3-21-734/32 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Maret Altnurme ja

Virgo Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

16.09.2022, Tallinn

Haldusasja number

3-21-734

Haldusasi

VILSANDI-VESILOO

SELTSI

kaebus

Vabariigi

Valitsuse 22.05.1996 määrusega nr 144 kinnitatud

„Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja“ tühistamiseks või

alternatiivselt

selle

tühisuse

tuvastamiseks

ning

Põllumajandus- ja Toiduameti 18.03.2021 otsuse

nr 6.1-1/13401 ja 01.04.2021 vaideotsuse tühistamiseks

ning Põllumajandus- ja Toiduameti kohustamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja VILSANDI-VESILOO SELTS, esindaja AS

Vastustaja I Vabariigi Valitsus (Keskkonnaministeeriumi

kaudu), esindaja DA

Vastustaja II Põllumajandus- ja Toiduamet, esindaja

vandeadvokaat Jaanus Tehver

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 26.11.2021 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

VILSANDI-VESILOO SELTSI apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Tagastada kaebajale apellatsioonkaebuse lisad 2 ja 3 ning 17.05.2022 ja 18.07.2022

avalduste lisad.

2. Võtta asja juurde apellatsioonkaebuse lisa 1 ja Vabariigi Valitsuse 02.09.2022 vastuse

lisad.

3. Jätta rahuldamata kaebaja taotlus ekspertiisi korraldamiseks.

4. Jätta VILSANDI-VESILOO SELTSI apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna

Halduskohtu 26.11.2021 otsus muutmata.

5. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 17.10.2022, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses

sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

3-21-734

2(9)

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem

kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213

lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi

vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi

taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Mittetulundusühing VILSANDI-VESILOO SELTS palus Põllumajandus- ja Toiduametile

(PTA) 11.02.2021 saadetud avalduses selgitada, kas Saaremaa vallas Vilsandi külas asuvatele

Saarepõllu (katastritunnus 30101:003:0562) ja Pidaja (katastritunnus 30101:003:0461)

kinnistutele maaparandussüsteemi projekteerimiseks ja ehitamiseks on vajalik kajastada see

joonehitisena üldplaneeringus.

2. PTA teatas 15.02.2021 e-kirjas, et maaparandussüsteeme ei kajastata üldplaneeringus enne

projekteerimistingimuste andmist ning maaparandussüsteemi projekteerimiseks ja ehitusprojekti

koostamiseks on vaja taotleda maaparandusseaduse (MaaParS) alusel projekteerimistingimusi.

3. VILSANDI-VESILOO SELTS esitas PTA-le 18.02.2021 taotluse projekteerimistingimuste

andmiseks eesmärgiga rajada Saarepõllu ja Pidaja kinnistutele uus maaparandussüsteem.

4. PTA selgitas 25.02.2021 e-kirjas, et esitatud taotluse alusel ei saa maaparandussüsteemi

rajamiseks projekteerimistingimusi anda. Kinnistutel ei ole varem olnud maaparandussüsteemi,

taotluses puuduvad andmed niisutus- ja kuivendussüsteemi kohta, kohalik omavalitsus ei ole

kiitnud heaks veehaarde rajamist, antud ei ole veeluba ning puuduvad planeeringud ja kavandid,

mis kajastaks algtingimusi. PTA selgitas, et toruehituseks annab loa kohalik omavalitsus.

5. PTA keeldus 18.03.2021 otsusega nr 6.1-1/13401 projekteerimistingimuste andmisest, sest

kinnistud asuvad Vabariigi Valitsuse 22.05.1996 määrusega nr 144 „Vilsandi rahvuspargi kaitse-

eeskirja ning välispiiri kirjelduse kinnitamine“ (kaitse-eeskiri) kehtestatud Vilsandi

piiranguvööndis, kus on keelatud uue maaparandussüsteemi rajamine. PTA märkis, et

25.02.2021 e-kirjas selgitati kaebajale üldisi nõudeid maaparandussüsteemi rajamiseks.

6. VILSANDI-VESILOO SELTS esitas 18.03.2021 otsuse peale vaide, mille PTA jättis

01.04.2021 vaideotsusega rahuldamata. PTA toimingud taotluse lahendamisel olid

eesmärgipärased. Otsus projekteerimistingimuste andmisest keeldumise kohta tehti MaaParS §

14 lg-s 2 sätestatud tähtaega järgides. PTA 18.03.2021 otsus on õiguspärane, sest Vilsandi

rahvuspargi

piiranguvööndis

on

keelatud

uue

maaparandussüsteemi

rajamine

(looduskaitseseaduse (LKS) § 26 lg 1 ja lg 2 p 4 ning § 31 lg 2 p 1; kaitse-eeskirja p 37 alap 1;

MaaParS § 14 lg 1 p 4 ja lg 2).

7. VILSANDI-VESILOO SELTS esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille lõplikud

nõuded olid tühistada kaitse-eeskiri või alternatiivselt tuvastada selle tühisus, tühistada PTA

18.03.2021 otsus ja 01.04.2021 vaideotsus ning kohustada PTA-d andma Saarepõllu ja Pidaja

katastriüksustele projekteerimistingimused maaparandussüsteemi projekteerimiseks.

