3-22-1634/7 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Janar Jäätma ja

Virgo Saarmets

Määruse tegemise aeg ja koht

15.09.2022, Tallinn

Haldusasja number

3-22-1634

Haldusasi

Tallinna linna ja Sihtasutuse Tallinna Haigla Arendus

kaebus

Vabariigi

Valitsuse

30.06.2022

istungi

päevakorrapunkti nr 19 protokollilise otsuse (p 1 alap 2

ja p 2) tühistamiseks või alternatiivselt selle tühisuse

tuvastamiseks

Menetlusosalised

Kaebajad – Tallinna linn ja Sihtasutus Tallinna Haigla

Arendus; esindajad KM ja TK

Vastustaja – Vabariigi Valitsus (Rahandusministeeriumi

kaudu); esindaja HJ

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 11.08.2022 määrus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Tallinna linna ja Sihtasutuse Tallinna Haigla Arendus

määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Tallinna linna ja Sihtasutuse Tallinna Haigla Arendus määruskaebus rahuldamata

ja Tallinna Halduskohtu 11.08.2022 määrus haldusasjas nr 3-22-1634 muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale võib kaebuse tagastamist puudutavas osas esitada määruskaebuse Riigikohtule

15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku

(HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3). Ülejäänud osas on määrus lõplik (HKMS § 235 lg 1, §

252 lg 7).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Vabariigi Valitsuse 30.06.2022 istungi päevakorrapunkti nr 19 protokollilise otsusega

arvati 17.06.2021 Vabariigi Valitsuse istungi protokollilise otsusega kinnitatud „Taaste- ja

vastupidavuskavast“ (taastekava) välja Põhja-Eesti meditsiinilinnaku loomine (p 1) ja

Rahandusministeeriumil tuli alustada p-s 1 nimetatud otsuse alusel Euroopa Komisjoniga

3-22-1634

2(8)

läbirääkimisi taastekava muutmiseks ning esitada pärast läbirääkimiste lõppu uuendatud

taastekava Vabariigi Valitsusele kinnitamiseks (p 2).

2. Tallinna linn ja Sihtasutus Tallinna Haigla Arendus (kaebajad) esitasid 01.08.2022

Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palusid tühistada Vabariigi Valitsuse 30.06.2022

istungi päevakorrapunkti nr 19 protokollilise otsuse (p 1 alap 2 ja p 2, vaidlustatav otsus) või

alternatiivselt tuvastada selle tühisus. Vaidlustatav otsus on formaalselt ja materiaalselt

õigusvastane haldusakt, sest see on vastu võetud kvooruminõuet rikkudes; valitsus oli sisuliselt

tagasi astunud ega tohtinud langetada põhimõttelist otsust; otsus on täielikult põhjendamata ja

ei ole kohtulikult kontrollitav; kaebajaid ei kaasatud haldusmenetlusse ning rikuti

ärakuulamisõigust; vaidlustatav otsus rikub kaebajate subjektiivseid õiguseid. Koos kaebusega

esitati esialgse õiguskaitse taotlus peatada vaidlustatava otsuse kehtivus ning keelata Vabariigi

Valitsusel mistahes toimingute tegemine, mis on suunatud taastekava muutmisele Põhja-Eesti

meditsiinilinnakut puudutavas osas kuni kohtumenetlust lõpetava lahendi jõustumiseni.

Eksisteerib reaalne oht, et Vabariigi Valitsus esitab Euroopa Komisjonile ettepaneku taastekava

muutmiseks ning Euroopa Liidu (EL) Nõukogu võib seetõttu rakendusotsust muuta. Seeläbi

muutuks pöördumatuks võimalus Tallinna Haigla projekti ellu viia, isegi kui kohus hiljem

kaebuse rahuldaks. Kaebajatel on õiguspärane ootus, et Tallinna Haigla projekt saab Euroopa

taaste- ja vastupidavusrahastust rahastuse ning kehtivat taastekava ei muudeta. Kaebajad on

järginud kõiki tingimusi projekti tähtaegse teostamise osas ning teinud kulutusi, usaldades

kehtivat taastekava ning selle alusel sõlmitavat lepingut. Esialgse õiguskaitse kohaldamine ei

kahjusta kolmandate isikute õigusi ning puudub vastanduv avalik huvi. Taastekava rahastuse

kasutamine ei mõjuta Eesti riigieelarvet negatiivselt.

