3-19-143/47 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Tiina Pappel, Einar Vene ja Tanel Saar

Otsuse tegemise aeg ja koht

30. märts 2023, Tartu

Haldusasja number

3-19-143

Haldusasi

Aktsiaselts SEBE kaebus Maanteeameti 21. augusti 2018. a

käskkirja nr 1-2/18/269 tühisuse tuvastamiseks ning

Mittetulundusühingu Ida- Viru Ühistranspordikeskus ja

Transpordiameti kohustamiseks täita 15. juunil 2018

sõlmitud lepingu muudatusi või 27. veebruaril 2012

sõlmitud avaliku teenindamise lepingut või alternatiivselt

hüvitada tekitatud kahju.

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 7. juuni 2022. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus AS SEBE apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

Menetlusosalised

Kaebaja – AS SEBE

esindajad v.adv Veikko Puolakainen ja v.adv Veiko Vaske

Vastustaja I – MTÜ Ida-Viru Ühistranspordikeskus

Vastustaja II – Transpordiamet

ühised esindajad v.adv Raiko Lipstok ja v.adv Toomas

Pikamäe

RESOLUTSIOON

1. Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 7. juuni 2022. a otsus

muutmata.

2. Jätta poolte apellatsioonimenetluse kulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 10 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 2. mai 2023.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Ida-Viru Maavalitsus ja AS SEBE (kaebaja) sõlmisid riigihanke tulemusena 27. veebruaril 2012

Ida-Virumaa I liinigrupi bussiliiniveo avaliku teenindamise lepingu (ATL) ajavahemikuks

1. aprillist 2012 kuni 31. jaanuarini 2020.

2. Maanteeamet (MNT) (1. jaanuaril 2021 ühendati Veeteede Amet, Lennuamet ja Maanteeamet

Transpordiametiks) andis 20. detsembri 2017. a halduslepinguga MTÜ-le Ida-Viru

Ühistranspordikeskus (ÜTK) üle ühistranspordiseaduse (ÜTS) §-s 16 nimetatud ülesanded.

Alates 1. juulist 2018 loodi maakonnaliinidele tasuta sõidu õigus. ÜTK ja kaebaja sõlmisid 15.

juunil 2018 avaliku teenindamise lepingu muudatuse (dtl 114-121). Sellega muudeti lepingu

p-i 3.2 vedajale makstava liiniveo toetuse arvestamise kohta. Muudatus sisaldas toetuse

arvestamise ühe alusena kohalike omavalitsuste senist toetust liiniveo kulude hüvitamiseks (0,103

eurot liinikilomeetri kohta) ning täiendavaid hüvitisi igakuiste tegelike majandusnäitajate alusel.

3. MNT muutis 21. augusti 2018. a käskkirjaga nr 1-2/18/269 taas ATL p-i 3.2 (dtl 137-143).

Selle muudatusega kehtestati 0,103-eurose toetuse asemel liinikilomeetri kohta toetuse määraks

50% tegeliku ja arvestusliku piletitulu vahest ehk 0,051 eurot liinikilomeetri kohta. Käskkirja

kohaselt ei olnud 15. juuni 2018. a lepingumuudatus kooskõlas riigihangete seaduse (RHS) §-ga

123. Muudetud on lepingu üldist olemust, sh selle kogumaksumust 12% võrra. 15. juuni 2018. a

muudatus on tühine ja leping tuleb muuta õiguspäraseks haldusmenetluse seaduse (HMS) § 104

lg 2 alusel.

4. Kaebaja esitas ÜTK-le 31. juuli, 31. augusti, 30. septembri, 31. oktoobri, 30. novembri,

20. detsembri ja 31. detsembri 2018 arved, lähtudes ATL-i 15. juuni 2018. a muudatusest. MNT

selgitas 9. ja 26. novembri 2018. a kirjades, et kaebaja nõue on alusetu ja täiendavate hüvitiste

maksmine ei ole võimalik.

5. Kaebaja esitas 23. jaanuaril 2019 Tartu Halduskohtule kaebuse MNT 21. augusti 2018. a

käskkirja tühisuse tuvastamiseks ning palus ÜTK-lt ja MNT-lt solidaarselt ATL-i alusel

ajavahemiku juulist kuni detsembrini 2018 eest välja mõista tasu 525 476 eurot 7 senti või

alternatiivselt 202 995 eurot 59 senti ning viivise põhivõlalt 41 135 eurot 5 senti, samuti viivise

0,1% päevas kuni põhivõla lõpliku tasumiseni. Hiljem kaebaja suurendas nõuet ja kaebuse

lõplikuks nõudeks jäi mõista ÜTK-lt ja TA-lt solidaarselt välja 1 607 894 eurot kaebaja kasuks;

alternatiivselt mõista ÜTK-lt ja TA-lt solidaarselt välja 628 783 eurot kaebaja kasuks; välja mõista

solidaarselt ÜTK-lt ja TA-lt viivis halduslepingus sätestatud määras 0,1 % päevas kuni võlgnevuse

põhisumma lõpliku tasumiseni; tuvastada MNT 21. augusti 2018. a käskkirja nr 1-2/18/269

(halduslepingu muutmise otsus) tühisus; menetluskulude jaotuse määramisel jätta menetluskulud

solidaarselt vastustajate kanda ja mõista kaebaja kulud välja vastustajatelt.

