Kuna rikkumine mõjutas reaalselt hanke tulemusi, ei saa kohaldada madalamat kui

5% finantskorrektsiooni määra. Kui hankija oleks korrektselt lähtunud RHS § 95 lg 1 p-s 4

sätestatust ja kõrvaldanud hankemenetlusest maksuvõlaga allhankija, siis oleks allhankijaks

tõenäoliselt osutunud hoopis teine ettevõte, kellel maksuvõlg puudus.

Kuna riigihankes nr 206153 on tuvastatud kaks rikkumist, millest ühe osas on põhjendatud

kohaldada 25% korrektsiooni määra ja teise osas 5% korrektsiooni määra, siis rakendatakse

hanke puhul tervikuna finantskorrektsiooni määra 25% (vt ühendmääruse § 21 lg 3).

4. Riigi Tugiteenuste Keskus jättis 26.07.2021 vaideotsusega nr 11.2-14/0937

rahuldamata Kohila valla 05.07.2021 vaide RTK 03.06.2021 otsuse kehtetuks tunnistamiseks.

Võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtetest tulenevalt on hankija seotud hankemenetluses

avaldatud tingimustega kuni hankelepingu täitmise lõpuni.

5. Kohila vald esitas Tallinna Halduskohtule 29.07.2021 taotluse esialgse õiguskaitse

kohaldamiseks vaidemenetluse ajal. Tallinna Halduskohus rahuldas 02.08.2021 määrusega

taotluse osaliselt ning peatas RTK 03.06.2021 finantskorrektsiooni otsuse täitmise resolutsiooni

p 5 osas ehk 60 079,56 euro tagasimaksmise nõude osas.

6. Kohila vald esitas Tallinna Halduskohtule 25.08.2021 kaebuse RTK 03.06.2021

finantskorrektsiooni otsuse nr 11.2-14/0670 (muudetud 22.06.2021 otsusega) ja 26.07.2021

vaideotsuse nr 11.2-14/0937 tühistamiseks.

Hankelepingut ei ole muudetud, vaid tagatiste esitamata jätmisega on töövõtja hankelepingut

rikkunud, kuid kaebaja ei märganud seda. RHS § 123 ei sätesta, et hankeleping tuleb lugeda

3-21-1711

4(12)

muudetuks ka poolte vastavate tahteavalduste esitamiseta. Pooled ei ole otseselt ega kaudselt

avaldanud tahet hankelepingut muuta. Vastustaja tõlgendus viiks olukorrani, kus igasugune

töövõtja poolne lepingulise kohustuse täitmata jätmine, mida tellija ei kontrolli või ei pane kohe

tähele, tuleks lugeda lepingu muutmiseks. Tagatiste nõudmata jätmine ei mõjutanud lepingu

täitmist, sest täitmisaja tagatise realiseerimiseks puudus vajadus. Garantiiaja tagatise töövõtja

esitas ning tähtsust ei oma, et seda tehti hilinenult. Väide konkurentsi efektiivse ärakasutamise

põhimõtte rikkumisest on paljasõnaline. Riigihankes esitati 17 pakkumust, st osalesid pea kõik

piisavalt suured Eesti tee-ehituse ettevõtjad. Tagatiste nõudmata jätmine oli RHS § 123 lg 1 p

1 kohaselt lubatav (st vähetähtis) muudatus, kuna tagatiste väärtus on kuni 12% hankelepingu

maksumusest ja hankelepingu üldine olemus ei muutunud. Vastustaja seisukoht, et isegi, kui

muudatus mahub 15% sisse, ei tohi see olla RHS § 123 lg 1 p 7 tähenduses oluline, on RHS-ga

vastuolus (vt ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26.02.2014 direktiivi 2014/24/EL art 72 p 2).

Tegemist ei olnud olulise muudatusega RHS § 123 lg 2 p 1 tähenduses. Hankes osales enamik

Eesti tee-ehituse ettevõtjatest ning tagatist ei tulnud esitada pakkumuste esitamise seisuga.

Ehituse töövõtulepingute üldtingimuste (ETÜ 2013) p-s 6 sätestatud tagatiste suurused on ühed

laiemalt levinud ehituslepingutes kasutatavad tingimused, mistõttu ei saanud tagatiste esitamise

nõue olla pakkujatele piirav. Samuti ei muutunud poolte lepinguliste kohustuste vahekord, sest

töövõtja täitis hankelepingust tulenevad kohustused nõuetekohaselt ja garantiiaja tagatis on

praeguseks esitatud.

Isegi kui kaebaja on hankelepingut rikkunud, siis on finantskorrektsiooni määramisel lähtutud

valest õiguslikust alusest (st ühendmääruse § 227 asemel tulnuks lähtuda sama määruse §-st 228,

mis võimaldab kaalutlusõigust). Kohaldatud korrektsioonimäär on liiga kõrge ning vastustaja

jättis tähelepanuta, et muudatusel on selge rahaline väärtus, mis on praegustel asjaoludel 0.

Tagatiste kontrollimata jätmisega ei saa seega kaasneda suuremat finantskorrektsiooni kui 5%

või kui lähtuda täitmisaja tagatise esialgsest suurusest, ei saa finantskorrektsioon olla suurem

kui tagatiste suurus. Vastustajal oli finantskorrektsiooni määra osas kaalutlusõigus (vt Euroopa

Komisjoni 14.05.2019 otsusega nr C(2019) 3452 kinnitatud finantskorrektsioonide juhendi p

1.4). Kaebaja väidetav rikkumine oli väike ja rikutud ei ole riigihanke üldpõhimõtteid. Projekti

eesmärgid said täidetud ja tööd täielikult tehtud. RHS § 95 lg 6 on kohaldatav ka alltöövõtjate

kontrollimisel. Kuna alltöövõtja tasus maksuvõla 29.04.2020, siis ei pidanud kaebaja nõudma

alltöövõtja asendamist. Kaebaja ei oleks võinud alltöövõtjat hankelepingu täitmisest kõrvaldada

ilma heastamise võimaluse andmiseta. Seega ei oleks vastustaja poolt nõutud tegevus midagi

muutnud ja seda ei ole alust ette heita. Rikkumise eest kohaldatud 5% finantskorrektsiooni määr

on liiga kõrge, sest rikkumisel puudus mõju hankemenetluse tulemusele. Alltöövõtja lisati

hankelepingu täitmisesse 24.04.2020 ja kuna maksuvõlg tasuti 3 tööpäeva jooksul, siis ei olnud

kaebajal alust nõuda alltöövõtja asendamist. Maksimaalne finantskorrektsiooni määr oleks 2%.

