3-22-1349/14 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Janek Laidvee

Otsuse tegemise aeg ja koht

20.12.2022, Tallinn

Haldusasja number

3-22-1349

Haldusasi

Mittetulundusühingu Eesti Ehitusinseneride Liit kaebus

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi vastu

varalise kahju hüvitamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – Mittetulundusühing Eesti Ehitusinseneride Liit,

volitatud esindaja vandeadvokaat Kaidi Reiljan-Sihvart

Vastustaja – Majandus- ja Kommunikatsiooni-

ministeerium, volitatud esindaja Ivar Siska

Kaasatud haldusorgan – Haridus- ja Teadusministeerium,

volitatud esindaja Kadi Mölder

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

1. Jätta kaebus rahuldamata.

2. Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul

otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 19.01.2023 (HKMS § 181 lg 1).

Apellatsioonkaebus peab vastama HKMS § 182 lg-s 1 sätestatud nõuetele. Vastuseks esitatud

apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva

jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või

ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Mittetulundusühing Eesti Ehitusinseneride Liit (edaspidi „kaebaja“ või „EEL“) on kutse

andjaks üldehituse, keskkonnatehnika tehnosüsteemide inseneeriaga seotud valdkonnas.

Perioodil 2017 – 2019 jättis EEL erinevatel põhjustel rahuldamata muuhulgas nelja isiku (X.

X, Y. Y, Q. Q, D. D, edaspidi koos ka „taotlejad“) kutse taotlused, mis jõudsid kohtusse ja

mida kohtud menetlesid haldusasjadena nr 3-18-1432 (X. X), 3-19-1505 (Y. Y), 3-20-97 (Q.

Q) ja 3-17-1994 (D. D). Kõigis neis kohtuasjades rahuldati kaebused kas täielikult või

osaliselt põhjusel, et Riigikohus tuvastas otsuses nr 3-18-1432, et seadusandja on

ehitusseadustiku (EhS) § 24 lg-te 4 ja 5 koostoimes kohustanud ministrit (ettevõtlus- ja

infotehnoloogiaminister) kehtestama

määrusega ehitusvaldkonna tegevusalade

kvalifikatsiooninõuded, kus tegutsemiseks peab pädeva isiku kvalifikatsioon olema tõendatud.

Kuna minister nõutud kvalifikatsiooninõudeid määruses ei olnud kehtestanud, leidis

Riigikohus, et seadusega nõutav õigustloov akt on jäänud PS § 94 lg-ga 2 vastuolus oleval

moel andmata. Taotlejate kaebuste rahuldamise tulemusel jäid kõigis neljas kohtuasjas

kaebaja kanda nii EEL enda kantud menetluskulud kui ka taotlejate poolt kõigis

kohtuastmetes kantud menetluskulud, millest EEL-l tuli kanda üldjuhul ligi pool. Seega on

pidanud EEL ministri poolt õigustloova akti andmata jätmise tõttu kandma neljas kohtuasjas

taotlejate menetluskulusid kogusummas 19 195 eurot. Samuti on EEL pidanud õigustloova

akti andmata jätmise tõttu kandma põhiseaduslikkuse järelevalvega seonduvalt kohtuasjas nr

3-18-1432 enda esindamisega seotud õigusabikulusid summas 3960 eurot.

2. Lähtuvalt riigivastutuse seaduse (RvastS) § 17 lg-st 1 ja 3 esitas EEL 22.04.2022

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile (MKM) nõudekirja MKM-i poolt EEL-le

tekitatud otsese varalise kahju hüvitamiseks kogusummas 29 728,36 eurot.

3. MKM vastas 20.05.2022 EEL nõudekirjale, keeldudes EEL-le tekitatud kahju hüvitamisest,

kuna kaebajale ei tekitatud kahju vahetult õigustloova akti andmata jätmisega ning kaebaja

oleks pidanud enne haldusaktide andmist veenduma, et nende otsused rajaneksid õiguslikul

alusel.

4. Tallinna Halduskohtusse saabus 20.06.2022 EEL kaebus, milles EEL taotles vastavalt

RVastS § 14 lg-le 1 hüvitada EEL-le tekitatud otsese varalise kahju (viidatud neljas

kohtuasjas kantud taotlejate menetluskulud, mis kaebajale tekitati õigustloova akti andmata

jätmisega, ja viivise). Samuti taotles EEL kantud õigusabikulude summas 3 960 eurot (ilma

käibemaksuta) hüvitamist, mis kanti seoses põhiseaduslikkuse järelevalve menetlusega

haldusasjas nr 3-18-1432. Lisaks soovib EEL kantud õigusabikuludest summas 4 817,8 eurot

(ilma käibemaksuta) hüvitamist seoses 22.04.2022 esitatud kahjunõude koostamisega.

5. Tallinna Halduskohus võttis 13.07.2022 menetlusse EEL kaebuse MKM vastu varalise

kahju 27 792,8 eurot hüvitamiseks ning viivise väljamõistmiseks.

6. Tallinna Halduskohus uuendas 12.10.2022 määrusega asja arutamise. Kohus kaasas

menetlusse Haridus- ja Teadusministeeriumi (HTM).

