3-21-596/27 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Maili Lokk, Tiina Pappel ja Tanel Saar

Otsuse tegemise aeg ja koht

29. september 2022, Tartu

Haldusasja number

3-21-596

Haldusasi

X, Ye ja Zi kaebus Tartu Ülikooli senati 27. novembri

2020. a määruse nr 14 tühistamiseks osas, millega muudeti

Tartu Ülikooli õigusteaduse magistriõppe sessioonõpe

täiskoormuselt osakoormusele

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 22. novembri 2021. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

X, Y ja Zi apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Menetlusosalised

Kaebajad X, Y ja Z

Vastustaja Tartu Ülikool

volitatud esindaja Martin Pärn

RESOLUTSIOON

1. Jätta X, Y ja Zi apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 22.

novembri 2021. a otsus muutmata.

2. Jätta kaebajate apellatsioonimenetluse kulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 31. oktoober 2022.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. X, Y, A ja Z esitasid Tartu Halduskohtule kaebuse Tartu Ülikooli senati 27. novembri 2020. a

määruse nr 14 peale osas, millega viidi Tartu Ülikooli õigusteaduse magistriõppe sessioonõpe

täiskoormuselt osakoormusele. A hiljem loobus kaebusest.

Kaebajad selgitasid, et kõrgharidusseaduse (KHaS) § 16 lg 1 järgi on eestikeelse õppekava alusel

õppimine üliõpilase jaoks tasuta juhul, kui ta õpib täiskoormusega ja täidab kumulatiivselt igal

semestril nõutava õppemahu. Vähendades täiskoormusel õppekohtade arvu ja viies need

osakoormusele saab vastustaja nõuda tudengitelt õppetasu. Kaebajad ei nõustunud, et õigusteaduse

õppimine täiskoormusel ei oleks võimalik või oleks ebamõistlik õppekava spetsiifikat silmas

pidades.

Õigusteaduskonna nõukogu on aga korduvalt rõhutanud, et osakoormusele tõstmise eesmärk on

õigusteaduskonna majandusliku seisu parandamine ja õppejõudude palkade tõstmine. Sellise

eesmärgi saavutamine KHaS § 14 lg-s 4 sätestatud volitust kasutades on väär ja meelevaldne.

Vastuvõtueeskirjaga kaob üliõpilastel võimalus õppida õigusteaduse magistrantuuri sessioonõppes

täiskoormusega ehk tasuta õppekaval ning nimetatud õppekaval õppimise eest tuleb tasuda 10 680

eurot. See rikub kaebajate põhiseaduse (PS) §-s 32 sätestatud omandipõhiõigust.

Vaidlustatud määruse alusel koheldakse ühise soomõiste alla mahtuvaid isikuid ebavõrdselt osas,

mis puudutab õigusteaduskonna magistriõppe sessioonõppe osakoormusele muutmist

täiskoormusega õpet võimaldamata.

Kaebajad on uue vastuvõtukorraga pandud olukorda, kus nad peavad väga lühikese

etteteatamisajaga leidma rahalised vahendid õppetasude maksmiseks järgneva õppeperioodi

jooksul. See rikub tudengite õiguspärast ootust, minnes vastuollu sellega, mille õiguskord

haldusaktide andmiseks ette näeb. Kaebajatel on tekkinud õiguspärane ootus lõpetada õpinguid

just magistriõppe ja mitte bakalaureuseõppega.

Vaidlustatud määrus on ka formaalselt õigusvastane, sest selle vastuvõtmisele ei eelnenud

korrektset haldusmenetlust. Vastustaja leidis vastuses vaidele, et kaebajate esitatud vaie ei kuulu

läbivaatamisele. Sellega on vastustaja ületanud talle HMS §-s 85 antud volitusi. Vastustaja on

ületanud HMS § 84 lg-des 1 ja 2 sätestatud vaide läbivaatamise tähtaegu. Vastustaja on rikkunud

HMS § 56 lg-s 1 sätestatud põhjendamiskohustust.

2. Vastuses kaebusele vaidles vastustaja kaebusele vastu ja palus jätta see rahuldamata.

Vastustaja selgitas, et õigus ja kohustus kehtestada kõrgharidustaseme õppesse vastuvõtueeskiri

tuleneb KHaS § 13 lg-st 1. Säte annab vastustajale laialdase kaalutlusruumi. Õigusteaduse

magistritaseme sessioonõppe viimine osakoormusesse ning sessioonõppes õppetasu kehtestamine

ei riku kaebajate õigust haridusele.

Senine õigusteaduse magistriõppe korraldus, kus õppesse vastuvõtt on toimunud õppekohaga nii

Tallinnas kui ka Tartus ning täiskoormusega ja tasuta õpet on korraldatud nii päeva- kui ka

sessioonõppes, on riigi ebapiisava rahastuse tõttu problemaatiline.

Vastustaja ei ole ületanud KHaS § 14 lg-st 1 ja § 14 lg 4 p-st 1 tuleneva volituse piire. Ülikool

pakub õigusteaduse magistriõppes õpet nii täiskoormusel kui osakoormusel ning õppida soovijal

on võimalik valida kandideerimiseks enda vajadustele ja võimalustele vastav alternatiiv.

