3-22-947/8 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Kristina Maimann

Otsuse tegemise aeg ja koht

17.11.2022, Tallinn

Haldusasja number

3-22-947

Haldusasi

Gutman

&

Gutman

OÜ

kaebus

Saaremaa

Vallavolikogu 24.03.2022 istungi protokollilise otsuse

nr 1-1/3 punkti 16 tühistamiseks ning Saaremaa valla

kohustamiseks Kõutsi II detailplaneeringu koostamise

algatamiseks või kaebaja 29.09.2021 taotluse uuesti

läbivaatamiseks.

Menetlusosalised

Kaebaja – Gutman & Gutman OÜ, esindaja v.adv Liisa Linna

Vastustaja – Saaremaa vald, esindaja Kaire Müür

Asja läbivaatamise vorm

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada kaebus.

2. Tühistada Saaremaa Vallavolikogu 24.03.2022 istungi protokollilise otsuse

nr 1-1/3 punkt 16 ning kohustada Saaremaa valda vaatama uuesti läbi kaebaja 29.09.2021

taotlus Kõutsi II detailplaneeringu koostamise algatamiseks.

3. Mõista Saaremaa vallalt Gutman & Gutman OÜ kasuks menetluskuludena välja 1520

eurot.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse

avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 19.12.2022 (halduskohtumenetluse seadustiku

(HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada

vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale

kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva

(HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses

märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS

§ 182 lg 1 p 9).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Gutman & Gutman OÜ esitas Saaremaa Vallavalitsusele 29.09.2021 taotluse

detailplaneeringu (DP) algatamiseks Saaremaa vallas Tirbi külas asuvale Kõutsi

katastriüksusele (kt 59201:005:0594). Taotluse kohaselt on DP eesmärgiks Kõutsi

2(6)

katastriüksuse ehitusõiguse määramine elamu ja abihoonete ehitamiseks ning selleks ranna

ehituskeeluvööndi vähendamine.

2. Saaremaa Vallavalitsus koostas 27.10.2021 otsuse eelnõu, milles oli otsustatud DP algatada

tingimusel, et kinnistu jäetakse jagamata, maakasutus otstarve muutmata ning määratakse

hoonestusala, mille osas vähendatakse ehituskeeluvööndit. Taotleja esitas 12.11.2021

vastuväited eelnõule ning Keskkonnaamet (KeA) esitas 25.11.2021 kirjas nr 6-2/21/22720-2

omapoolse hinnangu planeeritava tegevuse kohta. Saaremaa vald saatis 22.12.2021 kirjaga

vastuse taotleja 12.11.2021 vastuväidetele ja esitas DP algatamata jätmise otsuse eelnõu

arvamuse avaldamiseks. Taotleja esitas 31.01.2022 koos täiendavate tõenditega oma arvamuse,

misjärel Saarema Vallavalitsus valmistas ette Tirbi külas Kõutsi II DP algatamise ja

keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamata jätmise eelnõu 24.03.2022 vallavolikogu

istungile. Eelnõus vald nõustus DP koostamise algatamisega Tirbi külas Kõutsi katastriüksusel

eesmärgiga välja selgitada 1 elamu ja 1 abihoone ehitusõiguse ning ranna ehituskeeluvööndi

vähendamise võimalikkus, jäädes algses DP algatamise otsuse eelnõus toodud tingimuste juurde,

et hoonestusala tuleb määrata minimaalses ulatuses ja katastriüksuse sihtotstarbeks jääb

maatulundusmaa. Pihtla osavallakogu toetas DP algatamist ja keskkonnamõjude strateegilise

hindamise algatamata jätmist 15.03.2022 istungil ning ka Saaremaa Vallavolikogu planeeringu-

ja keskkonnakomisjoni 16.03.2022 koosolekul hääletati otsuse eelnõu poolt. Vastav eelnõu

esitati Saarema Vallavolikogu 24.03.2022 istungi päevakorda, kus see hääletuse tulemusel

toetust ei leidnud – 24.03.2022 istungi protokoll nr 1-1/3 punkt 16 (protokoll allkirjastatud

01.04.2022).

