3-22-1954/20 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Ragne Piir

Otsuse tegemise aeg ja koht

24.04.2023, Tallinn

Haldusasja number

3-22-1954

Haldusasi

X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 07.06.2022 otsuse nr

2022/720/659, 30.06.2022 otsuse nr 15.5-4/369 2 ja

Siseministeeriumi 15.08.2022 otsuse nr 2-2/790-1

tühistamiseks ning kaebaja taotluse uuesti läbivaatamiseks

kohustamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – X, volitatud esindajad advokaat Gerli Helene

Gritsenko ja vandeadvokaat Allar Jõks

Vastustaja I – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja

Mirja Sarap

Vastustaja II – Siseministeerium, volitatud esindaja Liisa

Olesk

Kaasatud haldusorgan – Kaitsepolitseiamet, volitatud

esindaja Siim Jurkatam

Asja läbivaatamise vorm

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta kaebus rahuldamata.

2. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul

otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 24.05.2023 (halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine

menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse

vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud

apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184).

Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS §

182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi,

tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei

peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks

3-22-1954

peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Pakistani Islamivabariigi kodanikust kaebaja

esitas 27.05.2022 Politsei- ja

Piirivalveametile (PPA) Eesti pikaajalise (D-liiki) viisa taotluse lühiajalise töötamise

eesmärgil. Kaebaja omas Eesti pikaajalist viisat nr EST100276295 kehtivusega 02.12.2021–

31.05.2022 ning lühiajalise töötamise registreeringut ettevõttes Xxxxxx Xxxxx XX

kehtivusega 20.05.2022–19.05.2027. Kaebajal on Eesti e-residentsus ning ta on asutanud

ettevõtte Xxxxxxx Xxx Xxxxxxxxxxx XX (registrikood xxxxxxxx).

2. PPA keeldus 07.06.2022 otsusega pikaajalise viisa andmisest põhjusel, et on põhjendatud

alus kahelda esitatud täiendavate dokumentide ehtsuses või nende sisu õigsuses, avalduste

usaldusväärsuses või isiku kavatsuses lahkuda Eestist enne pikaajalise viisa kehtivusaja lõppu.

3. PPA tegi kaebajale 08.06.2022 ettekirjutuse, millega kohustas teda Eestist lahkuma 10

päeva jooksul ning kohaldas kolme kuu pikkust sissesõidukeeldu Schengeni alale. Kaebaja

esitas 16.06.2022 Tartu Halduskohtule kaebuse (registreeritud haldusasjana nr 3-22-1320)

ettekirjutuse tühistamiseks. Tartu Halduskohus kohaldas 17.06.2022 määrusega esialgset

õiguskaitset (29.07.2022 määrusega pikendatud tähtajaga) kuni kohtuasja lõpetava lahendi

jõustumiseni. Tartu Halduskohus jättis 24.03.2023 otsusega kaebuse rahuldamata (käesoleva

otsuse tegemise hetkel jõustumata).

4. Kaebaja esitas 20.06.2022 PPA-le viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamise

avalduse, mille PPA jättis 30.06.2022 otsusega rahuldamata. PPA ei avaldanud otsuse aluseks

olevaid asjaolusid välismaalaste seaduse (VMS) § 1008 lg 2 alusel.

5. Kaebaja esitas 01.08.2022 Siseministeeriumile teistkordse avalduse pikaajalise viisa

andmisest keeldumise otsuse läbivaatamiseks, mille Siseministeerium jättis 15.08.2022

otsusega rahuldamata ja viisa andmisest keeldumise otsuse muutmata. Siseministeerium

kontrollis kaebaja esitatud avalduse ja sellele lisatud dokumentide, PPA selgituste ja saadetud

viisataotluse dokumentide ning Kaitsepolitseiameti (KAPO) selgituste alusel taotleja

pikaajalise viisa andmisest keeldumise asjaolusid, tehtud otsuse ning läbiviidud menetluse

õiguspärasust ja otstarbekust. Siseministeerium tuvastas otsuse, esitatud avalduse, selgituste ja

lisadokumentide läbivaatamise käigus, et PPA ja KAPO tegevus ning pikaajalise viisa

andmisest keeldumise otsus on olnud õiguspärased ja otstarbekad. Siseministeerium ei

avaldanud otsuse aluseks olevaid asjaolusid, otsuse tegemise põhjust ega sellega seonduvat

teavet VMS § 10016 lg 2 alusel.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

1. Kaebaja esitas 15.09.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA 07.06.2022

otsuse (menetlusse võtmise määruses ebatäpselt märgitud kui 08.06.2022 otsus nr

2022/720/659) ning 30.06.2022 otsuse ja Siseministeeriumi 15.08.2022 otsuse

tühistamiseks ning taotluse uuesti läbivaatamiseks kohustamiseks (täiendavad

seisukohad 03.04.2023). Kaebuse põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised.