Õigusteaduskonna nõukogu on võtnud põhimõttelise suuna, et edukamad magistriastme

sessioonõppe tudengid hakkavad saama teaduskonna eelarvest makstavat stipendiumit, mis katab

õppetasu kas täielikult või osaliselt. Seega on üliõpilastel hea õppeedukuse korral jätkuvalt

võimalik ka sessioonõppes õppida sisuliselt õppetasuta või makstes tasu üksnes osaliselt.

Vastuvõtueeskiri on kooskõlas riigi ja vastustaja vahel sõlmitud halduslepinguga. Halduslepingu

kohaselt on vastustaja kõrgharidustaseme õppe tõhusaks korraldamiseks õigustatud läbi viima

osakoormusega õpet õigusteaduse bakalaureuse- ja magistriõppe õppekavadel tingimusel, et

õppekavadel säilib täiskoormusega päevaõpe (p 3.2.5). Vastuvõtueeskirjaga kehtestatud reeglid ei

kohtle kaebajaid ühegi tunnuse alusel ebavõrdselt. Vastustaja ei saa kehtestada eraldi tingimusi

eelmisel õppeastmel õppivatele üliõpilaskandidaatidele ja isikutele, kes on eelmise õppeastme juba

varem läbinud.

Kui keegi kaebajatest peaks edukalt kandideerima õigusteaduse magistriõppesse sessioonõppe

vormis ning selle tagajärjel peaks tekkima kohustus tasuda õppetasu, siis ei ole sellise kohustuse

tekkimine omandipõhiõiguse piiramine.

HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED

3. Tartu Halduskohus jättis 22. novembri 2021. a otsusega kaebuse rahuldamata.

4. Halduskohus selgitas, et kaebajad saaksid vaidlustada vaide läbivaatamata jätmise otsust üksnes

juhul, kui see rikuks eraldiseisvalt kaebajate õigusi. Sellistest õiguste rikkumisest ei ole kaebajad

kohut teavitanud.

5. Vastuvõtueeskirja järgi oli 2021/2022. õppeaastaks õppima asumiseks võimalik kandideerida

õigusteaduse magistriõppekavale kolmel erineval moel: 1) päevaõppesse õppimiseks

täiskoormusega õppe asukohaga Tartus (lisa 2 p 2.2.1), 2) sessioonõppesse õppimiseks

osakoormusega õppe asukohaga Tartus (lisa 2 p 4.2.2) ja 3) sessioonõppesse õppimiseks

osakoormusega õppe asukohaga Tallinnas (lisa 2 p 4.2.3). KHaSiga ei ole vastuolus olukord, kus

magistriõppe sessioonõpe toimub vaid osakoormusel ning täiskoormusega õpet on õigus valida

päevaõppes.

KHaS § 13 lg 1 andis ülikoolile õiguse kehtestada vastuvõtutingimused. Seejuures on kõrgkoolil

vastuvõtutingimuste kehtestamisel suur kaalutlusruum ja tingimuste kehtestamine üheks

õppeaastaks ei pruugi tähendada seda, et samad tingimused jäävad kehtima järgnevatel

õppeaastatel. Vastuvõtueeskirja üliõpilaste vastuvõtuks esimesse ja teise õppeastmesse kehtestab

senat eraldi igaks õppeaastaks. Seega ei saa ülikooli sisseastuja tugineda õigustatud ootusele, et

kord juba kehtestatud vastuvõtutingimused jäävad muutumatuna püsima.

6. Tasuline kõrgharidus mõjutab noorte majanduslikku olukorda ning vastuvõtueeskirjaga tasulise

õppe sisseviimisel üliõpilase finantsseis halveneb. Seega võis vastuvõtueeskiri rikkuda kaebajate

õigust edasiõppimiseks (õigus haridusele). Kaebeõigust ei välista ka asjaolu, et ülikoolil on suur

otsustusvabadus ja enesekorraldusõigus.

Seadus nõuab eestikeelse päevaõppe põhimõttel antava kõrghariduse tasuta andmist, s.t õppetasu

kehtestada ei tohi (KHaS § 16 lg 1). Riigikohtu üldkogu on pidanud põhiseaduspärasteks

seadusemuudatusi, mille eesmärgiks oli majanduslangusest tingitud riigieelarve puudujäägi

vähendamine ning seeläbi riigi osutatavate avalike teenuste mahu vähendamise pidurdamine (vt

Riigikohtu 16. märtsi 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-8-09 p 105 jj). Tartu Ringkonnakohus on 12. mai

2015. a otsuses asjas 3-14-394 p-s 17 eelnevat üldkogu arvamust aluseks võttes seisukohal, et ka

Tartu Ülikooli õigusteaduskonna finantsseisu halvenemine võib iseenesest olla soodustuste

andmise senise korra karmistamise ning avatud ülikoolis õppivatele üliõpilastele seni päevases

õppes õppivate üliõpilastega võrreldes võimaldatud lisasoodustuse kaotamise legitiimne

põhjendus.