Saaremaa Vallavalitsus selgitas 21.04.2022 kirjas nr 5-2/5211-6 Gutman & Gutman OÜ-le, et:

„Detailplaneeringu algatamata jätmise otsuse eelnõud ei ole volikogu päevakorda lisatud, sest

24.03.2022 volikogu istungil toimunud hääletusega on volikogu oma tahet näidanud.

Hääletustulemus

on

protokolli

näol

kõigile

kättesaadav

https://saaremaa.volis.ee/gvolis/avalik/istungid/42271?kid=339696.

Eeltoodust

tulenevalt

loeme menetluse lõppenuks.“

3. Gutman & Gutman OÜ esitas 26.04.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palub

tühistada Saaremaa Vallavolikogu 24.03.2022 istungi protokolliline otsus, millega jäeti

algatamata Tirbi külas Kõutsi II DP koostamine ning kohustada vastustajat algatama Kõutsi II

DP koostamine või alternatiivselt uuesti läbi vaatama kaebaja 29.09.2021 taotlus DP

koostamise algatamiseks.

Kohus võttis 24.05.2022 määrusega kaebuse menetlusse nõuetes tühistada Saaremaa

Vallavolikogu istungi protokollilise otsuse nr 1-1/3 punkt 16 ning kohustada Saaremaa valda

Kõutsi II DP koostamise algatamiseks või kaebaja 29.09.2021 taotluse uuesti läbivaatamiseks.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

4. Kaebaja palub kaebuse rahuldada ja välja mõista vastustajalt menetluskulud. Kaebuse

põhjendused on kokkuvõtvalt alljärgnevad.

1) Saaremaa vallavolikogu 24.03.2022 otsus jätta algatamata Tirbi küla Kõutsi II DP

koostamine on lõplik haldusakt. DP algatamisest keeldumine piirab kaebaja omandiõigust,

omab sellele lõplikke tagajärgi ja tuleb vormistada haldusaktina (vt haldusmenetluse seaduse

(HMS) § 43 lg 2). DP mittealgatamise otsus on haldusakt, sest DP algatamata jätmine kujutab

endast omandi kasutamise ja käsutamise vabaduse piirangut (Riigikohtu 03.12.2007 otsus nr 3-

3-1-41-06). Sellise haldusakti andmisel tuleb arvestada hea halduse põhimõtteid ning järgida

haldusaktile esitatavaid sisu- ja vorminõudeid. Saaremaa vald jättis haldusakti sootuks

põhjendamata.

3(6)

2) Olenemata sellest, et vaidlustatav haldusakt ei vasta HMS § 56 lg-tele 1 ja 3 ja on formaalselt

õigusvastane, on tegemist ka sisuliselt õigusvastase haldusaktiga, kuivõrd kaebaja õigusi

tugevalt riivav haldusakt on antud kaalumiseta. Riigikohus on 27.01.2010 otsuses nr 3-3-1-79-

09 selgitanud planeeringu algatamisest keeldumisega seoses kaalutlusõigust.

Vastustaja kaalutlusi ei esitatud suuliselt istungil 24.03.2022, istungi protokollis ega eraldi

haldusaktina vormistatuna. Kaebaja hinnangul toetab vastustaja poolt koostatud eelnõu pigem

DP algatamist ning eelnõust ilmneb, et algatamist otseselt takistavaid asjaolusid ei esine.

Volikogu liikmed ei kaalunud ühtegi asjaolu ning otsustus oli üllatuslik. Juhul kui vastustaja

esitab oma põhjendused kaalutlusotsuse kohta alles kaebusele vastates, tuleb need jätta

tähelepanuta.