1)

Tulenevalt töölepingust Xxxxxx Xxxxx XX-s ning enda asutatud ettevõttest Xxxxxxx

Xxx Xxxxxxxxxxx XX soovis kaebaja oma Eestis viibimist pikendada, esitades 27.05.2022

uue pikaajalise viisa taotluse. Kaebaja lähtus PPA kodulehe infost, et taotluse viibimisaja

pikendamiseks tuleb esita hiljemalt 3 tööpäeva enne lubatud viibimisaja lõppu. 07.06.2022

2(10)

3-22-1954

teavitati kaebajat vajadusest tulla PPA Tartu esindusse viisaotsusele järgi. Kaebaja sai

keelduva otsuse kätte 08.06.2022.

2)

Vastustaja on otsuse tegemisel tuginenud valele õiguslikule alusele. PPA tugines viisa

andmisest keeldumisel VMS § 65 lg 2 p-le 7. PPA küsitles kaebajat, kuid küsitluse

protokollist (dtl 45-48) ei nähtu, et kaebajalt oleks VMS § 65 lg 2 p-s 7 nimetatud aluste

(välismaalase esitatud täiendavate dokumentide ehtsus või nende sisu õigsus, avalduste

usaldusväärsus, kavatsus lahkuda Eestist enne pikaajalise viisa kehtivusaja lõppu) kohta

küsimusi esitatud. Küsimusi esitati hoopis kaebaja tööandja kohta, millest tulenevalt on

tõenäoline, et kahtluse alla seati hoopis kaebaja tööandja, mitte esitatud dokumentide

usaldusväärsus. PPA oleks sellisel juhul pidanud tuginema otsuses teisele õiguslikule alusele

(VMS § 65 lg 2 p-le 8). Tööandja usaldusväärsus ei ole seotud kaebaja esitatud dokumentide

sisu õigsusega. Isegi kui PPA oleks otsust tehes tuginenud VMS § 65 lg 2 p-le 8, ei oleks

selline otsus põhjendatud. Kaebajale teadaolevalt ei esine aluseid kahtlemaks tööandja

usaldusväärsuses ning tööandjat ei ole tunnistatud ebausaldusväärseks ettevõtteks.

3)

Isegi kui PPA ei eksinud õigusliku alusega, ei ole täidetud VMS § 65 lg 2 p 7

kohaldamise tingimused. Kaebaja 08.06.2022 antud ütluste ja 08.06.2022 ettekirjutuses

tuvastatu kohaselt ei olnud Eestis viisa kehtivusest kauem viibimine kaebaja tahtlik tegu.

Kaebajal oli plaanis Eestist lahkuda enne viisa kehtivusaja lõppu, kuid siis pakkus tööandja

talle tööd ning taotles vajalikud load. Viisa taotluse andis kaebaja sisse alles 27.05.2022, kuna

varasemad vabad ajad PPA teeninduses puudusid. PPA-l puudus õigustatud põhjus kahelda

kaebaja esitatud dokumentide ehtsuses ja nende sisu õigsuses. Kaebaja esitas koos viisa

avaldusega erinevaid dokumente. Puuduvad tunnused, mis viitaksid, et dokumendid sisaldaks

valeandmeid või et sisu ei oleks õige. Kaebajal on Eestiga põhjendatud ning legitiimne seos.

PPA on 08.06.2022 ettekirjutuses tuvastanud, et kaebaja puhul on tegemist eeskujuliku

välismaalasega, kellel puuduvad varasemad rikkumised Eestis ning tema töötamine ettevõttes

on nõuetekohaselt vormistatud. Ettekirjutusega vähendati sissesõidukeeldu ning tuvastati

kaebaja majanduslikud sidemed Eestiga. Kui PPA-l oleks esinenud põhjendatud kahtlus, ei

oleks sellist hinnangut ettekirjutusse kirjutatud ega sissesõidukeelu kehtivusaega vähendatud.

Seega tunnustas PPA dokumentide ehtsust ja nende sisu õigsust, avalduste usaldusväärsust

ega tõstatanud kahtlust kaebaja kavatsusest riigist lahkuda tema viisa kehtivuse tähtaja

järgselt. PPA tuvastas ettekirjutuses, et kaebaja esitatud dokumendid on nõuetele vastavad

ning kavatsuses Eestist lahkuda pole põhjust kahelda.

4)

Otsuse tegemisel ei järgitud haldusmenetluse põhimõtteid. Vastustaja rikkus

kaalutlusõigust. Vastustaja ei ole kõiki argumente arvestanud, mistõttu on otsuse tagajärjed

ebaõiglased ning ebamõistlikud. PPA on 08.06.2022 ettekirjutuses tuvastanud ning välja

toonud, et kaebaja ei viibinud Eestis tahtlikult lubatust kauem. Samuti on kaebaja Eestis

viibimine nõuetekohaselt vormistatud ega ole kahtluse alla seatud dokumentide sisu õigsust.

Jääb arusaamatuks, miks vastustaja tegi keelduva otsuse. Otsus on meelevaldne ning tehtud

kõiki asjaolusid hindamata. Kui vastustaja oleks kõiki asjaolusid hinnanud, oleks ta jõudnud

järeldusele, et viisa andmisest keeldumise alust ei esine ning taotlus tulnuks rahuldada.

Ettekirjutuses ei esine etteheiteid ega tõendeid, millest tulenevalt tehti keelduv otsus.