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

7. Kaebaja põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised.

1) RvastS § 14 lg 1 alusel on kaebeõigus ka kaebajal kui halduslepingu alusel tegutseval

haldusorganil, kes tegutseb MTÜ vormis ning kellele on tekitatud õigustloova akti andmata

jätmisega otsest varalist kahju. Kuna RvastS § 14 puhul on tegu vastutuse erijuhuga, siis ei

kohaldu kohtupraktika kohaselt RvastS § 7 lg-s 1 sätestatud eeldus, et kahju hüvitamist saab

nõuda vaid siis, kui esmased õiguskaitsevahendid ei võimalda kahju vältida ega kõrvaldada.

Järelikult piisab RvastS § 14 rakendamiseks selles sättes sätestatud eelduste kontrollimisest.

2) Täidetud on kõik õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise nõude

eeldused:

‒ õigustloov akt on jäetud andmata. Riigikohus selgitas lahendi nr 3-18-1432 p-des 24 ja 26,

et MKM-i valitsemisalas tegutsev minister oli EhS § 24 lg-st 4 ja 5 tulenevalt kohustatud

kehtestama määrusega (täpsemalt määrus nr 61) ehitusvaldkonna teatud tegevusalade

kvalifikatsiooninõuded, mida vastutav minister ei olnud teinud. Seetõttu leidis Riigikohtu

üldkogu sama lahendi p-s 34, et seadusega nõutav õigustloov akt on jäänud PS § 94 lg-ga 2

vastuolus oleval moel andmata;

‒ kaebajale on tekkinud kahju. Kaebajale tekkis MKM-i valitsemisalas tegutseva ministri

poolt õigustloova akti vastu võtmata jätmisest otsene varaline kahju võlaõigusseaduse (VÕS)

§ 128 lg 3 tähenduses. Esiteks, mõisteti kaebajalt välja taotlejate kantud menetluskulud p-s

1.1 viidatud kohtuvaidlustes kogusummas 19 195 eurot, mida saab pidada otseseks varaliseks

kahjuks kaebajale VÕS § 128 lg 3 tähenduses, kuna see tõi kaasa kaebaja vara väärtuse

vähenemise. Teiseks, tuleb lisaks eeltoodud otsesele varalisele kahjule MKM-l hüvitada ka

kaebajale tekitatud otsene varaline kahju, mis seisneb kaebaja poolt kantud lepingulise

esindaja kuludes kohtuasjas nr 3-18-1432 summas 3 960 (ilma käibemaksuta), mis on seotud

põhiseaduslikkuse järelevalve küsimusega ning seega MKM-i rikkumisega. Kolmandaks

seisneb MKM-i poolt kaebajale tekitatud otsene varaline kahju ka 22.04.2022 MKM-le

esitatud nõudekirja koostamiseks kulunud õigusabikuludes summas 4 817,8 eurot (ilma

käibemaksuta), mis on kohtupraktika kohaselt hüvitatavad;

‒ kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumisega. Õigustloova akti

andmata jätmisega riivatavaks õiguseks on kaebaja puhul ühinemisvabadus (PS § 48),

eneseteostusvabadus (PS § 19) ja omandipõhiõigus (PS § 32). Kuna ehitusvaldkonda

reguleerib spetsiifiliselt EhS ning selle § 24 lg-d 4 ja 5 nõuavad ministri, mitte kaebaja või

mõne kolmanda osapoole, kehtestatud täpsemaid kvalifikatsiooninõudeid teatud tegevusaladel

pädeva isikuna tegutsemiseks, takistas riik (MKM) määruse vastu võtmata jätmisega kaebajal

tegutsemast enda põhikirjaliste eesmärkide saavutamiseks, rikkudes seega kaebaja PS §-st 48

tulevat ühinemisvabadust. Riive kaebaja ühinemisvabadusele oli seejuures oluline ja

intensiivne, kuna kaebajal polnud võimalik oma põhikirjalisi (kaebaja põhikirja p-d 2.1.1,

2.1.5, 2.1.7 ja 2.2.8) ja kutseseadusest (KutS § 12 lg 1) tulenevaid eesmärke, eelkõige kutsete

andmist, täita muul viisil või muud meedet kasutades. Võttes arvesse, et Riigikohus on

otsusega nr 3-18-1432 (p 26) määruse nr 61 vastu võtmata jätmise kuulutanud ka

põhiseadusega vastuolus olevaks, on tegemist olulise rikkumisega. Lisaks ühinemisvabaduse

põhiõiguse rikkumisele on MKM-i valitsemisalas tegutseva ministri poolt määruse nr 61

vastu võtmata jätmine rikkunud ka kaebaja eneseteostusvabadust (PS § 19), mis hõlmab endas

tegutsemisvabadust ning on seotud mh ettevõtlusvabadusega (PS § 31) ja

ühinemisvabadusega (PS § 48). Nii on eneseteostusvabaduse kandjateks ka juriidilised isikud,

sh MTÜ-d, mille eesmärk on füüsilisest isikust liikmete või omanike õiguste ja vabaduste

tagamine. Õigust vabale eneseteostusele riivab iga negatiivne mõjutus riigivõimu poolt, mis

võib avalduda nii õigusaktis kui ka toimingus (sh toimingust keeldumises) ning on seejuures

vastuolus põhiseadusega. Vastavate nõuete rahuldamisega ning kulude kaebajalt välja

mõistmisega kaasneb ka kaebaja vara vähenemine ning seega omandipõhiõiguse riive;

