3-23-683/9 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Janar Jäätma ja

Virgo Saarmets

Määruse tegemise aeg ja koht

20.04.2023, Tallinn

Haldusasja number

3-23-683

Haldusasi

X kaebus Vabariigi Valitsuse 17.03.2023 määruse nr 29

„Vilsandi

rahvuspargi

kaitse-eeskiri“

osaliseks

tühistamiseks ja Keskkonnaameti 23.03.2023 kirja nr 6-

2/23/3672-2 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – X

Vastutajad

–

Vabariigi

Valitsus

(Keskkonnaministeeriumi

kaudu)

ja

Keskkonnaamet, esindaja MJ

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 11.04.2023 määrus

Menetluse alus ringkonnakohtus

X määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

1. Jätta X määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 11.04.2023 määrus

haldusasjas nr 3-23-683 muutmata.

2. Jätta X korduv esialgse õiguskaitse taotlus läbi vaatamata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse resolutsiooni p 1 peale kaebuse tagastamist puudutavas osas ja määruse resolutsiooni

p 2 peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse

kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 119 lg 1, § 252 lg 7,

§ 235 lg-d 1 ja 3). Muus osas ei ole määrus vaidlustatav (HKMS § 235 lg 1).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. X on Saaremaa vallas Vilsandi külas asuvate Kusti kinnistu (katastritunnus

30101:003:0561) ja Saarepõllu kinnistu (katastritunnus 30101:003:0562) kaasomanik.

2. Vabariigi Valitsuse 22.05.1996 määrusega nr 144 „Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja

ning välispiiri kirjelduse kinnitamine“ (määrus nr 144) kinnitati Vilsandi rahvuspargi kaitse-

eeskiri, mis oleks kehtinud kuni 01.05.2023. Kaitseala valitsejaks oli Keskkonnaamet.

3-23-683

2(7)

3. Kihelkonna Vallavolikogu 26.05.2010 määrusega nr 8 kehtestati Kihelkonna valla

üldplaneering, milles määrati Kusti kinnistu maakasutuse juhtfunktsiooniks väikeelamumaa ja

Saarepõllu kinnistu maakasutuse juhtfunktsiooniks väärtuslik põllumaa.

4. Saaremaa Vallavolikogu 27.09.2018 otsusega nr 1-3/96 on algatatud Saaremaa valla

üldplaneering ja keskkonnamõju strateegiline hindamine.

5. X esitas 18.02.2023 Saaremaa Vallavalitsusele detailplaneeringu (DP) algatamise

taotluse.

6. Vabariigi Valitsuse 17.03.2023 määrusega nr 29 „Vilsandi rahvuspargi kaitse-

eeskiri“ (määrus nr 29) kehtestati Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskiri. Kaitseala valitsejaks on

Keskkonnaamet.

7. Keskkonnaameti 23.03.2023 kirjaga nr 6-2/23/3672-2 ei nõustutud Saarepõllu

maaüksuse hoonestamisega. Lisaks selgitati, et Kusti maaüksusel kavandatud rehielamu, sauna

ja ait/kuuri laiendamine kuni 33% kahjustaks ajaloolisi proportsioone ja hoone arhitektuurilist

tasakaalu ega vastaks rahvuspargis kultuuripärandi kaitse-eesmärkidele. Seetõttu ei saa eeldada

selleks edaspidi Keskkonnaameti nõusolekut. Keskkonnaamet märkis, et peale nende kolme

ajaloolise hoone on lubatud teiste Kusti kinnistu õueala hoonete laiendamine nii, et säiliks

harmoonia ümbruskonna samatüübiliste hoonetega, eristumata nendest mahu ega ruumikuju

osas ja sobituks omavahel ka värvilahenduselt. Ümberehitusel kehtivad samad tingimused

hoonete välisilmele, mis on toodud nimetatud kirjas allpool hoonestuse taastamiseks Pidaja

kinnistul.