Vaidlustatud otsus ei vasta põhjendamise nõuetele ja puudusi ei kõrvaldatud ka vaideotsuses.

Otsusest ei nähtu finantskorrektsiooni suuruse kujunemine. Rikutud on ka ärakuulamisõigust,

sest kaebaja vastuväidetele ei ole sisuliselt vastatud. Käsitletud ei ole mh kaebaja vastuväiteid

RHS § 123 lg 2 p 2 kohaldamisele ega põhjendatud seda, miks ei ole hankelepingu (väidetav)

muudatus RHS § 123 lg 1 järgi lubatav, vaid selle asemel asendati viide RHS § 123 lg 2 p-le 2

hoopis viitega RHS § 123 lg 2 p-le 1, kuid selle osas kaebaja täiendavaid vastuväiteid esitada

ei saanud.

7. Riigi Tugiteenuste Keskus palus vastuses jätta kaebus rahuldamata, jäädes vaidlustatud

otsuses ja vaideotsuses toodud seisukohtade juurde. Hankelepingu muutmine on lubatud ainult

erandina RHS-s sätestatud korras. Vaidlust ei ole, et hankelepingu eset ei muudetud ning selle

põhikohustus on täidetud ja kõrvalkohustuse muudetud väärus ei ületa lubatud määra. Ent isegi

kui muudatus mahub 15% sisse, ei tohi see olla RHS § 123 lg 1 p 7 tähenduses oluline (vt RHS

§ 123 lg 2). Praegusel juhul oli muudatus oluline, sest lepingusse lisati tingimus, mis oleks

3-21-1711

5(12)

laiendanud võimalike riigihankes osalejate või vastavaks tunnistamisele kuuluvate pakkumuste

hulka, kui riigihanke alusdokumendid oleks sellist tingimust sisaldanud (RHS § 123 lg 2 p 1).

Hankija ei küsinud pakkujalt täitmisaja tagatist enne lepingu sõlmimist ja garantiiaja tagatist

lepingus sätestatud ajaks. Seega muutis hankija hankelepingu tingimusi pakkujale soodsamaks

võrreldes sellega, mis hankes välja kuulutati (RHS § 123 lg 2 p 2). Lubamatu hankelepingu

muutmine tingis ka RHS § 3 p-des 1 ja 2 sätestatud põhimõtete rikkumise. RHS § 123 lg 2 p-d

1 ja 2 välistavad hankelepingu muudatuse lubatavuse RHS § 123 lg 1 p-de 1 ja 7 alusel.

Riigihangete rikkumiste korral ei ole üldjuhul võimalik konkreetset kahjusummat arvutada, sest

tegemist on potentsiaalse ja teoreetilise (kaudse) kahjuga. Euroopa Parlamendi ja nõukogu

17.12.2013 määruse (EL) nr 1303/2013 art 85 lg 2 p-i b kohaselt tuleb finantskorrektsioon teha,

kui esineb põhjendatud oht, et rikkumisel on olemas finantsmõju (vt ka Euroopa Kohtu

13.03.2008 otsus liidetud kohtuasjades C-383/06–C-385/06). Ühendmääruses on ära toodud

rikkumised, mille puhul on Euroopa Komisjoni hinnangul põhjendatud ohu olemasolu tõestatud

ja finantskorrektsiooni tegemisel täiendavaid kaalutlusi läbi viima ei pea. Finantskorrektsiooni

tegemisel ei tulnud lähtuda ühendmääruse §-st 228. Ühendmääruses 09.10.2020 jõustunud

muudatused tulenesid Euroopa Komisjoni 14.05.2019 otsusest nr C(2019) 3452, kus arvestati

välja rakendatavad korrektsiooni määrad. Ühendmääruses on sätestatud peamised riigihangete

rikkumised, kus on juba hinnatud eeldatavat rahalist mõju ja korrektsioonimäärad vastavad

proportsionaalsuse põhimõttele. Seetõttu on väär järeldus, et ühendmääruse § 227 ei kohaldu

rikkumistele, mille rahalise mõju olemasolu või selle suurust ei ole võimalik täpselt hinnata.

Kaebaja seisukohad alltöövõtja kõrvaldamise kohta on arusaamatud, sest kaebaja oli riigihanke

alusdokumentides määranud alltöövõtjate kontrollimise tingimused, kuid jättis hankelepingu

täitmise käigus 24.04.2020 lisandunud alltöövõtja Saveka Torutööd OÜ osas RHS § 95 lg-s 1

sätestatud kõrvaldamise aluste esinemise kontrollimata. Vaidlust ei ole, et alltöövõtjal oli 21.–

28.04.2020 maksuvõlg, mis ei tekkinud käibedeklaratsiooni andmete hilisemast parandamisest.

Kaebaja kontrollis RHS § 95 lg 1 p-s 4 sätestatud kõrvaldamise alust alles RTK päringu peale

08.12.2020. Arusaamatu on väide, et kuna maksuvõlg tasuti 29.04.2020, siis ei pidanud kaebaja

nõudma tema asendamist. Oluline on see, et hankija on kohustatud hankemenetluses järgima

enda kehtestatud reegleid, sh kontrollima kõrvaldamise aluste esinemist ja nende ilmnemisel

käituma vastavalt. Etteheidetav rikkumine on see, et hankija ei teinud pakkuja Saveka Torutööd

OÜ puhul RHS § 122 lg-tes 5 ja 7 sätestatud kontrolli ja jättis maksuvõla esinemisel alltöövõtja

kõrvaldamata. Vastustaja mittenõustumine kaebaja vastuväidetega ei tähenda ärakuulamis- või

põhjendamiskohustuse rikkumist.

8. Tallinna Halduskohus rahuldas 09.02.2022 otsusega kaebuse osaliselt ning tunnistas

RTK 03.06.2021 finantskorrektsiooni otsuse nr 11.2-14/0670, mida on muudetud 22.06.2021

otsusega, õigusvastaseks põhjendamiskohustuse ja ärakuulamisõiguse rikkumise osas, kuid

jättis tühistamisnõuete osas kaebuse rahuldamata. Ühtlasi mõistis halduskohus vastustajalt

kaebaja kasuks välja menetluskulud 2280 eurot ning jättis ülejäänud osas menetlusosaliste

menetluskulud nende endi kanda.