‒ rikutud norm oli selge ning sellega ei olnud jäetud MKM-le otsustamisruumi. EhS § 24 lg 4

kohustab ministrit teatud tegevusalade kohta määrust andma, mitte ei jäta selleks

otsustusvabadust. Nii leidis Riigikohus, et seadusandja on määruse andmise teinud

kohustuslikuks. Järelikult puudus MKM-i valitsemisalas tegutseval ministril kaalutlusruum

oma volituste rakendamiseks ning määruse kui õigustloova akti vastuvõtmiseks;

‒ rikkumine ei olnud vabandatav. Käesoleval juhul ei nähtu ei Riigikohtu otsusest asjas nr 3-

18-1432 ega ka muudest asjaoludest, et määruse kui õigustloova akti kehtestamata jätmine

MKM-i valitsemisalas tegutseva ministri poolt oleks vabandatav. Vastutust välistava asjaolu

puudumist peab tõendama MKM ehk vastustaja;

‒ esineb otsene põhjuslik seos avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumise ja kaebajale

tekkinud kahju vahel. Lähtuvalt conditio sine qua non põhimõttest juhul, kui MKM-i

valitsemisalas tegutsev minister oleks EhS § 24 lg 4 alusel kehtestanud määrusega nr 61

nõutud kvalifikatsiooninõuded enne kaebaja poolt taotlejate suhtes tehtud otsuseid, oleksid

kaebaja otsused taotlejate suhtes, millega jäeti kutsed andmata, olnud õiguspärased. Kohtud

poleks neid kehtetuks tunnistanud ning kaebaja poleks pidanud kaotanud menetluspoolena

kandma taotlejate menetluskulusid ega enda õigusabikulusid põhiseaduslikkuse järelevalve

küsimusega seoses;

‒ rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav ja rikkumine on piisavalt selge.

Rikutud norm(id), EhS § 24 lg-d 4 ja 5, on piisavalt selged, täpsed ja tingimusteta ning

annavad kaebajale õigusi. EhS § 24 lg-d 4 ja 5 on piisavalt selged MKM-i valitsemisalas

tegutseva ministri volituse ulatuse, sisu ja piiride osas ning nendega ei olnud jäetud ministrile

otsustamisruumi õigustloova akti vastuvõtmise üle otsustamise või selle sisu osas;

‒ rikutud normi eesmärgiks on anda kaebajale õigusi. Antud juhul kaitsebki EhS § 24 lg-te 4

ja 5 alusel antav ministri määrus kaebaja õigusi, st määrus annab kaebajale materiaalõigusliku

aluse kutsete andmiseks ja andmisest keeldumiseks. Ilma selle õiguseta ei ole võimalik

kaebajal haldusorganina oma eesmärki täita, st kutseid välja anda või andmisest keelduda;

‒ kaebaja kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute

rühma. Kaebaja kuulub eriliselt kannatanud isikute rühma, kuivõrd MKM-i poolt rikutud

norm (EhS § 24 lg-d 4 ja 5) annab kaebajale õiguse kutse andjana tegutsemiseks. Samuti

kuulub kaebaja eriliselt kannatanud isikute rühma, kuna ministri poolt andmata jäetud

õigustloova akti (määruse) alusel kehtestatavad kutsekvalifikatsiooninõuded piiravad

suhteliselt kitsa ringi isikute grupi õigusi. Määruse kehtestamata jätmise tulemusel tekkis

kahju ainult väga kitsale ringile isikutele, kes soovivad tegutseda ehitusvaldkonnas

konkreetsetel tegevusaladel või väljastada isikutele kutseid ehitusvaldkonnas konkreetsetel

ametialadel tegutsemiseks.

3) Kutse andmise tasu ei pea katma kõikvõimalikke kutse andja (kaebaja) õigusabikulusid,

vaid ainult neid, mis konkreetselt seostuvad kutsete väljastamisega. Riigivõimu

põhiseadusvastasest tegevusest tulenevad õigusabikulud ei ole ega peagi olema KutS ega

RvastS eesmärgist tulenevalt kutse andmise kuludega hõlmatud ning seega kutse andmise

tasudega kaetud.

4) Viivis muutus sissenõutavaks alates 22.04.2022 nõudekirja saatmisest MKM-le ning on

sissenõutav kuni nõude kohase täitmiseni. Seega nõuab kaebaja kahjusummalt 27 792,8 eurot

VÕS § 113 lg 1 teises lauses sätestatud määras viivist nõudekirja saatmisest kuni kaebuse

esitamiseni sissenõutavaks muutunud viivise hüvitamist summas 359,4 eurot ((27 792,8 eurot

x 8%)/365) x 59 päeva) ja alates kaebuse esitamisest, s.o 20.06.2022 kuni kohtuotsuse

tegemiseni sissenõutavaks muutunud viivist kindlas summas.

8. Vastustaja leiab, et kaebus tuleb rahuldamata jätta järgmistel põhjendustel.

1) Kaebus on esitatud vale isiku vastu. Kaebaja tegutseb haldusorganina halduslepingu alusel.

Kuivõrd kaebajale on tekkinud kahju haldusülesandeid täites, on tegemist lepingulise suhtega.

Vastustajal ei ole lepingulist suhet kaebajaga, mistõttu on kaebus varalise kahju hüvitamise

nõudes esitatud vale isiku vastu.