3-21-734

3(9)

PTA on rikkunud haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg-d 2 ja 4. PTA teatas 15.02.2021 e-

kirjas, et maaparandussüsteemi rajamiseks on vaja taotleda projekteerimistingimusi rajatiste

projekteerimiseks ja ehitusprojekti koostamiseks, kuid sisuliselt keeldus nende andmisest

25.02.2021 e-kirjaga. PTA 18.03.2021 otsuses tuginetakse aga kaitse-eeskirjast tulenevale

keelule. Otsuse tegemisega on viivitatud, sest sisuliselt keelduti taotluse rahuldamisest

25.02.2021 e-kirjaga ja kõik otsused on teinud sama isik. Keeldumise õiguslik alus toodi välja

alles vaidemenetluses. PTA pidi tulenevalt HMS §-dest 4 ja 54 kaaluma kaebaja huve ja enda

varasemaid selgitusi. PTA ei võtnud kaalumisel arvesse, et Kihelkonna Vallavolikogu

26.05.2010 määrusega nr 8 kehtestatud Kihelkonna valla üldplaneeringus on kinnistute

maakasutuse juhtfunktsiooniks määratud väärtuslik põllumaa, samuti asjaolu, et maid on

ajalooliselt kasutatud põllumaana. Seejuures on üldplaneering hilisem kui kaitse-eeskiri. Kaitse-

eeskiri ei ole üldakt HMS § 89 lg 1 mõistes. Kaitse-eeskirja aluseks olev õigusnorm – kaitstavate

loodusobjektide seadus (KLOS) § 5 lg 4 ja § 6 – on tunnistatud 10.05.2004 jõustunud LKS §-ga

78 kehtetuks. Järelikult on PTA otsus motiveerimata.

Kui kaitse-eeskiri on üldkorraldus, ei saanud see PTA vaidlusaluste otsuste tegemise ajal kehtida.

Kaitse-eeskirja volitusnorm on kehtivuse kaotanud. LKS § 91 lg-l 1 puudub õigusjõud, sest see

on vastuolus võimude lahususe põhimõttega. Haldusakti kehtivust ei saa pikendada üldaktiga.

Kaitse-eeskiri on vastuolus ka üldplaneeringuga. Alternatiivselt on kaitse-eeskiri tühine HMS §

63 lg 2 p-de 1, 3 ja 5 alusel ning tühisus tuleb tuvastada alates 18.03.2021. LKS § 91 lg 1 tuleb

tunnistada põhiseaduse (PS) ja muude seadustega vastuolus olevaks ning algatada

põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus.

8. Vabariigi Valitsus palus jätta kaebus rahuldamata.

Kaebaja seaduslikule esindajale AS-le pidid kinnistutele kohalduvad looduskaitselised piirangud

olema teada enne 18.03.2021. Ta omandas osa Saarepõllu kinnistust 2010. a-l. AS küsis

Keskkonnaametilt 11.02.2021, kas maaparandussüsteemi rajamiseks on vaja saada nende

nõusolek ning talle vastati 04.03.2021. Kinnistu jäämine piiranguvööndisse pidi olema selge ka

maamaksuteate saamisel. Saarepõllu kinnistu teine kaasomanik, kes on ühtlasi AS sugulane, oli

aastatel 1981–2005 Vilsandi looduskaitseala ja seejärel rahvuspargi direktor. Kaebaja on

taotlenud Natura 2000 võrgustiku meetmetest toetusi. Maaomanikud pidid olema

looduskaitselistest piirangutest teadlikud. Vilsandi rahvuspargi staatus on üldteada. Kohapeal on

infotahvlid ja tähised. Kaebaja pidi tegevuse kavandamisel piirangutega arvestama.

Kaebajal ei ole õigust nõuda kaitse-eeskirja tühistamist suuremas ulatuses, kui ta on määratlenud

oma huvi, s.o tema huvi on piiritletud Saarepõllu ja Pidaja kinnistutega. Taotluse esitamine ei

tekita õiguspärast ootust tegevuse elluviimiseks (vt Riigikohtu 31.05.2010 otsus nr 3-3-1-85-10,

samuti haldusasjad nr 3-14-53250, 3-14-53259 ja 3-14-53249). Ülejäänud osas tuleb kaebus

HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastada. Kaitse-eeskirja tervikuna tühistamine oleks vastuolus ka

avaliku huviga loodusväärtuste säilitamise vastu.