Vaidlust ei ole, et hankelepingu p 7.1.1 järgi tuli töövõtjal esitada ETÜ 2013 p-s 6 märgitud

suurustega täitmisaja ja garantiiaja tagatised, kuid töövõtja tagatisi ei esitanud ning kaebaja ei

kontrollinud nende olemasolu. Garantiiaja tagatist asus töövõtja vormistama alles vastustaja

algatatud kontrollimenetluse käigus ja täitmisaja tagatist töövõtjalt ei nõutud, sest hankeleping

oli juba täidetud. Kaebaja pidi täitmisaja tagatise olemasolu kontrollima enne hankelepingu

sõlmimist ja garantiiaja tagatise olemasolu enne täitmisakti allkirjastamist. Nõuetekohane

garantiiaja tagatis esitati 07.12.2020. Väär on seisukoht, et hankelepingut saab muuta ainult

kirjalike tahteavalduste kaudu. Hankelepingu muutmisena tuleb käsitada mh olukorda, kus

3-21-1711

6(12)

pooled ei tee tahteavaldusi, kuid vaikimisi aktsepteerivad toimuvat ja ei reageeri muudatusele

hankelepingu kehtivuse ajal. Hankelepingu muutmine võib avalduda ka selle reaalses täitmises.

Hankelepingu muutmisega RHS-i mõttes on tegemist alati, kui hankelepingu mõni tingimus

saab esialgsest erineva sisu või lisandub hankelepingusse tingimusi, mida seal varem ei olnud,

samuti siis, kui hankelepingu mõni esialgne tingimus kaob. Kuna kaebaja ei nõudnud töövõtjalt

hankelepingu täitmisel tagatiste esitamist, ongi hankelepingut muudetud selle täitmise kaudu.

RHS § 123 lg 1 sätestab olukorrad, millal saab pidada hankelepingu muutmist lubatavaks, ning

RHS § 123 lg 2 sätestab olukorrad, millal on hankelepingu muutmine lubamatu. Vaidlustatud

otsuses on küll viidatud nii RHS § 123 lg 2 p-le 1 kui ka p-le 2, kuid vastustajaga tuleb nõustuda,

et tagatiste olemasolu õigeaegne kontrollimata jätmine ja nende nõudmata jätmine on käsitatav

RHS § 123 lg 2 p-s 1 sätestatud olulise hankelepingu tingimuste muutmisena. Vastustajal on ka

õigus, et kui muudatus on RHS § 123 lg 2 tähenduses oluline, siis RHS § 123 lg 1 p 7 ei kohaldu.

Kaebaja on samas väitnud, et praegusel juhul kohaldus RHS § 123 lg 1 p 1. Nimetatud säte

võtab üle n-ö de minimis-reegli, mille kohaldamise üheks eeltingimuseks on, et muudatus, mille

rahaline maksumus on küll väike, ei tohi mõjutada hankelepingu üldist olemust. Hankelepingu

üldine olemus on määratlemata õigusmõiste. Direktiivi 2014/24/EL põhjenduste 107–111 järgi

tuleks üldist olemust muutvaks nimetada muudatusi, mille puhul võib eeldada hüpoteetilist

mõju esialgsele hankemenetluse tulemusele (nt oleks pakkujate ring olnud laiem) ning mille

puhul tuleb direktiivist 2014/24/EL tulenevalt igal juhul korraldada uus hankemenetlus.

Tagatiste nõudmata jätmine muudab hankelepingu üldist olemust, kuivõrd hankija oli näinud

kohustuslikuna ette, et töövõtja peab tagatised esitama ning tegemist oli kohustusega, mille

puhul võis eeldada ka mõju hankemenetluse tulemusele. Seejuures ei saa olla vaidlust, et kui

kaebaja oleks lähtunud enda kehtestatud tingimustest ja kontrollinud tagatiste esitamist ning

kui töövõtja oleks jätnud tagatise esitamata, siis ei oleks kaebaja edukaks tunnistatud pakkujaga

hankelepingut sõlminud. Kuigi kaebaja on väitnud, et hankes osalesid pea kõik valdkonnas

tegutsevad ettevõtjad, möönis ta kohtuistungil, et tagatiste nõudmata jätmisel võinuks pakkujate

ring hüpoteetiliselt olla laiem. Samuti ei vaielnud kaebaja vastu vastustaja väitele, et tagatiste

esitamine on siiski seotud rahalise kohustusega, mistõttu ei saa välistada mõju hankelepingu

hinnale. Seega RHS § 123 lg 1 p 1 ei kohaldu ja hankelepingu muutmine oli RHS § 123 lg 2

p-st 1 tulenevalt lubamatu. Sel põhjusel on asjakohatu väide, et kuna ETÜ 2013 p 6 kasutamine

on ehituslepingutes tavapärane, siis ei saanud tagatiste esitamise nõue olla pakkujatele piirav.

Praegusel juhul on küsimus selles, kas pakkujate ring oleks võinud olla laiem, kui kaebaja oleks

jätnud lepingust tagatiste nõudmise välja. Hankelepingu lubamatu muutmine tõi õiguspäraselt

kaasa finantskorrektsiooni otsuse tegemise.

Küsimuse puhul, kas finantskorrektsiooni tegemisel tuli kohaldada ühendmääruse § 227 lg-t 2

või §-i 228, on oluline selgitada välja, kas muudatusel on olemas väärtus. Kui muudatusel on

rahaline väärtus, siis kohaldub ühendmääruse § 227, muudel juhtudel aga ühendmääruse § 228.

Tagatiste nõudmata jätmisel on rahaliselt hinnatav väärtus ja kaudselt möönab seda ka kaebaja,

väites, et tagatiste nõudmata jätmine oli lubatav muudatus RHS § 123 lg 1 p 1 kohaselt. Seega

kuulus kohaldamisele ühendmääruse § 227. Muudatuse rahalist väärtust võib hinnata kolmel

erineval viisil: 1) võrdub tagatiste väljastamise väärtusega; 2) võrdub tagatiste väärtusega; 3) ei

saa välistada, et laiema pakkujate ringi korral oleks hankelepingu hind võinud olla madalam.

Ühendmääruse § 227 ei jäta vastustajale kaalutlusõigust, vaid sätestab imperatiivselt, et

finantskorrektsiooni määr on 25%. Euroopa Komisjoni 14.05.2019 otsusega nr C(2019) 3452

kinnitatud juhendi p 1.4 ei kohaldu, sest see puudutab ühendmääruse § 228 kohaldamist.

Vaidlust ei ole, et hankelepingu täitmisel lisandus alltöövõtjana Saveka Torutööd OÜ, kelle

osas oli kaebajal RHS § 95 lg-s 1 sätestatud kõrvaldamise aluste esinemise kontrollikohustus

3-21-1711

7(12)

ning kellel oli lisandumise hetkel (24.04.2020) maksuvõlg (RHS § 95 lg 1 p 4). Kaebaja väitis

haldusmenetluses, et alltöövõtjat kontrolliti, kuid kohtule ei ole esitatud tõendeid, et kaebaja

oleks hankelepingu täitmisel täitnud RHS § 122 lg-tes 5 ja 7 ette nähtud kontrollikohustuse.