2) Kaebaja viidatud kohtulahenditest selgub, et kaebaja on andnud puudustega haldusakte,

mille tagajärjel on tekkinud haldusorganile (kaebajale) kahju, kuivõrd kohtud on tühistanud

kaebaja haldusaktid ning mõistnud kaebajalt haldusaktide adressaatide kasuks välja

menetluskulu. Seega on kaebajale tekkinud kahju kohtumenetlustest tingituna, mitte

vastustaja õigustloova akti andmata jätmisest. Kohtupraktika kohaselt on RVastS § 14 lg 1

kohaldamiseks nõutav, et kahju on tekitatud vahetult õigustloova akti või selle andmata

jätmisega, mitte õigustloova akti alusel antud haldusakti või sooritatud toiminguga. Kaebaja

varaline kahju tuleneb kaebaja haldusaktide tühistamisega seotud kohtulahenditest ja mitte

vahetult vastustaja õigustloova akti andmata jätmisest, mistõttu ei ole RVastS § 14 lg 1

eeldused täidetud.

3) Samamoodi puudub põhjuslik seos kaebaja kahju ja vastustaja õigusloova akti andmata

jätmise vahel. Kaebaja varaline kahju seisneb väljamõistetud menetluskuludes, mida oleks

saanud vältida, kui kaebaja oleks enne haldusakte andes kontrollinud õigusliku aluse

olemasolu. Alternatiivselt, kahju suurust oleks saanud piirata, kui kaebajat kohtumenetluses

esindanud professionaalne õigusabiteenuse osutaja oleks kaebajat õigeaegselt ning õigesti

nõustanud, sh hinnanud õigesti kohtuvaidluse perspektiivikust. Kaebajale tekitatud kahju on

otseses põhjuslikus seoses kaebaja antud haldusaktide ja kohtulahenditega, milles haldusaktid

tühistati ja kaebajalt nõuti välja menetluskulu. Vastustaja õigustloova akti andmata jätmine on

põhjuslikus seoses niivõrd, kuivõrd kaebaja tugines haldusaktides puudulikule õiguslikule

alusele. Iga haldusorgan vastutab oma haldusaktide õiguspärasuse eest ise.

4) Puudub õiguslik alus, millest tulenevalt on kaebajal õigus nõuda oma kohtus kantud kulude

hüvitamist vastustajalt. Asjaolu, et kohus tuvastas vastustaja EhS § 24 lg-st 4 tuleneva

kohustuse rikkumise, ei ole vastustaja hinnangul aluseks nõuda kohtuasjas väljamõistetud

menetluskulu omakorda regressi korras vastustajalt. Kaebaja osales kohtumenetluses

haldusorganina, mitte eraõigusliku isikuna. Kuna kaebaja tegutseb haldusorganina

halduslepingu alusel ja kaebajale tekitatud varaline kahju on tekkinud haldusülesannete

täitmisel, tuleks kaebajal kaaluda pöörduda kaebuses toodud kulude hüvitamise osas avaliku

võimu esindaja poole, kellelt kaebaja sai haldusülesanded.

5) Nõustuda ei saa kaebaja nõudekirja koostamisele ja esitamisele tehtud kulu hüvitamisega.

Kaebaja ei ole ei nõudekirjas ega kaebuses selgitanud, millisele õiguslikule alusele tuginedes

nõuab kaebaja nõudekirja koostamisele ja esitamisele tehtud kulu hüvitamist. Iseenesest võib

mõista kaebaja vajadust tellida õigusabiteenusena nõudekirja koostamise, kuid vastustaja

hinnangul puudub kaebajal igasugune õiguslik alus nõuda vastustajalt vastava teenuse kulu

hüvitamist. Kaebuse punktis 1.3 nimetatud õigusabiteenuse kulu näol ei ole tegemist

käesoleva kohtumenetluse kuluga, vaid iseseisva hüvitise nõudega, mille osas asub

tõendamise kohustus kaebajal. Nõudekirja koostamiseks ja esitamiseks tehtud õigusabikulu

on kaebaja vaba tahe, mis ei kuulu käesolevaid asjaolusid arvestades vastustajalt välja

mõistmisele. Vähemalt pole nõudekirjaga seonduvat kulu kaebuses veenvalt põhjendatud ega

viidatud nõude õiguslikule alusele. Kaebajal puudub igasugune õiguslik alus siduda

nõudekirja koostamiseks ja esitamiseks tehtud õigusabikulu kohtumenetluses välja mõistetud

kuludega ning nõuda vastustajalt selle kulu hüvitamist.