3. Vabariigi Valitsus (Rahandusministeeriumi kaudu) palus 08.08.2022 vastuses jätta

kaebeõiguse puudumise tõttu kaebus menetlusse võtmata ja esialgse õiguskaitse taotlus

rahuldamata. Vaidlustatud otsus ei ole haldusakt, vaid menetlustoiming. Tegu on ettevalmistava

otsusega, mille alusel tehakse ettepanek alustada läbirääkimisi Euroopa Komisjoniga Euroopa

Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2021/241 (määrus 2021/241), millega luuakse taaste- ja

vastupidavusrahastu, art 18 lg-s 1 nimetatud taastekavas ja EL Nõukogu poolt kinnitatud

taastekava rakendusotsuses muudatuste tegemiseks. Vaidlustatava otsuse alusel alustatakse

taastekava muutmist. Menetlustoimingu vaidlustamine on HKMS § 45 lg 3 järgi piiratud ja

tingimused vaidlustamiseks ei ole täidetud. Vaidlustatav otsus ei tingi vältimatult kaebajate

õigusi rikkuva haldusakti andmist või toimingu tegemist. Vaidlustatavale otsusele järgnevad

mitteametlikud läbirääkimised Euroopa Komisjoniga, seejärel kiidab Vabariigi Valitsus heaks

lõpliku versiooni taastekava muudatustest, mis esitatakse ametlikult Euroopa Komisjonile.

Sellele järgnevad ametlikud läbirääkimised Euroopa Komisjoniga, mille käigus on Euroopa

Komisjonil õigus teha omakorda muudatusettepanekuid. Euroopa Komisjoni heaks kiidetud

muudatused taastekavas kinnitab EL Nõukogu. EL Nõukogu rakendusotsusega eraldatakse raha

Eesti Vabariigile taastekavas nimetatud reformide ja investeeringute toetamiseks.

Ka siis, kui tegu oleks haldusaktiga, ei saaks see otsuse strateegilist tasandit arvesse võttes

kuidagi rikkuda kaebajate õigusi ega takistada või raskendada nende ülesannete täitmist.

Üksnes projekti taastekavasse lisamine ei loo õiguspärast ootust ega subjektiivset õigust toetuse

saamiseks, vaid toetust makstakse rahastamislepingu või käskkirja alusel (vt Vabariigi

Valitsuse 29.11.2021 määrus nr 108 „Taaste- ja vastupidavuskava elluviimise korraldus ja

toetuse andmise üldtingimused“, määrus nr 108). Arvestades toetuse lõpliku mahu täpsustamist

30.06.2022 seisuga, vähenes toetus Eestile 119 miljoni euro võrra. Lisades siia ehitussektoris

toimunud hinnatõusu, ei ole võimalik taastekava kokku lepitud mahus ellu viia ning osadest

projektidest tuleb loobuda (vt määruse 2021/241 art-d 18 ja 21). Taastekava on nimekiri

reformidest ja investeeringutest, mida riik on eelduslikult plaaninud rahastada, aga mida on

objektiivsetel asjaoludel võimalik kokkuleppel Euroopa Komisjoniga muuta.

3-22-1634

3(8)

Vaidlustatav otsus on seaduslik. Vabariigi Valitsus oli 30.06.2022 istungil otsustusvõimeline,

sest istungil osales peale peaministri vähemalt pool valitsuse koosseisust (8 ministrist 5,

Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 16 lg 2). Tegemist ei olnud tagasiastunud valitsusega,

seega VVS § 11 lg 2 pole relevantne.

Taastekava on tulenevalt EL tasandi määrusest strateegiline dokument, mida liikmesriik võib

muuta ja seetõttu ei saa eeldada, et kõigile kavas sisalduvatele projektidele on rahastus tagatud,

sh toetuse maht selgus alles 30.06.2022. Seega ei saa ka projekti taastekavast väljajätmisega

kahjustada pöördumatult isiku õigusi. Avalik huvi saaks ebaproportsionaalselt riivatud. Riigi

rahaliste huvide tagamine on käsitatav kaaluka avaliku huvina. Taastekava muutmise menetlus

EL tasandil on aeganõudev, mistõttu on oluline jätkata taastekava muutmise protsessiga ja

alustada läbirääkimistega esimesel võimalusel, et ei seiskuks toetuse väljamaksed Eestile kavas

sisalduvate projektide elluviimiseks.

4. Kaebajad leidsid 09.08.2022 seisukohas, et vaidlustatav otsus on lõplik haldusakt.

Vastustaja juba otsustas taastekavast eemaldada konkreetsed projektid, põhjendamata, miks just

need projektid eemaldatakse. Jääb arusaamatuks, millist sisulist toimet omavad läbirääkimised,

kui vastustaja on kindlate projektide eemaldamise juba otsustanud. Kaalutlus- ja otsustusõigus

on Vabariigi Valitsusel, Euroopa Komisjonil ja EL Nõukogul on vaid kontrollifunktsioon. Kui

liikmesriigi valitsus esitab taotluse projektide väljajätmiseks suuremas ulatuses kui vajalik, pole

eluliselt usutav, et Euroopa Komisjon ja EL Nõukogu sellest keelduksid. Vastustaja seisukohast

ei selgu, et tegu on üksnes taastekava muutmise menetluse algatamisega ja vastustaja teeks

hiljem kaalutletud otsuse projektide väljajätmise kohta. Juba praegu on tegu kaebajate õigusi

lõplikult kahjustava otsusega. Ka menetlustoimingu vaidlustamise eeldused oleks täidetud, sest

vaidlustatav otsus tingib vältimatult muudetud kujul taastekava kinnitamise ning Tallinna