Kontrollikohustus täideti 08.12.2020 pärast rakendusüksuselt päringu saamist. Seetõttu rikkus

kaebaja RHS-ist tulenevat kontrollikohustust. Samas ei ole ka vaidlust, et alltöövõtja kõrvaldas

maksuvõla 29.04.2020. Pidades silmas, et alltöövõtja lisandus 24.04.2020 (reede) ja RHS § 95

lg-s 6 sätestatud 3-tööpäevane puuduste kõrvaldamise tähtaeg oleks kõige varem saabunud

29.04.2020, siis ei ole õige väita, et hankelepingu täitmises osales isik, kelle asendamist oleks

kaebaja pidanud nõudma. Kuigi kaebaja rikkumist ei muuda olematuks asjaolu, et alltöövõtja

kustutas maksuvõla ja tema kõrvaldamise alus langes sellega ära, ei nähtu, et vastustaja oleks

sellega rikkumise hindamisel ning finantskorrektsiooni määramisel arvestanud. Vastustaja on

põhjendanud ühendmääruse § 228 alusel 5% määra kohaldamist eeskätt sellega, et rikkumine

tõi kaasa lubamatu alltöövõtja kasutamise. Kaalutlusõiguse teostamisel ei ole arvestatud, et

isegi kui kaebaja oleks kontrollikohustuse täitnud, oleks alltöövõtja kasutamine olnud lubatav.

Olukorras, kus õiguspärase käitumise korral oleks kaebaja pidanud siiski alltöövõtja kasutamist

lubama, võiks riigihanke eeskirjade rikkumist pidada formaalseks ja finantskorrektsioon ei ole

põhjendatud. Seega on vaidlustatud otsuse p 1.2 õigusvastane, kuid see ei too kaasa haldusakti

tühistamist, sest ka p 1.2 välja jätmise korral tuleks kohaldada finantskorrektsiooni 25% määras

(vt ühendmääruse § 21 lg 3) ja selles osas vastustajal kaalutlusõigus puudus.

Vaidlustatud otsus on põhjendamispuudustega ja p 1.2 osas kaalutlusvigadega ning vastustajale

võib ette heita ka ärakuulamisõiguse rikkumist, sest haldusorganil on kohustus menetlusosalise

esitatut analüüsida ja vastuväidetega mittenõustumise korral oma seisukohta põhjendada, kuid

seda ei ole vaidlustatud otsuses tehtud (nt pole vastustaja hinnanud, miks ei kohaldu RHS § 123

lg 1 p 1). Samas on vaidlustatud otsuse resolutsioon õiguspärane ning haldusakti tühistamine ei

ole seega põhjendatud (HMS § 58). Põhjendamispuudustega haldusakti ei ole alust tühistada,

kui on ilmselge, et haldusorgan peaks andma uuesti välja samasisulise haldusakti. Praegu ongi

tegemist sellise olukorraga, mistõttu jäävad tühistamisnõuded rahuldamata (sh vaideotsuse

osas, sest vaideotsust ei ole vaidlustatud vaide esemest eraldiseisvalt), kuid finantskorrektsiooni

otsus tuleb menetlus- ja vormivigade tõttu tunnistada õigusvastaseks (nt Riigikohtu 29.11.2012

otsus nr 3-3-1-29-12). Ehkki tühistamisnõuded jäävad rahuldamata, on vaidlustatud otsuse

õigusvastasuse tuvastamise tõttu põhjendatud mõista kaebaja esindajakulu vastustajalt välja

50% ulatuses.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

9. Kohila vald palub 11.03.2022 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus osas,

milles tema kaebus jäeti rahuldamata, ja uue otsusega rahuldada tema kaebus täies ulatuses.

Kaebaja jääb kõigi varem esitatud seisukohtade juurde ja ei pea vajalikuks neid kõiki korrata.

Halduskohus tegi otsuse p-des 20–24 õiged järeldused, kuid jättis tühistamiskaebuse ebaõigesti

rahuldamata. Finantskorrektsiooni otsus ja vaideotsus on nii materiaalselt kui ka formaalselt

õigusvastased ning tuleb tühistada.

Hankelepingut ei ole muudetud, sest pooled ei ole avaldanud (otseselt ega kaudselt) tahet seda

muuta. Tagatiste esitamise kohustus oli hankelepingu p-de 4.3.8 ja 7.1.1 kohaselt töövõtjal, kes

jättis tagatised esitamata, rikkudes sellega hankelepinguga võetud kohustust. Kaebaja ei ole

toimuvat vaikimisi aktsepteerinud ja seeläbi hankelepingut kaudse tahteavaldusega muutnud.

Kaebaja selgitas juba haldusmenetluses, et paraku ei märgatud töövõtja rikkumist enne RTK

poolset tähelepanu juhtimist. Seda, et töövõtja ei esitanud tagatisi (ning kaebaja unustas küsida),

ei ole võimalik käsitada lepingu muutmisena. Kaebaja on teadlik, et hankelepingut saab muuta

üksnes väga piiratud ulatuses. Samas eeldab ka RHS § 123 alusel hankelepingus muudatuste

3-21-1711

8(12)

tegemine sellekohaseid tahteavaldusi (st arusaadaval viisil väljendatud tahet tingimusi muuta –

RHS § 8 lg 2; võlaõigusseaduse (VÕS) § 13 lg 1; tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 68;

hankelepingu p 12.1). RHS § 123 seab piirid üksnes muudatuste sisule, kuid sellest sättest ei

tulene, et hankelepingut saab muuta ka tahteavaldusi tegemata (RHS § 1 kommentaarid, p 23).

Absurdne oleks olukord, kus lepingurikkumised tuleks lugeda hankelepingu muudatusteks.

Selleks, et hankelepingu muutmine saaks avalduda reaalses täitmises, peaksid mõlemad pooled

muudatust teadvustama ja aktsepteerima. Praegusel juhul on selge, et kaebaja ei ole avaldanud

mingil viisil tahet või teinud teadlikku valikut jätta tagatised küsimata, vaid tegemist oli üksnes

inimliku eksimusega, mis ei ole käsitatav kaudse tahteavaldusena (TsÜS § 68 lg-d 3 ja 4).

Halduskohus on jätnud selle otsuse tegemisel täielikult arvestamata.