Kaebuse kohaselt on kaebaja jäänud tasuta sõidu õiguse tekkimise tõttu ilma piletitulust, mille

laekumisega ta lepingu sõlmimisel arvestas. MNT ja ÜTK ei ole alates juulist 2018 kaebaja arveid

tasunud, vaid on aluseks võtnud MNT käskkirja. Esmane kohustamisnõue põhineb 15. juuni

2018. a ATL-i muudatusel, alternatiivne kohustamisnõue ja kahju hüvitamise nõue aga algsel

ATL-l.

15. juunil 2018 kokku lepitud muudatused on õiguspärased ja kehtivad. ATL-i muudatused

15. juunil 2018 olid sõlmitud teadmises, et lepingu poolteks on kaebaja ja ÜTK ning alates

1. juulist 2018 tuleb Ida-Virumaal tasuta ühistransport. Muudatuste eesmärk oli tagada senine

lepinguliste suhete tasakaal eelkõige seoses vedajale makstava tasuga pärast piletitulu kadumist.

Tasuta ühistranspordile üleminek on endaga kaasa toonud sõitjate arvu hüppelise suurenemise,

mis omakorda tähendab suuremaid kulutusi nii busside hooldusele ja remondile kui ka kütusele.

Tulenevalt sellest, et 15. juunil 2018 kokku lepitud muudatused olid kehtivad ja õiguslikult

siduvad, ei saanud MNT neid kehtivaid muudatusi ühepoolselt muuta. Samuti ei saanud MNT-l

olla lepingu ühepoolse muutmise pädevust, kuna ta ei olnud sel ajal haldusorganina ATL-i

pooleks. MNT 21. augusti 2018. a käskkiri on antud ilma õigusliku aluseta. Selle alusena viidatud

HMS § 104 lg 2 ei ole kohaldatav. MNT 21. augusti 2018. a käskkirja ei ole andnud pädev

haldusorgan, mistõttu on käskkiri HMS § 63 lg 2 p 3 alusel tühine.

Kui 15. juuni 2018. a muudatused ei ole kehtivad, siis tuleks vedajale tasu maksmise arvestamisel

lähtuda senisest ATL-i tasu maksmise loogikast. Isegi kui MNT-l oleks saanud olla pädevus

halduslepingu õigusvastasuse eeldusel seda ühepoolselt muuta (millega kaebaja ei nõustunud), ei

saaks see pädevus hõlmata lisaks väidetava õigusvastasuse kõrvaldamisele ka ühepoolselt

mitmepoolses lepingus uue regulatsiooni kehtestamist, mis lepingu majanduslikku sisu veelgi

enam vedaja kahjuks muudab.

Lisaks ÜTK-le kui ATL-i poolele esitas kaebaja täitmisnõude ka solidaarselt MNT, kui liiniveo

rahastamist korraldava riigiasutuse, vastu ÜTS § 16 lg 1 p 6 kohaselt ATL-i alusel. Vedajal on

alus nõuda ATL-i alusel saamata jäänud tasu ka MNT käest, kui ÜTK ei täida oma rahalist

kohustust põhjusel, et MNT ei ole taganud selleks vajalikke vahendeid riigieelarvest.

6. Vastuses kaebusele vaidlesid vastustajad kaebusele vastu ja palusid jätta see rahuldamata.

Vastustajad selgitasid, et 15. juuni 2018. a muudatusega lisati ATL-i p-i 3.2. õigusvastaselt kolm

erinevat kaebajale makstavat tasumäära, mille maksmist ATL-i seni kehtinud redaktsioon ei

võimaldanud. Iga muudatus ületas ATL p-s 3.4. sätestatud piirmäära, kuigi ATL p-i 3.4. kohaselt

on selline muutmine lubamatu. Muudetud redaktsioonis ATL-i p 3.2. on vastuolus RHS § 123 lg

1 p-dega 1 ja 4. Tasuta ühistranspordile üleminek ei toonud üldse kaasa ATL p-i 3.2. muutmise

vajadust.

Muudetud redaktsioonis ATL-i p 3.2. on vastuolus ka ATL-i p-des 2.5.-2.6 sätestatud toetuse

maksmise põhimõttega, mille kohaselt on toetuse maksmine lubatav üksnes ulatuses, milles see

on nähtud ette vastuvõetud riigieelarves.

Haldusakti tühisuse tuvastamise nõude lahendamisel on asjakohatud kaebuse väited, et 21. augusti

2018. a käskkiri on õigusvastane või põhjendused, mis seonduvad käskkirja õigusvastasuse, mitte

tühisusega.

MNT pädevus 21. augusti 2018. a käskkirja andmiseks tuleneb halduslepingust ja ÜTS-ist.

21. augusti 2018. a MNT käskkirjaga muudeti ATL p-i 3.2 ATL-i pooltele kohustuslikul viisil.