7. Kaebajad on vastustajale ette heitnud ka ärakuulamata jätmist. Kuid nii kaebaja kui vastustaja

esitatud materjalidest nähtub, et tudengid olid osakoormusõppe tasuliseks muutmise teemasse

kaasatud. Nii nähtub 28. oktoobri 2020. a tudengite pöördumisest (pöördumisele on alla kirjutanud

ka kaebajad Y ja X), et üliõpilased olid teadlikud, et õigusteaduskonna nõukogu eesmärk on

kaotada võimalus läbida õigusteaduskonna magistriõppe õppekava sessioonõppes täiskoormusel

ning tasuta. Tudengite esindajad oli kaasatud mitmesse koosoleku vormis toimunud arutelusse

sellel teemal.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS

8. Kaebajad esitasid apellatsioonkaebuse, milles taotlevad Tartu Halduskohtu otsuse tühistamist

ja uue otsuse tegemist, millega kaebus rahuldada.

Apellatsioonkaebuses selgitavad kaebajad, et täiskoormusel ja osakoormusel õppimine KHaS järgi

sõltub sellest, kui suure osa õppekavas ettenähtud õppe mahust tudeng aasta lõpuks täidab. Valiku,

kas õppida täis- või osakoormusel peab saama ülikooli sisse astudes teha üliõpilane (KHaS § 14

lg 5). Vaidlustatud haldusaktiga rikutakse kaebajate subjektiivset õigust õppida magistriõppes

täiskoormusel ehk tasuta, samuti omandi- ning võrduspõhiõigust ning õiguspärast ootust.

Kõrgharidusseaduse seletuskirja järgi on kõrgharidus astmeline süsteem, mis eeldab, et esimesele

(bakalaureuseastmele) järgneb teine (magistriõppe) aste ja alles seejärel saab rääkida tööturule

sisenemiseks vajalikest õigusteaduse alaste erialaoskuste ja -teadmiste tasemest. Seega pidi kohus

hindama haldusakti õiguspärasust, pidades silmas ka selle vastavust järjepideva astmelise

kõrgharidussüsteemi ning eesmärgistatud õppe nõudele. Halduskohus jõudis aga ekslikule

järeldusele, nagu oleks ülikoolil õigus igal aastal muuta täis- või osakoormuse kohtade arvu,

sõltumata üliõpilase õppima asumisel tehtud valikutest. Sessioonõpe on koos päevaõppega

õppevorm, mitte õppekoormus, seejuures õppekoormus on kas täis- või osakoormus. Koormuse

valikuvabadus peab säilima mõlemas õppevormis, s.t. nii päeva- kui sessioonõppes ning selle on

kohus jätnud tähelepanuta. Valiku, kas õppida täis- või osakoormusel peab saama ülikooli sisse

astudes teha üliõpilane (KHaS § 14 lg 5). Ülikoolil tulnuks kaaluda rahalise puudujäägi katte

leidmisel teisi alternatiive ja leida lahendus ja õiguslik alus, mis riivaks üliõpilaste subjektiivseid

õigusi vähem.

Volituse korraldada õpe vaid osakoormusel, annaks vastustajale mitte KHaS § 13 lg 1, nagu osutas

halduskohus, vaid KHaS § 14 lg 4. Samas ei ole KHaS § 14 lg 4 eesmärk luua kõrghariduskoolile

tagaust tasulisele kõrgharidusele naasmiseks. Volitusnormi piiride ületamise argumenti kohus

käsitlenud ega hinnanud aga ei ole.

Kui ülikool otsustaks kõik oma õppekavad samal viisil ning sama volitusnormi rakendades üle viia

osakoormusele ning nõuaks õppe eest õppetasu, siis oleks kõrghariduse omandamine Eestis

muutunud tasuliseks. Selline olukord oleks aga ilmselgelt vastuolus Eestis kehtiva

kõrgharidussüsteemi ning KHaS-st tulenevate põhimõtetega.

Käesoleva vaidluse kontekstis tuleb õiguspärast ootust mõtestada selliselt, et juba

õigusteaduskonnas õpet alustanud üliõpilased peavad saama oma õpingud lõpetatud samadel

üldistel kõrghariduslikel tingimustel.

Halduskohus ei ole hinnanud kaebajate omandi- ja võrdsuspõhiõiguse rikkumist ega

põhjendamiskohustuse rikkumist. Põhjendamiskohustuse rikkumine vastustaja poolt tingib

haldusakti tühistamise, kuna vastustajale ei saa ette heita mitte pelgalt ebapiisavat põhjendamist,

vaid vastustaja on põhjendamiskohustuse jätnud täies ulatuses täitmata.

9. Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb Tartu Ülikool apellatsioonkaebusele vastu ja palub

jätta see rahuldamata.

Vastustaja hinnangul on halduskohus analüüsinud vastustaja tegevuse vastavust põhiseadusele.

Halduskohus on järeldanud, et vastuvõtueeskirjal on oma mõju üliõpilaste finantsseisule, kuid

muudatused on õiguspärased ja kooskõlas eesmärgiga, milleks on kvaliteetse õigushariduse

andmine.

Ebaõige on kaebajate arusaam, et õiguspärase ootuse põhimõtte järgi peaks õigusteaduskonnas

õpet alustanud üliõpilastel olema õigus jätkata õpet samadel tingimustel magistriõppes.