Igal juhul ei muuda tagatiste nõudmata jätmine hankelepingu üldist olemust. Halduskohus on

tuginenud direktiivi 2014/24/EL põhjenduse 107 esimesele lõigule, kuid jätnud tähelepanuta

sama põhjenduse teise lõigu, mis täpsustab, et allapoole miinimumkünnist jäävate muudatuste

tegemine peaks olema alati võimalik. Nimetatud põhimõte on sätestatud direktiivi art 72 lg-s 2

ning ka õiguskirjanduses on leitud, et RHS § 123 lg 1 p-des 1–6 toodud tingimustele vastavate

koosseisude puhul ei pea muudatuse olulisust eraldi kaaluma ega hindama (vt ka RHS § 123

kommentaarid, p 11). Halduskohus viitas ka direktiivi põhjendusele 109, kuid seda valikuliselt

ja vääralt. Seisukoht, et iga muudatus, millega kaasneb nt hüpoteetiline võimalus, et pakkujate

ring oleks olnud teine (st esineb RHS § 123 lg 2 p 1 kohaldamise alus), välistaks ka RHS § 123

lg 1 p-des 1–6 sätestatud aluse kohaldamise ning sisuliselt hankelepingute muutmise üldse, sest

alati on võimalik konstrueerida olukord, mille pihul oleks üks või teine pakkuja oma pakkumuse

esitanud või esitamata jätnud.

Vastustaja on ka väidetavale RHS § 123 lg 2 p 1 rikkumisele kohaldanud ebaproportsionaalset

finantskorrektsiooni määra. Halduskohus leidis, et kuivõrd muudatusel on rahaline väärtus, siis

tuleb kohaldada ühendmääruse § 227, kuid jättis tähelepanuta, et sättes toodud alternatiivide

kohaldamiseks on vaja teha kindlaks muudatuse võimalikult täpne rahaline väärtus. Kohus ei

ole selgitanud, kuidas on praegusel juhul tuvastatud, kas muudatuse väärtus on üle või alla 50%

hankelepingu maksumusest. Kui hankelepingu muudatuse rahalist väärtust ei ole võimalik

täpselt kindlaks teha, siis on kohaldatav ühendmääruse § 228, mis nõuab vastustajalt rikkumise

asjaolude, ulatuse ja mõju kaalumist. Isegi kui ühendmääruse § 227 kohaldamiseks esines alus,

pidanuks vastustaja hindama kõiki finantskorrektsiooni tegemisel tähtsust omavaid asjaolusid,

sest vastustaja diskretsioon ei olnud vähendatud nullini, vaid tal oli õigus ja kohustus arvestada

finantskorrektsiooni otsuse tegemisel kõiki olulisi asjaolusid. Halduskohus ei ole hinnanud, kas

vastustaja on rakendanud proportsionaalset sanktsioonimäära, märkides üksnes napisõnaliselt,

et Euroopa Komisjoni 14.05.2019 otsusega nr C(2019) 3452 kinnitatud juhendi p 1.4 kohaldub

vaid ühendmääruse §-s 228 nimetatud rikkumistele.

Rakendusüksusel on kohustus kaaluda rakendatava finantskorrektsiooni proportsionaalsust.

See tuleneb määruse (EL) nr 1303/2013 art 143 lg-st 2 (vt Tallinna Ringkonnakohtu 30.11.2021

otsus nr 3-20-895, p 14.1; Euroopa Kohtu 01.10.2020 otsus kohtuasjas C-743/18, p 51). Tuleb

rõhutada, et finantskorrektsiooni otsuse tegemise eelduseks ei ole mitte üksnes õigusnormide

rikkumise tuvastamine, vaid ka juba tekkinud või tõenäoline (võimalik) kahju EL-i eelarvele.

Seega, isegi kui kaebaja rikkus RHS-i nõudeid, ei piisa sellest finantskorrektsiooni tegemiseks,

vaid hinnata tuleb ka EL-i eelarvele kahju tekkimise tõenäosust. Vastustaja on kahju tekkimist

sisuliselt eeldanud ja samast lähtus ka halduskohus. See ei ole õige, sest tõenäosuse hindamisel

ei tule arvesse võtta üksnes seda, kas mõni pakkuja võis jätta pakkumuse esitamata, vaid hinnata

tuleb ka selle võimalikku mõju riigihanke tulemusele (vt Tallinna Ringkonnakohtu 30.11.2021

otsus nr 3-20-895, p-d 20–22). Halduskohus jättis põhjendamatult kõrvale kaebaja selgitused

pakkumused esitanud ehitusettevõtjate arvu ja koosseisu kohta (st riigihankes nr 206153 esitati

3-21-1711

9(12)

kokku 17 pakkumust, sh pea kõik suuremad Eestis tegutsevad tee-ehituse ettevõtjad). Sellises

olukorras on viited pakkujate ringi võimalikule suurenemisele sisutühjad. Tööde väikest mahtu

(mh ei ületanud rahvusvahelist piirmäära) ja Kohila valla paiknemist arvestades ei ole piiriülene

(sh Läti ehitusettevõtjate) huvi tõenäoline. Hinnangu EL-i eelarvele ja siseturule kahjuliku

tagajärje tegeliku saabumise tõenäosusele pidi andma vastustaja finantskorrektsiooni otsuse

tegemisel, kuid sellist hinnangut ei leia ka vaideotsusest.

10. Riigi Tugiteenuste Keskus palub 18.04.2022 vastuses jätta apellatsioonkaebus

rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Vastustaja jääb vaidlustatud otsustes ja esimese

astme kohtus avaldatud seisukohtade juurde ega korda neid kõiki.

Põhjendamatu on kaebaja seisukoht, et tagatiste esitamata jätmist ei saa käsitada hankelepingu

muutmisena, sest puuduvad lepingupoolte tahteavaldused. Täitmisaja ja garantiiaja tagatiste

esitamise kohustus oli riigihanke nr 206153 alusdokumentides ja sõlmitud hankelepingus

sätestatud hanketingimus. Töövõtja tagatisi ei esitanud ja hankelepingu kehtivuse ajal hankija

nende olemasolu ka ei nõudnud ega kontrollinud. Järelikult on hankelepingu algseid tingimusi

muudetud. Hankelepingu muutmisega RHS-i mõttes on tegemist alati, kui hankelepingu mõni

tingimus saab esialgsest erineva sisu või lisandub hankelepingusse tingimusi, mida seal varem

ei olnud, samuti juhul, kui hankelepingu mõni esialgne tingimus kaob. Hankelepingu täitmine

teistel tingimustel kui pakkumus tehti, on vastuolus ennekõike pakkujate võrdse kohtlemise ja

läbipaistvuse põhimõtetega (RHS § 3 p-d 1 ja 2; M. A. Simovart. Hankelepingute lubatud ja

keelatud muudatused uute riigihankedirektiivide ülevõtmise järel – Juridica 1/2016, p 2.2.a; vt

ka Euroopa Kohtu otsused kohtuasjades C-549/14, C-42/13, C-454/06, C-496/99). Tagatiste

olemasolu õigeaegne kontrollimata ja nõudmata jätmine on käsitatav RHS § 123 lg 2 p-s 1

sätestatud olulise hankelepingu tingimuse muutmisena ning muudatuse alusena ei kohaldu

ükski RHS § 123 lg-s 1 märgitud alus. Hankija hoolsuskohustust arvestades tuleb jätta kõrvale

väide, et kaebaja sai tagatiste esitamata jätmisest teada alles siis, kui vastustaja seda kontrollis.