3) Kohaliku omavalitsuse haldusaktid ja haldustoimingud ning haldusmenetlus kogumis peavad

põhinema seaduslikul alusel ja olema põhiseadusega kooskõlas. Nõuetekohaselt tuleb

põhjendada ka volikogu kui kollegiaalorgani otsuseid (nt Riigikohtu 09.06.2004 otsus nr 3-3-

1-28-04, p 17). Kollegiaalorgani haldusotsustus on halduskohtus vaidlustatav üldalustel,

mistõttu see peab olema ka motiveeritud. Pole mingeid põhimõttelisi takistusi põhjalikumalt

motiveerida kollegiaalse haldusorgani poolt hääletamise teel vastu võetavat otsustust

kollegiaalorgani otsuses eneses. Piisab, kui panna hääletamisele otsuse projekti motiivid. Küll

aga kollegiaalorgani otsustuse motiveerimise protsess on oluliselt keerukam kui ainuisikulise

organi otsustuse motiveerimine. Volikogul ei ole õigust meelevaldselt kõrvale kalduda

vallavalitsuse ja planeerimiskomisjoni esitatud otsuse eelnõust, vaid alused selleks peavad

tulema õigusaktidest (Riigikohtu 20.06.2002 otsus nr 3-3-1-30-02, p 30). Ka asjaolu, et

volikogu liikmed on rahva poolt valitud, ei anna volikogule õigust eirata õigusaktidest, sh tema

enda kehtestatud korrast tulenevaid nõudeid. Demokraatlikult valitud esinduskogu ei või oma

otsuseid teha meelevaldselt, vaid valikud peavad lähtuma ratsionaalsetest argumentidest

(Riigikohtu otsus nr 3-3-1-54-03, p 20).

4) Olukorras, kus planeeringulahenduse sobilikkus on leidnud vallavalitsuse poolt toetuse ja

teada ei ole ka, et sellele oleks ühegi naabri või kogukonna vastuseisu (kogukond toetas Kõutsi

II DP algatamist) ning vastuväiteid ei ole esitanud ka KeA, puudub mis tahes põhjus

elimineerida ehitusõiguse saamise võimalus ilma seda planeeringumenetluses sisuliselt

analüüsimata. Seega on möödapääsmatu, et vastustaja algatab kaebaja kinnistul DP menetluse

ning selle menetluse käigus selgub, kas arendustegevus on võimalik või mitte. Käesolevas asjas

kogutud andmete põhjal on võimalik kohustada vastustajat algatama DP-d. Seda toetab ka

kohtupraktika, kus volikogule esitatud vallavalitsuse ja volikogu komisjoni poolt heaks kiidu

saanud eelnõu jäetakse vastu võtmata (nt Tartu Halduskohtu 14.06.2019 otsus nr 3-19-380).

5. Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata ja kaebaja menetluskulud tema enda kanda.

1) Saaremaa Vallavalitsus esitas volikogu 24.03.2022 istungi päevakorda DP algatamist

käsitleva otsuse eelnõu. Volikogu istungil hääletuse tulemusel see eelnõu toetust ei leidnud. DP

algatamata jätmist käsitleva otsuse eelnõu ei ole volikogu istungi päevakorda esitatud, sest

24.03.2022 volikogu istungil toimunud hääletusega on volikogu ülalnimetatud taotluse

suhtes oma tahet väljendanud ja sellega on taotluse menetlus lõppenud. KeA asus seisukohale, et

väljakujunenud ja ajaloolisest asustusest tulenevalt ei ole ranna ehituskeeluvööndi vähendamine

põhjendatud ja ajaloolise elamisfunktsiooniga hoonestuse olemasolu ei ole tõendatud. Seetõttu

ei saa ka kaebuse esitajal tekkida õigustatud ootust, et planeering oleks sellisel kujul

kehtestatud.