Keelduva otsuse tagajärjed on kaebaja suhtes väga koormavad, kuna ta ei saa jätkata Eestis

töötamise ega ettevõtlusega, samuti ei saa taotleda viisat teistes Schengeni riikides. Otsusest ei

nähtu, millistele konkreetsetele VMS § 65 lg 2 p-s 7 nimetatud alternatiividele tuginedes

keelduv otsus tehti.

5)

Arvestatud ei ole proportsionaalsuse põhimõttega. Kaebajale viisa mitteandmine ei ole

oluline ühegi eesmärgi saavutamiseks ega vajalik demokraatliku ühiskonna jaoks. PPA

tuvastas, et kaebaja dokumendid vastavad nõuetele ning ta on eeskujulik isik, kellel ei ole

3(10)

3-22-1954

rikkumisi. Kaebaja ei kujuta Eestile ohtu, vaid aitab kaasa siinse ettevõtluskeskkonna

edendamisele, seda nii enda ettevõtte kui ka tööandja heaks töötamise kaudu. Kaebaja on

reaalselt ettevõtlusega tegelenud – ta esitas enda asutatud ettevõtte Xxxxxxx Xxx

Xxxxxxxxxxx XX majandustegevust tõendavaid erinevaid dokumente (dtl 252-300). Seega ei

ole viisa andmisest keeldumise meede kohane, kuna see ei täida ühtegi eesmärki. Meetme

mõõdukuse hinnatakse, kas meetme kohaldamisega tekkiv koormav tagajärg on isikule

oluliselt suurem kui positiivsed tulemused. Vaidlust ei saa olla, et koormav tagajärg kaebajale

saabub, sest kaebaja on sunnitud Eestist lahkuma, tal puudub keelu kehtivuse ajal võimalus ka

teistes Schengeni riikides viisat taotleda, väheneb võimalus tegeleda ettevõtlusega, millel on

maksude näol Eestile positiivne mõju, ning tööandja jääb ilma väärtuslikust töötajast. Viisa

andmisest keeldumisel ei ole positiivseid tulemusi, mis oleksid kaalukamad kui koormav

tagajärg, mistõttu ei saa ettekirjutus olla mõõdukas.

Meelevaldsed asjaolud, mis kaalutlusotsusega seotud ei ole, ei tohi asutuse otsust mõjutada

(RKHKo nr 3-3-1-62-02, p 14). PPA küsis kaebajalt tema usuliste veendumuste kohta, mida ei

kantud küsitlemise protokolli sisse. Selline küsimus ei ole asjakohane ega ei anna alust viisa

andmisest keeldumiseks. Kaebaja usulised veendumused on nähtavad ka tema passist,

mistõttu jääb PPA küsimus arusaamatuks. Usuliste veendumuste kohta küsimuse esitamine

annab alust kahtlusele, et tegemist on meelevaldse asjaoluga otsuse tegemisel. Seetõttu ei ole

välistatud, et viisa andmisest keeldumine võib juhul käsitletav diskrimineerimisena usulistel

põhjustel. Kuna VMS § 66 lg 2 kohaselt ei avaldata välismaalasele viisa andmisest

keeldumise põhjust ega sellega seonduvat teavet, on kahtluse tekkimine põhjendatud.

6)

Võimalusele, et viisa andmisest keeldumine võib olla õigusvastane, viitas ka Tartu

Halduskohtu 29.07.2022 määrus nr 3-22-1320. Selles menetluses hindab kohus PPA

ettekirjutuse õiguspärasust ja esialgse õiguskaitse korras peatati ettekirjutuse kehtivus. Kohus

selgitas määruse punktides 15 jj, et kaebaja etteheiteid PPA ettekirjutuse osas ei saa pidada

asjakohatuteks või sisutühjadeks ning kaebus ei ole perspektiivitu. Kuigi selle kohtumenetluse

esemeks on ettekirjutus, võib kohtu poolt väljatoodu olla üle kantav ka viisa andmisest

keeldumisele, sest ettekirjutust ei oleks tehtud, kui viisa oleks antud.

2. PPA palub 19.10.2022 vastuses jätta kaebus rahuldamata, leides järgmist.

1)

VMS § 82 lg 11 kohaselt on PPA kohustatud kooskõlastama Eestis viisa andmise

valdkonna eest vastutava ministri määratud asutusega. VMS § 82 lg 3 kohaselt ei avaldata

teavet viisa andmise kooskõlastamise kohta välismaalasele ega muule isikule. Vastavalt