Kaitse-eeskiri on kehtiv haldusakt. Selle kehtivus lõpetatakse ala kaitse alt väljaarvamisega,

millega tunnistatakse varasem kaitse alla võtmise otsus kehtetuks, või seaduses sätestatud muul

juhul (vt HMS § 61 lg 2). Kaebaja ei ole väitnud, et kinnistutel ei asu loodusväärtusi. LKS § 91

lg-s 1 sätestatakse tähtaeg, mille jooksul tuleb enne LKS jõustumist vastu võetud kaitse-eeskirjad

ajakohastada. Haldusakti kehtivust ei mõjuta see, kui selle andmise aluseks olnud seadus kaotab

kehtivuse. Vilsandit kui loodusobjekti on järjepidevalt kaitstud (KLOS § 30 lg 6, LKS § 91 lg

1). Kaitse-eeskirja tühistamine ei võimalda saavutada kaebuse eesmärki, sest seal kehtivad LKS-

st tulenevad piirangud, samuti Natura 2000 võrgustikku kuulumisest tulenevad piirangud. Kaitse-

eeskiri ei riku kaebaja omandiõigust ega ettevõtlusvabadust. Ettevõtlusvabadus ei hõlma õigust

kasutada teisele kuuluvaid ressursse. Üldplaneeringu kehtestamisel oleks tulnud arvestada kaitse-

eeskirjast tulenevate piirangutega.

3-21-734

4(9)

9. Põllumajandus- ja Toiduamet palus jätta kaebus rahuldamata.

Taotluse lahendamisel järgiti menetlusnorme ja peeti kinni seaduses sätestatud tähtaegadest.

Kuna Saarepõllu ja Pidaja kinnistud asuvad Vilsandi rahvuspargi piiranguvööndis, ei ole seal

tulenevalt MaaParS § 14 lg 1 p-st 4, LKS § 31 lg 2 p-st 1 ja kaitse-eeskirja p 37 alap-st 1 võimalik

anda uue maaparandussüsteemi rajamiseks projekteerimistingimusi. Tähtsust ei ole sellel, mis

otstarbel on ajalooliselt maatükke kasutatud. Maaparandussüsteemi rajamise keeld tuleneb ka

LKS-st, mistõttu ei saavuta kaebaja kaitse-eeskirja tühistamisel kaebuse eesmärki.

Mittetulundusühingul ei ole automaatselt volitust kaitsta oma liikmete õigusi.

10. Tallinna Halduskohus jättis 26.11.2021 otsusega kaebuse rahuldamata ja menetluskulud

menetlusosaliste endi kanda.

MaaParS § 14 lg 1 p 4 järgi tuleb PTA-l projekteerimistingimuste andmisest keelduda, kui

projekteerimistingimuste

taotlusega

kavandatav

ehitamine

ei

vasta

õigusaktist

või

maaparandussüsteemi asukohast tulenevatele avalik-õiguslikele kitsendustele. Kaitse-eeskirja

p 37 alap-s 1 sätestatakse, et piiranguvööndis on keelatud uute maaparandussüsteemide rajamine.

Samasugune keeld on sätestatud LKS § 31 lg 2 p-s 1 tingimusel, et kaitse-eeskirjas ei ole

sätestatud teisiti. Praegusel juhul sätestatakse kaitse-eeskirjas avalik-õiguslik piirang, mis

välistab Saarepõllu ja Pidaja kinnistutele mis tahes uue maaparandussüsteemi rajamise.

Õige ei ole kaebaja väide, et kaitse-eeskiri oli PTA otsuse tegemise ajaks kehtivuse kaotanud.

Kaitse-eeskiri on haldusakt (üldkorraldus), mistõttu tuleb selle kehtivuse hindamisel juhinduda

HMS § 61 lg-st 2. Kaitse-eeskirja kehtivus ei olnud sel alusel lõppenud. Haldusakti andmise

aluseks oleva õigusnormi kehtetuks tunnistamine või muutmine ei mõjuta haldusakti kehtivust.

Haldusakti õiguspärasust hinnatakse selle andmise aja seisuga (HMS § 54). Hilisemad muutused

faktilistes või õiguslikes asjaoludes võivad anda aluse nõuda haldusorganilt haldusakti kehtetuks

tunnistamist, muutmist või uue haldusakti andmist. Kaebetähtaja kulgema hakkamine alates

hetkest, mil haldusakt avaldab mõju isiku õigustele, ei tähenda, et üldkorralduse õiguspärasust

hinnatakse kaebuse esitamise või kohtuotsuse tegemise aja seisuga (vt ka HKMS § 158 lg 2).

Kaebuses ei ole põhjendatud kaitse-eeskirja õigusvastasust selle andmise aja seisuga. Kaebaja ei

ole seadnud kahtluse alla Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärke, piiranguvööndi ulatust ega

kitsenduste vajalikkust ja mõõdukust. Isegi kui praegu on mõningad kitsendused muutunud

ebaproportsionaalseks, ei tooks see kaasa kaitse-eeskirja õigusvastasust. Kaebajale on selgitatud

võimalust esitada Keskkonnaametile taotlus kinnistute väljaarvamiseks piiranguvööndist, kuid ta

ei ole seda teinud. Kaitse-eeskirja puhul ei esine ka ühtki HMS § 63 lg-s 2 sätestatud tühisuse

alust. Üldkorraldust ei muuda tühiseks selle andmise aluseks oleva õigusnormi kehtetuks

tunnistamine.