6) Kaebaja nõude õiguspärasust mõjutab mh ka HKMS § 109 lg 7, mille kohaselt

menetlusosaline ei või teise menetlusosalise vastu, kellelt kohus on menetluskulud välja

mõistnud, esitada nõuet kulude hüvitamiseks kahju hüvitamise nõudena või muul

sellesarnasel viisil. Seega, kui mitte „kahju hüvitamise nõudena“, siis „muu sellesarnasel

viisil“ hõlmab RVastS § 14 lg 1 alusel esitatud kahjunõudeid, kui nõude aluseks on

menetluskulu. Kohtuasjas nr 3-18-1432 tehtud Riigikohtu otsusest nähtub selgelt, et vastustaja

oli selles asjas menetlusosaliseks HKMS § 15 lg 1 punkti 3 alusel, mistõttu puudub kaebajal

õigus nõuda vastustajalt menetluskulude hüvitamist kohtuasjas nr 3-18-1432. Ülejäänud

kohtuasjades on kaebajale tekkinud menetluskulu tema enda haldusaktide puuduste pinnalt,

kuivõrd need ei olnud õiguspärased

9. Haridus- ja Teadusministeerium selgitas vastuseks kohtu esitatud küsimustele järgmist.

1) Kutse andja leitakse avaliku konkursiga ja kutse andja õiguse kinnitab kutsenõukogu

otsusega. Kutse andja andmed kantakse kutseregistrisse. Kutse andjaga ei sõlmita kutse andja

ülesannete täitmiseks halduslepingut. Ka EEL-ga ei ole sõlmitud halduslepingut kutse andja

ülesannete täitmiseks.

2) Kutse andmise kulude katmist reguleerib KutS § 17 lg 2, mille kohaselt kaetakse kutse

andmisega seotud kulud kutset taotleva isiku poolt või töötajale täienduskoolituseks

ettenähtud vahenditest või Eesti Töötukassa poolt tööturuteenuste ja toetuste sihtkapitalist või

riigieelarve eraldistest. Riigieelarve eraldistest kaetakse kutse andjale kutseõppe tasemeõppe

tegevustoetusest moodustatud koolituskohal õppiva õpilase õppe lõpetamiseks sooritatava

kutseeksami kulud. Kuna käesoleval juhul kaebaja ei korralda kutseeksameid kutseõppe

tasemeõppe lõpetamiseks, siis riigieelarve eraldistest kaebajale kui kutse andjale kulusid ei

kaeta. Kaebaja puhul kaetakse kutse andmisega seotud kulud kutsenõukogu kinnitatud kutse

andmise ja kutse taastõendamise tasu (edaspidi: kutse taotlemise tasu) arvelt ning üldjuhul

kutset taotleva isiku poolt. Vastavalt KutS § 171 lg-le 1 kinnitab tasu määra kutsenõukogu

kutse andja kulude kalkulatsioonile tuginedes.

3) Praktikas loetakse õigusvaidlusega seotud kulud kutse andmise ja taastõendamisega seotud

kuludeks. Ka kutse andmise tasu kalkulatsioonivormil on kulurida „Kutse andmise

arendamisega seotud kulud“. Selle rea täitmisel on kutse andjale selgituseks märgitud: „ „/…/

Nt kutseeksami sisuline arendamine, hindamismaterjalide uuendamine, õigusabikulud, sh

võimalike vaietega tegelemine, hindajate koolitamine, infopäevade läbiviimine.“. Kaebaja on

kalkulatsioonivormil viidatud rea täitmisel märkinud õigusabi kuluks summa, mis moodustab

umbes 8,5% kutse andmise kulust. Kutse andja õiguse kinnitamisel (29.11.2018. a

kutsenõukogu otsus nr 18) oli see summa u 3,7%. Seega saab öelda, et kutse andja on kutse

andmise tasu määra kalkuleerimisel arvestanud võimalike tekkivate õigusabikuludega.

Õigusabi kulud on aastatel 2017‒2021 kõikunud vahemikus 6,5‒18,8% kutse andmise tasust.

4) Kuna kutse andja hinnangul ei katnud tegelikud õigusabi kulud kalkulatsioonis arvestatud

õigusabi kulusid, pöördus EEL 04.05.2020 Arhitektuuri, geomaatika, ehituse ja kinnisvara

kutsenõukogu poole taotlusega tõsta kutse andmise ja taastõendamise tasu. Peamiste

põhjustena oli muuhulgas välja toodud: 1) juriidiliste kulude tunduvalt suurem osakaal kutse

andmise tasudes võrreldes algselt kavandatuga (kalkulatsioonis oli esitatud juriidilised kulud

18,5 eurot taotleja kohta, tegelikuks kuluks on kujunenud 46,7 eurot taotleja kohta); 2)

arvestades senist praktikat on õiguslikud vaidlused pikad ja jätkuvad ka pärast kutse andmise

perioodi. Kutsenõukogu kinnitas 29.05.2020 otsusega nr 30 EEL kui kutse andja kutse

andmise ja taastõendamise tasu uues kutse andja taotletud määras. Kuigi kutsenõukogu

29.05.2020 otsusega kutse andmise tasu tõsteti ja tõstmise aluseks oleva kalkulatsioonivormi

kohaselt on õigusabi kuluks 8,5%. Tuleb märkida, et praktikas tekkinud õigusabi kulud on

osutunud suuremaks eeldatud õigusabi kuludest. Seega kutse andjal ei ole võimalik neid

esialgselt arvestatud mahus katta.

KOHTU PÕHJENDUSED

10. Kohus ei nõustunud 02.09.2022 määruses vastustaja seisukohaga, et kaebus on esitatud

vale isiku vastu (määruse p 3). HKMS § 17 lg 3 teise lause kohaselt on seadusega ja seaduse

andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise nõude puhul vastustajaks ministeerium, kelle

valitsemisalasse seadus kuulub. Kohtu hinnangul määratakse ka määruse andmata jätmisega

tekitatud kahju puhul vastustaja analoogia korras samamoodi. Kuivõrd käesoleval juhul on

vaidluse sisuks MKM valitsemisalasse kuuluva määruse andmata jätmisega tekkinud kahju,

on MKM kohane vastustaja.