Haigla projekti rahastuse ärajäämise. Kaebeõiguse olemasolus ei saa kahtlust olla. Vaidlustatav

otsus toob kaebajatele kaasa varalist kahju 30 miljoni euro ulatuses. Kaebajad on asunud

projekti ellu viima usus, et taastekava ei muudeta. Taastekava muutmise meelevaldsusele viitab

asjaolu, et rahastus vähenes ainult 119 miljoni euro võrra, kuid projekte jäeti taastekavast välja

üle 360 miljoni euro ulatuses. Kaebajad ei eita, et põhimõtteliselt on taastekava muutmine

võimalik ja teatud tingimustel vajalik, aga selleks peavad esinema objektiivsed asjaolud ning

otsus peab olema kaalutletud.

5. Tallinna Halduskohus tagastas 11.08.2022 määrusega kaebuse (resolutsiooni p 1) ja

jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 2).

Vaidlus seondub Eesti „Taaste- ja vastupidavuskavaga“, mille Vabariigi Valitsus kinnitas

17.06.2021, Euroopa Komisjon andis heakskiidu 05.10.2021 ja EL Nõukogu kinnitas

29.10.2021 rakendusotsusega (vt kaebajate 04.08.2022 esitatud lisad 5 ja 6). Taastekava

koostamist, selle alusel rahastamist jms reguleerivad peamiselt EL määrus 2021/241 ning

siseriiklikult määrus nr 108. Määrusega 2021/241 loodi taaste- ja vastupidavusrahastu (RRF),

mille eesmärgiks on mh leevendada liidus COVID-19 kriisi kahjulikku mõju ja tagajärgi, andes

RRF-i kaudu liikmesriikidele otsest rahalist toetust, et hoogustada reformide läbiviimist ning

avaliku sektori investeeringuid (vt määruse põhjendus 8). Liikmesriikidel on võimalus saada

RRF-ist toetust (art 11), kuid selle eelduseks on taastekava koostamine, esitamine, Euroopa

Komisjoni positiivne hinnang ja EL Nõukogu heakskiit rakendusotsusega, taastekava ja sellega

seonduvate kokkulepete järgimine jne (art-d 17–20). Siseriiklikult toimub kindlale

investeerimisprojektile toetuse andmine rahastamislepingu või käskkirja alusel (määruse nr 108

§-d 6 ja 7). Teatud tingimustel on võimalik ka taastekava muutmine (määruse 2021/241 art 21),

kuid muutmine peab sarnaselt esialgse taastekavaga läbima menetluse, mille lõpus on vajalik

Euroopa Komisjoni positiivne hinnang ning EL Nõukogu uus rakendusotsus.

3-22-1634

4(8)

Kinnitatud taastekavasse ehk potentsiaalselt RRF-ist rahastatavate projektide hulka kuulub mh

Põhja-Eesti meditsiinilinnaku (ehk Tallinna Haigla) projekt investeeringu kavandatava

kogukuluga 280 miljonit eurot (vt taastekava alates lk 292). Nimetatud investeering on

märgitud ka EL Nõukogu 29.10.2021 rakendusotsuses (p 6.2). Põhja-Eesti meditsiinilinnaku

projekt on seega määruse nr 108 tähenduses investeerimisprojektiks, mille osas saaks sõlmida

riigiga (ministeeriumi kaudu) rahastamislepingu investeerimisprojekti toetamiseks (vt § 6 lg-d

2 ja 3). Rahastamislepingut pole sõlmitud, kuigi peetud on läbirääkimisi ning olemas on ka

Sotsiaalministeeriumi ning Tallinna linna vahel potentsiaalselt sõlmitava rahastamislepingu

projekt, mille allkirjastamiseks volitati Tallinna linnapead Tallinna Linnavalitsuse 29.06.2022

korraldusega nr 658. Vabariigi Valitsus tegi aga 30.06.2022 istungil otsuse, et algatada

taastekava muutmine, ning seda otsust kaebajad vaidlustavadki.