Kaebaja alternatiivnõude eelduseks on, et lähtuda tuleb ATL p-st 3.2. redaktsioonis, mis kehtis

enne selle 15. juuni 2018 muutmist kaebaja ja ÜTK poolt ning 21. augusti 2018 muutmist MNT

poolt. Tasuta ühistranspordi olukorras puudub aga tegelik piletitulu, mida ATL p-i 3.2. kohaselt

kaebaja pakutud liinikilomeetri maksumusest maha arvestada. Tasuta ühistranspordi tingimustes

ei sõltu kaebajale makstav toetus tegelikust piletitulust.

Kaebaja ei ole enne kaebuse esitamist taotlenud alternatiivnõude summade väljamaksmist ÜTK-lt

ega MNT-lt. Seetõttu tuleb jätta alternatiivnõue rahuldamata või kaebus selles osas läbi vaatamata.

HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED

7. 7. juuni 2022. a otsusega jättis Tartu Halduskohus kaebuse rahuldamata.

8. Halduskohus selgitas, et kohtupraktika kohaselt on ATL käsitatav halduslepinguna. Lepingust

nähtub, et ka pooled soovisid sõlmida just halduslepingu.

29. Kaebaja taotleb, et kohus tuvastaks MNT 21. augusti 2018. a käskkirja tühisuse. HMS-s

eristatakse õigusvastast haldusakti, st haldusakti, mis ei vasta HMS § 54 nõuetele, ja tühist

haldusakti, st haldusakti, mille puhul esineb vähemalt üks HMS § 63 lg-s 2 sätestatud alus. Kuna

haldusakti tühisus on erandlik haldusakti õigusvastasuse tagajärg, siis kaasneb tühisus vaid

seaduses otseselt ja ammendavalt sätestatud juhtudel. HMS § 103 lg 1 p 1 kohaselt on haldusleping

tühine, kui tühine oleks sama sisuga haldusakt.

Kaebaja osundatud asjaolud ei viita MNT 21. augusti 2018. a käskkirja tühisusele.

9. Vaidlusaluse ATL sõlmimiseni viinud hanke läbiviijaks oli Ida-Viru Maavalitsus, kelle

ülesanded maakonna tasandi ühistranspordi korraldamisel läksid maavalitsuste likvideerimise

järel 1. jaanuaril 2018 üle MNT-le. Seega oli MNT alates 1. jaanuarist 2018 pädev sõlmima

maakonnaliinidel vedajaga avaliku teenindamise lepinguid ja ühtlasi neid ka muutma ja lõpetama.

MNT ja ÜTK vahel 20. detsembril 2017 sõlmitud halduslepingu p-i 1.1 kohaselt andis MNT ÜTK-

le üle MNT-le ÜTS §-s 16 sätestatud ülesanded Ida-Viru maakonnas lepingus märgitud ulatuses.

Sõidukilomeetri hinna ja piletihinna kehtestamise pädevus jäi aga endiselt MNT-le. Samasugune

vastustaja pädevus tuleneb ÜTS § 31 lg st 4. Sellest sättest nähtub, et sõidukilomeetri hinna

kehtestab bussiliikluses sõitjateveol maakonnaliinidel ühistranspordi-keskuse ettepanekul MNT

peadirektor käskkirjaga. Seega MNT-l oli pädevus (aga mitte ainupädevus) liinikilomeetri

maksumuse piirmäära arvutamise valemi muutmiseks.

10. MNT 21. augusti 2018. a käskkirjaga kehtestas ATL p-i 3.2 sõnastuses, mis erineb 15. juuni

2018. a ATL-i muudatuste sõnastusest ja ATL p-i 3.2 sõnastusest enne 15. juuni 2018. a ATL-i

muudatusi. ATL-i muutev 21. augusti 2018. a käskkiri on kehtiv haldusakt, mille resolutiivosa on

kohustuslik igaühele (HMS § 60 lg 2). Kaebaja rahalisi nõudeid oleks aga võimalik rahuldada vaid

juhul, kui vaidlusalune 21. augusti 2018. a käskkiri oleks tühine.

11. Tühisuse tuvastamise asemel ei saa vaidlustatud haldusakti tühistada (HKMS § 41 lg 4 ls 2),

kuna kaebetähtaeg 21. augusti 2018. a käskkirja tühistamiseks tuleb igal juhul möödunuks lugeda.

12. Kaebaja alternatiivse kahju hüvitamise nõue lähtub algse ATL-i regulatsioonist ja mõttest.

RVastS § 7 lg 1 välistab koosmõjus MNT käskkirja kehtivusega kahjunõude rahuldamise.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS

13. Kaebaja esitas Tartu Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles taotleb halduskohtu

otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega kaebus rahuldada.

Apellatsioonkaebuse kohaselt puudus MNT-l pädevus ATL-i muuta, kuna selle pooleks oli teine

haldusorgan ja eraldiseisev õigussubjekt – ÜTK. Asjaolu, et MNT-l oli alates 1. jaanuarist 2018

põhimõtteline pädevus maakonnaliinidel avaliku teenindamise lepinguid sõlmida, ei saa ümber

lükata fakti, et konkreetse ATL-i oli Maanteeamet tervikuna üle andnud ÜTK-le. Sarnastel

asjaoludel põhinenud vaidluses haldusasjas nr 3-20-1150 rõhutas Riigikohus, et ÜTS-is ei sisaldu

sätteid, mis keelaksid ühistranspordikeskusele üle anda pädevust muuta ATL-i üldiselt või

spetsiifiliselt hinnaregulatsiooni kontekstis.