Siseministri 04.12.2015 määruse nr 69 „Viisa andmise otsustamisel kooskõlastuse andmise

kord ja tähtajad ning viisa andmise kooskõlastamiseks ja Euroopa Liidu ühtses

viisainfosüsteemis andmete töötlemiseks pädevad asutused“ § 4 lg-le 1 on viisa andmise

kooskõlastamiseks pädevad asutused KAPO ning PPA. Välismaalase viisa taotlus

kooskõlastatakse enne otsuse tegemist PPA-s ja KAPO-s. Viisaregistrisse kantakse

kooskõlastusasutuse otsus ning selle õiguslik alus. Mõlemad kooskõlastajad annavad

viisamenetlejale tagasisidet lakooniliselt, viidates üksnes õiguslikule alusele. Viisa andmisest

keeldumisel viitab PPA otsuses samuti üksnes õiguslikule alusele, kuid ei põhjenda viisa

andmata jätmist isikule. Sama menetlus toimub ka viisa andmisest keeldumise vaidlustamise

korral. PPA teeb nii viisa taotluse menetluses kui ka vaidemenetluses otsuse, arvestades

kooskõlastusasutuste seisukohtadega. Antud juhul tegi PPA kaebajale viisa andmisest

keeldumise otsuse, tuginedes KAPO seisukohale. Otsuse peale esitatud vaidlustamise

avalduse lahendamisel tugines PPA sama kooskõlastusasutuse jätkuvale seisukohale. PPA-l ei

ole alust kahelda kooskõlastusasutuse seisukohas. Siseministeerium jättis PPA vaideotsuse

VMS § 10014 alusel rahuldamata.

4(10)

3-22-1954

2)

Viisa näol on tegemist loaga, mis võimaldab välismaalasel ajutiselt ja kindlal eesmärgil

riigis viibida. Riikidel on suveräänne õigus kontrollida, kes võib nende territooriumile

siseneda ja seal viibida. Seega puudutab viisa väljastamine või selle andmata jätmine ajutist

hüve, mille puhul võib olemuslikult eeldada, et see ei oma välismaalasele intensiivseid,

pikaajalisi ja pöördumatuid tagajärgi. Välismaalaste tegevust Eestis piiratakse kohaste

demokraatliku õigusriigi printsiibist lähtuvate abinõudega ja üheks selliseks mehhanismiks on

ka kontrolli- ja otsustusõigus välismaalaste riiki sisenemise, nende siinviibimise ja riigist

väljasaatmise üle. Sekkumise vajalikkusel on olulised kaks tegurit – sekkumise eesmärk ja

riivatav hüve ning avalik huvi sekkuda sellesse hüvesse. Riik ei takista välismaalaste riiki

saabumist ega sekku nende siinviibimisse põhjuseta.

3)

Kuigi otsuses välismaalasele ega muule isikule otsuse tegemise põhjendusi ei avaldata,

pole alust kahtlustada, et PPA tegi otsuse kaalutluspõhimõtteid rikkudes. PPA tugineb otsuse

tegemisel kooskõlastusasutuste seisukohadele. Selle seisukoha põhjenduste kohta võib kohtule

selgitusi anda kooskõlastusasutus.

4)

Viisa taotluse menetluses ei ole PPA kaebajaga vestelnud ega talle küsimusi esitanud.

Vastustajale teadaolevalt vesteldi kaebajaga lahkumisettekirjutuse tegemisel. Viisa taotlemisel

ei esitanud kaebaja muid dokumente kui taotlus viisa saamiseks, dokumendi koopia ja

elukindlustuse leping.

3. Siseministeerium palub 17.10.2022 vastuses jätta kaebus rahuldamata

(täiendavad vastustajate ja kaasatud haldusorgani ühised seisukohad 17.04.2023),

leides järgmist.

1)

Pikaajalise viisa andmisest keelduti VMS § 65 lg 2 p 7 alusel. PPA on tuginenud õigele

õiguslikule alusele ning meelevaldne ja paljasõnaline on kaebaja väide, et talle keelduti viisa

andmisest tema usuliste veendumuste tõttu. Kaebaja on teadlik, et talle keelduti viisa

andmisest VMS § 65 lg 2 p 7 alusel. Vaidlustatud otsuste õiguspärasust ei mõjuta asjaolu, et

neist ei nähtu konkreetseid kaalutlusi.

2)

Viisamenetluses tehtavad otsused on prognoosotsused, kus piiratud teabe pinnalt

kaalutlusõiguse alusel antakse hinnang tulevikus toimuda võivate sündmuste kohta, kuid

seejuures ei lähtuta tõsikindlast teadmisest, et asjaolu või sündmus kindlasti saabuks, vaid

põhimõttest, et asjaolu saabumine on tõenäoline, kui selle saabumine ei ole ilmselgelt

välistatud (VMS § 15 lg 1). Haldusorganil ei ole vaja olla kindel, et asjaolu saabub, vaid

piisab teatavate märkide tuvastamisest, mis viitavad, et on tõenäosus, et see tulevikus võib

saabuda. Viisataotleja individuaalse olukorra hindamine, tegemaks kindlaks, kas tema taotlust

ei takista rahuldamast mõni keeldumise põhjus, eeldab ametiasutuse poolt hindamisi, mis on

suunatud eelkõige selle taotleja isikule, tema integratsioonile oma elukohariigis, selle riigi

poliitilisele, sotsiaalsele ja majanduslikule olukorrale ning võimalikule ohule, mida kujutab

endast selle taotleja riiki sisenemine riigi avalikule korrale, sisejulgeolekule, rahvatervisele

või rahvusvahelistele suhetele. Selline hindamine sisaldab taotleja eeldatava käitumise

prognoosimist ja peab põhinema eelkõige põhjalikel teadmistel tema elukohariigist ning

erinevate dokumentide analüüsil, mille sisu ehtsust ja õigsust tuleb kontrollida, samuti taotleja

avaldustel, mille usaldusväärsust tuleb hinnata. Seega on haldusorganile isikuga seotud

asjaolude hindamisel jäetud ulatuslik kaalutlusruum, mis sisaldab mh palju teabekogumisega

seotud kaalutlusõigust.