8. X esitas 29.03.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse määruse nr 29 tühistamiseks Kusti

ja Saarepõllu kinnistute osas ja Keskkonnaameti 23.03.2023 kirja nr 6-2/23/3672-2

tühistamiseks.

Koos kaebusega esitas kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse määruse nr 29 kehtivuse

peatamiseks vaidlustatud ulatuses. Määrusega nr 29 kehtestatud Vilsandi rahvuspargi kaitse-

eeskirjast tulenevalt Vilsandi rahvuspargi Vilsandi piiranguvööndis asuvate Kusti ja Saarepõllu

kinnistutele kohalduvad piirangud ja Keskkonnaameti 23.03.2023 kirjas sätestatud siduv keeld

DP algatamiseks Kusti ja Saarepõllu kinnistutele riivab kaebaja subjektiivseid õigusi.

Määrusega nr 29 kehtestatud kaitse-eeskirjas sätestatud piirangud on põhjendamatud ja

tarbetud, kuna kaitse-eeskirja menetluse käigus ei ole koostatud looduskaitseseaduse (LKS) §

8 lg 3 kohast ekspertiisi, millega oleks tuvastatud I ja II kaitsekategooria kaitsealuste liikide

esinemine, samuti ei ole tuvastatud kaebaja DP algatamise taotluses kavandatud tegevusega

kaasneva keskkonnamõju olulisust vanadele loodusmetsadele (9010*), kuivadele niitudele

lubjarikkal mullal (6210*), loodele (6280*), rannaniitudele (1630*) ega Natura 2000

võrgustikule, eelkõige Vilsandi linnu- ja loodusala toimimisele. Ekspertiisi puudumise tõttu on

põhjendamatu jätta kaitse-eeskiri vaidlusaluste kinnistute osas kuni kaebuse läbivaatamiseni

kehtima. Vaidlusaluse kaitse-eeskirja kehtima jäämisel jäetakse rahuldamata ja algatamata

kaebaja taotletud DP, mistõttu kaasneks täiendav kohtuvaidlus. Esialgse õiguskaitse

kohaldamine on vajalik selleks, et kuni põhivaidluse tulemuse selgumiseni ei saaks ükski

osapool tugineda Kusti ja Saarepõllu kinnistute osas kohalduvatele piirangutele ja sellest

tulenevalt määrata kinnistutele üldisi maakasutus- ja ehitustingimusi. Taotluse rahuldamisel ei

kaasne negatiivseid tagajärgi vastustajatele, mistõttu on esialgse õiguskaitse kohaldamine

vältimatu abinõu.

9. Vabariigi Valitsus (Keskkonnaministeeriumi kaudu) ja Keskkonnaamet palusid jätta

esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.

3-23-683

3(7)

Kaebaja ei ole põhjendanud, kuidas määrusega nr 29 kinnitatud Vilsandi rahvuspargi kaitse-

eeskiri rikub kaebaja õigusi Kusti ja Saarepõllu kinnistutel. Kaebus on ilmselgelt perspektiivitu.

Esialgse õiguskaitse taotlus ei täida oma eesmärki, sest hoolimata Vilsandi rahvuspargi kaitse-

eeskirja kehtimisest, sätestab ala kaitse-eesmärgid ka LKS § 26 lg 2 p 4, mis jääb kehtima

sõltumata vaidlustatud määrusest nr 29. LKS § 14 lg 1 p-d 5, 6, 7 ja 8 kehtivad hoolimata sellest.

Keskkonnaamet peab ehitustegevuse kooskõlastamisel ja planeerimismenetluses osalemisel

arvestama

Vilsandi

rahvuspargi

kaitse-eesmärke,

sh

loodusväärtuste

kaitset

ning

kultuuripärandit. Samuti peab tagama Natura 2000 Vilsandi loodus- ja linnuala kaitse-

eesmärkide säilimise. Vilsandi rahvuspargi põhieesmärk on kaitsta Lääne-Eesti saarestiku

rannikumaastiku ja -mere loodust, sh looduslikke ja poollooduslikke kooslusi, kaitsealuseid

liike, lindude pesitsus-, sulgimis-, talvitus-, toitumis- ja rändepeatuspaiku ning kultuuripärandit,

sh rahvakultuuri, pärandmaastikke, taluarhitektuuri ja asustusstruktuuri, tagades nende

säilimise, taastamise, uurimise ja tutvustamise. LKS § 26 kohaselt on Vilsandi rahvuspark

moodustatud Lääne-Eesti saarestiku rannikumaastike looduse ja kultuuripärandi kaitseks.