Bakalaureuse- ja magistritaseme õppekavad on erinevad oma eesmärkidelt ja õpiväljunditelt (vt

KhaS § 5 lg 1 ning § 6 lg 1). Bakalaureuse tasemel käesoleval ajal õppivatele üliõpilastele ja

bakalaureuseõppe varem lõpetanutele erinevate vastuvõtu tingimuste seadmine ei oleks

aktsepteeritav ka selle tõttu, et see seaks kandidaadid ebavõrdsesse olukorda.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

10. Ringkonnakohus on seisukohal, et apellatsioonkaebuse väited ei anna alust halduskohtu otsuse

tühistamiseks. Halduskohus on põhjendatult jätnud kaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus

nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega, jättes põhjendused kordamata HKMS § 201 lg 4 alusel.

Apellatsioonkaebuses ei sea kaebajad kahtluse alla halduskohtu otsuse põhjendusi ja järeldusi

vaidemenetluse ja kaebajate vaide läbi vaatamata jätmise mõju kohta asja sisulisele lahendamisele.

Täpsemalt leidis halduskohus, et vastustaja võimalikud minetused vaidemenetluses ei mõjuta

kaebajate õigusi ja kohustusi iseseisvalt, lahus vaidlustatud haldusaktist tulenevast kaebajate

õiguste ja kohustuste riivest. Ringkonnakohus seda küsimust täiendavalt ei analüüsi.

Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgnevat.

11. Kaebajate hinnangul on neil KHaS § 6 lg-st 2 ning § 14 lg-test 1, 4 ja 5 tulenev subjektiivne

õigus õppida magistriõppes täiskoormusel (tasuta), s.t muu hulgas valida õppimisel täis- või

osakoormus sõltumata sellest, kas õpitakse päevases õppes või sessioonõppes. Kuna vastustaja

otsustas loobuda täiskoormusega õppe võimaldamisest sessioonõppes, siis rikub vaidlustatud

haldusakt kaebajate omandiõigust, võrduspõhiõigust ja õiguspärast ootust.

Ringkonnakohus kaebajatega ei nõustu.

12. Põhiseaduses §-s 37 on sätestatud igaühe õigus haridusele. Vaidlust ei ole selles, et see õigus

hõlmab muu hulgas õigust kõrgharidusele ning isiku vabadust valida, millises valdkonnas ta

soovib hariduse omandada. Kohtupraktika on juhindunud PS § 37 regulatsioonist ja selle kohta

antud Riigikohtu selgitusest1, et haridustasemest sõltuvalt erinevad selle põhiõiguse ulatus ja

avaliku võimu positiivne tegutsemiskohustus – mida kõrgem haridustase, seda suuremad on

lubatavad piirangud ja seda väiksemad avaliku võimu kohustused. Riik ei ole kohustatud

võimaldama kõrghariduse omandamist piiramata ulatuses ning piirangute piisavaks õigustuseks

võivad olla ka finantskaalutlused ja ülikooli efektiivse funktsioneerimise vajadus ning ülikooli

autonoomia.

Seega ei ole kaebajate õigus omandada kõrgharidust õigusteaduses kaitstud samaväärselt õigusega

omandada üldharidus. Muu hulgas ei näe põhiseadus erinevalt üldharidusest kõrghariduse osas

ette kohustust võimaldada tasuta õpet ega keela piirata kõrgharidusõppesse vastuvõttu. Samas

hõlmab PS §-st 37 tulenev õigus haridusele kõrghariduse osas siiski ka sellega seonduvad

kaebajate poolt esile toodud aspektid, s.o mõju isikute varalistele õigustele (omandiõigusele) ning

isikute võrdse kohtlemise nõude haridusele juurdepääsu võimaldamisel. Kaebuse lahendamisel on

need asjaolud olulised kaebajate õiguste riive õiguspärasuse hindamisel.

13. Vastavalt KHaS § 14 lg-le 1 saab kõrgharidustaseme õppes õppida täis- või osakoormusega.

Kõrgharidustaseme õppel on kolm astet: bakalaureuseõpe ja rakenduskõrgharidusõpe, magistriõpe

ning doktoriõpe (KHaS § 3 lg 1). Seadusandja on kõrgharidustaseme õppe iga astet käsitanud

iseseisva osana kõrgharidusest. Nii on KHaS §-des 5 kuni 9 selgitatud ja defineeritud

kõrgharidustaseme õppe iga astet eraldi. Erandina on KHaS §-s 7 nimetatud need erialad, millel

õpe korraldatakse integreeritud bakalaureuse- ja magistriõppena. Sättes loetletud erialadel ei ole

bakalaureuse- ja magistriõpe eraldatud, õppekava maht on määratud kahele astmele tervikuna ning

eraldi vastuvõttu magistriõppesse ei toimu. Õigusteadus ei kuulu KHaS § 7-s nimetatud erialade

hulka. Õigusteaduses kõrghariduse omandamine toimub üldregulatsiooni alusel. Õigusteaduses on

kõrgharidustaseme õppe astmed eraldatud ning magistriõppesse kandideerimise eelduseks on

bakalaureusekraad või sellele vastav kvalifikatsioon (KHaS § 12 lg 2). Seadus paneb ülikoolile