3)

Viisa andmisest keeldumine piirab välismaalaste võimalusi reisida Eestisse või siin

viibida, kuid sel abinõul on seaduslikud eesmärgid avaliku korra, julgeoleku ja ühiskondliku

turvalisuse kaitse, korratuse ärahoidmise ning kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitse

seisukohast. Samuti ei too viisa andmisest keeldumine välismaalasele intensiivseid, pikaajalisi

5(10)

3-22-1954

ja pöördumatuid tagajärgi. Välismaalaste tegevust Eestis piiratakse kohaste demokraatliku

õigusriigi printsiibist lähtuvate abinõudega ja üheks selliseks mehhanismiks on ka kontrolli- ja

otsustusõigus välismaalaste riiki sisenemise, nende siinviibimise ja riigist väljasaatmise üle.

Viisarežiim oma olemuselt on ennetav ja töötatud välja eesmärgiga kaitsta riiki selliste

väljastpoolt tulenevate ohtude eest nagu ebaseaduslik ränne ja inimkaubandus.

Rahvusvahelise õiguse põhimõte on, et riikidel on õigus kontrollida mittekodanike sisenemist

oma territooriumile. Kuna kolmanda riigi kodanikule ei laiene Euroopa Liidu kodaniku õigus

liikuda, elada ja töötada vabalt liikmesriikide, sh Eesti Vabariigi territooriumil, ei tulene

kaebajale õigust ettevõtluse või töötamise eesmärgil viisa saamiseks. Ühtlasi ei kehtesta ükski

õigusakt riigile kohustust anda viisat välismaalastele, kes seda taotlevad. Riigil on õigus

otsustada, kes võib nende territooriumile siseneda ja siin viibida, kuid ka kohustus kontrollida,

kelle ta oma territooriumile lubab või mitte.

4)

Kaebaja esitas kohtumenetluses tõendeid näitamaks, et tema asutatud ettevõttel Xxxxxxx

Xxx Xxxxxxxxxxx XX-l oli reaalsuses majandustegevus. Esitatud ostuarvete tasumine ei ole

tõendatud ja kokkuvõttes ei näita need ettevõtte tegelikku tegevust. Kahe esitatud arve puhul

ei nähtu seost nimetatud ettevõttega. Teatmik.ee andmetel puudub ettevõttel jätkuvalt

majandustegevus (reaalne väljund tulu teenimiseks). Xxxxxxx Xxx Xxxxxxxxxxx XX (ega ka

XX Xxxxxx Xxxxx) ei ole määratletud iduettevõttena kehtivas siseministri kehtestatud

iduettevõtete nimekirjas ega ka Startup Estonia hallatavas Eesti Startup Andmebaasis

(https://startupestonia.ee/startup-database).

4. KAPO leiab 11.11.2022 vastuses, et kaebus on põhjendamatu ning palub jätta

kaebus rahuldamata, leides järgmist.

1)

Asjaolud, miks KAPO ei kooskõlastanud kaebajale viisa andmist, on esitatud

(juurdepääsupiiranguga) 02.08.2022 kirjas nr 6025-2. KAPO ei kooskõlastanud kaebajale

viisa andmist, kuna oli põhjus kahelda isiku avalduste usaldusväärsuses ning tema kavatsuses

lahkuda Eestist enne pikaajalise viisa kehtivusaja lõppu (s.o esineb kaks VMS § 65 lg 2 p-s 7

sätestatud keeldumise alternatiivi neljast). Kaebajale oli väljastatud iduettevõtlusega

tegelemiseks Eesti pikaajaline viisa. Paljuski samal eesmärgil taotles kaebaja uue viisa

väljastamist. Menetluses kogutud andmed andsid põhjendatud aluse arvata, et kaebaja

eesmärk oli üksnes Schengeni viisa saamine ja Eestisse pääsemine ning Eestis viibimise

õiguse säilitamine, mitte (idu)ettevõtlusega tegelemine. Puudusid andmed, et isik reaalselt

oleks ettevõtlusega tegelenud või sellega seotud (peale ühe ettevõtte asutamise, millel

majandustegevus puudub). Ka kaebuses on kaebaja väited tema tööalase tegevuse kohta väga

üldsõnalised.

2)

Välismaalasel puudub subjektiivne õigus viisa saamiseks. Otsusel ei ole välismaalasele

intensiivseid, pikaajalisi ega pöördumatuid tagajärgi. Eksitavad on kaebaja väited, et ta ei saa

viisa andmisest keeldumise tõttu tegeleda ettevõtlusega. Kui kaebaja soovib Eestis

ettevõtlusega tegeleda, ei pea ta selleks tingimata Eestis asuma. Kaebaja on alates 25.01.2022

e-resident. E-residentsus on suunatud kaebaja profiiliga välismaalastele, võimaldades mitte-

eestlastel juurdepääsu Eesti teenustele (ettevõtte asutamine, pangandus, maksete töötlemine ja

maksustamine). Programm on suunatud asukohast sõltumatutele ettevõtjatele, nt

tarkvaraarendajatele. Seega ei piira viisa andmisest keeldumine ülemäära kaebaja õigusi.

