3-22-1219/13 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Monika Laatsit ja

Kaire Pikamäe

Määruse tegemise aeg ja koht

15. märts 2023, Tallinn

Haldusasja number

3-22-1219

Haldusasi

X ja KRX Veod OÜ kaebus Saue Vallavolikogu 28.

aprilli 2022. a otsuse nr 18 tühistamiseks ning Saue

valla kohustamiseks algatada Püha küla Tamme

kinnistu detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise

menetlus

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 23. augusti 2022. a määrus

Menetlusosalised

Kaebajad – X ja KRX Veod OÜ, esindaja v.adv Anneli

Aab

Vastustaja – Saue vald, esindaja KS

Kolmas isik – Vundament Ehitus OÜ, esindaja v.adv

Olavi Järve

Menetluse alus ringkonnakohtus

X ja KRX Veod OÜ määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada X ja KRX Veod OÜ määruskaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 23. augusti 2022. a määrus haldusasjas nr 3-22-

1219 ja saata asi halduskohtule ettevalmistava menetluse jätkamiseks.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse

kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Saue Vallavolikogu kehtestas 22.12.2005 otsusega nr 128 Püha küla Tamme kinnistu

detailplaneeringu (DP), millega planeeringuala (pindala 3,58 ha) jagati üheksaks krundiks, sh

moodustati viis elamukrunti: Kivi tee 12 (katastritunnus 72701:001:1409, pindala 3393 m2),

Kivi tee 14 (katastritunnus 72701:001:1407, pindala 3297 m2), Kivi tee 16 (katastritunnus

72701:001:1406, pindala 3585 m2), Kivi tee 18 (katastritunnus 72701:001:1405, pindala 3969

m2) ja Kivi tee 20 (katastritunnus 72701:001:1404, pindala 3777 m2). DP kohaselt on lubatud

elamukruntidele püstitada üks kuni 2-korruseline elamu (kõrgus kuni 8,5 m) ja üks abihoone

3-22-1219

2(7)

(kõrgus kuni 5 m) ehitusaluse pinnaga kokku kuni 250 m2. Planeeringuala kinnistute omanikuks

on Vundament Ehitus OÜ.

2. X (Kivi tee 10 ja 10a kinnistu omanik – katastritunnused 72701:002:1792 ja

72701:002:1793) esitas Saue vallale 25.08.2021, 29.09.2021 ja 27.11.2021 taotlused tunnistada

Tamme kinnistu DP kehtetuks ning KRX Veod OÜ (Kulli kinnistu omanik – katastritunnus

72601:001:0684) taotles Saue vallalt sama 02.12.2021 ja 25.01.2022. Taotluste kohaselt tuleb

Tamme kinnistu DP tunnistada kehtetuks, sest DP kehtestamisest on möödunud enam kui viis

aastat ja DP-d ei ole asutud ellu viima (planeerimisseaduse (PlanS) § 140 lg 1 p 1) ning DP on

vastuolus Saue Vallavolikogu 28.06.2021 otsusega nr 40 kehtestatud üldplaneeringuga (ÜP),

mille kohaselt on planeeringuala määratud hajaasustusega alaks. ÜP seletuskirja p 4.3 järgi peab

hajaasustusega alal ehitusõiguse saamiseks olema moodustatava uue kinnistu suurus vähemalt

1 ha, laius vähemalt 40 m ja kinnistule peab olema tagatud juurdepääs, samuti peab õuemaade

vaheline kaugus olema vähemalt 100 m. DP on ka muus osas olulises vastuolus kehtivate nõuete

ja ÜP-ga ning maa-alal toimunud muutuste tõttu ei ole DP-d enam võimalik ellu viia.

3. Saue Vallavolikogu otsustas 28.04.2022 otsusega nr 18 PlanS § 140 lg 6 alusel mitte

algatada menetlust Tamme kinnistu DP kehtetuks tunnistamiseks. PlanS § 140 lg 1 p 1 järgi ei

kaota ükski DP automaatselt kehtivust 5 aasta möödumisel, vaid pärast 5 aasta möödumist on

kohalikul omavalitsusel vajadusel võimalus (kas omal algatusel või kinnistu omaniku taotlusel)

kaaluda, kas DP on endiselt aja- ja asjakohane. Seega on tegemist võimaluse, mitte kohustusega

ning taotlejatel puudub õiguspärane ootus, et nende taotluste alusel tunnistatakse DP kehtetuks,