Esineb ülekaalukas avalik huvi esialgse õiguskaitse rahuldamata jätmiseks. Looduskaitseliste

piirangute rakendamise peatamine Kusti ja Saarepõllu kinnistutel võib ohustada kaitseala

väärtuste seisundit. Kuna Vilsandi rahvuspargi ala kuulub ka Natura 2000 võrgustikku ja

rahvusvahelise tähtsusega märgalade hulka, rikutaks looduskaitseliste piirangute rakendamise

peatamisel Eesti riigi võetud rahvusvahelisi kohustusi, kuivõrd jäetakse kasutusele võtmata

loodusväärtuste säilimise tagamiseks vajalikud meetmed. Natura 2000 võrgustiku alal

tegevuste kavandamisel tuleb hinnata tegevuste mõju Natura 2000 võrgustiku ala eesmärkidele

ja terviklikkusele (keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse § 3 lg 1 p

2). Seega ei aitaks ka esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamine kaasa kaebaja põhieesmärgi

saavutamisele, milleks on looduskaitseliste piirangute puudumine Kusti ja Saarepõllu

kinnistutel.

Kaebaja jätab tähelepanuta avaliku huvi loodusväärtuste säilimiseks, sh ka Vilsandi rahvuspargi

kultuuripärandi kaitse. Kaebaja soovitud tegevus (DP algatamine, et tulevikus teostada

ehitustegevust) on tingitud tema erahuvist kinnistute kasutamiseks, mis paratamatult muudab

olukorda looduses, halvendades ja hävitades praegust looduslikku seisundit. Samuti on

ehitustegevusel mõju pärandkultuurile, s.o Vilsandi saarele omasele maastikule, kuna omanik

soovib muuta maakasutust (õuemaa moodustamine) ja ala hoonestada. Hilisem tegevus

loodusväärtuste taastamiseks on ressursimahukas ega taga täielikult endise olukorra taastumist.

Keskkonnaameti 23.03.2023 kirjas ei ole keeldu DP algatamiseks Kusti ja Saarepõllu

kinnistutel. Keskkonnaameti 23.03.2023 kiri on tõlgendatav kui seisukoha andmine. Nii vana

kui ka uue kaitse-eeskirja kohaselt on Vilsandi piiranguvööndis ehitamiseks vajalik

Keskkonnaameti nõusolek (määruse nr 29 § 18 lg 2 p 1). Vastav nõue tuleneb ka LKS § 14 lg

1 p-dest 6 ja 8. LKS § 14 lg 1 p-st 5 tulenevalt ei ole Keskkonnaameti nõusolek vajalik DP

algatamiseks ja seda ei ole Keskkonnaamet ka oma seisukohas väitnud, luba on vajalik DP

kehtestamiseks. Keskkonnaamet selgitas 23.03.2023 kirjas asjaolusid, millega tuleb DP

koostamisel arvestada, lähtudes Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärkidest. On oluline, et

loodusväärtused ja pärandmaastik säiliksid ja neid eri tegevustega ei kahjustataks.

10. Tallinna Halduskohus tagastas 11.04.2023 määrusega kaebuse Keskkonnaameti

23.03.2023 kirja nr 6-2/23/3672-2 tühistamise nõudes (resolutsiooni p 1); rahuldas osaliselt

menetlusabi taotluse, vabastades kaebaja esialgse õiguskaitse taotluselt riigilõivu 20 eurot

tasumisest, ja jättis muus osas menetlusabi taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 2); jättis

kaebuse käiguta ja andis kaebuselt riigilõivu 20 eurot tasumiseks aega 10 päeva määruse

resolutsiooni p 2 jõustumisest arvates (resolutsiooni p 3); jättis esialgse õiguskaitse taotluse

rahuldamata (resolutsiooni p 4).