Seda on sisuliselt möönnud ka MNT ise, kui 6. juuni 2018. a käskkirjas nr 1-2/18/175, millega

kinnitati sõidupileti hinnaks 0 eurot, andis ÜTK-le selge juhise teha avaliku teenindamise

lepingute osas muudatused. Vastasel juhul oleks MNT pidanud täitma ATL-i poole õigusi ja

kohustusi ise.

Igal juhul puudus MNT-l pädevus teha halduslepingus muudatusi, mis ei kujutanud endast

õigusvastasuse kõrvaldamist. Ka HMS § 104 lg-s sätestatud 2 eelduste täidetuse korrale olnuks

MNT-l üksnes õigus avaliku huvi raske kahjustamise lõpetamiseks muuta haldusleping

õiguspäraseks või lõpetada haldusleping. Seega oleks MNT saanud tunnistada kehtetuks ATL 15.

juuni 2018. a muudatused, mida ta pidas õigusvastaseks.

Haldusakti tühisuse hindamisel on Riigikohus pidanud oluliseks ka seda, milline oli akti adressaadi

käitumine pärast aktist teadasaamist. Kaebaja on pidanud halduslepingu muutmist MNT ühepoolse

haldusaktiga algusest peale õigustühiseks ja vastavalt ka käitunud. Tehes selgelt oma pädevust

ületava muudatuse haldusaktiga, mida kaebajal ei olnud mõistlikku alust kehtivaks pidada, ja

samas jätkates läbirääkimisi tasu maksmise üle, võttis MNT sisuliselt kaebajalt võimaluse oma

õigusi seaduses sätestatud viisil ja tähtaegadel primaarselt kaitsta.

14. Vastuses apellatsioonkaebusele vaidlevad Ida-Viru Ühistranspordikeskus ja Transpordiamet

apellatsioonkaebusele vastu ja paluvad jätta see rahuldamata.

Vastustajad leiavad, et MNT pädevus 21. augusti 2018. a käskkirja andmiseks tuleneb

halduslepingu punktist 1.4 ja ÜTS § 16 lg 1 p-st 8 ja § 80 lg 4 p-st 3. Käskkirja andmine ei eeldanud

ATL-i pooleks olemist. MNT ei loobunud halduslepingut sõlmides enda järelevalvepädevusest.

MNT ja ÜTK on mõlemad lähtunud 21. augusti 2018. a käskkirjast, aktsepteerides kaebaja arveid

ainult ulatuses, milles need olid kooskõlas käskkirjaga muudetud ATL-iga.

Apellatsioonkaebuses väidetakse seoses käskkirja väidetava tühisusega, et HMS § 104 lg 1

tingimused ei ole täidetud. HMS § 104 ei ole pädevusnorm, vaid kohaldatav materiaalõigusnorm.

Apellatsioonkaebuses heidab kaebaja ette, et MNT pole 21. augusti 2018. a käskkirjaga taastanud

15. juuni 2018. a muudatuste eelset olukorda, vaid on loonud täiesti uue olukorra. Tegemist on

kummalise etteheitega, sest käskkirjaga muudeti 15. juuni 2018. a muudatustele eelnenud olukord

kaebajale oluliselt soodsamaks. Nimelt soostus MNT maksma kaebajale lisatasu 0,051 €/km,

millise tasu maksmist 15. juuni 2018. a muudatuste eelne ATL kaebajale ette ei näinud.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

15. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebuse väited ei anna alust halduskohtu otsuse

tühistamiseks. Halduskohus on selgitanud tühise haldusakti tunnuseid ja asjaolude pinnal

jälgitavalt põhjendanud, miks vaidlustatud haldusakt nendele tunnustele ei vasta. Ringkonnakohus

nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega, järgib neid ning jätab põhjendused HKMS § 201 lg 4

alusel kordamata.

16. Apellatsioonimenetluses leiab kaebaja jätkuvalt, et vaidlustatud käskkirjal ei ole õigusjõudu

ning see ei saanud tuua kaasa muutusi ATL poolte õigustes ja kohustustes.

Ringkonnakohus kaebajaga ei nõustu.

17. Kaebaja on kaebuses esitanud MNT käskkirja tühisuse tuvastamise nõude (HKMS § 37 lg 2 p

6). Nagu halduskohus selgitas, on tühine haldusakt kehtetu algusest peale (HMS § 63 lg 1). Seega

ei ole tühine haldusakt kehtima hakanudki ega saanud seetõttu luua, muuta või lõpetada haldusakti

adressaadi õigusi ja kohustusi. Tühine haldusakt kahjustab õiguskorda, rikkudes õiguskindluse

põhimõtet, kuna näiliselt igaühele täitmiseks kohustuslikul haldusakti resolutsioonil (HMS § 60 lg

2) sellist toimet tegelikult ei ole. Seetõttu kaasneb haldusakti tühisus üksnes erandlike, HMS § 63

lg-s 2 nimetatud, asjaoludega. Haldusakti muud puudused ei too kaasa haldusakti kehtetust. HMS

§ 63 lg-s 2 nimetamata minetused haldusmenetluses või haldusaktis endas võivad tingida

haldusakti õigusvastasuse, kuid ei väära automaatselt haldusakti kehtivust ega selle resolutsiooni

kohustuslikkust igaühele. Seetõttu võib ka tõsiste puudustega haldusakt olla kehtiv ja tuua kaasa

negatiivse mõju isiku subjektiivsetele õigustele. Sel juhul on õigusvastase haldusakti õigusjõu

murdmiseks vajalik haldusakti kehtetuks tunnistamine või tühistamine halduskohtu otsusega.