seda isegi juhul, kui taotluses esitatud väited vastavad tõele. Kui DP-d on asutud ellu viima, ei

saa seda PlanS § 140 lg 1 p 1 alusel kehtetuks tunnistada. Kohaliku omavalitsuse korralduse

seaduse (KOKS) § 33 lg 1 annab igaühele õiguse taotleda volikogult või valitsuselt nende poolt

vastu võetud õigusaktide muutmist või tühistamist, kui nendega on seadusvastaselt kitsendatud

tema õigusi. Samas ei näe PlanS § 140 lg 1 kolmandatele isikutele ette võimalust taotleda DP

kehtetuks tunnistamist, vaid selline õigus on DP alal oleva kinnistu omanikul ja vallavalitsusel

või volikogul. Kuna taotlejad ei ole DP-ga hõlmatud kinnistute omanikud, tuleb taotlusi

käsitada ettepanekuna DP kehtetuks tunnistamise menetluse algatamise otsustamiseks.

Kuna DP-s ettenähtud krundid on moodustatud, siis on DP elluviimist alustatud (vt PlanS § 6

p 11, § 126 lg 1). DP elluviimine ei hõlma ainult ehitamist, vaid ka muid toiminguid. Lisaks on

Kivi tee 12 kinnistule püstitatud ehitis ja Kivi tee L1 maaüksusel on tee rajamiseks aastatel

2002–2007 langetatud puid. DP-d ei pea olema täielikult ellu viidud, vaid selle elluviimist peab

olema üksnes alustatud. DP seletuskirja p 3.4 järgi oli üheks eesmärgiks mh Kivi tee L2 kinnistu

munitsipaalomandisse andmine, mis on toimunud. DP elluviimisena saab käsitada ka DP alale

eramute projekteerimist. Väide DP sobimatusest kohalikku ruumimustrisse on subjektiivne.

Senised DP-d ei kaotanud uue ÜP kehtestamisel automaatselt kehtivust ja neid ei tule ka muuta

pelgalt põhjusel, et DP võib mõnes aspektis olla vastuolus aastaid hiljem kehtestatud ÜP-ga.

DP ei olnud vastuolus selle kehtestamise ajal kehtinud ÜP-ga, sest tegemist oli tiheasustusalaga.

Asjaolu, et Saue Vallavolikogu 26.06.2019 otsusega nr 41 tunnistati DP osaliselt kehtetuks

veevarustuse lahenduse osas, ei tähenda, et see küsimus jääks lahendamata, kuna vallal on õigus

anda selles osas DP täpsustamiseks projekteerimistingimused (ehitusseadustiku § 27 lg 4 p 5).

DP-s ette nähtud sotsiaalmaa krundi (Tamme katastriüksus) liitmist teiste kinnistutega ei ole

kaebajad tähtaegselt vaidlustanud. Sotsiaalmaa sihtotstarbega seotud võimalused on jätkuvalt

tagatud Kivi tee 8 kinnistul, mis tuleb Saue Vallavolikogu 26.06.2019 otsuse nr 41 (p 4.3) järgi

võõrandada tasuta vallale. Samuti tuleb arvestada, et DP kehtetuks tunnistamisega kaotaksid

planeeringuala kinnistud ilmselt senise väärtuse, mis võiks omakorda tuua vallale kaasa kahju

hüvitamise kohustuse. Kuna DP kehtetuks tunnistamiseks puuduvad PlanS § 140 lg-s 1 toodud

alused ning DP kehtima jäämine ei riku ega piira taotlejate õigusi ega vabadusi.

3-22-1219

3(7)

4. X ja KRX Veod OÜ esitasid Tallinna Halduskohtule 01.06.2022 kaebuse (täiendatud

11.08.2022) Saue Vallavolikogu 28.04.2022 otsuse nr 28 tühistamiseks ja Saue valla

kohustamiseks algatada 1 kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates Tamme kinnistu DP

kehtetuks tunnistamise menetlus. Kaebajate õiguste võimalikku riivet ei saa välistada ja seega

on neil kaebeõigus. Kohtupraktika kohaselt saab haldusmenetluse seaduse (HMS) § 44 lg 1 ja

§ 68 lg 1, riigivastutuse seaduse § 6 lg 1 ja PlanS § 140 lg 1 koosmõjust järeldada, et vananenud

ja realiseerimata jäänud planeeringu kehtetuks tunnistamist saab taotleda mh isik, kelle õigusi

nimetatud planeering kitsendab (Tartu Halduskohtu 12.08.2021 otsus nr 3-20-1940, p-d 26.4–