3-23-683

4(7)

Keskkonnaameti 23.03.2023 kiri, millega anti seisukoht mh Kusti ja Saarepõllu DP

algatamiseks, ei ole haldusakt, mida oleks võimalik tühistada (HKMS § 5 lg 1 p 1, § 6 lg 1 p 1,

§ 37 lg 2 p 1). Seetõttu ei ole tühistamisnõue lubatav. Tegemist on menetlustoiminguga, mille

vaidlustamiseks seab HKMS § 45 lg 3 piirangud. Tulenevalt HKMS § 45 lg-st 3 võib

menetlustoimingu peale ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse,

kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust

toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva

haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. Keskkonnaameti 23.03.2023 kiri ei riku

iseseisvalt kaebaja subjektiivseid õigusi, mistõttu puudub kaebajal selle menetlustoimingu

vaidlustamiseks kaebeõigus (HKMS § 121 lg 2 p 1). DP algatamise või algatamata jätmise

otsustab kohalik omavalitsus (planeerimisseaduse (PlanS) § 128 lg-d 1 ja 2). Vastustaja on

õigesti märkinud, et LKS-st tulenevalt ei ole Keskkonnaameti nõusolek vajalik DP

algatamiseks ja seda ei ole Keskkonnaamet ka oma vaidlusaluses kirjas väitnud. Tulenevalt

LKS § 14 lg 1 p-st 5 ei või kaitsealal kaitstava loodusobjekti valitseja nõusolekuta kehtestada

DP-d ja üldplaneeringut. Kaebaja viidatud DP menetlus ei olnud kehtestamise faasi veel

jõudnudki, mistõttu ei ole Keskkonnaameti 23.03.2023 kiri õiguslikult siduv kohalikule

omavalitsusele otsustamaks, kas DP algatada või selle algatamisest keelduda. Juhul, kui kohalik

omavalitsus keeldub DP algatamisest, on kaebajal õigus seda eraldiseisvalt vaidlustada.

Kaebaja menetlusabi taotlusest ja pangakonto väljavõttest perioodi 29.11.2022‒29.03.2023

osas nähtuvalt on ilmne, et kaebaja ei ole oma majandusliku seisundi tõttu suuteline tasuma

kaebuselt ja esialgse õiguskaitse taotluselt riigilõivu. Arvestades, et esialgne õiguskaitse on

kiireloomuline taotlus, peab kohus põhjendatuks menetlusabi taotluse osalist rahuldamist ja

vabastab kaebaja esialgse õiguskaitse taotluselt 20 euro suurusest riigilõivu tasumisest. Kohus

ei rahulda menetlusabi taotlust osas, milles kaebaja taotleb kaebuselt tasutavast riigilõivust

vabastamist, sest kaebus ei ole perspektiivikas. Kaebaja hinnangul on määrus nr 29

õigusvastane, kuivõrd kaitse-eeskirja kehtestamise menetluses ei ole läbi viidud LKS § 8 lg-s 3

nimetatud ekspertiisi. Keskkonnaameti kodulehelt nähtub, et 2008. a-l on koostatud Vilsandi

rahvuspargi kaitse-eeskirja eelnõu ekspertiisi aruanne, I etapp. Kaebaja ei ole väitnud, et pärast

määruse nr 144 kehtivuse lõppu on kaebaja kinnistutel olukord oluliselt muutunud, mis