Täitmisaja ja garantiiaja tagatiste nõudmata jätmisega muudeti sõlmitud hankelepingut ning

hüpoteetiliselt võinuks võimalike riigihankes osalejate või vastavaks tunnistamisele kuuluvate

pakkumuste hulk olla suurem, kui riigihanke alusdokumendid oleks seda tingimust sisaldanud.

Näiteks oleksid saanud hankes osaleda ka sellised pakkujad, kellel panga või kindlustusseltsi

garantii esitamise võimalust ei olnud või oleks see konkreetsel hetkel ajakriitiline või kulukas.

Halduskohus leidis õigesti, et tagatiste nõudmata jätmisel ja seeläbi hankelepingu muutmisel

oli olemas rahaliselt hinnatav väärtus, mistõttu kuulus kohaldamisele ühendmääruse § 227 lg 2

ja finantskorrektsioon on selles osas õiguspärane. Ühendmääruse § 227 ei jäta kaalutlusõigust

finantskorrektsiooni määra suhtes, vaid sätestab imperatiivselt, et finantskorrektsioon on 25%.

Ühendmääruse § 21 lg-s 1 sätestatud korrektsioonimäärade valiku- ja kaalutlusõigusele ei ole

asjakohased, sest see kehtib ühendmääruse § 228 kohaldamisel. Vastasel korral puuduks sama

määruse §-des 22–227 sätestatud imperatiivsetel finantskorrektsiooni määradel mõte. RTK on

otsuse tegemisel seotud ühendmääruses sätestatuga. Isegi kui kohaldatav oleks ühendmääruse

§ 228, ei mõjutaks see korrektsiooni määra, sest lähtuda tuleks analoogiast ühendmääruse § 227

lg-ga 1, milles on korrektsioonimääraks 25%. Avatud hankemenetluses (eriti rahvusvahelist

piirmäära ületavatel juhtudel) on ettevõtjate huvi hankes osalemise vastu eelduslikult suurem,

mistõttu on suurem ka potentsiaalsete õiguste rikkumise tõenäosus. Ühendmääruse seletuskirja

järgi tuleks ka RHS §-s 3 nimetatud üldpõhimõtete olulise riive korral eelduslikult rakendada

finantskorrektsiooni 25% määras. Tagasinõude määrade ühendmääruses sätestamisel on juba

kaalutud kohustuse eiramise võimalikku mõju, võttes §-dega 22–227 üle Euroopa Komisjoni

14.05.2019 otsusega nr C(2019) 3452 kinnitatud juhendis kirjeldatud rikkumisjuhtumid, mida

loetakse igal juhul finantsmõju omavaks.

3-21-1711

10(12)

Määruse (EL) nr 1303/2013 art 85 lg 2 p-i b kohaselt tuleb finantskorrektsioon teha, kui esineb

põhjendatud oht, et rikkumisel on olemas finantsmõju. Seega tuleb Euroopa Komisjoni juhendi

rakendamisel lugeda, et selles toodud juhtumikoosseisude esinemisel on põhjendatud ohu

olemasolu tõestatud ja täiendav kaalutlemine ei ole vajalik (v.a kui see on õigusaktides ette

nähtud). Viide Euroopa Kohtu 01.10.2020 otsusele nr C-743/18 on õige, kuid samas otsuses (p

67) täpsustati, et nõutav ei ole konkreetse finantsmõju tõendamine, vaid piisab sellest, kui EL-

i eelarve mõjutamise võimalus ei ole välistatud (vt ka Euroopa Kohtu 06.12.2017 otsus nr C-

408/16, p-d 60–61; 14.06.2016 otsus nr C-406/14, p 44; 21.12.2011 otsus nr C-465/10, p 47).

Kohtuasjast C-383/06–C-385/06 tuleneb, et kui rikutakse hankereegleid, siis on piisav alus

järeldada, et toetust ei kasutatud abikõlblikuks loetava kulu osas säästlikult, kahjustades sellega

EL-i konkurentsipoliitikat ning seeläbi ka EL-i eelarvet ja siseturgu. Väide, et kuna riigihankes

nr 206153 esitasid pakkumused pea kõik Eestis tegutsevad tee-ehituse ettevõtjad, siis ei saanud

tagatiste nõudmata jätmine mõjutada hanke tulemusi ega maksumust, on oletuslik ja ei ole

kontrollitav ning tuleb seetõttu jätta tähelepanuta. Oluline on just see, et pole välistatud, et mõni

pakkuja loobus tagatiste nõudmise tõttu pakkumuse esitamisest või oleks mõni pakkuja teinud

soodsama pakkumuse, kui ta oleks teadnud, et tagatisi ei peagi esitama. Piisab, kui kahju

tekkimine oli põhimõtteliselt võimalik ja kahju tekkimist ei saa välistada (vt ka Tallinna

Halduskohtu 29.11.2021 otsus nr 3-21-339).

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

11. Apellatsiooniastmes ei ole enam vaidluse all, et RTK 03.06.2021 finantskorrektsiooni

otsuse nr 11.2-14/0670, mida on muudetud 22.06.2021 otsusega, p-s 1.2 käsitletud rikkumise

(alltöövõtja Saveka Torutööd OÜ osas kõrvaldamise aluste / maksuvõla kontrollimata jätmine)

puhul lähtus vastustaja ebaõigest hinnangust, et lepingu täitmises osales isik, kelle asendamist

oleks kaebaja pidanud nõudma, kuivõrd alltöövõtja kõrvaldas maksuvõla 29.04.2020 ehk enne,

kui oleks möödunud puuduste kõrvaldamise tähtaeg. Tallinna Halduskohus leidis 09.02.2022

otsuses, et vastustaja on selles osas teinud ühendmääruse § 228 rakendamisel kaalutlusvea ja

kuna RTK ei ole kohtu seda järeldust apellatsiooniastmes vaidlustanud, ei pea ringkonnakohus

vajalikuks sellekohaseid põhjendusi üle korrata.