26.5; Tallinna Halduskohtu 22.10.2020 otsus nr 3-20-1043, p 12). Saue Vallavolikogu

28.04.2022 otsus on haldusakt. Haldusmenetluses oli vastustaja ka ise seiskohal, et kaebajatel

on õigus saada oma taotluste kohta kaalutlusotsus. Otsus sisaldab ka vaidlustamisviidet. Kuna

vald jättis menetluse algatamata ja DP kehtetuks tunnistamise sisuliselt kaalumata, tuleb teda

kohustada otsustama Tamme kinnistu DP kehtetuks tunnistamise menetluse algatamise uuesti.

5. Saue vald leidis 18.07.2022 vastuses, et kaebus tuleb tagastada kaebeõiguse puudumise

tõttu. Saue Vallavolikogu 28.04.2022 otsus nr 28 ei ole haldusakt, vaid menetlustoiming,

millega esitati seisukoht kaebajate taotlustele. Toimingu tegemisest (menetluse alustamisest)

keeldumine on üldjuhul regulatiivse tähenduseta toiming, v.a juhud, mil seadus nõuab, et

toimingu tegemata jätmise üle otsustataks haldusaktiga või kui haldusorgan ise väljendab tahet

anda oma otsustusele siduv tähendus. Toimingu tegemisest keeldumist ei ole tarvis vormistada

haldusaktina (vt Riigikohtu 26.03.2012 otsus nr 3-3-1-77-11, p 10). Seadus ei nõua keelduva

haldusakti andmist olukorras, kus DP kehtetuks tunnistamise menetlus jäetakse algatamata.

Samuti ei soovinud vastustaja 28.04.2022 arvamust vormistada haldusaktina, mistõttu ongi see

pealkirjastatud seisukohana. Kuna menetlustoimingu peale ei saa esitada tühistamiskaebust, siis

tuleb tühistamisnõue tagastada HKMS § 121 lg 1 p 2 alusel, kuna kaebus ei vasta HKMS §-de

37–39 nõuetele. Kuna kaebajatel ei ole seadustest tulenevalt õigust nõuda DP kehtetuks

tunnistamist, puudub neil HKMS § 44 lg 1 kohaselt kaebeõigus. Kaebajate kaebeõigust piirab

ka HKMS § 45 lg 3, mis seab piirid menetlustoimingute vaidlustamisele.

6. Tallinna Halduskohus tagastas 23.08.2022 määrusega X ja KRX Veod OÜ kaebuse

HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel läbivaatamatult, sest kaebusega ei ole võimalik saavutada selle

eesmärki. Kaebajad on pöördunud kohtusse eesmärgiga, et Saue vald tunnistaks Saue

Vallavolikogu 22.12.2005 otsuse nr 128 kehtetuks. PlanS § 140 lg 1 alusel tehtav otsus on

diskretsiooniotsus, mille õiguspärasuse kontroll piirdub HKMS § 158 lg-s 3 märgituga. Kohus

ei teosta haldusakti või toimingu õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest.

PlanS seletuskirja järgi ei saa elluviidud DP-d kehtetuks tunnistada ning kehtetuks tunnistamine

saab muutunud olude alusel kõne alla tulla eelkõige siis, kui avalik huvi seda tingib. Otsusest

nähtuvalt ei soovi planeeringuala kinnistute omanik ega kohalik omavalitsus DP-d kehtetuks

tunnistada. Kaebajad on tuginenud subjektiivsete õiguste rikkumisele. X märgib, et tema asus

teadvalt elama hajaasustusse ning ei soovi elada DP-ga kavandatud tiheasutusele vastavas

hoonete grupis. X omandas Kivi tee 10 kinnistu 2004. a-l ning DP kehtestati 22.12.2005,

mistõttu saanuks ta kaebuses toodud asjaoludel vaidlustada DP kehtestamist. KRX Veod OÜ

väitel takistab DP tema kinnistul ehitusõiguse saamist. KRX Veod OÜ omandas Kulli kinnistu