Viimane on võimalik halduskohtumenetluses tühistamisnõude (HKMS § 37 lg 2 p 1) läbivaatamise

tulemusena. Seda nõuet praeguses asjas menetluses ei ole.

Ringkonnakohus selgitab siinkohal, et tühistamiskaebuse lahendamisel peab kohus muu hulgas

võtma seisukoha selles, kas haldusakt on (oli) kehtiv. Kui haldusakt kehtivust ei saavutanud, ei

saa seda ka tühistada. Sel juhul on kohtul tühistamiskaebust lahendades võimalik tuvastada ka

haldusakti tühisus. Vastupidiselt aga tühistamiskaebuse lahendamisel ka juhul, kui kohtulahendis

ei ole otsesõnu võetud seisukohta tühistamiskaebusega vaidlustatud haldusakti kehtivuse osas ega

seda seisukohta põhjendatud, on kohus tühistamiskaebuse rahuldamisega siiski vaikides

kinnitanud, et tegemist oli kehtiva haldusaktiga.

18. Kaebaja väidab vaidlustatud käskkirja tühisust põhjusel, et MNT-l puudus pädevus

halduslepingu, mille pooleks ta ise ei ole, osaliste õiguste ja kohustuste reguleerimiseks (HMS §

63 lg 2 p 3). Kui MNT-l tõepoolest ei olnud pädevust haldusakti andmisega muuta kaebaja ja ÜTK

vahel sõlmitud ATL-i, ei saanuks vaidlustatud käskkirjal olla mõju ATL poolte õigustele ja

kohustustele, s.t käskkiri oleks tühine ja kehtetu algusest peale. Kaebaja väite hindamiseks tuli

halduskohtul seega hinnata, kas pärast ÜTK-ga avaliku ülesande üleandmiseks halduslepingu

sõlmimist kujunenud õiguslikus olukorras oli MNT ilma jäänud pädevusest reguleerida ATL

täitmisel vedajale makstava hüvitise suurust või arvestamise korda.

Pooled ei vaidle selle üle, et ATL on haldusleping ning MNT-l oli ÜTS § 16 lg-st 1 tulenevalt

pädevus sõlmida ise kaebajaga ATL. Samas sõlmis MNT ÜTS § 15 lg 2 alusel Ida-Viru

Ühistranspordikeskusega halduslepingu ja volitas viimast täitma ÜTS § 16 lg-s 1 nimetatud

ülesandeid konkreetse ATL osas. Seega on vaidluse all eelkõige, kas ÜTK-ga halduslepingu

sõlmimisega andis MNT oma ATL sõlmimise ja täitmisega seotud pädevuse ära.

19. Kaebaja on siinjuures ekslikult leidnud, et MNT pädevuse puudumist saaks järeldada ka

sellest, kui MNT on käskkirjaga halduslepingut muutes rikkunud HMS § 104 lg-t 2, eirates sätte

eeldusi või ületades normiga antud volituse piire. HMS § 104 lg 2 järgi on lubatud õigusvastase

halduslepingu ühepoolne muutmine selle õiguspäraseks muutmise või lõpetamise kaudu.

Ringkonnakohus osutab, et HMS § 104 lg-s 2 on sätestatud haldusorgani volituse piirid

halduslepingu muutmiseks. Norm ei reguleeri aga seda, milline haldusorgan on pädev HMS § 104

lg 2 alusel halduslepingu muutmiseks. Kui sättest tulenevat volitust rakendab haldusorgan

asjakohast pädevust omamata, siis võib haldusorgani otsustus olla tühine HMS § 63 lg 2 p 3 järgi.

Samas ei ole sarnases olukorras alust pidada tühiseks pädeva haldusorgani otsust, kui otsusega

muudetakse halduslepingut enam, kui on vaja halduslepingu õiguspäraseks muutmiseks või

tehakse seda olukorras, kus õigusliku tagajärje rakendamise eeldused ei ole täidetud. Nende

rikkumiste tõttu võib haldusorgani otsus olla õigusvastane, kuid on siiski kehtiv ja omab

õiguslikku mõju.

Seetõttu ei ole praegusel juhul asjakohased kaebaja väited ja põhjendused, mis seonduvad HMS §

104 lg 2 rikkumisega vaidlustatud käskkirja andmisel. Asja lahendamisel ei ole oluline, kas

kaebaja ja ühistranspordikeskuse 15. juunil 2018 sõlmitud ATL muudatus oli õiguspärane või

rikkus RHS-st tulenevaid piiranguid ega seegi, kas vaidlustatud käskkirjaga taastati 15. juuni 2018.

a lepingumuudatusele eelnev olukord või loodi vedajale tasu arvestamiseks varasemast erinev

kord. Need asjaolud võivad mõjutada vaidlustatud käskkirja õiguspärasust, kuid ei saanud kaasa

tuua käskkirja tühisust.