KOHTU PÕHJENDUSED

5. Asjas on vaidluse all kaebajale pikaajalise viisa andmisest keeldumise otsus.

Viisa andmisest keelduti VMS § 65 lg 2 p 7 alusel, mille kohaselt keeldutakse

pikaajalise viisa andmisest juhul, kui on põhjendatud alus kahelda välismaalase

6(10)

3-22-1954

esitatud täiendavate dokumentide ehtsuses või nende sisu õigsuses, tema avalduste

usaldusväärsuses või tema kavatsuses lahkuda Eestist enne pikaajalise viisa

kehtivusaja lõppu.

6. Asja materjalidest nähtuvalt on vaidlustatud otsus tehtud 07.06.2022. Kaebaja

sai otsuse kätte järgmisel päeval. Samas alustati tema suhtes ka illegaalimenetlust,

mille tulemusel tegi PPA 08.06.2022 kaebajale lahkumisettekirjutuse ja kohaldas 3

kuu pikkust sissesõidukeeldu. Kaebaja on selle haldusakti kohtus vaidlustanud

(haldusasi nr 3-22-1320).

7. Ehkki kaebajaga on pärast vaidlustatud otsuse kätteandmist läbi viidud küsitlus,

on see PPA vastusest nähtuvalt toimunud lahkumisettekirjutuse tegemise menetluse

(illegaalimenetluse) raames. Küsitluse protokollist ilmevalt on PPA ametnik esimeste

küsimuste seas kaebajale selgitanud, et tema viisataotluse suhtes on tehtud keelduv

otsus, mistõttu puudub tal nüüd seaduslik alus Eestis viibida (dtl 46). Vaidlustatud

otsuse tegemise aega (07.06.2022) ja küsitluse läbiviimise aega (08.06.2022 kl 11.50)

arvestades ei saanud viisamenetluses mingit tähtsust omada küsitlusel esitatud

küsimused ja neile antud vastused, sh küsimused kaebaja tööandja, tema usuliste

veendumuste vmt kohta. Samuti ei saanud viisamenetluse raames tähtsust omada

asjaolu, et pärast keelduva otsuse tegemist toimunud küsitlusel ei esitatud kaebajale

enam küsimusi VMS § 65 lg 2 p-s 7 nimetatud aluste kohta. Seega on alusetu kaebaja

väide, et esitatud küsimusi arvestades pidanuks viisa andmisest keeldumise tegelik

õiguslik alus olema VMS § 65 lg 2 p 8. Ka ei ole asjakohased kaebaja viited tema

usuliste tõekspidamiste arvesse võtmisest ja võimalikust diskrimineerimisest. Seega

jätab kohus vastavad väited kui asjasse puutumatud tähelepanuta.

8. Viisamenetlus ja illegaalimenetlus on erinevad haldusmenetlused, mis

toimuvad erinevatel õiguslikel alustel.

Lahkumisettekirjutuse tegemisel ja

lahkumiskohustuse määramisel võetakse arvesse teisi asjaolusid kui viisa andmise

otsustamisel ning asjaoludest, millega on võimalik põhjendada vabatahtliku

lahkumiskohustuse määramist ja sissesõidukeelu kohaldamise kestuse lühendamist, ei

saa tuletada viisa andmise aluseid või viisa andmisest keeldumise aluste puudumist

VMS tähenduses. Lahkumisettekirjutuse tegemisel ei saanud siduvalt tuvastada

eelnenud viisamenetluse jaoks olulisi asjaolusid. Lisaks tuli viisamenetluses arvestada

kooskõlastusasutuse seisukohaga (VMS § 82 lg 11, vt alt p 17).

9. Kaebaja poolt Tartu Halduskohtu 29.07.2022 esialgse õiguskaitse määrusest nr

3-22-1320 tehtud järeldused ei ole ülekantavad viisamenetlusele. Esiteks on selles

määruses käsitletud eelkõige sissesõidukeelu ja lahkumiskohustuse täitmise ajaga

seonduvaid aspekte ja tehtud seda esialgse õiguskaitse kohaldamise kontekstis, ent

nagu viidatud, on menetlus sissesõidukeelu kohaldamisel ja lahkumisettekirjutuse

tegemisel erinev viisamenetlusest ning neis menetlustes kaalutakse erinevaid

asjaolusid. Teiseks on halduskohus kõnealuses määruses andnud üksnes esialgse

hinnangu kaebuse perspektiivile; kohtute infosüsteemist nähtuvalt on praeguseks asjas

tehtud 24.03.2023 otsus, millega jäeti kaebaja kaebus rahuldamata.