õiguse ja kohustuse kehtestada õppesse vastuvõtu tingimused arvestades kõrgharidustaseme õppe

astemete eraldatust (KHaS § 13 lg 1). Vastavalt ei saa üliõpilane bakalaureuse õppesse asumisel

ega selle kestel eeldada, et tal on igal juhul võimalik jätkata õpinguid magistriastmes või teha seda

samadel tingimustel nagu bakalaureuseõppes. Kehtiv õigus ei reguleeri seejuures, millisel arvul

õppekohti peab ülikool erinevatel kõrgharidusõppe astmetel looma ega näe ette, et õppekohtade

arv järgneval õppeastmel ei võiks olla väiksem. Seega ei olnud ülikoolil iseenesest keelatud

vähendada õigusteaduse magistriõppes õppekohtade arvu vastustaja poolt esile toodud põhjustel,

s.o eesmärgiga suurendada ülikooli tulusid ja/või tagada õppe jätkumine ning selle kvaliteet.

Nendel asjaoludel ei näe ringkonnakohus alust järeldada, et ülikool vaidlustatud määrusega oleks

lubamatult halvendanud kaebajate õiguste ja kohustuste tasakaalu õigusteaduses kõrghariduse

omandamisel. Vastustaja ei muutnud kaebajate kahjuks tingimusi bakalaureuseõppes ning

kaebajad said lõpetada õpingud sellel astmel olemasolevatel tingimustel. Kaebajate õiguspärane

ootus ei hõlma, et neile oleks tagatud samade või sarnaste tingimuste rakendamine

kõrgharidustaseme õppe järgmises astmes ega seegi, et järgmise õppeastme tingimusi ei

muudetaks bakalaureuseõppe läbimise ajal. Kaebajad ei väida, et vaidlustatud muudatuste tõttu

oleks nad kaotanud võimaluse hariduse omandamiseks järgmises õppeastmes. Tegelikult ei olnud

1 Vt RKHK 4. märtsi 2013. a otsus asjas nr 3-3-1-68-12 (p 13).

kaebuse esitamise ajal selge seegi, kas muudatustel on negatiivne mõju kaebajate varalistele

õigustele, s.t kas kaebajad võetakse vastu magistriõppesse ning kas õpingud on nende jaoks tasuta

või tuleb magistriastmes õppimise eest tasu maksta.

14. Kaebajate põhiväite kohaselt rikub vastustaja vaidlustatud määrusega kohustust tagada

kõrgharidustaseme õppes võimalus õppida täis- või osakoormusega (KHaS § 14 lg 1). Kaebajate

hinnangul võib sellest nõudest kõrvale kalduda üksnes KHaS § 14 lg-s 4 toodud tingimustel ja

normis antud volituse alusel. Kuna õigusteaduse magistriõppe osas KHaS § 14 lg-s 4 nimetatud

eeldusi ei esine, siis on vastustajal jätkuvalt kohustus võimaldada täis- ja osakoormusega õpet nii

päevases õppes kui ka sessioonõppes.

Seejuures vaatavad kaebajad aga mööda sellest, et kuigi KHaS § 14 lg 1 nõuab täis- või

osakoormusega õppimise võimaldamist, ei sea säte täiendavaid nõudeid täis- ja osakoormusega

õppe korraldamise kohta. Seaduses ei ole kasutatud mõisteid päevane õpe ja sessioonõpe ega

pandud ülikoolidele kohustust pakkuda nii täis- kui ka osakoormusega õppimise võimalust

samaaegselt päevases õppes ja sessioonõppes. Vaidlust ei ole selles, et päevase õppena mõistetakse

tavapäraselt tööpäevadel päevasel ajal toimuvat kontaktõpet ning sessioonõppena nädalalõppudel

kontsentreeritud tsüklitena toimuvat kontaktõpet. Iseenesest on õige, et KHaS § 14 lg 5 annab

üliõpilasele õiguse otsustada kõrgkooli astudes, kas ta õpib täis- või osakoormusega ning sama

paragrahvi kuues lõige näeb ette korra, et alates teisest õppeaastast viiakse üliõpilane

täiskoormusega õppest üle osakoormusega õppesse või vastupidi, lähtudes sellest, kui suures

mahus on ta igal õppeaastal kumulatiivselt õppekava täitnud. Kuid ka neist sätetest ei tulene, et

valik täis- ja osakoormusega õppe vahel ei võiks samaaegselt tähendada valikut päevase ja

sessioonõppe vahel.

15. Seadus ei keela ülikoolil täita täis- ja osakoormusega õppe võimaldamise kohustust selliselt,

et täisõpe toimub päevase õppena ja osakoormusega õpe sessioonõppena. Vastupidi, nagu osutas

halduskohus, ilmneb KHaS seaduseelnõu (725 SE) seletuskirjast2, et seadusandja on täis- ja

osakoormusega õppe korraldamise osas just sellist võimalust silmas pidanudki.