20. ÜTS § 16 lg-s 1 loetletud õiguste ja kohustustena vastustaja muu hulgas sõlmib vedajaga

avaliku teenindamise lepinguid ja korraldab riigihankeid vedajate leidmiseks avalikule liiniveole.

Enne 1. jaanuari 2018 oli sarnane pädevus maavanemal (ÜTS vana redaktsiooni § 14 lg 1 p 6).

2012. aastal sõlmiski kaebajaga ATL-i Ida-Viru maavanem. Vaidlust ei ole seega selles, et

vaidlusaluse käskkirja andmise ajal nägi ÜTS ette MNT üldise pädevuse riigihangete

korraldamiseks ja ATL-i sõlmimiseks. Ringkonnakohtu hinnangul tuleb lepingu sõlmimise

pädevusega ühtlasi hõlmatuks lugeda ka õigus lepingut muuta ja lõpetada, kuna selles osas ei ole

seadusandja eraldi kellegi pädevust sätestanud.

MNT ja ÜTK sõlmisid ÜTS § 15 lg 2 alusel halduslepingu (dtl 94-100), mille p 1.1 järgi andis

MNT ÜTK-le üle ÜTS §-s 16 sätestatud ülesanded Ida-Viru maakonnas lepingus märgitud

ulatuses. Lepinguga volitas MNT ÜTK-d täitma alates 1. jaanuarist 2018 lepingus loetletud

kohustusi, andes ühtlasi üle nende ülesannete täitmiseks vajalikud lepingud, materjalid, muud

dokumendid ja riikliku ühistranspordiregistri kasutamise õiguse ulatuses, mis on vajalik lepingu

täitmiseks (lepingu p 1.3). Teiste hulgas anti üle AS-ga Sebe sõlmitud ATL nr. 3-3/100

kehtivusega kuni 31. jaanuar 2020. ÜTK võttis endale lepinguga kohustuse korraldada avalikke

konkursse ja riigihankeid vedajate valimiseks avalikule liiniveole ÜTS-is ettenähtud juhtudel ja

sõlmida vedajatega avaliku teenindamise lepinguid (lepingu p 2.1.10).

21. Erinevalt kaebajast on ringkonnakohus seisukohal, et eelnevalt kirjeldatud kohustuste

üleandmisega ÜTK-le ei loobunud MNT oma ÜTS § 16 lg 1 p-s 5 sätestatud pädevusest kaebajaga

2012. aastal sõlmitud ATL osas.

ÜTS § 15 lg 2 kohaselt volitavad omavalitsusüksused ja riik piirkondlikku ühistranspordikeskust

halduslepingu alusel täitma asjakohaseid ÜTS §-s 16 nimetatud ülesandeid. Ka lepingu sõnastuse

järgi volitas MNT ÜTK-d kaebajaga sõlmitud ATL-i täitmiseks. HMS-s ega muus avaliku õiguse

valdkonda reguleerivas seaduses ei ole volituse mõistet defineeritud. HMS § 105 lg 1 järgi aga

kohaldatakse halduslepingutele tsiviilõiguslike lepingute kohta käivaid sätteid, arvestades

HMS-ga kehtestatud erisusi. Seetõttu peab ringkonnakohus kohaseks lähtuda volituse instituudi

eraõigust regulatsioonist.

Tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 117 sätestab, et esindusõigus on õiguste kogum, mille

piires esindaja saab tegutseda esindatava nimel (lg 1) ja selle võib anda tehinguga (volitus) või see

võib tuleneda seadusest (seadusjärgne esindusõigus) (lg 2). Volituse ulatuse määrab esindatav

(TsÜS § 120 lg 2). Volitust tõlgendatakse selliselt, nagu pidi esindatava tahteavaldust või käitumist

mõistma isik, kellele volitus anti või kes avalikkusele suunatud tahteavaldusele või esindatava

avaldusele või käitumisele tugineb (sealsamas).

Viidatud regulatsioonist ilmneb selgelt, et volitus on esindusõiguse instituut. Volituse andmisega

saab esindaja õiguse teha toiminguid esindatava eest ja nimel, kuid ei omanda esindatava õigusi

ega kohustusi. Volituse andmisega volitas MNT seega ÜTK-d tegema ATL sõlmimise ja täitmise

toiminguid MNT eest, kuid ei loobunud oma pädevusest (ja kohustusest) täita ÜTS § 16 lg-s 1

sätestatud kohustusi. Sellist õigust MNT-l ei olnudki. Ringkonnakohus mõistab ÜTS § 15 lg-t 2

selliselt, et seadusandja soovis anda MNT-le üksnes õiguse volitada ÜTK-d täitma ÜTS § 16 lg-s 1

nimetatud kohustusi MNT kõrval ja järelevalve all, mitte asendada MNT vastavat pädevust ÜTK

pädevusega. Vastustajad on siinkohal põhjendatult osundanud, et MNT pädevuse eitamine oleks

ilmses vastuolus ATL kaudu ühistranspordi korraldamise põhimõtetega, kuna ÜTK-l endal

puuduvad vahendid ATL täitmiseks, need saab ÜTK MNT kaudu riigieelarvest.