11. Kaebaja on kahju hüvitamise taotluse esitamisel tuginenud RvastS §-le 14, mis näeb ette

alused õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamiseks. RvastS §

14 lg 1 kohaselt võib isik nõuda õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega tekitatud

kahju hüvitamist üksnes juhul, kui kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuste olulise

rikkumisega, rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav ning isik kuulub

õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma. Kohtul

tuleb kontrollida, kas RvastS § 14 lg-s 1 sätestatud kahju hüvitamise koosseisu tunnused on

täidetud. Kohtu hinnangul ei ole.

12. Esiteks tõusetub küsimus sellest, kas kaebaja üldsegi saab olla isikuks, kellel tekib nõue

riigi vastu RvastS alusel. RvastS § 7 lg 1 sätestab riigivastutuse tekkimise üldised alused.

Üheks vastutuse tekkimise eelduseks on, et kahju peab olema tekitatud avalik-õiguslikus

suhtes. Ka HKMS § 4 lg 1 rõhutab, et halduskohtu pädevuses on avalik-õiguslikus suhtes

tekkinud vaidluste lahendamine. Küsimus on eelkõige selles, kas kaebaja ja riigi vahel

tekkinud õigussuhteid kutse andmisel tuleb kvalifitseerida avalik-õiguslikeks RvastS ja

HKMS mõttes. Kohus märkis 12.10.2022 määruses käesolevas asjas: „Kaebaja

õigussubjektsus tuleneb käesoleval juhul avaliku ülesande täitmisest ning kaebaja tulude

vähenemine (ka avaliku võimu tegevuse või tegevusetuse tõttu) ei ole kohtu arvates iseseisvalt

kaitstav subjektiivne õigus. Rahalised vahendid, mis on mõeldud kutse andmisega seotud

kulude katmiseks, ei loo kaebajale omandiõigusest tulenevaid nõudeid, sest vastavad

rahalised vahendid on mõeldud sihtotstarbeliselt KutS-st tulenevate ülesannete täitmiseks.

Kahjuga ja seeläbi omandiõiguse riivega võib olla tegemist siis, kui seaduses ettenähtud

katteallikad (kutse andmise ja kutse taastõendamise tasu, riigieelarve eraldised) ei kata ära

kutse andmisega seotud kulusid ning kaebajal tuleks puuduolevad summad leida

omavahendite (nt liikmemaksud) arvelt.“ Kohus jääb selle seisukoha juurde. HTM on

selgitanud, et kutse andja leitakse avaliku konkursiga ja kutse andja õiguse kinnitab

kutsenõukogu oma otsusega. Kutse andjaga ei sõlmita kutse andja ülesannete täitmiseks

halduslepingut. 29.11.2018 valiti kaebaja Arhitektuuri, geomaatika, ehituse ja kinnisvara

kutsenõukogu (edaspidi ka: kutsenõukogu) otsusega nr 6-4/18 (vt HTM 26.10.2022 vastuse

lisa 2 p-d 7.1 ja 7.2) avaliku konkursi võitjaks ning üldehituse, keskkonnatehnika ja

tehnosüsteemide inseneeria kutsete kutse andjaks tähtajaga 05.12.2023. Seega tegutseb

kaebaja kutse andjana kutsenõukogu 2018. aastal antud haldusakti alusel. Kutse andmist

reguleerib KutS. Kutse andmise näol on tegemist avaliku ülesandega. Selle ülesande

korraldamise on enda peale võtnud riik. Kutse omistatakse haldusaktiga ning kutse andja

sõltumata enda õiguslikust vormist on käsitatav haldusorganina. Kutse andjana võib tegutseda

riigi- või valitsusasutus, samuti võib kutset andvaks organiks valida muu juriidilise isiku

(näiteks MTÜ) avaliku konkursi tulemusena (vt KutS § 10 lg 1). Kuna kutse andmise näol on

tegemist avaliku ülesandega, on kutset andva organi määramine kutsenõukogu haldusaktiga

õiguslikus mõistes käsitatav avaliku ülesande eraõiguslikule isikule delegeerimisena.

Sõltumata ülesande delegeerimisest jääb ülesande täitmise tagamise eest lõppastmes

vastutavaks riik.

13. Küsimus avaliku ülesande täitmise piisavast rahastamisest ei kuulu ei RvastS ega HKMS

kohaldamisalasse. MTÜ, täites avalikku ülesannet, ei oma subjektiivset avalikku õigust

RvastS alusel riigi vastu. Vastava nõude õiguslikud alused saaksid tuleneda nt

halduslepingust, mida käesoleval juhul aga sõlmitud ei ole. Pole esitatud ka väiteid selle

kohta, et rikutud oleks haldusakti tingimusi, millega kaebaja avalikku ülesannet täitma

volitati. MTÜ-l, kes täidab avalikku ülesannet, ei saa selle ülesande täitmise käigus tekkida

omandiõiguse, vaba eneseteostuse, ettevõtlusvabaduse vms põhiõiguse riivet. Olles avaliku