Nii on KHaS § 14 lg-te 3 ja 4 regulatsiooni selgituseks seletuskirjas märgitud: „Näiteks võib

kõrgkool pakkuda õppekaval üliõpilasele valikut õppida täiskoormusega, kui õpe toimub

tööpäevadel, kontaktõpe on korraldatud päeva jooksul või õppida osakoormusega, kui õpe on

korraldatud nädalavahetustel tsükliõppena ja õppeaeg on pikem. Sellisel juhul saab üliõpilane

valida temale sobiva koormuse lähtuvalt sellest, milline on tema hõivatus tööga ja soov õpingutele

pühenduda. Eeldatavasti valivad täiskoormusega õppimise esimest korda kõrgkooli astujad, kes

on just gümnaasiumi lõpetanud ja ei ole tööturul aktiivsed, ning töötavad inimesed eelistavad

pigem osakoormusega õppimist.“

Seega saab järeldada, et osakoormusega õppe võimaldamise kohustuse panemine ülikoolidele oli

seotud sooviga võimaldada kõrghariduse omandamist ka nendele üliõpilastele, kes ei saa või ei

soovi pühenduda üksnes hariduse omandamisele, vaid samaaegselt ka töötavad või on hõivatud

muu tegevusega. Kuna täiskoormusega päevane õpe ei pruugi olla ühildatav samaaegse

töötamisega, siis nähtigi ette võimalus osakoormusega õppeks. Seaduse regulatsioon ega

seletuskiri ei viita aga võimalusele, et regulatsiooni eesmärgiks oli tagada üliõpilastele võimalus

omandada kõrgharidus sessioonõppes muu tegevuse kõrval täiskoormusega õppides. Selline valik

on ühelt poolt mõistetav seetõttu, et muu tegevuse kõrval sessioonõppes täiskoormusega õppimise

korral ei pruugi olla tagatud teadmiste ja oskuste omandamine nõutaval tasemel, s.t see võib

ohustada hariduse kvaliteeti. Teisalt võib eeldada sedagi, et õppimise kõrval tööle asumise korral

ei sõltu üliõpilase võimalused hariduse omandamiseks enam sedavõrd sellest, kas hariduse

omandamine on tasuta või tuleb õppimise eest maksta ülikoolile. Väheoluline ei ole küsimus

2 Kättesaadav võrguleheküljel https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/f120aa1c-7cd4-4b8e-9d29-

28c6ddf877ab/K%C3%B5rgharidusseadus

sellestki, kas vastustajal on võimalik pakkuda täiskoormusega sessioonõpet nõutaval tasemel ning

kuidas mõjutaks sellise täiskoormusega sessioonõpe vastustaja võimekust pakkuda nõutaval

tasemel õpet täiskoormusega päevaõppes ja osakoormusega sessioonõppes.

Seetõttu ei jaga ringkonnakohus kaebajate arusaama, et KHaS § 14 lg-st 1 tuleneb kaebajatele

subjektiivne õigus nõuda, et vastustaja võimaldaks õppida magistriõppes sessioonõppel

osakoormuse kõrval ka täiskoormusega õppes.

16. Ringkonnakohus ei näe, et seadusandja valik, mitte teha ülikoolidele kohustuslikuks

täiskoormusega sessioonõppe võimaldamist ning seeläbi lubada võtta tasu sessioonõppes

kõrghariduse omandamise eest võiks olla kaebajate õigusi ebaproportsionaalselt piirav. Nimelt

tuleneb PS § 37 lg-st 1 otsesõnu kohustus pakkuda õppemaksuta haridust üksnes riigi ja kohalike

omavalitsuste üldhariduskoolides. Kõrgharidustaseme õppe kohta Põhiseadus sarnast õigust või

kohustust ette ei näe. Tasuta kõrghariduse võimaluse loomisel ja tingimuste sätestamisel oli

seadusandjal seega valikuõigus. Kõrghariduse tasuta omandamise õigus nähtigi ette KHaS § 16

lg-s 1. Selle sätte kohaselt on kõrghariduse omandamine üliõpilase jaoks tasuta juhul, kui ta õpib

täiskoormusega ja täidab kumulatiivselt igal semestril nõutava õppe mahu. Seega on seadusandja

loonud võimalused kõrgharidustaseme õppes tasuta õppimiseks, kuid see võimalus ei ole piiramatu

ning eeldab seaduses sätestatud tingimuste täitmist. Käesolevas asjas vaidlustatud haldusaktiga

vastustaja ei võtnud kaebajatelt võimalust magistriõppes tasuta õppimiseks. Tasuta õppe

võimaluste vähendamine võib omada mõju kaebajate võimalusele saada tasuta magistriõppe

kohale, kuid ei riku kaebajate seadusega kaitstud õigusi. Pooled ei vaidle selle üle, et

täiskoormusega päevaõppes õigusteaduse magistrikraadi saamine on üliõpilasele endiselt tasuta.

Ringkonnakohus möönab siiski, et vastustaja otsus, mis tõi kaasa tasuta õppekohtade arvu

vähenemise magistriõppes, võib negatiivselt mõjutada õigushariduse kättesaadavust ja seeläbi ka

hariduse kvaliteeti. Samas peab vastustaja õppe korraldamise arvestama ka muid kaalutlusi. Nii

ongi vastustaja selgitanud, et tasulise õppe osakaalu suurenemine aitab kaasa õigushariduse

jätkuvusele ning on vajalik ülikooli efektiivseks toimimiseks riikliku rahastuse ebapiisavuse

olukorras.