õigustaks kinnistute välja arvamist Vilsandi rahvuspargi piiranguvööndist. Kaebajale kuuluvad

kinnistud asuvad Vilsandi saare keskel. Keskkonnaamet on oma 23.03.2023 kirjas märkinud,

et kaitstavatest kooslustest on alal teada vanad loodusmetsad (9010*), kuivad niidud lubjarikkal

mullal (6210*), lood (6280*) ja rannaniidud (1630*); maaüksustel esineb kaitsealuseid

taimeliike, sh II kaitsekategooria liike. Ala kuulub Natura 2000 võrgustikku Vilsandi linnu-

ning loodusalana. Ka 2008. a-l koostatud ekspertiisis on märgitud, et suurema osa Vilsandi

rahvuspargi maismaa-alast moodustavad pärandmaastikel paiknevad poollooduslikud

kooslused (rannaniidud, puisniidud, kadastikud ja lood): „Vilsandi piiranguvööndi

moodustavad Vilsandi saar ja ümbritsevad laiud osas, mis ei kuulu sihtkaitsevööndisse ja

reservaati. Ala on maastikuliselt ja elustikuliselt väga mitmekesine. Alal esineb mitmeid Natura

elupaiku: erinevaid rannikuelupaiku, poollooduslikke kooslusi ja saare keskosa asustatud alal

on määratud metsad vanadeks loodusmetsadeks 9010* väärtusega A ja B.“ Lisaks on vastustaja

asjakohaselt viidanud, et sõltumata määrusest nr 29 on LKS § 26 lg 2 p-i 4 kohaselt Vilsandi

Eesti rahvuspark, mille eesmärgiks on Lääne-Eesti saarestiku rannikumaastike looduse ja

kultuuripärandi kaitse.

Esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamine ei ole põhjendatud. Kaebajal puudub esialgse

õiguskaitse vajadus, sest taotletav abinõu ei võimalda kõrvaldada kohtumenetluse ajaks

looduskaitselisi piiranguid kaebaja kinnistutelt. Hoolimata Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja

kehtimisest, sätestab ala kaitse-eesmärgid ka LKS § 26 lg 2 p 4, mis jääb kehtima sõltumata

vaidlustatud Vabariigi Valitsuse määrusest. Aga ka juhul, kui esialgse õiguskaitse vajadus

3-23-683

5(7)

esineks, jääks esialgne õiguskaitse rahuldamata, sest esineb ülekaalukas avalik huvi tagada

Vilsandi rahvuspargi piiranguvööndi kaitse (määruse nr 29 § 17 lg 1) ja Natura 2000 võrgustiku

linnu- ja loodusala kaitse (LKS §-d 69 ja 70), koosmõjus asjaoluga, et kaebuse eduväljavaated

on kesised.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

11. X palub 12.04.2023 määruskaebuses halduskohtu määrus tühistada ja saata asi

menetlusse võtmiseks halduskohtule.

Halduskohus on ekslikult leidnud, et Keskkonnaameti 23.03.2023 kiri nr 6-2/23/3672-2 on

menetlustoiming. Kaebeõiguse puudumine ei saanud olla kohtule ilmselgelt äratuntav.

Tegelikkuses on viidatud kiri eelhaldusakt (HMS § 52 lg 1 p 2), kuna Keskkonnaamet on selles

keelanud kinnistutele hoonestuse laienduse kuni 33% ja uushoonestuse, mis on kohalikule

omavalitsusele PlanS § 128 lg 2 p-dest 2 ja 3 tulenevalt siduv. Seetõttu ei ole DP-d võimalik

algatada. Isegi kui tegemist oleks menetlustoiminguga, on see vaidlustatav. Kohus oleks

pidanud kaebuse menetlusse võtma ja tegema kaebajale ettepaneku kaebuse taotluse

muutmiseks.

Halduskohus on õigusvastaselt jätnud läbi vaatamata ja rahuldamata kaebaja taotluse

Keskkonnaametilt dokumentide väljanõudmiseks ja ekspertiisi tellimiseks.

Kaebajal on esialgse õiguskaitse vajadus. Enne esialgse õiguskaitse taotluse lahendamist oleks

tulnud tellida LKS § 8 lg 3 kohane ekspertiis, millega tuvastataks vaidlusaluste kinnistute kaitse

alla võtmise põhjendatus ja kohalduvate piirangute otstarbekus ning lükatakse ümber

hüpoteetiline kaitsevajadus. Ekslik on vastustaja ja kohtu seisukoht, et isegi määruse nr 29

kehtivuse osalisel peatamisel säiliksid LKS §-st 14 ja § 26 lg 2 p-st 4 tulenevad piirangud.