12. Finantskorrektsiooni otsuse p-s 1.1 käsitletud rikkumise (töövõtjalt täitmisaja tagatise ja

garantiiaja tagatise nõudmata jätmine) puhul on esiteks vaidluse all küsimus, kas tegemist oli

hankelepingu muutmisega või mitte. Kui tagatiste nõudmata jätmist tuleks pidada hankelepingu

muutmiseks, siis vajab hindamist, kas tegemist oli lubatud muudatusega või mitte. Kui tegemist

oli hankelepingu lubamatu muutmisega, siis tuleb omakorda hinnata, kas finantskorrektsiooni

rakendamisel on lähtutud asjakohasest finantskorrektsiooni määrast.

13. Kohila valla ja Warren Teed OÜ 01.04.2020 töövõtulepingu nr 206153 p 7.1.1 nägi ette,

et töövõtja esitab ETÜ 2013 punktis 6 nimetatud suurustes täitmisaja ja garantiiaja tagatised,

arvestades p-des 7.2–7.4 sätestatud erisustega. Töövõtulepingu p-de 7.2 ja 7.4 kohaselt algab

5-aastane garantiiaeg vastuvõtuakti tellija poolt allkirjastamise kuupäevast. ETÜ 2013 p 6.1.1

kohaselt annab töövõtja tellijale enne lepingu sõlmimist täitmisaja tagatise 10% ulatuses

lepingu hinnast (arvestatuna ilma käibemaksuta summast). ETÜ 2013 p 6.2.1 kohaselt annab

töövõtja tellijale hiljemalt kas täitmisakti või põhilise kasutusvalmiduse akti allkirjastamise

kuupäevaks garantiiaja tagatise 2% ulatuses lepingu hinnast (arvestatuna ilma käibemaksuta

summast). Seega tuli Warren Teed OÜ-l esitada enne lepingu sõlmimist (01.04.2020) täitmisaja

tagatis 10% ulatuses lepingu hinnast ja hiljemalt tööde vastuvõtmise akti allkirjastamise ajaks

(24.08.2020) garantiiaja tagatis 2% ulatuses lepingu hinnast (lepingu p 5.1.1 kohaselt oli tööde

maksumus ilma tellija reservi ja käibemaksuta 366 750 eurot). Vaidlust ei ole selles, et kumbagi

tagatist tähtajaks ei esitatud ja Kohila vald neid töövõtjalt ka ei nõudnud. Tagatiste puudumine

3-21-1711

11(12)

ilmnes alles pärast seda, kui RTK alustas kontrollimenetlust ja nõudis 11.11.2020 e-kirjas mh

lepingu p 7.1.1 kohaste tagatiste esitamist. Seejärel esitas töövõtja garantiiaja tagatise esmalt

27.11.2020 ja täpsustatud summas 07.12.2020. Kuna selleks ajaks oli leping juba täidetud, siis

ei olnud täitmisaja tagatist enam tagantjärele võimalik ega asjakohane nõuda.

14. Kaebaja on juba kontrollimenetluses selgitanud, et tagatiste nõudmata jätmise puhul oli

tegemist inimliku eksimusega (vt 27.11.2020 e-kiri). Halduskohus ja vastustaja on viidanud

RHS § 123 kommentaarides (M. A. Simovart, M. Parind. Riigihangete seadus. Kommenteeritud

väljaanne. Tallinn, 2019, lk 820–821, p-d 6–7) toodule, et hankelepingu muutmisega RHS-i

tähenduses on tegemist alati, kui mõni lepingutingimus saab esialgsest erineva sisu või lisandub

hankelepingusse uusi tingimusi, samuti kui mõni esialgne lepingutingimus kaob, kusjuures

muudatuse olemasolu ja sisu võivad avalduda ka hankelepingu reaalses täitmises. Kuna kaebaja

ei nõudnud töövõtjalt tagatiste esitamist, siis ongi vastustaja ja halduskohtu hinnangul lepingut

täitmise käigus muudetud. Sisuliselt on hankelepingu muutmist seega järeldatud üksnes lepingu

täitmist kajastavatest objektiivsetest asjaoludest. Ringkonnakohus ei pea seda põhjendatuks.

15. Kaebajaga tuleb nõustuda, et hankelepingu muutmine eeldas igal juhul mõlema poole

tahteavaldust (sõltumata selle vormist) ning töövõtja poolsest lepingu rikkumisest (tagatised

jäeti õigeaegselt esitamata) ega ka tellija poolsest RHS-st tulenevate kohustuste rikkumisest

(tagatiste õigeaegne esitamine jäeti kontrollimata) ei saa järeldada lepingupoolte kokkulepet

hankelepingu muutmiseks. Tuleb arvestada, et ka hankemenetluse tulemusel sõlmitud ehituse

töövõtuleping on olemuselt tsiviilõiguslik leping, mille muutmisele kohaldatakse asjaomase

lepinguliigi kohta sätestatut (vt RHS § 8 lg 2 teine lause; VÕS § 13 lg 1; TsÜS § 68). VÕS § 13

lg 1 näeb ette üldpõhimõtte, et lepingut saab muuta ainult kokkuleppeliselt (vt ka P. Varul jt.

Võlaõigusseadus I. Üldosa (§§ 1–207). Kommenteeritud väljaanne. Tallinn, 2016, lk 81–82).

Ehkki RHS § 123 lg 1 viitab „hankija“ õigusele muuta sõlmitud hankelepingut, ei saa RHS §-st

123 siiski tuletada, et hankelepingu muutmiseks ei peagi üldse esinema poolte kokkulepet, vaid

piisab hankija ühepoolsest tegevusest (nt jäetakse reageerimata töövõtja poolsele rikkumisele).

RHS § 123 lg-st 1 ega selle aluseks olnud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26.02.2014 direktiivi

2014/24/EL art 72 lg-st 1 ei järeldu sedagi, et nimetatud sätted loetlevad lepingumuudatused,

mida hankjal on seaduse alusel õigus teha ühepoolselt. Eeltoodud tõlgendust toetavad ka kuni

31.08.2017 kehtinud RHS v.r § 69 lg-te 3 ja 4 sõnastus ning kehtiva RHS-i eelnõu (Riigikogu

XIII koosseisu 450 SE) seletuskiri (lk 108–110). Euroopa Kohtu praktikast (nt 19.06.2008 otsus

kohtuasjas C-454/06, Pressetext, p 34; 07.09.2016 otsus kohtuasjas C-549/14, Finn Frogne, p

30) ei nähtu samuti, et hankelepingu muutmiseks ei peagi olema saavutatud poolte kokkulepet

või hankelepingu muutmiseks tuleks lugeda iga olukord, kus hankija on rikkunud kohustust

rangelt järgida väljakuulutatud hanketingimusi kuni hankelepingu täitmise lõpuni (nt Euroopa

Kohtu 29.04.2004 otsus kohtuasjas C-496/99 P, Succhi di Frutta, p 115; Riigikohtu 12.10.2011

otsus nr 3-3-1-31-11, p 16).