PTA ei pidanud otsuse tegemisel arvestama asjaoluga, et Kihelkonna valla üldplaneeringus on

vaidlusalused kinnistud määratletud väärtusliku põllumaana. Esiteks ei mõjuta kaitse-eeskirja

kehtivust see, et üldplaneering kehtestati pärast kaitse-eeskirja vastuvõtmist. Teiseks ei tulene

üldplaneeringust, et kõnealustele kinnistutele peaks saama rajada maaparandussüsteemi. Kuigi

üldplaneeringu kaardi ja seletuskirja järgi asuvad kinnistud väärtusliku põllumaa alal, ei tähenda

see, et seal peaks avalik-õiguslikke kitsendusi arvestamata saama tegeleda põllumajandusega.

Seletuskirja järgi tuleb vastavad maad hoida põllumajanduslikus kasutuses, neid maid üldjuhul

ei hoonestata, seal tuleb vältida põldude struktuuri lihtsustamist ja säilitada metsatukad, üksikud

puud, kiviaiad ja -vared ning külamaastiku esteetilise väärtuse ja vaadete säilitamiseks tuleb

põldude sööti jätmisel tagada nende niiteline kasutus. Kuna üldplaneeringu eesmärk on tagada

vastavate põllumaade hooldamine ja majandamine külamaastiku ajaloolise, esteetilise ja

loodusliku väärtuse ning avatud vaadete säilitamiseks, ei ole sellega vastuolus, kui maid ei

kasutata põllumajanduses. Oluline on vaid, et neid niidetakse. Kaitse-eeskirja õiguspärasust ei

mõjuta ka kinnistute ajalooline kasutus.

3-21-734

5(9)

Kaebaja taotlus LKS § 91 g 1 kohaldamata jätmiseks vastuolu tõttu PS-ga ei ole põhjendatud,

sest see norm ei ole asjassepuutuv. Selle sätte kehtetuks tunnistamine ei kõrvaldaks kaitse-

eeskirja kehtivust. Viidatud normiga on seadusandja pannud kaitsealade kaitse-eeskirjade

kehtestamise eest vastutavatele haldusorganitele kohustuse kehtestada hiljemalt 01.05.2023 uued

kaitse-eeskirjad. Kuni selle tähtpäeva saabumiseni ei mõjuta LKS varem kehtestatud kaitse-

eeskirjade kehtivust. Regulatiivne toime puudub sätte osal „jäävad kehtima“. Üksiti ei mõjuta

säte varem kehtestatud kaitse-eeskirjade kehtivust.

PTA-le ei saa ette heita kaalutlusõiguse kasutamata jätmist, sest kaitse-eeskiri ei võimalda

kaalumist. Isegi kui PTA andis varasemates kirjades mõista, et maaparandussüsteemi rajamine

võib olla võimalik, ei kõrvalda see kaitse-eeskirjast tulenevat keeldu ega tekita kaalutlusõigust.

Otsuse õiguspärasust ei mõjuta see, et PTA oleks võinud kohe öelda, et konkreetsesse kohta ei

ole võimalik maaparandussüsteemi rajada. Isegi kui menetlustähtaega rikuti, oli see ebaoluline

rikkumine, mis ei mõjutanud lõplikku otsust.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

11. VILSANDI-VESILOO SELTS palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus

ning teha uus otsus, millega kaebus rahuldada, või alternatiivselt saata asi tagasi halduskohtule

uueks läbivaatamiseks.

Halduskohus tegi olulise menetlusvea, kui jättis välja selgitamata, kas kaebaja on esitanud

kaitseala valitsejale või Keskkonnaministeeriumile taotluse kinnistute väljaarvamiseks Vilsandi

rahvuspargi piiranguvööndist. Keskkonnaamet jättis selle taotluse 03.08.2021 kirjaga

rahuldamata ja Keskkonnaministeerium 14.09.2021 kirjaga sama taotluse menetlusse võtmata.

PTA oleks pidanud enne projekteerimistingimuste andmisest keeldumist välja selgitama

maaparandussüsteemist lähtuvad mõjud keskkonnale (keskkonnaseadustiku üldosa seaduse

(KeÜS) §-d 10, 11 ja 13; Riigikohtu otsused nr 3-3-1-86-06, p 16 ja 3-3-1-15-08, p 18.2).

Võimalikku keskkonnahäiringut ei saa põhjendada üksnes sellega, et kinnistud jäävad Natura

2000 võrgustiku alale. Üksiti ei tähenda eeltoodu, et kinnistutel ei võiks tegeleda

majandustegevusega. Halduskohus rikkus otsuse põhjendamise kohustust, kui jättis vastamata

kaebaja väidetele seonduvalt PTA tegevuse eesmärgipärasuse, üldplaneeringuga vastuolu ja

sellest võrsuva õiguspärase ootuse, kinnistute ajaloolise kasutuse ja haldusakti tagantjärele

põhjendamisega. Kaitse-eeskirja tühisust ei pea hindama selle andmise aja seisuga (vt Riigikohtu

otsus nr 3-3-1-21-03). Kuna kaitse-eeskirja andmise aluseks olev õigusnorm ei kehti, on kaitse-

eeskiri HMS § 63 lg 2 mõistes tühine. PTA pidi arvestama üldplaneeringuga, sest see

kooskõlastati kaitseala valitsejaga ning see on kehtiv ja õiguspärane haldusakt.