Vaidlustatav otsus asuda taastekava muutma ei ole haldusakt, vaid menetlustoiming, kuna sel

puudub regulatiivne toime. Otsustusi menetluse algatamise kohta peetakse praktikas

menetlustoiminguteks. Olgugi, et Vabariigi Valitsuse istungi protokollis nimetati konkreetseid

projekte, mille valitsus soovib taastekavast välja jätta, ei ole sellega taastekava muutmist

otsustatud Eesti ega EL-i vastavate institutsioonide poolt. On ilmne, et valitsuse tahe on

30.06.2022 istungi protokolli päevakorrapunkti nr 19 p 1 alap 2 kohaselt Eesti taastekavast välja

jätta Põhja-Eesti meditsiinilinnaku loomise toetamine, kuid p 2 näitab, et alles pärast

läbirääkimisi Euroopa Komisjoniga kinnitab Vabariigi Valitsus uuendatud taastekava.

Sisuliselt on Rahandusministeeriumile antud juhised, millise sisuga taastekava muudatust

hakata ette valmistama, kuid läbirääkimiste tulemused ega taastekava muudatused ei ole sellega

ette teada ega lõplikult otsustatud. Kui tegemist oleks valitsuse lõpliku otsusega, siis oleks p-s

2 otsustatud esitada Euroopa Komisjonile juba ametlik taastekava muutmise ettepanek koos

uuendatud ja kinnitatud taastekavaga.

Euroopa Komisjoni veebilehelt kättesaadava taastekavasid puudutava juhendi1 kohaselt on

olukorras, kus liikmesriigi toetuse mahtu on esialgsega võrreldes vähendatud, eelistatud

lahendus, et liikmesriik jätkab taastekava täitmist, kasutades alternatiivseid rahastusallikaid.

Kui liikmesriik soovib taastekava määruse 2021/241 art 21 kohaselt objektiivsetel asjaoludel

muuta, peetakse enne ametliku taotluse esitamist komisjoniga mitteametlikke läbirääkimisi.

Juhendist järelduvalt on taastekava muutmine erandlik ning taotlus peab olema ulatuslikult

põhjendatud, sh hinnatõus ehitusvaldkonnas ei ole samuti automaatselt õigustuseks, et

taastekava muuta. Seega arvestades, et taastekavade järgimine on prioriteet ja muudatused

peavad olema põhjalikult argumenteeritud, siis olukorras, kus Vabariigi Valitsus plaanib 119

miljoni euro ulatuses rahastuse mahu vähenemisel taastekava muuta 360 miljoni euro ulatuses,

ei ole taastekava muutmise menetlus EL tasandil pelgalt formaalsus ning ei ole välistatud, et

taastekava muudatused erinevad esialgu plaanitutest.

Kuna vaidlustatav otsus on menetlustoiming, tuleb kaebeõiguse sisustamisel järgida HKMS §

45 lg-t 3. Samuti ei saa menetlustoimingut tühistada ega tuvastada selle tühisust, vaid kõne alla

võiks tulla õigusvastasuse tuvastamise nõue. Menetlustoimingu vaidlustamise eeldused ei ole

aga täidetud, sest valitsuse poolt taastekava muutmisele suunatud menetluse algatamine ei riku

kaebajate mittemenetluslikke õigusi, samuti ei tingi menetlustoimingu õigusvastasus

vältimatult kaebajate õigusi rikkuva haldusakti andmist või lõpliku toimingu tegemist. Nagu

kohus eespool leidis, ei määra valitsuse sooviavaldus jätta Tallinna Haigla projekt taastekavast

välja veel seda, et taastekavas selline muudatus kinnitatakse ning see saab ka heakskiidu

Euroopa Komisjonilt ja tehakse vastav nõukogu rakendusotsus. Kaebajatel ei ole keelatud

esitada taastekava muutmise menetluses seisukohti ja vastuväiteid (sh edastada neid vahetult

1 Commission Notice. Guidance on Recovery and Resilience Plans in the Context of REPowerEU. https://ec.eu-

ropa.eu/info/files/commission-notice-guidance-recovery-and-resilience-plans-context-repowereu_en

3-22-1634

5(8)

Euroopa Komisjonile ja EL Nõukogule) ning vaidlustada taastekava muudatusi siis, kui

Vabariigi Valitsus kinnitab uuendatud taastekava. Samuti saavad kaebajad pöörduda Euroopa

Komisjoni ja EL Nõukogu otsuste peale Euroopa Liidu Kohtusse. Kohtu hinnangul on

Vabariigi Valitsuse protokollilise otsusega algatatud menetlus, milles ka kaebajad saaksid

arvamust avaldada ja vastuväiteid esitada. HKMS § 45 lg-s 3 ette nähtud piirangut arvestades

puudub kaebajatel kaebeõigus.