13.12.2018 ja pidi olema teadlik ümbruses kehtivatest DP-dest. Maatulundusmaale ehitamine

ei ole lubatav ja puuduvad ka tõendid, et KRX Veod OÜ kinnistule ehitusõigust ei anta. Seega

soovivad kaebajad DP kehtetuks tunnistamise kaudu saavutada eesmärke, mis on vastuolus

kolmanda isiku subjektiivse õigusega DP-d realiseerida. Menetlusosalised ei ole välja toonud,

et asjas esineb avalik huvi DP kehtetuks tunnistamiseks. Kuna kaebajatel puudub õigus nõuda

kolmanda isiku kinnistu osas kehtestatud DP kehtetuks tunnistamist, ei saavutaks kaebajad

kaebusega soovitud eesmärki. Eelneva tõttu ei hinda kohus, kas vaidlustatud otsus on toiming

või haldusakt.

3-22-1219

4(7)

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

7. X ja KRX Veod OÜ paluvad 08.09.2022 määruskaebuses halduskohtu määrus

tühistada ja saata asi halduskohtule menetlemiseks. Halduskohus on mõistnud kaebajate

kohtusse pöördumise eesmärki valesti ning tõlgendas seda meelevaldselt ja kitsalt. Kaebuse

eesmärk ei olnud saavutada DP kehtetuks tunnistamine, vaid see, et vastustaja otsustaks DP

kehtetuks tunnistamise menetluse alustamise üle kaalutlusvigadeta. Ainuüksi see, et kinnistute

omanik ei soovi DP kehtetuks tunnistamist, ei välista PlanS § 140 lg 1 p 1 kohaldamist. Mida

pikem aeg on DP kehtestamisest möödunud, seda vähem on huvitatud isikul alust usaldada

kokkuleppeid, mis viisid kunagi DP kehtestamiseni. Seda enam, et DP-d ei ole praegusel kujul

üldse võimalik ellu viia. Seega tuleb Saue vallal vastava taotluse lahendamisel kaaluda üldisi

(sh piirinaabrite) huve ja erahuvi. Olukorras, kus vastustaja on jätnud menetluse algatamata, ei

ole Saue vald asjaomaseid huvisid üldse kaalunud. Kuivõrd PlanS § 140 on käsitatav n-ö DP

ülevaatamise menetlusena, on asjakohane lähtuda analoogiast kohtupraktikaga, mis puudutab

järelevalvemenetluse algatamist (Riigikohtu 23.03.2016 otsus nr 3-3-1-85-15, p 13; 23.10.2013

määrus nr 3-3-1-29-13, p 17; 13.10.2010 otsus nr 3-3-1-44-10, p 15).

Üleriigilise planeeringu Eesti 2030+ (kehtestatud Vabariigi Valitsuse 30.08.2012 korraldusega

nr 368) p-st 3.2.3 tuleneb kohalikele omavalitsustele samuti juhis vaadata vanad planeeringud

üle, pidades silmas ÜP-st tulenevaid põhimõtteid ja eesmärke (vt ka õiguskantsleri 18.06.2020

seisukoht nr 7-5/201047/2003583). Kui DP ei ole enam ajakohane (ei teeni üldisi huvisid ja

väärtushinnanguid), siis on põhjendatud see üle vaadata ja vajadusel otsustada selle kehtetuks

tunnistamine. Kohtus kaitstav õigus võib võrsuda muu hulgas isiku huve kaitsvast haldusaktist,

sh üldplaneeringust. Seega, on ilmne, et PlanS § 140 lg 1 p 1 kaitseb ka piirinaabrite õigushüve

ning neil on õigus nõuda, et DP kehtetuks tunnistamise menetluse algatamise üle otsustataks

kaalutlusvigadeta (vt ka Tallinna Halduskohtu 22.10.2020 otsus nr 3-20-1043, p 12; Tartu

Halduskohtu 12.08.2021 otsus nr 3-20-1940, p-d 26.4–26.5). Puudub igasugune mõistlik

põhjus, miks peaks menetlusosaliste ring DP kehtetuks tunnistamise menetluses olema PlanS §

127 lg-s 2 ettenähtust erinev. Halduskohus jättis täielikult tähelepanuta, et kaebajad esitasid ka

kohustamiskaebuse. Kaebajatel on kaebeõigus nii subjektiivsete õiguste kaitseks kui ka avalike

huvide kaitseks (vrd Tallinna Ringkonnakohtu 11.11.2019 määrus nr 3-19-1434, p 14) ning

määrav ei ole see, kas vaidlustatud otsus on haldusakt või (menetlus)toiming.