Nendel asjaoludel ei riku vaidlustatud otsus kaebajate õigust haridusele.

17. Kaebaja hinnangul riivab vaidlustatud otsus õigusvastaselt veel nende omandi- ja

võrdsuspõhiõigust.

Kaebajad seostavad omandiõiguse riivet sellega, et osakoormusega õppima asudes tuleb õppimise

eest maksta. Ringkonnakohus leidis eelnevalt, et kaebajatel ei ole subjektiivset õigust nõuda

õigusteaduse magistriõppes täiskoormusega sessioonõppe võimaldamist. Selles olukorras ei saa

osakoormusega sessioonõppega kaasnevat õppetasu maksmise kohustust pidada kaebajate õigusi

rikkuvaks. Teisisõnu on osalise koormusega sessioonõppe rakendamisest tingitud kaebajate

omandipõhiõiguse riive õiguspärane. Liiati ei ole kaebajatelt võetud võimalust magistrikraadi

tasuta omandamiseks, kuid see eeldab õppimist päevases õppes täiskoormusega õppekohal.

Võrduspõhiõiguse rikkumise kohta tõid kaebajad välja, et erinevalt koheldaks õigusteaduse

magistritasemel sessioonõppes õppijaid ja teistel erialadel sessioonõppes õppijaid, samuti

õigusteaduse magistritasemel osakoormusega sessioonõppes õppijaid ja mõnel teisel erialal (näit

õendus) osakoormusega sessioonõppes õppijaid. Seega heidavad kaebajad vastustajale ette seda,

et täiskoormusel sessioonõpe ei ole õigusteaduse õppekaval võimalik, kui mõnel muul õppekaval

on see võimalik ning mõnel teisel õppekaval jälle on osakoormusega sessioonõpe tasuta.

18. Seadusega on vastustajale pandud kohustus võimaldada kaebajatel õppida täis- või

osakoormusega. Kuidas korraldada täis- ja osakoormusega õpet on vastustaja otsustada. Seejuures

võib erinevatel õppekavadel olla põhjendatud korraldada õpet erinevalt, arvestades magistrikraadi

omandamiseks vajaliku auditoorse-, iseseiseva ja praktilise töö iseloomu ja mahtu, õpetamisega

seotud kulutusi, avalikku huvi õppekava edukalt läbivate üliõpilaste arvu osas, üliõpilaste huvi

õppekaval õppimiseks jms. Seega on ilmne, et erinevatel õppekavadel õppivad üliõpilased ei ole

samas positsioonis. Seetõttu ei nõustu ringkonnakohus, et kaebajad kuuluvad võrreldavasse gruppi

muul õppekaval magistriõppes sessioonõppes õppivate üliõpilastega. Sessioonõpe moodustab

üksnes osa magistritasemel korraldatavast õppest. Võrreldava grupi piiritlemine sessioonõppes

õppijatega jätab osa üliõpilasi võrdlusest kõrvale ega arvesta seadusest tuleneva jaotusega täis- ja

osakoormusega õppes õppijateks. Hõlmates võrreldavasse gruppi kõik õigusteaduse

magistriõppesse kandideerivad üliõpilased, langeb aga ära väide, et õigusteaduses ei ole võimalik

õppida täiskoormusega õppes.

Vastavalt KHaS § 16 lg-le 7 võib kõrgkooli rahastamisel kokku leppida õppekavagrupid või

õppekavad, mille alusel õppivatelt üliõpilastelt ei ole kõrgkoolil õigust tasu nõuda. Seega võib riik

vastustajaga sõlmitavas halduslepingus kokku leppida, et mõnel õppekaval õppivatel üliõpilastel

ei ole tasu maksmise kohustust ka osakoormusega õppe korral. Haridus- ja Teadusministeeriumi

ning Tartu Ülikooli vahel kalendriaastateks 2019-2021 sõlmitud halduslepingu3 p-s 3.2.4 ongi

kokku lepitud, et muu hulgas õenduse õppekaval võib toimuda osakoormusega õpe ning sel juhul

üliõpilastelt tasu ei nõuta. Seega selles osas on seadusandja näinud ette õigusliku aluse isikute

erinevaks kohtlemiseks. Vastavalt ei takistanud õenduse vms kokkuleppega hõlmatud õppekaval

osakoormusega tasuta õppe võimaldamine tasulise osakoormusega õppe rakendamist õigusteaduse

magistriõppes. Liiati tuleneb üldjuhul tasulise osakoormusega õppe rakendamise kohustus

vahetult seadusest (KHaS § 16 lg 6 p 1), mistõttu tuleb tasuta osakoormusega õppe võimaldamist

pidada erandina rakendatavaks soodustuseks. Seega ei ole küsimus mitte kaebajatele ebasoodsate

tingimuste rakendamises, vaid teisel õppekaval õppides soodustuse andmisest. Kaebajatel ei ole

subjektiivset õigust nõuda sarnase soodustuse rakendamist enda suhtes.