16. Ringkonnakohtu hinnangul kinnitab töövõtulepingu poolte käitumine pärast RTK poolse

kontrolli alustamist (s.o garantiiaja tagatise hilisem nõudmine ja esitamine), et tellija ja töövõtja

vahel puudus kokkulepe, et töövõtja ei peagi esitama 01.04.2020 lepingu p-s 7.1.1 ettenähtud

tagatisi, mistõttu ei ole ka hankelepingut muudetud. Vastustaja ei ole viidanud ühelegi tõendile,

millest saaks otseselt või kaudselt järeldada poolte tahet hankelepingut muuta. Muu hulgas ei

ole tuvastatud poolte kokkulepet või praktikat, mille põhjal saaks TsÜS § 68 lg 4 järgi lugeda

tahteavalduseks vaikimist või tegevusetust (vt ka VÕS § 20 lg 2). Igal juhul peab ka vaikimine

või tegevusetus olema teadvustatud valik, mitte ebapiisavast hoolsusest tingitud eksimus (vrd

nt Riigikohtu 08.10.2008 otsus nr 3-2-1-65-08, p-d 33–34; P. Vartul jt. Tsiviilseadustiku üldosa

seadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn, 2010, lk 223–224).

3-21-1711

12(12)

17. Kuigi töövõtjalt täitmisaja ja garantiiaja tagatiste õigeaegne nõudmata jätmine kujutas

endast hankija poolset RHS-i rikkumist, ei olnud siiski tegemist hankelepingu muutmisega.

Seega lähtus RTK finantskorrektsiooni tegemisel ekslikult ühendmääruse § 227 lg-st 1 ja selles

kaalumisvõimaluseta sätestatud 25% finantskorrektsiooni määrast, sest asjakohane võinuks olla

vaid ühendmääruse § 228, mis näeb ette nii kaalutlusõiguse kui ka rikkumise raskust ja ulatust

arvestava finantskorrektsiooni määra (vt ühendmääruse § 21 lg 1) rakendamise. Seega tuleb nii

finantskorrektsiooni otsus kui ka selle kohta tehtud vaideotsus tühistada ning puudub vajadus

analüüsida poolte ülejäänud väiteid.

18. Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 3 alusel tuleb Kohila valla apellatsioonkaebus rahuldada

ning Tallinna Halduskohtu 09.02.2022 otsus tühistada osas, milles halduskohus jättis kaebaja

tühistamisnõude rahuldamata. Ringkonnakohus teeb asjas uue otsuse, millega rahuldab Kohila

valla kaebuse tervikuna ning tühistab RTK 03.06.2021 finantskorrektsiooni otsuse (muudetud

22.06.2021 otsusega) ja 26.07.2021 vaideotsuse.

19. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kui

kõrgema astme kohus muudab madalama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks

arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust (HKMS § 109 lg 4). Menetluskulude

nimekirja ja kuludokumentide esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta

(HKMS § 109 lg 1). Kohila valla esimese kohtuastme menetluskulud olid 5703 eurot, millest

riigilõivukulu 30 eurot ja esindajakulu 5673 eurot (sh käibemaks). Ringkonnakohtu menetluses

on Kohila vald tasunud riigilõivu 1050 eurot ning kandnud esindajakulusid 4240 eurot (ilma

käibemaksuta), mis vastab esindajate 25 töötunnile (190 või 150/160 eurot/tund + käibemaks).

Kokku 8992,50 euro (ilma käibemaksuta summa) suuruse esindajakulu kandmise kohustus

seoses praeguse haldusasja menetlemisega esimese ja teise astme kohtus on advokaadibüroo

arvetega nõuetekohaselt tõendatud (HKMS § 109 lg 11). Halduskohtus taotleti esindajakulu

väljamõistmist koos käibemaksuga, kuid ringkonnakohtus on taotletav summa märgitud ilma

käibemaksuta. Kuivõrd Kohila vald ei ole registreeritud käibemaksukohustuslasena, siis lähtub

ringkonnakohus esindajakulu väljamõistmisel taotlustes märgitust (vrd Riigikohtu 11.05.2022

otsus nr 3-20-663, p 23).

20. Ringkonnakohtu otsusega on kaebus rahuldatud tervikuna, mistõttu peab menetluskulud

HKMS § 108 lg 1 alusel kandma vastustaja. Riigilõiv kui menetluskulu on alati HKMS § 109

lg 6 tähenduses vajalik ja põhjendatud ning see tuleb vastustajalt täies ulatuses välja mõista.

Esindajakulu ei saa vastustajalt siiski mõista välja suuremas ulatuses, kui selle kandmine on

olnud praeguses asjas HKMS § 109 lg 6 tähenduses vajalik ja põhjendatud. Ringkonnakohtu

hinnangul on kokku 8992,50 euro (ilma käibemaksuta) suurune esindajakulu (sh halduskohtus

4752,50 eurot ja ringkonnakohtus 4240 eurot) osaliselt ülemäärane. Kuigi vaidlus on Kohila

valla jaoks oluline, ei ole olemuselt tegemist eriliselt mahuka või keeruka vaidlusega ning

apellatsiooniastmes on vaidlusküsimuste ring algsega võrreldes väiksem ja põhiseisukohad ei

ole muutunud. Mõistlikuks esindajakuluks saab pidada esimese astme kohtus 4500 eurot (koos

käibemaksuga) ja teise astme kohtus 2000 eurot (ilma käibemaksuta). Kokkuvõttes mõistab

ringkonnakohus vastustajalt kaebaja menetluskulude hüvitamiseks välja 7580 eurot (sh riigilõiv

1080 eurot ja esindajakulu 6500 eurot). Ülejäänud osas jäävad Kohila valla menetluskulud

esimese ja teise astme kohtus HKMS § 109 lg 6 alusel tema enda kanda.

21. Kuna kaebus rahuldatakse ja vastustaja ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid

esitanud, jäävad RTK võimalikud menetluskulud esimese ja teise astme kohtus HKMS § 108

lg 1 ja § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)