2) Vastustajale ei saa panna kohustust DP-d algatada. Antud juhul on volikogu

hääletustulemuste näol ilmne, et volikogu ei ole nõus DP algatamisega, kohaliku

4(6)

omavalitsusüksuse demokraatlikult moodustatud esinduskogu on selles küsimuses oma

seisukoha väljendanud ja sellega on taotluse menetlus lõppenud. Isegi kui kohus leiab, et taotluse

kohta tuleb ikkagi anda haldusakt, ei saa panna volikogule kohustust sellega algatada DP.

KOHTU PÕHJENDUSED

6. Kaebaja on vaidlustanud Saaremaa Vallavolikogu 24.03.2022 istungi protokollilise otsuse

nr 1-1/3 punkti 16 osas, milles volikogu 24.03.2022 istungil ei kogunud kaebaja taotluse suhtes

vallavalitsuse poolt ettevalmistatud DP algatamise otsuse eelnõu hääletuse tulemusel toetust.

Vaidlus puudub, et vastustaja ei ole kaebaja taotletud DP algatamata jätmise kohta vormistanud

eraldi haldusakti ega esitanud kaebajale ka pärast volikogu 24.03.2022 istungit DP algatamata

jätmise kirjalikke põhjendusi. Vastustaja viis haldusmenetluse läbi selliselt, et vallavalitsus

valmistas kaebaja esitatud taotluse osas ette otsuse eelnõu DP algatamise ja keskkonnamõjude

strateegilise hindamise algatamata jätmise kohta ja esitas selle volikogu istungile, kus hääletati

DP algatamise vastu ning loeti sellega kaebaja esitatud DP algatamise taotlus lahendatuks ja

menetlus lõppenuks. Kaebaja on eeltoodut arvestades õigesti käsitanud volikogu 24.03.2022

istungi protokollilist otsust tema taotluse kohta tehtud lõplikuks otsuseks (st DP koostamise

algatamisest keeldumiseks) ja taotlenud selle tühistamist.

Vaidlus seisneb selles, kas volikogu otsus peab vastama haldusaktile esitatavatele sisu- ja

vorminõuetele, eeskätt, kas volikogul on põhjendamiskohustus.

7. Kohtu hinnangul on vastus sellele vaidlusküsimusele ilmne ja elementaarne.

Haldusakt on õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva

õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ja vastab vorminõuetele

(HMS § 54). Kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine peab olema

kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele

kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud (HMS § 56 lg 1). Haldusakti

põhjenduses tuleb märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus (HMS § 56

lg 2). Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses tuleb märkida kaalutlused, millest

haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud (HMS § 56 lg 3).

Kuna DP algatamisest keeldumisega otsustatakse sisuliselt taotletud haldusakt (DP) jätta

andmata, on DP algatamata jätmise korraldus HMS § 43 lg 2 kohaselt haldusakt. Sellise

haldusakti andmisel tuleb arvestada hea halduse põhimõtteid, sealhulgas tagada taotluse esitaja

menetlusõigused, mh õigus olla enne haldusakti andmist ära kuulatud (HMS § 40). Niisamuti

tuleb järgida haldusaktile esitatavaid sisu- ja vorminõudeid, sh HMS §-s 56 sätestatud

haldusakti põhjendamise kohustust (vt Riigikohtu 16.01.2007 otsus nr 3-4-1-9-06, p 32;

Riigikohtu 03.05.2007 määrus nr 3-3-1-41-06, p-d 20 ja 21).

Kohtupraktikas on haldusakti motiveerimise vajalikkust rõhutatud eelkõige isiku õiguste

hilisema kohtuliku kaitse kontekstis. Haldusakti põhjendamine on üldine nõue, mis peab

tagama põhiseaduse §-s 15 sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse. Kui haldusakti

adressaat ei tea haldusakti andmise tegelikke põhjusi selle andmise hetkel, siis ei ole tal

efektiivselt ja argumenteeritult võimalik vaidlustada haldusakti andmise asjaolusid. Läbi

haldusakti õigusliku ja faktilise aluse saab isikule selgeks, miks anti tema suhtes just selline

haldusakt. Vastasel korral kanduks haldusakti õigusliku ja faktilise aluse otsimine üle

kohtumenetlusse. Sellisel juhul ei kontrollita enam haldusorgani tegevust, vaid otsitakse

põhjendusi haldusakti kehtima jäämiseks. Ühtlasi ei ole kirjaliku põhjendamise eesmärk ainult

tagantjärele otsuse kontrollimine, vaid ka haldusorgani enesekontrolli tagamine. Haldusorgani

enesekontrolli kaudu peab haldusorgan jõudma selgusele otsuse õigsuses (nt Riigikohtu