Kaebus on lisaks eesmärgipäratu (HKMS § 121 lg 2 p 2). Olenemata sellest, kas vaidlustada

Vabariigi Valitsuse protokollilist otsust kui haldusakti või menetlustoimingut, ei tuleneks

haldusaktina selle tühisuse tuvastamisest või tühistamisest ega menetlustoiminguna

õigusvastasuse tuvastamisest seda, et Eesti riik ei saaks taastekava muutmismenetlust Euroopa

Komisjoni juures algatada. Kuskilt ei nähtu, et taastekava muutmismenetluse algatamine

eeldaks sellist otsust, nagu praeguses asjas vaidlustatakse. Seega isegi kaebuse rahuldamine ei

tooks kaasa seda, et riik ei saaks teha taastekava muutmise ettepanekut ning taastekava ei

muudetaks ehk võimalik kaebuse rahuldamine ei kaitseks kaebajaid tagajärgede eest, mille

vältimiseks see on esitatud.

Kohus kaalus, kas kohane võiks olla nõue kohustada asjakohast ministeeriumi Tallinna linnaga

rahastamislepingut sõlmima, kuid selliseks nõudeks puudub samuti kaebeõigus. Määrusest

2021/241 tulenevalt on liikmesriigil õigus taotleda taastekava muutmist ning olukorras, kus

Tallinna Haigla rahastus on RRF-ist saadava toetuse mahu vähenemise tõttu samuti lahtine, ei

näe kohus, et Tallinna linn saaks nõuda endaga rahastamislepingu sõlmimist, kuna riigil puudub

vastav kohustus. Määrus nr 108 ei anna ka rahastamislepingu sõlmimiseks kindlat tähtaega,

mida oleks rikutud.

Esialgse õiguskaitse taotlus tuleb kogu ulatuses jätta rahuldamata. Kaebajatel puudub esialgse

õiguskaitse vajadus. Valitsuse otsus alustada taastekava muutmisele suunatud menetlust ja selle

menetluse läbiviimine ei põhjusta kaebajatele pöördumatuid tagajärgi, kuna taastekava

muutmine selliselt, et sealt jäetakse välja Tallinna Haigla projekt, ei ole vältimatult otsustatud.

Isegi kui ongi olemas oht kaebajate õiguste pöördumatuks kahjustamiseks, ei saabu need

tagajärjed lähitulevikus. Kohus ei välista, et kuigi Eesti riigi (ministeeriumi kaudu) ja

kaebaja(te) vahel puudub rahastamisleping, mille alusel toetusrahasid nõuda, siis mõjutab

kaebajate õigusi siiski ka juba asjaolu, et Tallinna Haigla projekt kuulus kinnitatud

taastekavasse. Ainuüksi vaidlustatava otsuse olemasolu pinnalt kohus aga kaebajate esialgse

õiguskaitse vajadust ei näe. Kaebajatel ei ole ka subjektiivset õigust nõuda, et ei viidaks läbi

taastekava muutmisele suunatud menetlust, ning seetõttu pole selline huvi esialgse õiguskaitse

korras samuti kaitstav. Isegi kui kohus ei välistaks õiguskaitsevajadust ega peaks kaebust

perspektiivituks, kaaluks avalik huvi üles kaebajate võimaliku õiguste kahjustamise. Euroopa

Liidust rahastuse saamine on oluline avalik huvi, kuid kuna kinnitatud taastekava täielik

järgimine on rahastuse vähenemise tõttu küsitav, peab Vabariigi Valitsusel olema võimalik

avaliku huvi tagamiseks läbi viia kohane menetlus. Liikmesriik ei saa lihtsalt jätta taastekava

alusel kokku lepitud sihte ja eesmärke täitmata.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

6. Kaebajad paluvad 26.08.2022 määruskaebuses tühistada halduskohtu 11.08.2022

määrus ning rahuldada esialgse õiguskaitse taotlus ja saata asi halduskohtule menetlusse

võtmise otsustamiseks.

Kaebeõiguse puudumine ei ole ilmselge. Tegemist on keskmisest keerukama olukorraga, sest

taasterahastust puudutavat menetlust ei ole varasemalt kohtupraktikas analüüsitud. Määruse

2021/241 art 21 ei näe ette mitteametlike läbirääkimiste pidamist taastekava muutmiseks.

Tähtsust ei oma Euroopa Komisjoni juhend, sest tegemist pole õigusaktiga, vaid soovitusliku

3-22-1634

6(8)

juhendiga. Vaidlust ei saa olla selles, et siseriiklikul tasandil on juba tehtud sisuline ja lõplik

otsus jätta Tallinna Haigla projekt taastekavast välja. Vastustaja on tagantjärgi asunud esitama

kohtumenetluses seisukohti, mis on otseses vastuolus Vabariigi Valitsuse esindajate poolt

meediale korduvalt kommunikeeritud seisukohtadega. Kohus on jätnud kaebajate sellekohased

väited ja tõendid hindamata. Euroopa Komisjoni ja Rahandusministeeriumi kirjavahetusest

nähtuvalt märgib Rahandusministeeriumi ametnik EL taasterahastu auditi valguses, et