8. Saue vald palub 22.09.2022 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. Kuna 28.04.2022

otsus ei pane kellelegi kohustusi ega anna kellelegi täiendavaid õigusi, siis ei saa see rikkuda

kaebajate subjektiivseid õigusi ning neil puudub HKMS § 44 lg 1 järgi kaebeõigus. Saue valla

ÜP rakendussätte kohaselt tuleb planeeritud juhtotstarvet ja ehitustingimusi järgida juhul, kui

katastriüksuse seniseid ehitustingimusi (k.a sihtotstarvet) soovitakse muuta. Seega ei saa ÜP-st

tuletada kaebajatele iseseisvat õigust, mida kohtu korras kaitsta. X seisukohtade põhjal rikub

tema subjektiivseid õigusi 22.12.2005 kehtestatud DP, mida ta ei ole vaidlustanud. Seega ei saa

X enam tugineda sellele, et kehtiv DP rikub tema subjektiivseid õigusi. KRX Veod OÜ

omandas Kulli kinnistu 14.12.2018 ja pidi olema teadlik ja arvestama ümbruses kehtivate DP-

dega ning asjaoluga, et omandataval maal ei ole nähtud ette ehitusõigust. Seega ei saa DP

rikkuda KRX Veod OÜ subjektiivseid õigusi. Kokkuvõttes ei ole kaebus Saue Vallavolikogu

28.04.2022 seisukoha nr 18 peale HKMS § 44 lg 1 järgi lubatav. Kaebuse rahuldamisega ei ole

lisaks võimalik saavutada kaebajate eesmärki ehk saavutada DP kehtetuks tunnistamine või

vastava menetluse algatamine, sest täidetud ei ole HMS § 44 lg-s 1 ja § 68 lg-s 1 sätestatud

tingimused. Kaebuse saab tagastada ka HKMS § 121 lg 2 p 21 alusel (vt Riigikohtu 21.06.2022

määrus nr 3-21-2230, p 12.1). Vastustaja leiab jätkuvalt, et Saue Vallavolikogu 28.04.2022

seisukoht nr 18 ei ole haldusakt, vaid menetlustoiming, mida ei ole võimalik tühistada. Viited

järelevalvemenetluse algatamise taotluste lahendamisele ei ole asjakohased. DP on osaliselt ellu

3-22-1219

5(7)

viidud, mistõttu ei ole selle kehtetuks tunnistamine PlanS § 140 lg 1 p 1 alusel enam võimalik.

Paljasõnaline ja ebaõige on väide, et DP-d ei ole kehtestatud kujul enam võimalik realiseerida.

DP kehtib ja selle elluviimiseks puuduvad takistused. ÜP-ga ei pea olema kooskõlas mitte kõik

DP-d, vaid üksnes need, mis on kehtestatud pärast ÜP kehtestamist.

9. Vundament Ehitus OÜ palub 10.10.2022 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata.

Kaebajatel oli piisavalt võimalusi selgitada oma kaebeõigust ja kohtusse pöördumise eesmärki.

PlanS § 140 lg 1 kohaselt saab DP kehtetuks tunnistamise menetluse algatada ainult kinnistu

omaniku või kohaliku omavalitsuse algatusel. Kumbki antud juhul DP kehtetuks tunnistamist

ei soovi. PlanS § 140 lg 1 p 1 sätestab DP kehtetuks tunnistamise tingimused ammendavalt ning

seetõttu ei saa DP kehtetuks tunnistamise aluseks olla kaebajate viidatud asjaolud (s.o kellegi

õigustatud ootuse või õiguste rikkumine, vastuolu kehtiva või kehtetu ÜP-ga, menetluskorra

rikkumine). Isegi kui DP kehtetuks tunnistamise menetluse algatamata jätmine on haldusakt, ei

ole kaebajatel õigus seda vaidlustada, sest otsus ei saanud rikkuda nende subjektiivseid õigusi.