5(6)

05.11.2008 otsus nr 3-3-1-49-08, p 11; 14.10.2003 otsus nr 3-3-1-54-03, p 36; 22.05.2000 otsus

nr 3-3-1-14-00; 30.05.1997 määrus nr 3-3-1-14-97).

8. Vastustaja ei ole kaebaja taotluse lahendamisel järginud põhjendamiskohustust, millise

nõude järgimise vajalikkust on Riigikohus rõhutanud juba enne 2000ndaid aastaid kujundatud

kohtupraktikas. Kuivõrd haldusakt, millega jäetakse DP algatamata, on kaalutlusotsus, peab see

olema iseäranis põhjalikult motiveeritud. Kohalik omavalitsusüksus peab igal konkreetsel juhul

DP algatamise üle otsustades kaaluma, milline on avalikes huvides tehtava otsustuse mõju

isikute põhiõigustele ja huvidele, kas seonduvad õiguste riived on proportsionaalsed ning kas

see otsus vastab ühetaolise kohtlemise põhimõttele (vt Riigikohtu 16.01.2007 otsus nr 3-4-1-9-

06, p 32).

Saaremaa Vallavolikogu 24.03.2022 istungi protokollilise otsuse punkt 16 ei vasta HMS § 56

nõuetele, kuna ei sisalda põhjendusi ja kaalutlusi selle kohta, miks ja millistel alustel jäeti

kaebaja taotletud DP koostamine algatamata (sh miks ei nõustutud volikogu istungile esitatud

otsuse eelnõus toodud tingimustel DP algatamisega). Vaidlustatud protokollilisest otsusest ei

ole isegi tuvastatav, kas haldusorgan on üldse kaalutlusõigust sisuliselt teostanud. Vaidlustatud

otsus on põhjenduste puudumise tõttu kontrollimatu. See, et volikogu ei ole DP algatamisega

nõus, ei ole põhjendus. Ka demokraatlikult valitud esinduskogu ei või oma otsuseid teha

meelevaldselt (vrd Riigikohtu 14.10.2003 otsus nr 3-3-1-54-03, p 20).

Kaebusest nähtuvalt ei saadetud antud juhul kaebajale isegi 24.03.2022 istungi protokolli ning

kaebaja sai alles ajalehes „Saaremaa Teataja“ 08.04.2022 avaldatud teatest aru, et tema taotletud

DP-d ei algatata. Vastustaja ei väljastanud kaebajale tema DP algatamise taotluse rahuldamata

jätmise kohta põhjendusi ka pärast kaebaja suulist järelpärimist selle kohta, kas DP algatamata

jätmise kohta vormistatakse põhjendustega kaalutlusotsus. Vastustaja ei ole vastupidist väitnud

ega tõendanud. Haldusorgani eelkirjeldatud käitumine on muu hulgas vastuolus hea halduse

põhimõtetega. Kaebaja on kohtusse pöördunud põhjusel, et vastustaja ei ole andnud DP

algatamata jätmise kohta motiveeritud haldusakti, millest kaebajale nähtuks, millistel kaalutlustel

üldse sellise otsuseni jõuti.

9. Vaidlustatud otsus tuleb tühistada (HKMS § 5 lg 1 p 1). Kohus ei saa asuda ise haldusorgani

eest kaalutlusõigust teostama ega haldusakti resolutsiooni põhjendama (vt ka HKMS § 158 lg

3). Sellises olukorras puudub kohtul võimalus hinnata haldusakti sisulist õigsust.