Seetõttu ei ole alust järeldada ka kaebajate võrduspõhiõiguse rikkumist.

19. Kaebajad leiavad veel, et vaidlustatud määruse on vastustaja andnud vastuolus KHaS § 14 lg-st

4 tuleneva volitusega.

KHaS § 14 lg 4 järgi võib kõrgkool nimetada õppekavad: 1) mille alusel saab õppida ainult

täiskoormusega või käesoleva seaduse §-des 43 ja 45 nimetatud toetuste eraldamisel määratud

juhtudel ainult osakoormusega; ja 2) mille täis- või osakoormusega õppele esitatakse

õppekoormuse kõrgemad nõuded.

Ringkonnakohtu hinnangul ei ole vastustaja vaidlustatud määrusega teinud kumbagi otsustust.

Vastustaja ei määratlenud õigusteaduse magistriõpet õppekavana, millel oleks võimalik õppida

ainult täiskoormusega ega õppekavana, millel oleks võimalik õppida ainult osakoormusega (nagu

väidavad kaebajad). Seetõttu on ekslik kaebajate arusaam, et vaidlustatud määruse andmisega

vastustaja ületas RHaS § 14 lg-s 4 antud volituse piire ja sel põhjusel on määrus õigusvastane.

Määruse andmise õiguslikuks aluseks on siiski vastustaja ja halduskohtu osutatud KHaS § 13 lg 1.

Kõrgharidustaseme õppesse vastuvõtu tingimuste määratlemise ja kehtestamisega pidigi

vastustaja õppida soovijatele teatavaks tegema, millistel õppekohtadel õppekaval saab õppida ja

kuidas korraldatakse täis- ja osakoormusega õpe. See, et KHaS § 14 lg 5 annab üliõpilasele õiguse

valida, kas ta alustab õpinguid täis- või osakoormusega, ei võta vastustajalt õigust ja kohustust

määratleda, milline osa õppekohti on täiskoormusega ja milline osa osakoormusega. Vastasel juhul

(s.o kui jaotus oleneks üksnes üliõpilaste eelistustest) oleks ülikoolil äärmiselt keeruline, kui mitte

võimatu, õppetööd efektiivselt kavandada ja läbi viia.

20. Samas ei ole kaebuse lahendamisel määrav volitusnormi määratlemine ega volituse eesmärgi

ja piiride järgimise kontrollimine. Olukorras, kus kaebajatel ei ole subjektiivset õigust nõuda

täiskoormusega sessioonõppe võimaldamist õigusteaduse magastriõppes, ei saaks täiskoormusega

sessioonõppe võimalust välistava otsustuse tühistamist kaasa tuua võimalik minetus volitusnormi

järgimisel. Kaebajad saavad nõuda volitusnormist kinnipidamist üksnes ulatuses, milles see

3 Kättesaadav Riigi Teata võrguleheküljel https://www.riigiteataja.ee/akt/128022019012

seondub nende subjektiivse õiguse kaitsega. Muidu oleks tegemist vaidlustatud haldusakti

õiguspärasuse objektiivse kontrolliga (avalikes huvides), mis ei ole lubatud tulenevalt HKMS § 44

lg-st 1. Samal põhjusel ei saa kaebuse rahuldamist kaasa tuua kaebajate etteheide

põhjendamiskohustuse rikkumisest ega kaebajate ärakuulamata jätmisest. Kaebajate ärakuulamise

kohta on halduskohus põhjalikult selgitanud, miks selles osas ei ole vastustaja menetlusreeglite

vastu eksinud.

21. Kaebajad märgivad 15. septembri 2022. a menetlusdokumendis, et kaebuse eesmärgiks on küll

kaitsta õigust õppida magistriastmel täiskoormusel, kuid see ei ole tegelikult kaebajate ainus või

põhiline eesmärk. Nad on haldusakti vaidlustanud, sest see on nii materiaalses kui ka formaalses

mõttes õigusvastane. Olukorras, kus Eestis on tasuta kõrgharidussüsteem ning Eesti suurim ülikool

on võtnud suuna muuta osakoormuse kaudu eestikeelset õpet süstemaatiliselt tasuliseks, vajab

selget ja võimalikult kiiret vastust küsimus, kas selline suund on kooskõlas põhiseaduse ja seaduse

eesmärgiga. Tegemist on õiguspoliitilise probleemiga.

Kaebajate küsimine ülikooli õppekorralduse muudatuste mõistlikkuse kohta ning mure

õigushariduse ja kõrghariduse tuleviku pärast on mõistetav. Halduskohtumenetluse eesmärgiks on

paraku aga isiku subjektiivsete õiguste kaitse. Kohus ei saa anda laiemat hinnangut vastustaja

ja/või riigi tegevusele ega võtta vastu õiguspoliitilisi otsustusi.

22. Eeltoodu alusel jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata

23. Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.

Vastustaja ei ole esitanud menetluskulude nimekirja ega kuludokumente. Seetõttu HKMS § 109

lg 1 ls 4 järgi menetluskulusid vastustaja kasuks välja ei mõisteta. Kaebajate

apellatsioonimenetluse kulud jäävad tema enda kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/