ülesande täitja, ei saa kaebaja PS kohaselt olla põhiõiguste kandja, vaid ta saab olla

põhiõiguste adressaat. Seetõttu ei saa kaebajal tekkida nõudeid ühinemisvabadusest,

eneseteostusvabadusest, omandipõhiõigusest vms. Kaebaja olukord on analoogne sellele, kui

kutse andjana tegutseks riigi- või valitsusasutus. Ka sellisel juhul ei saaks riigi- või

valitsusasutus pöörduda ebapiisava rahastamise tõttu kohtusse, vaid tegemist oleks

riigivõimusisese vaidlusega, mille lahendamiseks on ette nähtud teistsugune menetluskord

(Vabariigi Valitsuse seaduse § 101). Kui avaliku ülesande täitmiseks ei ole eraldatud piisavalt

vahendeid ning neid ei õnnestu ka läbirääkimiste tulemusel saada, jääb avalik ülesanne

täitmata. See on riigi enda otsustuse küsimus. Lahenduseks ei saa olla ülesandja täitja kohtu

poole pöördumine, sõltumata sellest, kas avalikku ülesannet täidab avalik-õiguslik või

eraõiguslik isik. Kaebaja omistab erilise tähenduse sellele, et menetluskulude hüvitamise

kohustus tekkis „riigivõimu põhiseadusvastase tegevuse tulemusel“. Kohtu arvates pole vahet,

kas kohtuvaidlused kaotati põhiseadusevastaselt andmata jäänud määruse, mõne ebaselge

normi, vastuolulise õigusliku regulatsiooni vms tõttu. Tegemist on ikkagi avaliku ülesande

täitmisega seonduvate kulude katmisega, mingit kulude „erirežiimi“ ei eksisteeri, nagu

kaebaja püüab väita. Seega ei kuulu kohtu arvates kaebaja esitatud nõue õigussuhte iseloomu

arvestades RvastS kohaldamisalasse ‒ tegemist on avaliku ülesande täitmise (rahastamise) üle

tekkinud vaidlusega, mida ei reguleeri RvastS.

14. Kohus leiab, et kaebaja ei ole ka tõendanud temale tekitatud kahju. Kaebaja käsitab

kahjuna õigusabikulusid, mis tuli kanda riigi põhiseadusevastase tegevusetuse tõttu erinevates

kohtuvaidlustes, samuti MKM-le esitatud nõudekirja koostamisel. Riigi (majandus- ja

kommunikatsiooniministri isikus) põhiseadusevastane tegevus EhS alusel määruse andmata

jätmise tõttu ei tähenda, et kaebajale oleks tekkinud kahju RvastS mõttes. Kutse andja õigused

ja kohustused, sh varalised, on reguleeritud KutS-s, KutS § 17 lg 1 kohaselt kutse andmisega

seotud kuludeks loetakse kutse andmise ettevalmistamisega seotud kulusid (p 1),

kutsekomisjoni ja hindamiskomisjoni tööga seotud kulusid (p 2), samuti kutse andmise

korraldamisega seotud kulusid (p 3). Kutse väljastamise pinnalt tekkinud kohtumenetluse

kulusid ei ole KutS § 17 lg-s 1 küll eraldi välja toodud, kuid neid on võimalik paigutada KutS

§ 17 lg 1 loetelu alla, sest kutsekomisjoni pädevuses on kutset taotlevale isikule kutse

andmise või andmata jätmise otsustamine (KutS § 18 lg 2 p 6), samuti hindamiskomisjoni

tegevuse kohta esitatud kaebuste lahendamine (KutS § 18 lg 2 p 7). Oma pädevuse

realiseerimisel annab kutsekomisjon haldusakte, mis on halduskohtus vaidlustatavad. Seega

tuleb kohtul ka õigusvaidlustega seonduvaid kulusid lugeda kutsekomisjoni ja

hindamiskomisjoni tööga seotud kuludeks.

Seda kinnitab ka HTM vastuses kohtu järelepärimisele. HTM selgituse kohaselt kaetakse

kutse andmise kulud § 17 lg 2 alusel kutset taotlevate isikute poolt kutse andmise tasu arvelt.

Vastavalt KutS § 171 lg-le 1 kinnitab tasu määra kutsenõukogu kutse andja kulude

kalkulatsioonile tuginedes. HTM põhjenduste kohaselt loetakse praktikas õigusvaidlusega

seotud kulud kutse andmise ja taastõendamisega seotud kuludeks. Kutse andmise tasu

kalkulatsioonivormil on kulurida „Kutse andmise arendamisega seotud kulud“. Selle rea

täitmisel on kutse andjale selgituseks märgitud: „ „/…/ Nt kutseeksami sisuline arendamine,

hindamismaterjalide uuendamine, õigusabikulud, sh võimalike vaietega tegelemine, hindajate

koolitamine, infopäevade läbiviimine.“ Seega võetakse praktikas võimalikke õigusabikulusid

kutse andmise tasu määrasid kehtestades arvesse. Sellele pole kaebaja ka vastu vaielnud.

Seetõttu ei saa kutse andja õigusabikulud olla kahju, vaid tegemist on kutse väljastamisega

paratamatult seonduva ning prognoositava kuluga, sest õigusvaidluste tekkimist pole võimalik

ära hoida.

15. Asjaoludest nähtuvalt ongi kaebaja kutse andmise tasu suuruse määramisel arvestanud

tekkida võivate õigusabikuludega. Kaebaja on kalkulatsioonivormil viidatud rea täitmisel

märkinud õigusabikuluks summa, mis moodustab umbes 8,5% kutse andmise kulust. Kutse

andja õiguse kinnitamisel (29.11.2018. a kutsenõukogu otsus nr 18) oli see summa u 3,7%.

