3-21-1241/22 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Maili Lokk, Tiina Pappel ja Tanel Saar

Otsuse tegemise aeg ja koht

28. märts 2023, Tartu

Haldusasja number

3-21-1241

Haldusasi

Alutaguse vald, Tudulinna küla, Uus tn 5 korteriühistu

kaebus Päästeameti Ida päästekeskuse 7. mai 2021. a

ettekirjutuse nr 7.2.-62021-727-1 punkti 1 tühistamiseks.

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 28. juuni 2022. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Uus tn 5 korteriühistu apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Menetlusosalised

Kaebaja Uus tn 5 korteriühistu

esindaja v.adv Allan Valk

Vastustaja Päästeamet

esindaja Kai Reinhold

RESOLUTSIOON

1. Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 28. juuni 2022. a otsus

muutmata.

2. Jätta kaebaja menetluskulud tema enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalik

teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 27. aprill 2023.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Päästeameti Ida päästekeskus tegi 7. mail 2021 kaebajale ettekirjutuse nr 7.2-6-2021-727-1, mille

punktiga 1 kohustati kaebajat tagama korteriühistus sissekäikudes asuvatest keldritest omaette

tuletõkketsooni moodustamine olemasolevate uste tuletõkkeuste vahetamise kaudu hiljemalt 15.

aprilliks 2022.

2. Kaebaja esitas Tartu Halduskohtule kaebuse, milles taotles Päästeameti Ida päästekeskuse

7. mai 2021. a ettekirjutuse nr 2.7-6-2021-727-1 resolutsiooni punkti 1 tühistamist.

Kaebuse kohaselt ei saanud siseminister 30. märtsi 2017. a määrusega nr 17 „Ehitisele esitatavad

tuleohutusnõuded ja nõuded tuletõrje veevarustusele“ (määrus nr 17) kehtestada tagasiulatuvalt

nõuet, millega tunnistatakse varasemalt nõuetekohaselt ehitatud ning kasutusloaga ehitis, mida

kaebaja hallatav ehitus on, nõuetele mittevastavaks. Ei ole hea õigusloomepraktikaga kooskõlas, et

olulised kohustused isikutele kehtestatakse n-ö varjatult määruses, mitte seaduses. Sisuliselt on

tegemist praeter legem määrusandlusega, mis Eesti õiguskorras ei ole lubatud.

Vaidlustatud ettekirjutusest ei nähtu sisulisi kaalutlusi, miks on täitmise tähtajaks määratud

15. aprill 2022. Kaalutluste puudumine on sedavõrd oluline haldusakti puudus, mis toob iseseisvalt

kaasa haldusakti õigusvastasuse.

Sellest tulenevalt palus kaebaja kohtul tühistada vaidlusaluse ettekirjutuse resolutsiooni punkt 1

koos selles sisalduva sunnirahahoiatusega. Ühtlasi palus kaebaja jätta kohaldamata siseministri

määruse nr 17 § 12 lg 6 p 17 ja alustada selles osas põhiseaduslikku järelevalvet.

3. Vastuses kaebusele Päästeamet vaidles kaebusele vastu ja palus jätta see rahuldamata.

Vastustaja selgitas, et Uus tn 5 hoone on 1975. a ehitatud kolme trepikojaga kolmekordne

korterelamu.

Määruse nr 17 § 55 lg 2 kohaselt enne määruse jõustumist (s.o enne 7. aprilli 2017) õiguslikul alusel

ehitatud ehitis, mida kasutatakse ehitisele ettenähtud kasutamisotstarbe kohaselt, peab

evakuatsioonile kehtestatud nõuete poolest vastama määruse §-des 5, 12-14, 29 30, 32-34, 341 ning

6. peatükkis sätestatud nõuetele. Tuletõkketsooni moodustamine on vajalik evakuatsioonitee

turvalise läbitavuse tagamiseks ning inimeste elu ja tervise kaitseks evakueerimisel tulekahjust

tekkivad mõjutuste, sh suitsu eest.

Kelder on avatud ruum, kus on olemas põlemiseks vajalik õhk. Seal ladustatakse erinevaid

põlevmaterjale ja asub elektrisüsteem. Kõik see soodustab kiiresti intensiivse tule ja suitsu levikut

keldris ja sealt edasi evakuatsioonitrepikotta. Kuna keldris regulaarset inimtegevust ei toimu, on

oht, et tulekahju jääb varajases staadiumis avastamata. Korrusmaja trepikoda on evakuatsiooni-

trepikoda ja antud hoones läheb ainus evakuatsioonitee keldriuksest mööda.