„Tallinna LV on pildilt nüüd maas“. Sellest on ühemõtteliselt selge, et põhimõtteline ja lõplik

otsus on vastustaja poolt vastu võetud. Algatatud ei ole ühtegi menetlust, mille sisuks oleks

taasterahastuse valikute kaalumine, sh haigla rahastamise osas. Vastustaja otsus peab olema

õiguspärane ning viidud läbi kohases haldusmenetluses sõltumata sellest, kas see otsus saab EL

institutsioonide kinnituse või mitte. Seda ei väära võimalus pöörduda Euroopa

kohtuinstitutsioonidesse. Kaebajatele peab säilima juurdepääs efektiivsele õiguskaitsele ning

tõhusale kohtulikule kontrollile ka siseriiklikul tasandil. Halduskohus on õigesti möönnud, et

Vabariigi Valitsuse kinnitatud taastekava on kaebajaid soodustav haldusakt, st see on otseses

puutumuses kaebajate subjektiivsete õigustega. Seega on kohus jätnud kohaldamata

haldusmenetluse seaduse (HMS) § 66 lg-te 2 ja 3 regulatsiooni, kuivõrd on ilmne, et vastustaja

soov on nimetatud haldusakt kaebajate kahjuks kehtetuks tunnistada.

Isegi kui mitte nõustuda seisukohaga, et tegemist on lõpliku otsusega, võib otsus vastata

eelhaldusakti tunnustele (HMS § 52 lg 1 p 2), sest sellega on siduvalt kindlaks tehtud asjaolu,

millised projektid kavatsetakse taastekavast välja arvata.

Kaebajatel oleks kaebeõigus ka menetlustoimingu vaidlustamiseks. Vaidlustatud otsus

puudutab üheselt kaebajate õiguspäraseid huve ja mittemenetlusikke õigusi. Arusaamatuks

jääb, miks peaks kaebajad ootama menetluse lõpptulemust (halduskohtu hinnangul taastekava

kinnitamine), kui on üheselt selge, millise sisuga otsuse kavatseb vastustaja vastu võtta.

Kaebajad kannavad igakuiselt kulusid seoses Tallinna Haigla projekti jätkuva elluviimisega

ning mis tahes ebakindlus projekti jätkumise osas üksnes suurendab kahju tekkimise ohtu ja

kahjusumma suurust. Arvestades projekti mahtu ja maksumust on kaebajatel põhjendatud huvi

tagamaks, et selle rahastamist puudutavate otsuste õiguspärasust kontrollitaks võimalikult

varajases staadiumis. Lisaks sellele on kaebajatel kaebeõigus tuvastamaks, et juba menetluse

algatamine ei toimuks meelevaldsetel alustel. Kaebajad on kaebuses rõhutanud, et Vabariigi

Valitsuse istungil puudus isegi kvoorum sellise otsuse vastuvõtmiseks.

Ebaõige on halduskohtu järeldus, et kaebuse rahuldamisega ei oleks võimalik saavutada

kaebuse eesmärki (HKMS § 121 lg 2 p 2). Kohus on määratlenud kaebuse eesmärgi valesti.

Kaebajad on menetluses kogu aeg rõhutanud, et nende eesmärk on tagada, et Vabariigi

Valitsuse otsus taastekava muutmise kohta vastaks kõikidele haldusmenetluse reeglitele ning

oleks kaalutlusvigadeta ja põhjendatud. Liikmesriigi otsus taastekava muutmiseks ei ole

kontrollivaba haldustegevus, mis ei allu kohtulikule kontrollile ja sõltub üksnes menetlusest

Euroopa Komisjonis. Olukorras, kus riik on taastekava koostanud selliselt, et see on ühtlasi

kaebajaid soodustav haldusakt, peab selle muutmine toimuma kohases haldusmenetluses ning

olema ühtlasi halduskohtus vaidlustatav. Vaidlustatud otsuse tühistamine kohustaks vastustajat

tegema uue otsuse. Seejuures võib vastustaja jõuda järeldusele, et tegelikke põhjendatud ning

objektiivseid kaalutlusi taastekava muutmiseks ei leidugi ning seega selle muutmiseks alust ei

ole.

Kaebajatel on õiguskaitsevajadus. Halduskohus on jätnud tähelepanuta, et vastavalt kinnitatud

taastekavale on Tallinna Haigla projekti osas tähtajad juba saabunud, sh on sõlmitud

projekteerimisleping. Kaebajate õigusi rikub juba olukord, kus vastustaja viib õigusvastase

otsuse alusel läbi muutmise menetlust, kuivõrd see võib seada ohtu juba kantud kulutuste osas

taasterahastust väljamaksete tegemise. Ebaõige on ka halduskohtu järeldus, et abstraktne avalik

3-22-1634

7(8)

huvi kaaluks üles õiguskaitse kohaldamata jätmise. Kohus ei ole arvestanud kaebajate põhilise

väitega, et vastustaja tegevus on diskretsiooni kuritarvitamine ning õigusriigi põhimõtete

eiramine.