Maaparandussüsteemi rajamine ei ole rahvuspargi kaitse-eesmärkidega vastuolus, sest kaitse-

eesmärk on kaitsta kultuuripärandit, s.o inimtegevust. Majandustegevuse välistamiseks oleks

kinnistute sihtotstarve pidanud olema kaitsealune maa. Kaitse-eeskiri ei ole kõrgema õigusjõuga

kui üldplaneering. Kinnistute ajalooline kasutus on oluline asjaolu.

Halduskohus ei andnud kaebajale võimalust selgitada, miks kaitse-eeskirjast tulenevad piirangud

on ebaproportsionaalsed. Keskkonnaministeerium ei ole esitanud kaitsekohustuse teatist, mis

kinnitaks, et kinnistud on looduskaitselised objektid. Kaitse-eeskirja vastuvõtmisel ei koostatud

ekspertarvamust seal asuvate kaitstavate loodusväärtuste kohta.

Kaebaja oli esitanud ka tuvastamiskaebuse avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise

asjaolu kindlakstegemiseks (HKMS § 37 lg 2 p 6), sh kaitse-eeskirja kehtivuse osas seoses

sellega, et volitusnormi kehtivus on lõppenud, loodusobjektide olemasolu kohta ei koostatud

ekspertarvamust ega ekspertiisi ja kaitse-eeskiri on vastuolus üldplaneeringuga. Selle järel oleks

kaebajal võimalik nõuda menetluse uuendamist. Kui tuvastamiskaebuse esitamine oli ebaselge,

tulnuks anda kaebajale võimalus seisukohti täiendada.

3-21-734

6(9)

LKS § 91 lg 1 on asjassepuutuv norm, sest selle kehtetuks tunnistamisel ei kehti kaitse-eeskiri

kuni 01.05.2023. Vastuolu tõttu PS-ga tuleb kohaldamata jätta ka LKS § 31 lg 2 p 1.

Kaebaja esitas 18.07.2022 taotluse (täpsustatud 20.07.2022) ekspertiisi korraldamiseks, et

selgitada välja looduskaitseliste piirangute põhjendatus ja otstarbekus ning kavandatud

maaparandussüsteemist lähtuvad mõjud Natura 2000 võrgustiku alale.

12. Vabariigi Valitsus palus jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, jäädes varem esitatud

seisukohtade juurde.

Kaebaja põhjendas kaitse-eeskirja õigusvastasust üksnes selle andmise aluseks olnud

õigusnormide

kehtetuks

tunnistamisega.

Kaebaja

ei

väitnud,

et

piirangud

on

ebaproportsionaalsed. Seega ei saanud halduskohus muid väiteid hinnata. Apellatsioonkaebuses

ei saa esitada uusi väiteid ja nõudeid. Kaebaja ei ole esitanud nõuetekohast avaldust kinnistute

väljaarvamiseks Vilsandi rahvuspargi territooriumilt. Looduväärtuste kaitsel on põhjendatud

lähtuda keskkonnaohu vältimise ja ettevaatuspõhimõttest (KeÜS §-d 10 ja 11) ning välistada

tegevused, mis võivad loodusväärtusi kahjustada. Kaebaja viidatud kohtupraktika ei puuduta

looduskaitseliste piirangute põhjendatust, mistõttu ei ole see asjakohane. Kaebaja märkis, et

kaitse-eeskiri on HMS § 63 lg 2 p-de 1, 3 ja 5 alusel tühine, kuid ei põhjendanud oma väiteid.

Neid asjaolusid ka ei esinenud. Õigusaktide hierarhiast tulenevalt on kaitse-eeskiri

üldplaneeringu ees ülimuslik. Maa sihtotstarbeks ei pea olema kaitsealune maa. Kaitse-eeskiri ei

välista täielikult põllumajanduslikku tootmist, nt on lubatud niitmine ja karjatamine.

Kaitsekohustuse teatisel on informatiivne tähendus ja neid ei saadeta alates 2013. a-st. Üksiti pole

vastustajal olnud kohustust kunagi seda kaebajale saata. Enne kaitse-eeskirja vastuvõtmist

koostati eksperdiarvamus.

13. Põllumajandus- ja Toiduamet palus jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, nõustudes

halduskohtu otsuse põhjendustega.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

I

14. Kaebaja ja Vabariigi Valitsus on esitanud uusi tõendeid.

15. Apellatsioonimenetlus on lubatud esitada uusi tõendeid juhul, kui need jäid esitamata

põhjusel, et halduskohus rikkus menetlusnorme või tõend ei olnud menetlusosalisest sõltumatul

põhjusel talle varem kättesaadav. Tõendi esitamist apellatsioonimenetluses tuleb põhjendada.

Kui tõendi hilinenud esitamist ei põhjendata või selleks puudub mõjuv põhjus, võib

ringkonnakohus jätta tõendi tähelepanuta, välja arvatud, kui see on ilmselt vajalik asja õigemaks

lahendamiseks (vt HKMS § 182 lg 2, § 198 lg-d 1–3). Kohus võib keelduda tõendi vastuvõtmisest

ja selle esitajale tagastada, kui tõendil ei ole asjas tähtsust (vt HKMS § 62 lg-d 2 ja 3).