HKMS § 41 lg 3 järgi võib kohustamiskaebuse rahuldamise korral kohustada vastustajat nii

haldusakti andma kui ka haldusakti andmist uuesti otsustama. Kohus leiab, et praegusel juhul

ei ole põhjendatud kohustada vastustajat andma konkreetse sisuga haldusakti ehk algatama

kaebaja taotluses toodud tingimustel DP. Kohus saaks haldusorganit kohustada andma

konkreetse sisuga haldusakti, kui ta on veendunud, et haldusakti andmisest ei oleks asja uuel

otsustamisel ühelgi tingimusel võimalik õiguspäraselt keelduda (vt ka Tallinna

Ringkonnakohtu 05.03.2021 otsus nr 3-20-231, p 14). Vastustajal on DP algatamise või

algatamata jätmise üle otsustamisel ulatuslik kaalutlusruum ning antud juhul ei ole kohtul

võimalik kindlalt väita, et vastustaja diskretsioon on redutseerunud nullini. Vastustajal on

võimalik kõiki olulisi asjaolusid ja huve arvestades ning kaalutlusõigust õiguspäraselt teostades

jõuda järeldusele, et DP algatamine kaebaja kinnistul siiski põhjendatud ei ole. Eeltoodut ei

väära pelgalt asjaolu, et vallavalitsus on ette valmistanud otsuse eelnõu DP algatamise kohta ja

naabrid/kogukond ei ole DP algatamisele vastu seisnud. Kui vastustaja jätab põhjendatud

otsusega kaebaja taotluse alusel DP algatamata, saab kaebaja sellega mittenõustumisel

pöörduda kohtusse. Eeltoodut arvestades kohustab kohus vastustajat kaebaja 29.09.2021 taotlust

uuesti läbi vaatama.

6(6)

10. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.

Kaebaja on esitanud menetluskulude nõude summas 2135 eurot (s.o õigusabikulud 2115 eurot

ilma käibemaksuta ja kaebuselt tasutud riigilõiv 20 eurot). Esitatud on HKMS § 109 lg 1

kohased kuludokumendid, millest nähtuvalt on käesolevas asjas õigusabi kokku osutatud 11 h

ja 45 minuti ulatuses.

Kohus mõistab välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud (HKMS § 109 lg 6).

Vajalike ja põhjendatud menetluskulude suuruse hindamisel tuleb eelkõige arvestada kaebuse

koostamiseks läbitöötamist vajavate materjalide mahukust ning asja keerukust (nt Riigikohtu

03.05.2017 otsus nr 3-3-1-80-16, p 35). Õigusabikulude suurus tervikuna ei tohi olla asja

iseloomu ja tähtsust arvestades ülepaisutatud (vt Tallinna Ringkonnakohtu 21.06.2018 otsus

nr 3-18-752, p 19). Kohtu hinnangul ei ole õigustatud esindaja kulu täies ulatuses vastustajalt

väljamõistmine. Kaebaja ei ole asjas peale kaebuse ja menetluskulude nimekirja esitanud muid

menetlusdokumente ning sisuline vaidlus seisnes üksnes selles, kas vastustaja on kaebaja

taotluse lahendanud HMS § 56 nõuetele vastava haldusaktiga. Tegemist on lihtsa ja vähese

mahuga asjaga ning asjas ei ole toimunud istungit. Eeltoodut arvestades vähendab kohus

väljamõistetavaid õigusabikulusid ning mõistab vastustajalt kaebaja kasuks õigusabikuludena

välja 1500 eurot (ilma käibemaksuta).

Kokkuvõttes tuleb vastustajalt kaebaja kasuks menetluskuludena välja mõista 1520 eurot (s.o

õigusabikulu 1500 eurot + riigilõiv 20 eurot). Muus osas tuleb kaebaja menetluskulud jätta tema

enda kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)