7. Vabariigi Valitsus (Rahandusministeeriumi kaudu) palub 07.09.2022 vastuses jätta

määruskaebus rahuldamata.

Kaebajatel puudub kaebeõigus. Vaidlustatav otsus ei ole haldusakt, vaid menetlustoiming.

Menetlustoimingu vaidlustamise eeldused ei ole täidetud. Isegi kui tegu oleks haldusaktiga, ei

oleks täidetud haldusakti vaidlustamise eeldused, sest vaidlustatud otsus ei saaks otsuse

strateegilist tasandit arvesse võttes kuidagi rikkuda kaebajate õigusi ega takistada või raskenda

nende ülesannete täitmist. Taastekava alusel ei maksta toetust. Üksnes asjaolu, et teatud projekt

on taastekavasse lisatud, ei loo kaebajale õiguspärast ootust ega subjektiivset õigust toetuse

saamiseks ega maksmiseks. Siseriiklikult makstakse toetust määruse nr 108 kohaselt

rahastamislepingu või käskkirja alusel. Kaebus on ka eesmärgipäratu. Kaebajatel puudub

esialgse õiguskaitse vajadus. Kaebajatel ei ole subjektiivset õigust nõuda, et ei viidaks läbi

taastekava muutmisele suunatud menetlust, mistõttu pole selline huvi esialgse õiguskaitse

korras kaitstav. Lisaks riivaks esialgse õiguskaitse kohaldamine ebaproportsionaalselt avalikku

huvi. Riigi rahaliste huvide tagamine on käsitatav kaaluka avaliku huvina.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Määruskaebuse väited ei anna alust selle rahuldamiseks ja halduskohtu määruse

tühistamiseks.

9. Kaebajad on vaidlustanud Vabariigi Valitsuse 30.06.2022 istungi päevakorrapunkti nr 19

protokollilise otsuse (taaste- ja vastupidavuskava mahu vähendamine) p 1 alap-i 2, millega

arvati 17.06.2021 Vabariigi Valitsuse istungi protokollilise otsusega kinnitatud taastekavast

välja Põhja-Eesti meditsiinilinnaku loomine, ning p-i 2, millega tehti Rahandusministeeriumile

ülesandeks alustada p-s 1 nimetatud otsuse alusel Euroopa Komisjoniga läbirääkimisi

taastekava muutmiseks ning esitada pärast läbirääkimiste lõppu uuendatud taastekava Vabariigi

Valitsusele kinnitamiseks.

10. HKMS § 6 lg 1 kohaselt loetakse haldusaktiks haldusakt HMS § 51 tähenduses, haldus-

leping HMS § 95 tähenduses, samuti üksikjuhtumit reguleeriv halduse siseakt. HMS § 51 lg 1

tähenduses on haldusakti tunnuseks, et tegemist on reguleeriva toimega õiguslikult siduva

haldusorgani

poolt

avalik-õiguslikus

suhtes

üksikjuhtumi

reguleerimiseks

antud

tahteavaldusega, millega tekitatakse, muudetakse või lõpetatakse isiku õigusi ja kohustusi.

Haldusaktiks on ka eelhaldusakt, millega tehakse õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul

lahendamisel tähtsust omav asjaolu (HMS § 52 lg 1 p 2).

11. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et vaidlustatud protokollilise otsusega ei tekitata,

muudeta ega lõpetata kaebaja õigusi ega kohustusi, mistõttu puudub vaidlustatud otsusel

haldusaktile omane regulatiivne toime. Praeguse vaidluse puhul on tegu ettevalmistava

otsusega, mille alusel alustatakse läbirääkimisi Euroopa Komisjoniga EL määruse 2021/241 art

18 lg-s 1 nimetatud taastekavas ja selle kinnitanud EL Nõukogu rakendusotsuses muudatuste

tegemiseks. Taastekava muutmist ei ole veel ära otsustatud. Otsuse p-st 2 tulenevalt peab

Rahandusministeerium alustama taastekava muutmiseks läbirääkimisi Euroopa Komisjoniga

ning pärast läbirääkimiste lõppu esitama uuendatud taastekava Vabariigi Valitsusele

kinnitamiseks. Millised on läbirääkimiste tulemused ja taastekava muudatused, ei ole praegu

teada ega lõplikult otsustatud. Tegemist ei ole ka eelhaldusaktiga HMS § 52 lg 1 p 2 tähenduses,

kuna vaidlustatud otsusega ei ole tehtud siduvalt kindlaks taastekava muutmise tingimusi ja

3-22-1634

8(8)

asjaolusid, vaid piiritletud ulatus, millises osas taastekava muutmist ette valmistama asutakse

(st menetluse uuendamine ei puuduta muid projekte).