Kaebeõiguse tekkimiseks ei piisa pelgalt üldisest õigustatud ootusest. PlanS § 140 lg 1 p-st 1 ei

tulene DP kehtetuks tunnistamise menetluse alustamise kohustust (nt Tallinna Ringkonnakohtu

13.10.2021 otsus nr 3-20-643, p 13). Seega ei saa kaebajad nõuda DP kehtetuks tunnistamist

ega ka asjaomase menetluse alustamist. Kaebajate huvi kasutada enda omandit kindlal viisil või

olla kaasatud DP kehtetuks tunnistamise menetlusse, ei ole iseseisvalt kohtulikult kaitstavaks

õiguseks (nt Tallinna Ringkonnakohtu 01.11.2019 määrus nr 3-19-399, p 15). Samuti ei tulene

Tallinna Ringkonnakohtu 11.11.2019 määrusest nr 3-19-1434 (p 14) järeldust, et DP kehtetuks

tunnistamise menetluse algatamata jätmist saaks vaidlustada populaarkaebusena. Põhjendatud

ei ole käsitada DP elluviimisena vaid ehitustegevust (vrd Tallinna Ringkonnakohtu 28.05.2020

otsus nr 3-19-1378, p 15). Seega on DP kehtetuks tunnistamine praegusel juhul välistatud.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

10. Kaebajad on vaidlustanud Saue Vallavolikogu 28.04.2022 otsuse nr 18, millega otsustati

mitte algatada menetlust Saue Vallavolikogu 22.12.2005 otsusega nr 128 kehtestatud Tamme

kinnistu DP kehtetuks tunnistamiseks. Kaebajad on taotlenud 28.04.2022 otsuse tühistamist ja

vastustaja kohustamist algatada DP kehtetuks tunnistamise menetlus. Sõltumata asjaolust, et

kaebuses on taotletud vastustajale nn definitiivse ettekirjutuse tegemist, saaks kohus esitatud

kohustamiskaebuse rahuldamisel kohustada vastustajat ka kaebajate taotlusi uuesti lahendama

(vt HKMS § 41 lg 3).

11. Ringkonnakohus selgitab esmalt, et kuna X ja KRX Veod OÜ esitasid Saue vallale

taotlused DP kehtetuks tunnistamiseks (s.o haldusakti andmiseks – vt HMS § 70 lg 1) ning Saue

Vallavolikogu keeldus 28.04.2022 otsusega nr 18 DP kehtetuks tunnistamise menetluse

algatamisest (ja ühtlasi DP kehtetuks tunnistamisest), lahendades kaebajate taotlused sisuliselt,

mitte ei jätnud neid läbi vaatamata, siis ei ole volikogu 28.04.2022 otsus mitte menetlustoiming,

vaid HMS § 43 lg 2 esimeses lauses märgitud haldusakt (s.o taotletud haldusakti andmisest

keeldumine). Sama on leidnud nt Tartu Ringkonnakohus 20.09.2022 otsuses nr 3-20-1940 (p-

d 9.1 ja 9.5). Sarnaselt on haldusaktid nt keeldumine DP algatamisest (nt Riigikohtu 03.05.2007

määrus nr 3-3-1-41-06, p 21) või menetluse uuendamisest (nt Riigikohtu 12.10.2009 otsus nr

3-3-1-50-09, p 12). Vaidlustatud 28.04.2022 otsusest ei nähtu ka volikogu väidetavat tahet mitte

anda haldusakti, sest taotluste lahendamine on vormistatud volikogu otsusena (KOKS § 7 lg 2,

§ 23 lg 3). See ei oleks ka määrav, sest haldusakte piiritletakse nende sisu, mitte vormi alusel

(nt Riigikohtu 18.06.2004 määrus nr 3-3-1-26-04, p 15). Seega on kaebuses esitatud nõuded

asjakohased.

3-22-1219

6(7)

12. Halduskohus tagastas kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel, märkides, et kaebusega ei ole

võimalik saavutada selle eesmärki ehk Saue Vallavolikogu 22.12.2005 otsuse nr 128 kehtetuks

tunnistamist. Olenemata sellest, kas pidada kohtusse pöördumise n-ö sisuliseks eesmärgiks, et

vastustaja tunnistaks DP kehtetuks (nagu on leidnud halduskohus) või otsustaks DP kehtetuks

tunnistamise menetluse algatamise kaalutlusvigadeta (nagu on leidnud kaebajad), ei saaks see

tingida kaebuse tagastamist HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel. Halduskohus on jätnud tähelepanuta,

et kaebuse tagastamine HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel eeldab, et isegi kaebuse rahuldamisega ei

oleks võimalik saavutada kaebuse eesmärki. Selle sätte alusel saab tagastada kaebuse, milles

on esitatud n-ö vale nõue. Näiteks kui kohtusse pöördumise eesmärk on vabaneda haldusaktist

tulenevatest piirangutest, kuid kaebuses ei esitata haldusakti tühistamise nõuet, vaid taotletakse