Määruse volitusnormiks on ehitusseadustiku (EhS) § 11 lg 4, mille kohaselt võib vastava valdkonna

minister määrusega täpsustada ehitisele esitatavaid nõudeid. Ohutuse üldised nõuded on sätestatud

EhS §-s 8. Ehitis peab olema ohutu igal ajahetkel, sh ka varasemal ajal ehitatud ehitis. Ohutusele

antakse hinnang praeguste teadmiste alusel, arvestades nüüdisaegset ja kättesaadavat tehnoloogiat

ning muid ajaga muutunud olusid.

HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED

4. 28. juuni 2022. a otsusega Tartu Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata.

5. Halduskohus sedastas, et vaidlus taandub sellele, kas määrus, mille alusel tegi vastustaja

kaebajale ettekirjutuse vahetada trepikotta viivad keldriuksed (3 tk) tuletõkkeuste vastu, on

kooskõlas kõrgemalseisvate õigusaktidega ja vastab haldusmenetluse seaduse § 54 lg-le 1

proportsionaalsuse ja kaalutlusreeglite järgimise osas.

6. Riigikohus on leidnud, et valitsuse poolt määrusandlusõiguse realiseerimiseks peab seadus

sisaldama vastavat volitust (delegatsiooni). Selles normis täpsustatakse akti andmiseks pädev

haldusorgan ning sellega antava määrusandliku volituse selge eesmärk, sisu ja ulatus.1

7. EhS § 11 lg 1 kohaselt peab ehitis kogu oma kasutusea vältel vastama selle kasutamise nõuetele

ja olemasolu vältel olema ohutu. Sama paragrahvi lõike 2 punkti 2 kohaselt hõlmavad ehitisele

esitatavad nõuded asjakohasel juhul mh tuleohutust. EhS § 11 lg 4 kohaselt võib valdkonna eest

vastutav minister määrusega täpsustada ehitisele esitatavaid nõudeid. Määruses nr 17 viidatakse

volitusnormina EhS § 11 lg-le 4. Määruse nr 17 kehtestamise eesmärgiks on täpsustada ehitisele

esitatavad nõuded just tuletõrje ja tuleohutuse tagamise valdkonnas vastavalt EhS § 11 lg 2 p-s 2

sätestatule. Puudub mõistlik põhjus selleks, et kõik EhS § 11 lg-s 2 sätestatud valdkonnad, sh ehitise

1 RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 111.

tuleohutust käsitletavad nõuded, oleksid ilmtingimata kajastatud seaduses. Tuleohutuse tagamise

nõuete kehtestamisega ei sekku täitevvõim intensiivselt kaebaja põhiõigustesse. Osaliselt on

ehitisele esitatavad tuleohutusnõuded küll sätestatud tuleohutuse seaduse (TuOS) 2. peatükkis 1.

jaos. Samas ei ole TuOS regulatsioon määrusega nr 17 võrreldes detailne.

8. Väär on kaebaja arusaam, et EhS § 11 lg-s 2 sätestatud nõuded ei kohaldu varasemalt ehitatud ja

kasutusele võetud ehitistele. Ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS)

§ 23 lg 1 kohaselt enne EhSRS jõustumist ehitatud ehitis peab olema ohutu. Seega ei välju määruse

nr 17 § 55 lg 2 EhS § 11 lg-s 4 sätestatud volituspiiridest ja on kooskõlas EhS § 11 lg 2 p 2 mõtte

ja eesmärkidega ka olukorras, kus määrust nr 17 kohaldatakse enne selle ja EhS jõustumist ehitatud

hoonetele.

9. Määruse nr 17 alusel kaebaja põhiõiguste piiramine, s.o kohustamine hoone kasutamisotstarbest

lähtuvalt moodustada tuletõkkesektsioon keldri alas, mille välja- ja sissepääsud asuvad korterelamu

trepikojas ja trepikojas on ainuke õue viiv evakuatsioonitee, on legitiimse eesmärgi saavutamiseks

(inimeste

ohutu

evakuatsioon

ja

tõhus

pääste-

ja

tulekustutustöö)

põhjendatud.

Evakuatsiooninõudeid võib pidada sobivaks ja vajalikuks, kuna nende järgimine aitab tagada

inimese elu ja tervise ohutust. Nõuded piiravad hoone omaniku omandipõhiõigust (põhiseaduse

§ 32), kuna nõuete täitmiseks on vaja teha kulutusi ja vajadusel välja vahetada keldriuksed. Hoones

olevate inimeste elu ja tervise kaitse vajadus kaalub üles hoone omaniku omandiõiguse piirangu.