12. Vaidlustatud otsus on otsustus menetluse algatamise kohta, mida käsitatakse

menetlustoiminguna. HKMS § 45 lg 3 järgi pole menetlustoimingute vaidlustamine

halduskohtus üldjuhul võimalik ning isikul tuleb ära oodata menetluse lõpptulemus. Haldusakti

andmisega lõppevas menetluses tehtava menetlustoimingu peale võib esitada kaebuse, kui

menetlustoiming rikub iseseisvalt ja tulevasest haldusaktist sõltumatult kaebaja materiaalseid

õigusi või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingib vältimatult kaebaja õigusi rikkuva

haldusakti andmise tulevikus (Riigikohtu 11.10.2018 määrus nr 3-17-2132, p 8). Sättes

kirjeldatud teise alternatiivi puhul on tegemist olukorraga, kus haldusorgan on teinud olulise ja

ilmse menetlusvea, mis muudab menetluses antava haldusakti sisuliselt õigusvastaseks.

Menetlusvea olulisus sõltub haldusmenetluse liigist, eesmärgist ja menetluse õigusliku

regulatsiooni eripärast (Riigikohtu 28.02.2007 otsus nr 3-3-1-86-06, p 21). Menetlustoimingu

vaidlustamist on lubatud ka juhul, kui menetlustoiming takistab edasist menetlust ning sellest

tulenevad kaebajale täiendavad kohustused ja loa andmise tingimused (Riigikohtu 28.01.2021

otsus nr 3-17-1739, p-d 12‒13). Kui menetlustoiming puudutab otseselt ja lõplikult isiku

õiguspäraseid huve, võib olla efektiivse õiguskaitse seisukohast ebamõistlik oodata võimalust

vaidlustada menetluse lõpptulemust (Riigikohtu 26.02.2009 otsus nr 3-3-1-96-08, p 17).

13. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu hinnanguga, et HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud

menetlustoimingu vaidlustamise eeldused ei ole praegusel juhul täidetud. Vaidlustatud otsus ei

riku kaebajate mittemenetluslikke õigusi. Kui kaebajate kulutused seoses Põhja-Eesti

meditsiinilinnaku projekti elluviimisega osutuvad lõppastmes tarbetuteks, on neil õigus taotleda

tehtud kulutuste hüvitamist või pöörduda hüvitamisnõudega kohtusse. Eraldiseisva

tuvastamiskaebuse esitamine ei ole HKMS § 45 lg 2 alusel lubatud. Samuti ei tingi vaidlustatud

protokolliline otsus vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmist või lõpliku toimingu

tegemist. Tallinna Haigla projektist loobumiseks taastekava muutmise algatamine ei tingi

vältimatult seda, et taastekava muudatused samal kujul ka Vabariigi Valitsuse poolt tegelikult

kinnitatakse. Vastustaja ja halduskohus on asjakohaselt märkinud, et Vabariigi Valitsuse

30.06.2022 protokollilisele otsusele järgnevad mitteametlikud läbirääkimised Euroopa

Komisjoniga2 ning alles seejärel kiidab Vabariigi Valitsus heaks lõpliku versiooni taastekava

muudatustest, mis esitatakse Euroopa Komisjonile heakskiidu saamiseks ning EL Nõukogu

rakendusotsusega kinnitamiseks (määruse 2021/241 art 21). Kaebajad ei ole toonud välja sellist

väidetavat menetlusviga, mille kõrvaldamine poleks edasise menetluse käigus võimalik. Ehkki

komisjoni juhend pole siduv, on see juhis liikmesriikidele menetluste ühetaoliseks ja sujuvaks

läbiviimiseks, millest liikmesriigid üldjuhul ka lähtuvad.

14. Kuivõrd HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud tingimused menetlustoimingu eraldiseisvaks

vaidlustamiseks ei olnud täidetud ning menetlustoimingu tühistamine ja tühisuse tuvastamine

ei ole võimalik, tagastas halduskohus kaebuse õigesti HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel. Kuna

halduskohus tagastas kaebuse õiguspäraselt, ei olnud ka esialgse õiguskaitse kohaldamiseks

eeltoodut arvestades alust (HKMS § 249 lg 1).

15. Eelneva põhjal jääb määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 11.08.2022

määrus muutmata.

(allkirjastatud digitaalselt)

2 Commission Notice. Guidance on Recovery and Resilience Plans in the Context of REPowerEU. https://ec.eu-

ropa.eu/info/files/commission-notice-guidance-recovery-and-resilience-plans-context-repowereu_en, lk 16