10. VMS § 12 lg 2 järgi kohaldata viisamenetlustele haldusmenetluse seaduse

(HMS) sätteid, kui VMS ei sätesta teisiti. Seega ei kohaldu viisamenetlusele HMS §-s

56 reguleeritud põhjendamiskohustus. VMS seletuskiri täpsustab, et kuigi

viisamenetlustele HMS ei kohaldu, kohalduvad ka viisamenetlustele haldusmenetluse

põhimõtted. Nii tuleb ka välismaalase riiki saabumise, riigis viibimise või tema riigist

lahkuma kohustamise menetlus läbi viia eesmärgipäraselt ja efektiivselt, võimalikult

7(10)

3-22-1954

lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele (HMS § 5 lg

2). Samuti peab halduse õigusakt ja toiming olema kohane, vajalik ning

proportsionaalne seatud eesmärgi suhtes (HMS § 3 lg 2).

11. VMS § 66 lg 2, § 1008 lg 2 ja § 10016 lg 2 järgi ei avaldata välismaalasele ega

muule isikule viisa andmisest keeldumise põhjust ega sellega seonduvat teavet ning

keelduva otsuse vaidlustamise menetluses tehtud otsuse aluseks olevaid asjaolusid,

otsuse tegemise põhjust ega sellega seonduvat teavet. Välismaalase õigus nõuda

haldusorganilt teavet teda puudutava haldusakti aluseks olnud asjaolude ja kaalutluste

kohta on eelnevast tulenevalt piiratud. VMS § 66 lg 1 järgi teavitatakse viisa andmisest

keeldumise korral välismaalast keeldumise õiguslikust alusest. Seega ei näe seadus

ette isikule viisa andmisest keeldumise põhjuste tutvustamise kohustust, isikut tuleb

aga teavitada keeldumise õiguslikust alusest. Vaidlustatud otsuse aluseks olnud

asjaolude ja kaalutlustega tutvub kohus.

12. Viisa andmisest keeldumise õiguslikuks aluseks on praegusel juhul märgitud

VMS § 65 lg 2 p 7. PPA on 19.10.2022 vastuses kaebusele selgitanud, et tugines viisa

andmisest keeldumise otsuse ja selle peale esitatud vaidlustamise avalduse

lahendamisel KAPO (kooskõlastusasutuse) seisukohale. VMS § 82 lg 11 kohaselt on

PPA kohustatud kooskõlastama Eestis viisa andmise valdkonna eest vastutava ministri

määratud asutusega. Sama paragrahvi lõike 3 kohaselt ei avaldata teavet viisa andmise

kooskõlastamise kohta välismaalasele ega muule isikule. Siseministri 04.12.2015

määrusega nr 69 kinnitatud „Viisa andmise otsustamisel kooskõlastuse andmise kord

ja tähtajad ning viisa andmise kooskõlastamiseks ja Euroopa Liidu ühtses

viisainfosüsteemis andmete töötlemiseks pädevad asutused“ § 4 lg 1 järgi on viisa

andmise kooskõlastamiseks pädevad asutused KAPO ning PPA.

13. KAPO 11.11.2022 vastuses kaebusele on välja toodud peamised

Siseministeeriumi vaidlustusotsuse seletuskirja asjaolud ja kaalutlused. KAPO on

selles selgitanud, et viisa andmist ei kooskõlastatud, kuna oli põhjus kahelda isiku

avalduste usaldusväärsuses ning tema kavatsuses lahkuda Eestist enne pikaajalise viisa

kehtivusaja lõppu. Seega on viidatud kahele VMS § 65 lg 2 p-s 7 sätestatud

keeldumise alternatiivile. KAPO on selgitanud, et kaebajale oli väljastatud

iduettevõtlusega tegelemiseks Eesti pikaajaline viisa, mis kehtis ajavahemikul

02.12.2021–31.05.2022 ning paljuski samal eesmärgil taotles kaebaja ka uue viisa

väljastamist. Menetluses kogutud andmed andsid vastuse kohaselt põhjendatud aluse

arvata, et kaebaja eesmärk oli üksnes Schengeni viisa saamine ja Eestisse pääsemine

ning Eestis viibimise õiguse säilitamine, mitte aga (idu)ettevõtlusega tegelemine.

Samas puudusid vastusest nähtuvalt ka andmed, et isik oleks reaalselt ettevõtlusega

tegelenud või sellega seotud. Seega on kaebajale teada konkreetsed viisa andmisest

keeldumise põhjused ja seda täpsustavad selgitused ja ta on saanud selles osas kohtule

oma seisukoha esitada.

14. Välimaalasel puudub üldine põhiõigus Eestis viibimiseks, elamiseks ja

töötamiseks. Praegusel juhul ei väida kaebaja, et koduriiki tagasipöördumisel esineks

oht tema elule, tervisele või inimväärikusele või et ebaproportsionaalselt riivataks

tema õigust perekonnaelule. Ka Tallinna Ringkonnakohus on EL õigust silmas pidades

viisade kohta selgitanud, et kolmanda riigi kodanikele ei ole antud õigust siseneda

liikmesriikide territooriumile ega subjektiivset õigust viisale. Viisat käsitatakse mitte

õiguse, vaid liikmesriigi territooriumil lühiajaliselt viibida soovivale isikule pandud

kohustusena ehk liidu territooriumile sisenemise eeltingimusena (loana). Seega on

viisataotleja õiguslik positsioon pigem nõrk (01.09.2022 otsuse nr 3-21-1903, p 11).