Seega on määruse nr 17 nõuded ka mõõdukad.

10. Vastustaja on piisavalt ja arusaadavalt põhjendanud, miks ohutusnõuete järgimiseks on vaja

vahetada trepikojas olevad keldriuksed tuletõkkeuste vastu. Valikudiskretsiooni osas ei ole

vastustaja küll välja toonud muid meetmeid lisaks tuletõkkeuste paigutamisele korterelamu

trepikotta, kuid ilmselgelt ei olnud vastustajal ka muid alternatiivseid ja tõhusaid valikuid. Kolme

keldriukse vahetamiseks tuletõkkeuste vastu on määratud peaaegu üheaastane periood, mis on

proportsionaalne sellist laadi ehitustööde tellimiseks ja elluviimiseks. Sellise suhteliselt pika

perioodi määramiseks ei esinenud vastustajal ei põhjendamis- ega kaalumiskohustust.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS

11. Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles taotleb Tartu Halduskohtu otsuse tühistamist ja uue

otsuse tegemist, millega kaebus rahuldada.

Apellatsioonkaebuses leiab kaebaja, et määruse nr 17 § 12 lg 6 p-ga 17 kehtestatud nõuded ei saa

laieneda ehitisele, mis oli määruse andmise ajal valmis, sest tegu on praete legem sätetega, mille

andmine kehtivas õiguskorras ei ole lubatud. Määrusandlusega ei saa muuta juba valmis ehitisele

kehtestatud tehnilisi nõudeid, kui ehitis on ehitatud vastavalt ehitamise ajal kehtinud nõuetele.

Vastuses kaebusele tõi vastustaja välja, et olemasolevad uksed tuleb vahetada samaväärsete uste

vastu. Kui vastustaja ei nõua, võrreldes projektikohaste ustega, teistsuguste uste (sest mõistet

samaväärne ei saa teisiti mõista) paigaldamist, siis langeb ettekirjutuse nõue sisuliselt ära. Sellele

kaebaja seisukohale ei ole halduskohus vastanud.

Ettekirjutusest ei nähtu üleüldse mingeid sisulisi kaalutlusi, miks on täitmise tähtajaks määratud

15. aprill 2022. Kaalutluste puudumine on sedavõrd oluline haldusakti puudus, mis toob iseseisvalt

kaasa haldusakti kehtetuks tunnistamise.

12. Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb vastustaja apellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta

see rahuldamata.

Vastustaja jääb varem avaldutud seisukohtadele ja selgitab täiendavalt, et ei ole kordagi väitnud,

nagu oleksid tuletõkkeuksed samaväärsed mitte-tuletõkkeustega. Kui uks asendatakse uksega (ka

juhul kui ukse tehnilised omadused on erinevad), siis ei ole nõutav ehitusprojekti koostamine,

samuti ehitus- ega kasutusloa taotlemine.

Tulenevalt asendustäitmise ja sunniraha seaduse (ATSS) §-st 7 on tähtaeg hoiatuse, mitte

ettekirjutuse osa. Vastavalt ATSS § 4 lg-le 1 on ettekirjutus haldusakt. Hoiatus ei ole haldusakt,

vaid toiming. Kaebaja ei ole esitanud toimingu põhjendamise nõuet. Samuti ei ole ta esitatud taotlust

tähtaja pikendamiseks. Ka kaebuses ega täiendavas seisukohas ei ole kaebaja välja toonud

põhjendusi, miks ettekirjutuse täitmise tähtaeg ei ole mõistlik.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

13. Apellatsioonkaebuse rahuldamiseks ei ole alust. Halduskohus on jälgitavalt selgitanud, miks

kaebajale ettekirjutuse tegemiseks oli piisav õiguslik ning faktiline alus. Ringkonnakohus nõustub

halduskohtu otsuse põhjendustega, järgib neid ning HKMS § 201 lg 4 alusel ei korda põhjendusi.

Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgnevat.

14. Apellatsioonimenetluses taandub vaidlus sellele, kas määrus nr 17, mille § 12 lg 6 p-s 17

koostoimes § 55 lg-ga 2 on kaebajat puudutavalt sätestatud kohustus eraldada mitme korteriga

elamus kelder eraldi tuletõkkesektsiooniks, on kooskõlas EhS § 11 lg-s 2 antud volitusega.

Kui määruse andmisel on ületatud volituse piire, siis on õigusvastane ka määrusele tuginev

vastustaja ettekirjutus.