16. Kaebaja esitas apellatsioonkaebuses taotluse võtta asja juurde Keskkonnaameti 03.08.2021

kiri nr 7-9/21/15760-2 (lisa 2), Keskkonnaministeeriumi 14.09.2021 kiri nr 8-2/21/4078-3 (lisa

3) ja Keskkonnaameti 21.11.2018 kiri nr 6-2/18/17224-2 (lisa 1). Kaebaja soovib 03.08.2021 ja

14.09.2021 kirjadega ümber lükata halduskohtu väite, et kaebaja ei ole taotlenud kinnistute

väljaarvamist Vilsandi rahvuspargi piiranguvööndist. Keskkonnaameti 21.11.2018 kirjaga

soovib kaebaja tõendada, et AS Artes Terrae Vilsandi rahvuspargi ehituspärandi,

asustusstruktuuri ja maastike kultuuriväärtuste alusuuring (töö nr 1560MT1, 2017) on asjakohane

tõend, hindamaks maade ajaloolist kasutust põllumaana. Samuti soovis kaebaja sellega esialgse

õiguskaitse menetluses tõendada Keskkonnaameti suunist juhinduda kaitse-eeskirjast

käimasolevas üldplaneeringu menetluses. Kaebaja palus 17.05.2022 avalduses võtta asja juurde

ka Keskkonnaameti 10.05.2022 kirjad nr 7-9/22/8670-2 ja 7-9/22/8672-2 ning 18.07.2022

avalduses Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja eelnõu ekspertiisi I etapi aruanne (Pille Tomson,

3-21-734

7(9)

2008) ja Keskkonnaministeeriumi 12.07.2022 käskkiri nr 1-2/22/221. Kaebaja hinnangul

tõendavad 10.05.2022 kirjad, et otsus projekteerimistingimuste andmise kohta on kaalutlusotsus

ning maaparandussüsteemiga ei kaasne olulist mõju Natura 2000 võrgustiku alale. Kaitse-

eeskirja eelnõu ekspertiis ja 12.07.2022 käskkiri võimaldavad kaebaja arvates hinnata, kas

kinnistutele laienevad looduskaitselised piirangud on põhjendatud.

17. Vabariigi Valitsuse hinnangul ei ole 17.05.2022 ja 18.07.2022 esitatud tõendid vaidlusega

seotud:

10.05.2022

kirjad

puudutavad

ujuvkai

ja

kaldarambi

paigaldamist,

mitte

maaparandussüsteemi rajamist. Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja eelnõu ekspertiisi I etapi

aruanne ja 12.07.2022 käskkiri ei ole aga seotud vaidlustatud kaitse-eeskirjaga, vaid see on

kogutud uue kaitse-eeskirja vastuvõtmisele suunatud haldusmenetluses.

18. Ringkonnakohus keeldub apellatsioonkaebuse lisade 2 ja 3 ning kaebaja 17.05.2022 ja

18.07.2022 avaldusele lisatud tõendite asja juurde võtmisest ning tagastab need kaebajale. Need

tõendid on esitatud asjaolude kinnitamiseks, millel ei ole asja lahendamise seisukohast tähtsust

(apellatsioonkaebuse lisad 2 ja 3). Ka ei kinnita tõendid kaebaja väidetud asjaolusid (17.05.2022

ja 18.07.2022 avaldusele lisatud tõendid). Vaidlustatud haldusaktide õiguspärasus ei sõltu sellest,

kas kaebaja on esitanud taotluse Saarepõllu ja Pidaja kinnistute Vilsandi rahvuspargi

piiranguvööndist väljaarvamiseks ja kuidas see taotlus on lahendatud. Haldusakti õiguspärasust

hinnatakse selle andmise aja seisuga (HMS § 54, HKMS § 158 lg 2). Keskkonnaameti

nõusolekust ujuvkai ja kaldarambi paigaldamiseks ei ole võimalik teha järeldust, et praeguses

asjas vaidlustatud PTA 18.03.2021 otsus on kaalutlusotsus (vt täpsemalt allpool) või

maaparandussüsteemiga ei kaasne mõju Natura 2000 võrgustiku alale. Kaebaja 18.07.2022

avaldusele lisatud tõendid ei ole seotud vaidlustatud kaitse-eeskirja menetlusega. Küll võtab

ringkonnakohus asja materjalide juurde Keskkonnaameti 21.11.2018 kirja (apellatsioonkaebuse

lisa 1), sest sellel oli tähtsus esialgse õiguskaitse menetluses.

19. Vabariigi Valitsus on 02.09.2022 seisukohale lisanud Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja

ja tsoneeringu ekspertiisi (Ü. Kukk, M. Külvik, A. Leito, 1996) ning kaardi. Tõenditega on

võimalik ümber lükata kaebaja väide, et kaitse-eeskirja vastuvõtmisel ei koostatud KLOS § 5 lg-

le 10 vastavat eksperdiarvamust. Ringkonnakohus võtab need tõendid asja materjalide juurde,

sest need on vajalikud asja õigemaks lahendamiseks.