Seega saab öelda, et kutse andja on kutse andmise tasu määra kalkuleerimisel arvestanud

võimalike tekkivate õigusabikuludega. Kuna kaebaja hinnangul ei katnud tegelikud

õigusabikulud kalkulatsioonis arvestatud õigusabi kulusid, pöördus EEL 04.05.2020

kutsenõukogu poole taotlusega tõsta kutse andmise ja taastõendamise tasu. Kutsenõukogu

kinnitas 29.05.2020 otsusega nr 30 EEL kui kutse andja kutse andmise ja taastõendamise tasu

uues kutse andja taotletud määras.

Seega on KutS kohaseks eelduseks, et kutse andmisega seonduvad kulud kaetakse kutse

andmise tasu arvelt ning kutse andja teha on kalkulatsioon võimalikest kuludest, mis kutse

andmisega tekivad. Käesoleval juhul on kaebaja kalkulatsiooni koostanud, sh taotlenud 2020.

a kutse andmise tasu tõstmist just seonduvalt suurenenud õigusabikuludega. Sealjuures

nõustus kutsenõukogu kaebaja kalkulatsiooniga ja kinnitas suuremad kutse andmise tasu

määrad. Seega pole andmeid, mille alusel saaks väita, et keegi teine ‒ näiteks majandus- ja

kommunikatsiooniminister ‒ on kaebajale põhjustanud kahju. Kutse andmise rahastamine on

kaebaja mõjusfääris. Pole esitatud andmeid, et kutsenõukogu oleks jätnud kinnitamata kaebaja

taotletavad tasumäärad, mis oleks andnud aluse väita, et eelarvepuudujäägi tekkimine oli

vältimatu. Ka selle tõttu ei saa olla riigile etteheidetav, et kaebaja ei suutnud kõiki

õigusabikulusid katta kutse andmise tasude arvelt.

Õige on ka vastustaja seisukoht, et kaebaja vastutab tema enda antud õigusaktide

õiguspärasuse eest. Samuti kuulub kaebaja enda otsustuspädevusse, kas, millisel määral ja

millistes summades ta ostab sisse õigusabiteenust, sh kui kaugele ta otsustab minna

konkreetsel juhul vaidlemisega jms. Kvalifitseeritud õigusabi kasutamisega peab kaasnema ka

ülevaade kohtuasjade võitmise perspektiivist. Kaebajal pole kohustust minna vaidlustega n-ö

lõpuni välja. Kui algsed kalkulatsioonid kulude arvestamise kohta pole praktikas paika

pidanud, ei tähenda, et kaebajale oleks tekitatud riigi poolt kahju.

16. Riigikohus on rõhutanud, et RVastS § 14 lg 1 kohaldamiseks on nõutav, et kahju on

tekitatud vahetult õigustloova akti või selle andmata jätmisega, mitte õigustloova akti alusel

antud haldusakti või sooritatud toiminguga (Riigikohtu Halduskolleegiumi 18.06.2020 otsus

asjas nr 3-16-1903, p 21 ja seal viidatud praktika). Vastustaja on välja toonud, et käesoleval

juhul ei ole tegemist õigustloova akti andmata jätmisel tekitatud kahjuga, vaid kaebaja

kohtumenetluse kuludega, mis on tekkinud kaebaja antud haldusakti kohtus vaidlustamise

tulemusel. Seetõttu ei ole täidetud RVastS § 14 lg 1 kohaldamise eeldus, st puudub vahetu

seos õigustloova akti andmata jätmise ja kaebaja väidetud kahju vahel. Kohus nõustub selles

osas vastustajaga. HKMS § 109 lg 7 ei ole praegusel juhul asjassepuutuv, kuna reguleerib

menetluskulude jagamist konkreetses kohtuasjas menetlusosaliste vahel. Käesoleval juhul ei

ole tegemist vaidlusega menetluskulude üle, kus kohtumenetluse poolteks olnuks MKM ja

EEL.

17. Kuna tegemist pole avalik-õigusliku suhtega RVastS ja HKMS mõttes ning kahju

tekkimine kaebajale ei ole tõendatud, tuleb kaebus jätta rahuldamata. Kohus ei pea vajalikuks

analüüsida, kas täidetud on teised RVastS § 14 lg 1 eeldused, st kas kahju põhjustati avaliku

võimu kandja kohustuse olulise rikkumisega; kas rikutud kohustuse aluseks olev norm on

otsekohaldatav ning kas isik kuulub õigustloova akti andmata jätmise tõttu eriliselt

kannatanud isikute rühma. Vastav analüüs ei muudaks kaebuse osas tehtavat otsust. Kaebus

tuleb rahuldamata jätta ka 22.04.2022 nõudekirja koostamise kulude osas, sest siingi pole

tegemist kahjuga RvastS mõttes.

18. Ülaltoodut arvestades tuleb kaebus tervikuna rahuldamata jätta.

19. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna

vastustaja pole menetluskulude nimekirja ja kuludokumente esitanud, jäävad vastustaja

võimalikud menetluskulud tema enda kanda. Kaebaja menetluskulud jäävad kaebaja enda

kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)