15. Halduskohus osutas õigesti, et Riigikohus on korduvalt selgitanud2, et PS § 3 lg 1 esimeses

lauses väljendatud üldise seadusereservatsiooni põhimõttest tulenevalt peab põhiõigusi

puudutavates küsimustes kõik olulised otsused langetama seadusandja. Vähem intensiivseid

põhiõiguste piiranguid võib kehtestada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva

volitusnormi alusel määrusega. PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tulenevalt on määrus põhiseadusega

vastuolus nii juhul, kui see on antud põhiseadusevastase volitusnormi alusel, kui ka siis, kui määrus

on antud ilma volitusnormita või ei ole volitusnormiga kooskõlas.

16. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole siseminister määruse nr 17 kehtestamisel eksinud

seadusereservatsiooni põhimõtte vastu. EhS § 11 lg 2 sätestab, et valdkonna eest vastutav minister

võib määrusega täpsustada ehitisele esitatavaid nõudeid. Ehitistele ja ehitamisele kehtestatud

nõuded riivavad isikute omandiõigust, kuid riive ei ole sedavõrd intensiivne, et seadusandja ise

peaks sätestama ehitisi puudutavad nõuded täpsemalt. Määruse andmisel pidi minister arvestama

EhS sätetega, milles on ette nähtub ehitistele kohalduvate nõuete valdkonnad, samuti üldised

põhimõtted ehitistele kohalduvate nõuete osas. Nii on tuleohutus nimetatud EhS § 11 lg 2 p-s 2

nende valdkondade hulgas, mis on hõlmatud ehitisele esitatavate nõuetega. EhS § 11 lg 1 kohaselt

peab ehitis kogu oma kasutusea vältel vastama selle kasutamise nõuetele ja olemasolu vältel olema

ohutu. Seega on seadusandja rõhutanud ohutuse olulisust ehitiste kasutamisel. Ohutuse põhimõte ei

ole seotud üksnes uute ehitistega, vaid laieneb otsesõnu kõigile ehitistele nende püsimise aja

jooksul. See tuleneb selgelt ka (EhSRS) § 23 lg-st 1, mille kohaselt peab ka enne EhS jõustumist

ehitatud ehitis olema ohutu. Seejuures ei ole seadusandja määratlenud, et varem ehitatud ehitiste

ohutuse hindamisel tuleks lähtuda nende valmimise ajal kehtinud ohutusnõuetest. Tuleohutus on

kahtlemata osaks ehitiste üldisest ohutusest. Seetõttu saab järeldada, et seadusandja pidas EhS § 11

lg-s 1 ministrile volitust andes silmas, et ministril tuleb muu hulgas täpsemalt reguleerida

tuleohutuse nõudeid ka juba aastate eest kasutusele võetud ehitistele. Ringkonnakohus ei jaga

kaebaja seisukohta, et tegemist oleks sedavõrd olulise riigielu või põhiõigusi puudutava

küsimusega, et seadusandja ise pidanuks kehtestama tuleohutusnõuded juba kasutusele võetud

ehitistele. Ehitisi ja ehitamist puudutavad teadmised ja võimalused on paratamatult ajas muutuvad

ning nendega jätkuv arvestamine ja rakendamine seadusandja poolt seadusena kehtestatud reeglite

kaudu oleks ilmselt kohmakas ja ebamõistlik. Määruse andmisel pidi minister seetõttu otsustama,

2 Vt näiteks PSJKO 18. mai 2015. a otsus asjas nr 3-4-1-55-14 (p-d 46 ja 47), 30. oktoobri 2018. a otsus asjas nr

5-18-2/12 (p-d 36 ja 37).

millises ulatuses laienevad juba kasutuses olevatele ehitistele tuleohutuse nõuded, millega ei

pidanud arvestama ehitise valmimise ajal. Ringkonnakohus ei näe, et ka selles osas, s,h tuleohutuse

varasemast rangemate nõuete kehtestamisega, oleks minister asunud ise seadusandja asemel õigust

looma. Tegemist on ehitistele kehtivate nõuete sisustamisega ning selle ülesande seadusandja

ministrile delegeeriski.

17. Eeltoodud põhjustel peab ringkonnakohus määrust nr 17 ja selle andmise aluseks olevat EhS

§ 11 lg-t 4 seadusereservatsiooni põhimõttega kooskõlas olevaks. Minister oli õigustad andma

määruse nr 17 ja reguleerima muu hulgas sedagi, millised määruses kehtestatud nõuded kehtivad

üksnes uutele ehitistele ja millised kehtivad ka juba kasutuses olevatele ehitistele.