Viidatud sätetest tulenevad piirangud on üldised ning nende ulatus, põhjendatus ja

otstarbekohasus vaidlusalustel kinnistutel saab tuleneda kohasest ekspertiisist, mis jäeti

Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja koostamise menetluse raames tellimata.

Halduskohus on õigusvastaselt jätnud rahuldamata kaebaja menetlusabi taotluse. Kaebaja

majanduslik olukord ei võimalda riigilõivu tasumist.

Kaebaja palub ringkonnakohtul peatada esialgse õiguskaitse korras vaidlusaluste kinnistute

osas määruse nr 29 kehtivus.

12. Vabariigi Valitsus (Keskkonnaministeeriumi kaudu) ja Keskkonnaamet paluvad

14.04.2023 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata, jäädes halduskohtule esitatud seisukoha

juurde.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

13. Määruskaebuse rahuldamiseks ja halduskohtu 11.04.2023 määruse tühistamiseks ei ole

alust.

14. Halduskohus tagastas vaidlustatud määruse resolutsiooni p-ga 1 kaebuse Keskkonnaameti

23.03.2023 kirja nr 6-2/23/3672-2 tühistamisnõude osas HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel, kuna

kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus. Halduskohus oli seisukohal, et vaidlustatud kiri

on menetlustoiming ja kaebus on esitatud ennatlikult.

15. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 1 kohaselt on haldusakt haldusorgani poolt

haldusülesannete täitmisel avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku

3-23-683

6(7)

õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus,

ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt. Haldusaktiks on ka eelhaldusakt, millega tehakse

õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omav asjaolu (HMS § 52 lg 1

p 2).

16. Halduskohus on õigesti selgitanud, et Keskkonnaameti 23.03.2023 kiri ei ole haldusakt,

mille tühistamist saaks kohtumenetluses nõuda. Keskkonnaameti 23.03.2023 kirjaga ei tekitata,

muudeta ega lõpetata kaebaja õigusi. Seega puudub kirjal haldusaktile omane regulatiivne

toime lõpliku otsustuse suhtes. Kirjas on Keskkonnaamet üksnes andnud oma seisukoha DP

algatamise kohta Kusti, Saarepõllu ja Pidaja maaüksustel, lähtudes ala paiknemisest Vilsandi

rahvuspargi Vilsandi piiranguvööndis. Tegemist ei ole ka eelhaldusaktiga HMS § 52 lg 1 p 2

tähenduses, millega tehakse siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omav asjaolu.

Kaebaja on 18.02.2023 esitanud Saaremaa Vallavalitsusele DP algatamise taotluse Kusti,

Saarepõllu ja Pidaja maaüksuste osas. Saaremaa Vallavalitsuse 22.02.2023 kirjaga nr 5-2/1095-

2 küsiti Keskkonnaameti seisukohta DP algatamiseks ja lähteseisukohtade koostamiseks

nimetatud maaüksustel. Keskkonnaameti 23.03.2023 kirjas on selgitatud asjaolusid, millega

tuleb DP koostamisel arvestada, lähtudes ala paiknemisest Vilsandi rahvuspargi Vilsandi

piiranguvööndis. DP algatamise või algatamata jätmise otsustab PlanS § 128 lg-test 1 ja 2

tulenevalt kohaliku omavalitsuse üksus. LKS § 14 lg 1 p 5 kohaselt on kaitstava loodusobjekti

valitseja (Keskkonnaameti) nõusolek vajalik kaitsealal DP kehtestamiseks, mitte algatamiseks.

Kohaliku omavalitsuse üksus ei ole seni DP algatamise osas otsustust teinud, seega ei ole DP

menetlus kehtestamise faasi jõudnud. Eelneva põhjal ei ole Keskkonnaameti 23.03.2023 kirjas

antud seisukoht kohalikule omavalitsusele DP algatamisel või sellest keeldumisel siduv.