üksnes selle õigusvastasuse tuvastamist. Nagu märgitud, on praegusel juhul kaebuses esitatud

nõuded asjakohased ning esitatud tühistamis- ja kohustamisnõuete rahuldamise korral oleks

kaebuse eesmärk (s.o vabanemine Saue Vallavolikogu 28.04.2022 otsusest nr 18 ja taotluste

rahuldamine või nende uuesti lahendamine) ilmselgelt saavutatav. Kaebuse eesmärgina HKMS

§ 121 lg 2 p 2 tähenduses ei saa käsitada võimaliku DP kehtetuks tunnistamise menetluse

loodetavat lõpptulemust (nt Riigikohtu 21.06.2022 määrus nr 3-21-2230, p 14.1). Sisuliselt

tagastas halduskohus kaebuse põhjusel, et hindas selle perspektiivituks, kuid HKMS § 121 lg 2

p 2 sellist võimalust ei anna.

13. Vastustaja ja kolmas isik on leidnud, et kaebajatel puudub kaebeõigus, sest PlanS § 140

lg 1 p 1 alusel saab DP kehtetuks tunnistamist taotleda üksnes planeeritava kinnistu omanik.

Ringkonnakohtu hinnangul PlanS §-st 140 sellist piirangut ei tulene ja KOKS § 33 lg 1 alusel

saab igaüks taotleda mh tema õigusi rikkuva volikogu otsuse kehtetuks tunnistamist, sõltumata

HMS § 44 lg-s 1 sätestatud menetluse uuendamise aluste esinemisest või puudumisest (vt ka

Riigikohtu 10.11.2004 otsus nr 3-3-1-36-04, p-d 17–18). Kuivõrd kaebajad ei ole DP kehtetuks

tunnistamise taotlustes ega kaebuses piirdunud avalikes huvides esitatud argumentidega, vaid

on esmajoones väitnud enda subjektiivsete õiguste rikkumist, siis ei ole iseenesest oluline, kas

PlanS § 140 lg 1 p 1 alusel DP kehtetuks tunnistamisest keeldumist oleks võimalik vaidlustada

nn populaarkaebusega või mitte. Ringkonnakohus märgib siiski, et Tallinna Ringkonnakohtu

11.11.2019 määruses nr 3-19-1434 (p 14) on leitud üksnes, et PlanS § 141 alusel saab avalikes

huvides vaidlustada mh DP osaliselt kehtetuks tunnistamise otsust. Kõnealune seisukoht ei ole

laiendatav DP tervikuna kehtetuks tunnistamise otsuse (vt Riigikohtu 28.05.2020 määrus nr 3-

19-1627, p 11) ega ka DP kehtetuks tunnistamise menetluse algatamisest keeldumise otsuse

vaidlustamisele.

14. Ringkonnakohus ei nõustu vastustaja seisukohaga, et kaebajate viited DP vastuolule Saue

Vallavolikogu 28.06.2021 otsusega nr 40 kehtestatud ÜP-le ei ole asjakohased. Iseenesest on

õige, et uue ÜP kehtestamine ei muuda varasemalt kehtestatud DP-d kehtetuks ega muuda seda,

sõltumata DP võimalikust vastuolust ÜP-ga. Samuti tuleneb Saue valla ÜP rakendussätetest

(vt seletuskirja p 16), et planeeritud juhtotstarvet ja ehitustingimusi tuleb järgida juhul, kui

soovitakse muuta katastriüksuse seniseid ehitustingimusi (k.a sihtotstarvet). Eeltoodu ei välista

samas, et ÜP eesmärkide tõhusaks saavutamiseks võib esineda põhjendatud vajadus kehtivat

DP-d muuta või tunnistada see tervikuna või osaliselt kehtetuks (vt ka PlanS § 92 lg 2 p 5).

Seda eelkõige olukorras, kus DP kehtestamisest on möödunud pikk aeg, kuid see on jätkuvalt

ellu viimata (st DP-st huvitatud isiku usalduse kaitse DP kehtima jäämise suhtes ei pruugi olla

tungivam avalikust või kolmanda isiku huvist tunnistada DP kehtetuks – vt HMS § 67 lg 2).

Kuna DP koostatakse üldjuhul selleks, et saavutada ÜP-ga kavandatu elluviimine, siis võib uue

ÜP kehtestamine anda aluse tunnistada vananenud DP kehtetuks.