22. See, et MNT ja ÜTK on halduslepingu sõlmimisel samuti pidanud silmas seda, et MNT ei

loobu oma pädevusest üleantavate ATL-de osas, ilmneb selgelt lepingu p-st 1.4. Selle kohaselt

põhjendatud vajaduse korral on MNT-I õigus ise teha avaliku teenindamise lepingus sätestatud

toiminguid. Seega nägid vastustajad ette selle, et üldjuhul tuleb ÜTK-l teha toimingud ATL-i

täitmiseks. Kui see on aga vajalik, siis olid MNT-l jätkuvalt kõik ATL-s tellijale ette nähtud

õigused ja kohustused ning ta oli õigustatud neid õigusi ja kohustusi realiseerima ise, ÜTK

vahenduse või nõusolekuta. Sellest saab järeldada, et halduslepingu sõlmimisel järgisid ÜTK ja

kaebaja? ÜTS § 15 lg-s 2 antud volituse piire ega soovinudki luua kaebaja väidetud õiguslikku

tagajärge, s.o jätta MNT ilma talle seadusega antud pädevusest.

23. Apellatsioonkaebuses viitab kaebaja Riigikohtu seisukohtadele 30. mai 2022. a otsuses

haldusasjas nr 3-20-1150. Selles asjas vaidlustas teine vedaja praegusega sarnases olukorras MNT

ATL-i muutvat käskkirja tühistamiskaebusega. Kuigi Riigikohus nõustus, et ÜTK-l oli pädevus

ATL-i muutmiseks tulenevalt MNT ja ÜTK vahelisest halduslepingust, ei ole Riigikohus sellest

järeldanud, et MNT-l endal ei oleks olnud pädevust halduslepingu muutmiseks vaidlustatud

käskkirjaga. Vastupidi, tühistamiskaebust sisuliselt lahendades on Riigikohus selles asjas

möönnud, et MNT käskkiri oli kehtiv (m.h ei olnud tühine MNT pädevuse puudumise tõttu) ja tõi

kaasa ATL poolte õiguste ja kohustuste muutmise. Seejuures märkis Riigikohus otsesõnu (otsuse

p 36), et vaidlustatud käskkiri on õigusvastane ja tuleb tühistada, sest täidetud ei ole käskkirja

andmise alusena viidatud HMS § 104 lg 2 kohaldamise eeldused. Seega kinnitas Riigikohus

sedagi, et HMS § 104 lg 2 rikkumine iseseisvalt ei too kaasa MNT käskkirja tühisust, vaid selle

õigusvastasuse, andes aluse käskkirja tühistamiseks.

24. Eeltoodu alusel tuleb käesolevas asjas vaidlustatud MNT käskkirja pidada kehtivaks.

Kohtumenetluses ei ole ilmnenud HMS § 63 lg-s 2 nimetatud haldusakti tühisuse aluste esinemist.

Seetõttu halduskohus põhjendatult jättis rahuldamata kaebuse nõude tuvastada käskkirja tühisus.

Ringkonnakohtu seisukohta ei muuda see, et MNT võis eksitada kaebajat käskkirja andmise järel

kirjavahetust pidades selliselt, et kaebaja lasi mööda tähtaja käskkirja vaidlustamiseks

tühistamisnõudega. Need kaebaja väited puudutavad tühistamisnõude tähtaja ennistamiseks

mõjuva põhjuse olemasolu, kuid ei mõjuta käskkirja kehtivust.

25. Vaidlustatud käskkirjaga muutis MNT ATL punkti 3.2 ja kehtestas selle järgmises sõnastuses

(dtl 137): „Vedajale makstava liiniveo toetuse arvestamise aluseks on pakkumuses esitatud

liinikilomeetri maksumus 0,7695 €/km, millele on rakendatud ühistranspordi hinnaindeksit Ip

(LISA 1) ja millele liidetakse vastavalt Maanteeameti kirjale 02.05.2018 nr 27-1/18/21445-1 alates

1. juulist 2018 avaliku teenindamise lepingu alusel teenindatavate bussiliinide 2017. a

(baasperioodi) andmetel arvestatud piletitulu, sealjuures lähtudes jätkuvalt avaliku teenindamise

lepingus sisalduvast põhimõttest, kus vastavalt suurendatakse vedajale makstava toetuse määra

50% ulatuses tegeliku ja arvestusliku piletitulu, sh KOV toetus, vahe ulatuses ehk 0,051 €/Ikm

kohta (LISA 2).“

Nagu eelnevalt selgitatud on MNT käskkiri, millega ATL-i muudeti, kehtiv ja tõi kaasa käskkirja

resolutsioonis märgitud õigusliku tagajärje. Vastavalt kehtib ATL p 3.2 vaidlustatud käskkirjaga

muudetud sõnastuses. Seega alates 1. juulist 2018 erineb ATL järgi kaebajale makstava liiniveo

toetuse arvestus nii kaebaja ja ÜTK vahel 15. juuni 2018. a lepingu muudatusega (dtl 114) kokku

lepitud toetuse arvestamise korrast kui ka enne 15. juuni 2018. a lepingu muudatust kehtinud (dtl

29) toetuse arvestamise korrast.