17. Ringkonnakohus jagab halduskohtu seisukohta, et Keskkonnaameti 23.03.2023 kiri on

menetlustoiming. Menetlustoimingu vaidlustamise võimalused on piiratud. HKMS § 45 lg 3

sätestab, et menetlustoimingu peale võib ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta

esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või

lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi

rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. Kohtupraktika järgi on

menetlustoimingu iseseisevat vaidlustamist peetud põhjendatuks, kui see rikub iseseisvalt ja

sõltumata haldusmenetluse lõplikust tulemusest isiku materiaalseid õigusi (Riigikohtu

11.10.2018 määrus nr 3-17-2132, p 8) või kui menetluses on tehtud sedavõrd oluline ja ilmne

viga, et juba menetluse käigus on võimalik jõuda järeldusele, et lõplik haldusakt ei saa olla

sisuliselt õiguspärane (vt nt Riigikohtu 21.06.2010 otsus nr 3-3-1-39-10, p 21; 17.11.2011

määrus nr 3-3-1-64-11, p 9), samuti juhul, kui tegemist on siduva keelduva kooskõlastusega, st

kooskõlastamisest keeldumisega (vt 15.04.2010 määrus nr 3-3-1-1-10; 10.06.2010 määrus nr

3-3-1-38-10).

18. Menetlustoimingu eraldiseisev vaidlustamine halduskohtus ei ole praegusel juhul HKMS §

45 lg 3 järgi lubatav. Puudub alus väita, et vaidlustatud menetlustoiming toob vältimatult kaasa

õigusvastase otsustuse DP algatamise taotluse osas. Ringkonnakohus selgitas juba eelnevalt,

miks ei ole Keskkonnaameti 23.03.2023 kiri kohalikule omavalitsusele otsustamisel õiguslikult

siduv. Kirjas toodud asjaolusid saab kohalik omavalitsus DP algatamisel või sellest keeldumisel

arvestada, lähtudes Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärkidest. Juhul kui kohalik omavalitsus

keeldub DP algatamisest, on kaebajal õigus seda eraldiseisvalt vaidlustada.

19. Kuna HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud tingimused menetlustoimingu eraldiseisvaks

vaidlustamiseks ei ole täidetud, tagastas halduskohus kaebuse Keskkonnaameti 23.03.2023

kirja tühistamisnõudes õigesti HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse puudumise tõttu. Kuna

kirja osas ei ole lubatav ka tuvastamiskaebus, ei saanud halduskohus ka soovitada kaebuse

muutmist.

3-23-683

7(7)

20. Vaidlustatud määruse resolutsiooni p-ga 2 jättis halduskohus rahuldamata kaebaja

menetlusabi taotluse kaebuse esitamisel riigilõivu tasumisest vabastamiseks. Kaebaja leiab

ekslikult, et halduskohus on pidanud kaebaja majanduslikku olukorda selliseks, mis võimaldab

kaebuselt riigilõivu tasumist. Halduskohus on vastupidiselt pidanud ilmseks, et kaebaja

majanduslik seisund ei võimalda riigilõivu tasumist. Menetlusabi taotlus kaebuselt riigilõivu

tasumisest vabastamiseks jäeti rahuldamata seetõttu, et kohus ei pidanud kaebust

perspektiivikas (HKMS § 111 lg 1). HKMS § 110 lg 1 p 1 alusel riigilõivu tasumiseks

menetlusabi andmiseks ei piisa ainuüksi sellest, et kaebaja on maksejõuetu, vaid HKMS § 111

lg-test 1‒3 tulenevalt peab riigilõivu tasumise kohustusest vabastamine olema ka sisuliselt

põhjendatud. Riigilõivu tasumise kohustusest vabastamine eeldab seetõttu, et kaebusel on

arvestatavad eduväljavaated, vaidlus on kaebaja jaoks tähtis ja kaebusega on võimalik

saavutada kaebaja taotletud eesmärki. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu hinnanguga

kaebuse eduväljavaadetele ega pea vajalikuks seda korrata (HKMS § 203 lg 2, § 201 lg 4).