18. Apellatsioonimenetluses ei väida kaebaja, et talle vaidlustatud ettekirjutusega pandud kohustus

oleks ebaproportsionaalne arvestades taotletavat eesmärki ja kaebaja võimalikke kulutusi

ettekirjutuse täitmiseks. Eelkõige ei ole kaebaja väitnud, et ettekirjutuse täitmine oleks

ebamõistlikult kulukas või muul põhjusel ei oleks ettekirjutuse täitmine mõistlike jõupingutustega

saavutatav. Ka ringkonnakohtule ei ole äratuntav, et kolme trepikojaga kolmekorruselises elamus

kolme ukse paigaldamine ja selle kulude kandmine oleks kaebajale või tema liikmetele ülejõu käiv.

Uste vahetamise kulusid ei saa pidada ka väheolulisteks, kuid ettekirjutuse täitmise tähtaega

arvestades oli piisavalt aega (peaaegu aasta) kulutuse hajutamiseks mitmete kuude peale selliselt, et

kaebaja ei peaks ettenägematut kulutust tegema koheselt. Seejuures tuleb arvestada ka

ettekirjutusega taotletava eesmärgi olulisust. Ringkonnakohtu hinnangul on vastustaja ettekirjutuses

ning hiljem kohtumenetluses ka eluliste näidete varal veenvalt selgitanud, miks keldris eraldi

tuletõkkesektsiooni moodustamine on oluline ning olemasolev olukord võib keldrist algava põlengu

korral reaalselt ohustada elamus viibivate isikute tervist ja isegi elu. Kaebaja ei ole Päästeameti

põhjendusi kahtluse alla seadnud.

19. Kaebaja väidab, et 7. mai 2021. a ettekirjutuse täitmise tähtaja määramine 15. aprilliks 2022 ei

ole põhjendatud. Samas ei ole kaebaja siiani suutnud selgitada, miks ei ole võimalik uste vahetamine

selle tähtaja jooksul. Iseenesest õige on, et vastustaja ei ole eraldi põhjendanud ettekirjutuse täitmise

tähtaja määramist. Tähtaja pikkust arvestades ei näe ringkonnakohus aga, et see ka vajalik oleks.

27. aprillil 2021 koostatud ettekirjutuse projektis on vastustaja avaldanud kavatsuse määrata

ettekirjutuse täitmise tähtajaks 15. aprilli 2022. Tõenditest ei nähtu, et kaebaja oleks sellele vastu

vaielnud või palunud tähtaja pikendamist. Nagu vastustaja selgitas, siis olemasolevate uste

vahetamine tuletõkkeuste vastu ei eelda ehitusloa taotlemist ega ehitusprojekti koostamist. Seetõttu

ei ole kaebaja sellekohaste selgitusteta alust pidada tähtaega ebamõistlikult lühikeseks. Vastavalt ei

saa ettekirjutuse tähtaja määramine 15. aprilliks 2022 iseenesest kaasa tuua ettekirjutuse

õigusvastasust ega tühistamist.

20. Kaebaja väidab veel, et vastustaja on ettekirjutusest sisuliselt loobunud, kuna selgitas vastuses

kaebusele, et EhS mõttes on ettekirjutuse täitmisel tegemist olukorraga, kus ehitise osa asendatakse

samaväärsega.

Ringkonnakohtule jääb kaebaja väide arusaamatuks. Vastustaja on nii haldusmenetluses kui ka

kohtumenetluses olnud jätkuvalt seisukohal, et kaebajal tuleb olemasolevad uksed vahetada EI60

või EI45 tähistusele vastavate tuletõkkeuste vastu sõltuvalt sellest, kas sein on kandetarindiks või

mitte. Ehitise osa samaväärsega asendamise väite esitas vastustaja selgitamaks, et tuletõkkeuste

paigaldamine ei ole ehitamine EhS mõttes, kuna uks vahetatakse ukse vastu ja vajalik ei ole

ehituskonstruktsioonide ümberehitamine. Vastustaja selgitust ei saa kuidagi mõista selliselt, et

olemasolevad uksed tuleb välja vahetada olemasolevate võrreldes samaväärsete ja samade

omadustega uste vastu.

21. Eeltoodu alusel jääb apellatsioonkaebus rahuldamata.

22. Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastustaja

ei ole esitanud menetluskulude nimekirja ega kuludokumente. Seetõttu HKMS § 109 lg 3 alusel

vastustaja kasuks menetluskulusid välja ei mõisteta.

/allkirjastatud digitaalselt/