20. Kaebaja 18.07.2022 avalduses (täpsustatud 20.07.2022) sisaldus ka taotlus korraldada

ekspertiis, et selgitada välja Saarepõllu ja Pidaja kinnistute looduskaitse alla võtmise põhjendatus

ja otstarbekus ning planeeritava tegevuse keskkonnamõju. Ringkonnakohus jätab taotluse

rahuldamata. Praegusel juhul ei ole sellel tõendil asja lahendamisel tähtsust, sest PTA ei pidanud

projekteerimistingimuste andmist otsustades neid asjaolusid arvestama (vt alljärgnevad

põhjendused).

II

21. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Ringkonnakohus

järgib halduskohtu otsuse põhjendusi ega korda neid (HKMS § 201 lg 4) ning märgib vastuseks

apellatsioonkaebusele järgmist.

22. Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskiri on haldusakt HMS § 51 lg 2 mõistes (vt Riigikohtu

31.05.2011 otsus nr 3-3-1-85-10, p-d 31 ja 32; 07.05.2003 määrus nr 3-3-1-31-03, p 19).

Haldusakti õiguspärasust hinnatakse selle andmise aja seisuga (HMS § 54; HKMS § 158 lg 2).

Kaitse-eeskiri võeti vastu 22.05.1996, s.o enne HMS jõustumist, ning kaitse-eeskirja

õiguspärasust tuleb hinnata tollal kehtinud seaduste alusel. Seejuures ei saa haldusmenetluse

põhimõtete ja korrektsuse järgimisse suhtuda samasuguse rangusega, nagu pärast HMS

jõustumist (vt ka Riigikohtu 30.09.2003 otsus nr 3-3-1-58-03, p 15; 18.11.2004 otsus nr 3-3-1-

33-04, p 16). Vabariigi Valitsus on apellatsioonimenetluses esitatud ekspertiisiga kummutanud

kaebaja väite, et enne kaitse-eeskirja vastuvõtmist ei koostatud KLOS § 5 lg-le 10 vastavat

3-21-734

8(9)

eksperdiarvamust. Kaebaja ei ole esitanud muid väiteid selle kohta, et kaitse-eeskiri oli selle

andmise ajal õigusvastane. Kuna Kihelkonna valla üldplaneering kehtestati 2010. a-l, ei saanud

sellega kaitse-eeskirja vastuvõtmisel arvestada. Kaebajat ei saanud kaitse-eeskirja menetlusse

kaasata ega tema õigustega arvestada, sest teda ei olnud kaitse-eeskirja vastuvõtmise ajal veel

asutatud. Volitusnormi (õigusliku aluse) hilisem kehtetuks tunnistamine ei muuda kaitse-eeskirja

kehtetuks. Haldusakti kehtivust hinnatakse HMS § 61 lg 2 alusel. Praegusel juhul ei esine ühtki

sättes nimetatud alust, mis viitaks kaitse-eeskirja kehtivuse lõppemisele. Lisaks on kaitse-eeskirja

õiguslik alus olemas ka pärast KLOS kehtetuks tunnistamist. LKS (RT I 2004, 38, 258) § 91 lg

1 sätestas selle vastuvõtmisel, et enne seaduse jõustumist moodustatud kaitsealade kaitseks

kehtestatud kaitse-eeskirjad jäävad kehtima kuni LKS alusel kehtestatud kaitse-eeskirjade

jõustumiseni või kaitse kehtetuks tunnistamiseni. Hiljem on normi muudetud selliselt, et enne

LKS jõustumist kehtestatud kaitse-eeskirjad kehtivad kuni LKS alusel kehtestatud kaitse-

eeskirjade jõustumiseni või kaitse kehtetuks tunnistamiseni, kuid mitte kauem kui 01.05.2023.

LKS § 91 lg 1 ei pikenda kaitse-eeskirja kehtivust.

23. Halduskohus jättis õigesti rahuldamata kaebaja alternatiivse nõude kaitse-eeskirja tühisuse

tuvastamiseks. Kaebaja väitis küll, et kaitse-eeskirja puhul esinevad HMS § 63 lg 2 p-des 1, 3 ja

5 sätestatud tühisuse alused, kuid pole oma väiteid põhjendanud. Ringkonnakohus nõustub

halduskohtuga, et HMS § 63 lg-s 2 sätestatud tühisuse alused puuduvad. Kaitse-eeskirja andis

selleks pädev haldusorgan, selles sätestatud õigused ja kohustused on selged. Haldusakti tühisuse

aluseks ei ole selle õigusliku aluse kehtivuse lõppemine.

24. Halduskohus selgitas õigesti, et kaebajal on võimalik taotleda asjakohastelt

haldusorganitelt looduskaitseliste piirangute kehtetuks tunnistamist või leevendamist, samuti

osaleda uue kaitse-eeskirja koostamise menetluses ning vaidlustada nendes menetlustes tehtud

otsuseid. Praeguse vaidluse lahendamisel ei ole siiski tähtsust, kas kaebaja oli esitanud taotluse

kaitse-eeskirja kehtetuks tunnistamiseks või muutmiseks.