26. Kaebaja taotleb kohustada vastustajaid maksma talle toetust 15. juuni 2018. a ATL muutmise

kokkuleppega muudetud p-s 3.2 sätestatud toetuse arvestuse alusel või alternatiivselt enne 15.

juuni 2018. a ATL muudatust kehtinud p 3.2 toetuse arvestuse alusel.

Olukorras, kus vaidlustatud käskkirjaga on kehtestatud mõlemast kaebaja taotletud variandist

erinev toetuse arvestamise kord, ei saa kaebust ka kohustamisnõude osas rahuldada. Tulenevalt

riigivastutuse seaduse (RVastS) § 6 lg-le 1 saab kohus panna vastustajatele kohustuse maksta

kaebajale toetust üksnes toetuse arvestamise kehtivale korrale tuginedes. Seega saaks kohus panna

vastustajatele kohustuse maksta kaebajale täiendavat toetust juhul, kui kaebaja oleks saanud

toetust vähem, kui vaidlustatud käskkirjaga muudetud ATL p 3.2 järgi arvestatud toetuse summa.

Seda aga kaebaja ei väida.

27. Kolmandaks taotleb kaebaja talle vaidlustatud käskkirjaga tekitatud kahju hüvitamiseks

hüvitise väljamõistmist kehtiva (kuid kaebaja hinnangul õigusvastase) lepingu p 3.2 järgi

arvestatud toetuse ja enne 15. juuni 2018. a ATL muudatusi kehtinud ATL järgi arvestatud toetuse

summa vahe ulatuses. Täpsemalt selgitab kaebaja, et ATL-i regulatsioon nägi ette lisatulu

maksmise vedajale lähtuvalt reisijate arvu kasvust. Kui reisijate arv tasuta ühistranspordi

kehtestamise tõttu hüppeliselt kasvas, siis vastavalt senise ATL-i loogikale pidanuks riik igal juhul

maksma vedajale suuremat tasu tulenevalt reisijate arvu kasvust. Seda aga ei tehtud.

Ringkonnakohus nõustub, et vaidlustatud käskkirjaga kehtestatud sõnastuses ATL p 3.2 takistas

sõitjate arvu kasvust lähtuva toetuse komponendi arvestamist ja võis seega mõjutada kaebajale

makstava toetuse suurust. Samas ei saa mööda vaadata sellest, et kaebajale alates 1. juulist 2018

makstud tegelik toetus arvestati ATL kehtiva redaktsiooni alusel. Kaebajal ei ole subjektiivset

õigust nõuda toetust suuremas summas, kui see on ATL-ga ette nähtud. Seetõttu ei saanud ATL-

järgse toetuse maksmine rikkuda kaebaja subjektiivset õigust ega anda alust kahju hüvitamise

kohustuse tekkimiseks RVastS § 7 lg 1 tähenduses. Oma õiguste kaitseks saanuks kaebaja nõuda

tema hinnangul tema õigusi rikkuva MNT 21. augusti 2018. a käskkirja kehtetuks tunnistamist

(RVastS § 3 lg 1). MNT käskkirja kehtetuks tunnistamise korral taastunuks käskkirja andmisele

eelnenud olukord ning kaebaja saanuks nõuda tema poolt õiguspäraseks peetavas sõnastuses ATL

p 3.2 järgi arvestatud toetuse maksmist. Sel viisil toimides olnuks kaebajal võimalus kõrvaldada

MNT 21. augusti 2018. a käskkirja soovimatu mõju täielikult ning seega vältida kaebaja poolt

õigusvastaseks peetavat tagajärge. Oma õiguste kaitseks õiguskaitsevahendi kasutamata jätmise

tõttu kaotas kaebaja võimaluse kahju vältimiseks. Seetõttu isegi juhul, kui möönda, et ka kehtiva,

kuid õigusvastase halduslepingu täitmisega kahju hüvitamise nõue võiks olla lubatav, tuleks nõue

siiski jätta rahuldamata, sest kaebaja ei ole kasutanud esmaseid õiguskaitsevahendeid nagu seda

nõuab RVastS § 7 lg 1.

28. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata.

29. Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja

menetluskulud jäävad nende endi kanda.

Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga ka selles, et kohtupraktika ei võimalda õigusaktidega

pandud ülesannete täitmisest tekkinud vaidluste lahendamisel haldusorgani poolt kantud

õigusabikulusid vastaspoolelt välja mõista, kuid ei ole alust pidada vaidlust haldusorgani

põhitegevuse raamidest väljuvaks. Praegusel juhul puudutab vaidlus nii Transpordiameti kui Ida-

Viru Ühistranspordikeskuse põhitegevust. Transpordiameti õigus ja pädevus valdkonnas tuleneb

vahetult seadusest. Ühistranspordikeskused on aga loodud just ühistranspordi korraldamise

ülesande täitmiseks. Seetõttu jäävad vastustajate menetluskulud nende endi kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/