8(10)

3-22-1954

Viisaasjades piirdub kohtulik kontroll riigiasutuse kaalutlusruumi üle sellega, et tuleb

kontrollida, kas vaidlustatud otsus põhineb piisavalt kindlal faktilisel alusel, ning

veenduda, et selles ei esine ilmseid vigu (p 9). Kontrolli eesmärk on vältida

meelevaldseid otsuseid. Kui haldusasutus pole teinud ilmset hindamisviga, peab kohus

järeldama, et viisa andmisest keeldumise otsus on õiguspärane (p 12). Tegemist ei ole

menetlusega, kus kõrvaldamata kahtlusi tuleks igal juhul tõlgendada taotleja kasuks (p

13). Viisa andmisest keeldumiseks ei pea seega esinema väga kaalukad põhjused ning

sisuliselt piirdub viisamenetluses kohtuliku kontrolli ulatus menetluslike normide

järgimise kontrolliga ja ilmselgelt meelevaldsete otsuste välistamisega.

15. Kaasatud haldusorgan on praegusel juhul asjakohaselt selgitanud kooskõlastuse

andmisest keeldumise põhjuseid. Kaebaja poolt kohtumenetluses esitatud dokumendid

ei kinnita kaebaja asutatud ettevõtte Xxxxxxx Xxx Xxxxxxxxxxx XX reaalset

majandustegevust. Esitatud on üksikud ostuarved, mille osas – nagu vastustajad ja

kaasatud haldusorgan õigesti märgivad – ei ole tasumine tõendatud ja mis ei kinnita

ettevõtte tegelikku tegutsemist, sh tegutsemist tulu teenimise eesmärgil. Ka teatmik.ee

andmetel puudub ettevõttel jätkuvalt majandustegevus ning ettevõte pole määratletud

iduettevõttena kehtivas siseministri kehtestatud iduettevõtete nimekirjas ega ka Startup

Estonia hallatavas Eesti Startup Andmebaasis (https://startupestonia.ee/startup-

database). Kohus leiab, et arvestades esitatud selgitusi koos kooskõlastusasutuse

02.08.2022 seisukoha ja sellel tugineva II astme vaidemenetluse seletuskirja

põhjendustega, on vastustajate järgitud õiguslik alus põhjendatud ning haldusorganite

järeldused ei ole olnud meelevaldsed.

16. Kaalutlusõiguse rikkumist ei nähtu. Riigil on suveräänne õigus kontrollida

mittekodanike sisenemist oma territooriumile ja nende õigust seal viibida ning

otsustada, kas ja millist tööjõudu ta riiki lubab. Ehkki viisa andmisest keeldumine

piirab välismaalase võimalusi reisida Eestisse ja siin viibida, on sel seaduslikud

eesmärgid avaliku korra, julgeoleku ja ühiskondliku turvalisuse kaitse, korratuse

ärahoidmise ning kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitse seisukohast. Viisarežiim on

olemuselt ennetav ja töötatud välja eesmärgiga kaitsta riiki selliste väljastpoolt

tulenevate ohtude eest nagu ebaseaduslik ränne ja inimkaubandus. Eesti riigiga

minimaalselt ning üksnes teataval määral majanduslikult seotud välismaalase huvi

Eestis viibida ja sissetulekut teenida ei ole kaalukas ning sellise võimaluse puudumine

ei riiva intensiivselt tema õigusi. Kaebajal on võimalik jätkata töötamist teda palganud

ettevõtte heaks ka väljaspool Eestit ning tegeleda ettevõtlusega Eestis asumata.

Kaebajal ei ole subjektiivset õigust töötamise eesmärgil riiki sisenemiseks ega oma

viibimisaluse pikendamiseks. Üksnes tema varasemast viibimisalusest ei tulene

õigustatud ootust, et viibimisalust kindlasti pikendatakse või antakse uus viibimisalus.

Välismaalasel tuleb arvestada, et tähtajalise viibimisaluse igakordsel lõppemisel võib

tal olla vajalik kodumaale naasta. Arvestades eelnevat ning kaebaja kui välismaalase

suhteliselt nõrka õiguslikku positsiooni ja õiguste väheintensiivset riivet, oli viisa

andmisest keeldumine proportsionaalne.

17. Kohtule ei nähtu käesolevas asjas menetluslike õiguste rikkumist ning viisa

andmisest keeldumine ei ole toimunud põhjustel, mida saaks nimetada meelevaldseks,

inimväärikust rikkuvaks ega diskrimineerivaks. Eeltoodust tulenevalt jätab kohus

kaebuse rahuldamata ja menetlusosaliste kulud HKMS § 108 lg 1 alusel nende endi

kanda.

18. HKMS § 175 alusel toimub käesoleva otsuse avaldamine pärast jõustumist

Riigi Teataja kodulehel. Kohus asendab omal algatusel kaebaja nime tähemärkidega.

9(10)

3-22-1954

Kui esineb vajadus käesoleva otsuse varjamiseks muus osas, tuleb seda HKMS §-s 175

toodud alustel taotleda enne otsuse jõustumist.

(allkirjastatud digitaalselt)

10(10)