25. Halduskohus võttis 10.08.2021 määrusega menetlusse kaitse-eeskirja tühistamise või

alternatiivselt tühisuse tuvastamise nõude ning PTA 18.03.2021 otsuse ja 01.04.2021 vaideotsuse

tühistamise nõude ning nõude PTA kohustamiseks

anda projekteerimistingimused

katastriüksustele 30101:003:0461 ja 30101:003:0562 maaparandussüsteemi projekteerimiseks.

Seejuures oli kaebaja kaebuse nõudeid täpsustanud nii 22.07.2021 avalduses kui ka 09.08.2021

vastuses halduskohtu nõudele, sh taotlenud vaideotsuse tühistamist koos vaidlustatud

haldusaktiga, mitte eraldiseisvalt selle õigusvastasuse tuvastamist. Ühestki kaebaja

halduskohtule esitatud avaldusest ei ole võimalik järeldada tahet esitada alternatiivset nõuet

faktilise või õigusliku asjaolu tuvastamiseks (HKMS § 37 lg 2 p 6). Apellatsioonkaebuses

sisalduvad vastavasisulised etteheited on põhjendamatud. Liiati võib apellatsioonkaebuse p-s 20

toodud seisukohast järeldada, et sellise nõude eesmärk oleks olnud tuvastada, et kaitse-eeskiri ei

kehti volitusnormi kehtivuse lõppemise, ekspertiisi koostamata jätmise ja vastuolu tõttu

üldplaneeringuga. Sisuliselt on ka selle nõude eesmärk kõrvaldada kaitse-eeskirja kehtivus, mida

on võimalik teha tühistamis- ja tühisuse tuvastamise nõudega. Need nõuded kaebaja esitas.

Nõuete rahuldamata jätmine ei tähenda, et halduskohus oleks eksinud kaebuse eesmärgi

saavutamiseks sobivate ja vajalike nõuete kindlakstegemisel.

26. PTA keeldus projekteerimistingimuste andmisest põhjusel, et kinnistud asuvad Vilsandi

rahvuspargi piiranguvööndis, kus on keelatud uute maaparandussüsteemide rajamine.

Keeldumise õiguslik alus on MaaParS § 14 lg 1 p 4 ja kaitse-eeskirja p 37 alap 1. Õige on

halduskohtu seisukoht, et PTA-l puudus projekteerimistingimuste andmist otsustades

kaalutlusõigus. MaaParS § 14 lg 1 p 4 ei võimalda kaalumist, kui maaparandussüsteemi asukohas

kehtib avalik-õiguslik kitsendus. Praegusel juhul oli selline kitsendus sätestatud sõnaselgelt

kaitse-eeskirja p 37 alap-s 1. Avalik-õigusliku kitsenduse võib seada ka haldusaktiga (HMS § 51

3-21-734

9(9)

lg 2). Erinevaid õigusi ja huve tulnuks kaaluda siis, kui kaitse-eeskiri ei oleks välistanud uue

maaparandussüsteemi rajamist.

27. Kaebaja etteheide, et halduskohus jättis tema väidetele vastamata, ei ole põhjendatud.

Halduskohus käsitles nii võimalikke minetusi projekteerimistingimuste andmisest keeldumisel

kui ka vastuolu üldplaneeringuga (vt otsuse p-d 8–9, 11–12). See, et halduskohus ei nõustunud

kaebaja väidetega, ei tähenda, et halduskohus ei oleks otsust põhjendanud. Võimalikud minetused

haldusmenetluse läbiviimisel olid ebaolulised ega saanud mõjutada lõplikku haldusakti. Kaebajal

ei saanud PTA selgituste põhjal tekkida ootust, et projekteerimistingimused antakse.

28. Halduskohus selgitas õigesti, et LKS § 91 lg 1 kohaldamata jätmine ja

põhiseadusevastaseks tunnistamine ei aitaks kaebajal saavutada kaebuse eesmärki, sest see ei

kõrvaldaks kaitse-eeskirja kehtivust. Ka apellatsioonimenetluses esitatud täiendav taotlus LKS §

31 lg 2 p 1 kohaldamata jätmiseks ja põhiseadusevastaseks tunnistamiseks ei kõrvaldaks kaitse-

eeskirjast tulenevat kitsendust. Kaebaja õiguste realiseerimist takistab ennekõike kaitse-eeskirjas

sisalduv uue maaparandussüsteemi rajamise keeld. Samas jäi kaebus kaitse-eeskirja

tühistamiseks või alternatiivselt tühisuse tuvastamiseks rahuldamata. Kaebajal on oma õiguste

kaitseks tõhusaim taotleda asjakohastelt haldusorganitelt looduskaitseliste piirangute kehtetuks

tunnistamist või leevendamist, samuti osaleda uue kaitse-eeskirja koostamise menetluses ning

vajaduse korral vaidlustada nendes menetlustes tehtud otsuseid.

29. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda

(HKMS § 108 lg 1). Vastustajad ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud, mistõttu jäävad ka

vastustajate võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel nende endi kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)