15. Kohtupraktikast tulenevalt ei ole olukorras, kus DP on juba ellu viidud (sh osaliselt), DP

kehtetuks tunnistamise alusena PlanS § 140 lg 1 p 1 rakendatav (nt Tallinna Ringkonnakohtu

3-22-1219

7(7)

20.09.2019 otsus nr 3-18-1718, p 13; 29.04.2022 otsus nr 3-20-2247, p 16 (jõustumata); Tartu

Ringkonnakohtu 20.09.2022 otsus nr 3-20-1940, p 9.6). Seejuures ei käsitata DP elluviimisena

ainuüksi DP-s ettenähtud ehitusõiguse realiseerimist, vaid elluviimine võib seisneda ka muudes

DP alusel tehtavates toimingutes (nt Tallinna Ringkonnakohtu 28.05.2020 otsus nr 3-19-1378,

p 15). Eeltoodust ei järeldu siiski, et osaliselt ellu viidud DP-d ei olegi üldse võimalik kehtetuks

tunnistada, kui planeeringu koostamise korraldaja või planeeritava kinnistu omanik ei soovi DP

elluviimisest loobuda (st kui pole täidetud PlanS § 140 lg 1 p 2 tingimused). Tuleb märkida, et

DP kehtetuks tunnistamise lubatavus ei ole piiratud PlanS § 140 lg-s 1 sätestatud alustega, vaid

DP kui haldusakti kehtetuks tunnistamine on võimalik ka HMS §-des 64–70 sätestatu alusel.

Sarnaselt kuni 30.06.2015 kehtinud PlanS § 27 lg-ga 1 tuleb alates 01.07.2015 kehtivat PlanS

§ 140 lg-t 1 tõlgendada viisil, et see säte laiendab DP kehtetuks tunnistamise võimalusi, mitte

ei kitsenda neid (vrd Riigikohtu 08.05.2014 otsus nr 3-3-1-9-14, p 18; vt ka Riigikogu XIII

koosseisu 571 SE seletuskiri, lk 179–180).

16. Kui isik taotleb haldusorganilt väidetavalt tema õigusi rikkuva haldusakti kehtetuks

tunnistamist ja haldusorgan sellest keeldub, saab üldjuhul eeldada, et keeldumine võib rikkuda

taotluse esitaja õigusi. Kaebeõigus ei seondu mitte kaebuse rahuldamise võimalikkusega, vaid

kaebaja õiguste rikkumise võimalikkusega. Kaebeõiguse tekkimiseks ei pea isiku subjektiivsete

õiguste riive seejuures olema intensiivne (nt Riigikohtu 21.06.2022 määrus nr 3-21-2230, p 8;

12.12.2017 määrus nr 3-17-981, p 11). Kaebajad on väitnud, et DP on õigusvastane ja rikub

nende subjektiivseid õigusi (X puhul omandiõigus ja eraelu puutumatus, KRX Veod OÜ puhul

omandiõigus ja ettevõtlusvabadus). Kuivõrd kaebajad on planeeringuala naaberkinnistute

omanikud, siis ei ole nende õiguste riive ilmselgelt välistatud. Õiguste rikkumise võimalikkust

ja seega kaebeõigust ei saa lisaks välistada asjaolud, et X ei ole DP kehtestamise otsust

tähtaegselt vaidlustanud ja KRX Veod OÜ pidi kinnistu soetamisel kehtiva DP-ga arvestama.

Need argumendid saavad omada tähtsust üksnes DP kehtetuks tunnistamise menetluse

algatamisest keeldumise õiguspärasuse sisulisel hindamisel. Kui vaidlustatud haldusakt ei riku

kaebajate õigusi, siis tuleb kaebus jätta rahuldamata. Seega ei oleks halduskohus saanud kaebust

HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastada.

17. Ringkonnakohtu hinnangul ei saanuks kaebust tagastada ka HKMS § 121 lg 2 p 21 alusel,

sest kaebajad on pöördunud kohtusse kaalukate õigushüvede kaitseks, mille riivet ei ole alust

pidada väheintensiivseks.

18. Eelneva põhjal rahuldab ringkonnakohus X ja KRX Veod OÜ määruskaebuse, tühistab

Tallinna Halduskohtu 23.08.2022 määruse ja saadab asja halduskohtule ettevalmistava

menetluse jätkamiseks.

(allkirjastatud digitaalselt)