Ringkonnakohtule ei nähtu asjaolusid, mis annaksid aluse asuda halduskohtust erinevale

seisukohale.

21. Vaidlustatud määruse resolutsiooni p-ga 4 jättis halduskohus rahuldamata kaebaja esialgse

õiguskaitse taotluse. Esialgse õiguskaitse taotluse põhjenduste kohaselt on esialgse õiguskaitse

kohaldamine ja määruse nr 29 kehtivuse osaline peatamine vajalik selleks, et osapooled ei saaks

kohtuvaidluse lõpuni tugineda Kusti ja Saarepõllu kinnistute osas rakenduvatele piirangutele

ega määrata kinnistute üldisi maakasutus- ja ehitustingimusi. HKMS § 249 lg-st 1 tulenevalt on

esialgse õiguskaitse eesmärk vältida kaebaja olukorra halvendamist kohtumenetluse ajal ja

tagada kohtuotsuse mõistlik täitmine. Kui esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisega ei kaasne

kaebaja jaoks mingeid pöördumatuid tagajärgi, puudub kaebajal esialgse õiguskaitse vajadus.

Esialgse õiguskaitse vajaduse puudumisega on tegemist ka olukorras, kus kohaldatav esialgse

õiguskaitse abinõu oleks kaebaja jaoks kasutu, s.t see ei tooks endaga kaasa kaebaja olukorra

paranemist ega hoiaks ära negatiivseid tagajärgi. Esialgse õiguskaitse vajaduse esinemisel

arvestab kohus määruse tegemisel avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi ja hindab kaebuse

perspektiive.

Esialgse

õiguskaitse

kohaldamine

peab

olema

eesmärgipärane

ja

proportsionaalne.

22. Halduskohus on õigesti selgitanud, et määruse nr 29 kehtivuse peatamine ei kõrvaldaks

kohtumenetluse ajaks looduskaitselisi piiranguid kaebaja kinnistutelt. Sõltumata Vilsandi

rahvuspargi kaitse-eeskirja kehtimisest sätestab ala kaitse-eesmärgid ka LKS. Kusti ja

Saarepõllu kinnistud asuvad Vilsandi rahvuspargi alal Vilsandi piiranguvööndis. LKS § 26 lg

2 p 4 kohaselt on Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärgiks Lääne-Eesti saarestiku

rannikumaastike looduse ja kultuuripärandi kaitse. Kui kaitse-eeskirjaga ei sätestata teisiti, on

piiranguvööndis keelatud ehitise, kaasa arvatud ajutise ehitise, püstitamine ning rahvuspargis

ehitise väliskonstruktsioonide muutmine (LKS § 31 lg 2 p 8). Isegi juhul, kui esialgse

õiguskaitse vajadust möönda, tuleks esialgse õiguskaitse taotlus jätta rahuldamata ülekaaluka

avaliku huvi tõttu. Looduskaitseliste piirangute rakendamise peatamine Kusti ja Saarepõllu

kinnistutel ohustaks kaitseala väärtuste seisundit. Vilsandi rahvuspargi ala kuulub ka Natura

2000 võrgustikku Vilsandi linnu- ning loodusalana. Avalik huvi tagada Vilsandi rahvuspargi

piiranguvööndi kaitse (määruse nr 29 § 17 lg 1) ning Natura 2000 võrgustiku linnu- ja loodusala

kaitse (LKS §-d 69 ja 70) kaalub üles kaebaja huvi kinnistute piiranguvabaks kasutamiseks.

Kaebaja taotlused Keskkonnaametilt tõendite väljanõudmiseks ja ekspertiisi korraldamiseks

lahendab halduskohus põhivaidluse raames.

23. Koos määruskaebusega ringkonnakohtule esitatud samasisuline esialgse õiguskaitse taotlus

jääb läbi vaatamata HKMS § 55 lg 3 alusel.

(allkirjastatud digitaalselt)