3-21-1903/24 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Janar Jäätma ja

Virgo Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

01.09.2022, Tallinn

Haldusasja number

3-21-1903

Haldusasi

X kaebus viisa andmisest keeldumise otsuse ja

vaidlustusotsuse tühistamiseks ning Välisministeeriumi

kohustamiseks väljastada kaebajale viisa

Menetlusosalised

Kaebaja X, esindaja UP

Vastustaja Välisministeerium, esindaja MM

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 06.04.2022 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Välisministeeriumi apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Välisministeeriumi apellatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 06.04.2022 otsus osas, millega kohus rahuldas X

kaebuse. Teha asjas uus otsus, millega jätta X kaebus rahuldamata. Muus osas jätta

kohtuotsus muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 03.10.2022.

Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse

14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest

arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva.

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks

esitada taotlus Riigikohtule. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist

(HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama

tähtaja kestel ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-21-1903

2(10)

1. Türgi kodanik X elab alates 2019. aastast Ameerika Ühendriikides õpingute eesmärgil. Ta

esitas 01.06.2021 Eesti peakonsulaadile New Yorgis Schengeni viisa taotluse. Reisi eesmärgiks

märkis ta sugulaste või sõprade külastamise. Konsulaat keeldus 16.06.2021 viisa andmisest,

märkides keeldumise aluseks: 1) viibimise eesmärgi kohta esitatud põhjendused ei olnud

usaldusväärsed; 2) on tekkinud põhjendatud kahtlus, et taotleja ei lahku enne viisa kehtivusaja

lõppu.

2. Kaebaja esitas viisa andmisest keeldumise vaidlustamiseks avalduse, mille konsulaat jättis

30.06.2021 otsusega nr 2021/NYC/28/77 rahuldamata. Kaebaja esitas teistkordse vaidlustuse,

mille Välisministeerium jättis 21.07.2021 otsusega nr 2021/TLN/28/90 rahuldamata.

3. X esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse viisa andmisest keeldumise otsuse ja

vaidlustusotsuse tühistamiseks ning Välisministeeriumi kohustamiseks väljastada kaebajale

viisa.

Kaebaja soovib külastada oma vanemaid ning alaealisi õde ja venda, kes on saanud Eestis

rahvusvahelise kaitse. Seetõttu ei saa kaebaja oma perega kohtuda Türgis. Perekond on olnud

kogu elu lähedane ja koos elanud ning kaebaja soovib perekondlikud suhted säilitada.

Vastustaja jättis kaalutlusõiguse lubamatult kasutamata ning olulised poolt- ja vastuargumendid

kaalumata. Riik peab tagama ligipääsu oma territooriumile, kui isiku õigus perekonnaelule

kaalub üles riigi huvid (Euroopa Inimõiguste Kohtu otsus asjas Jeunesse vs. Madalmaad (nr

12738/10), p 107).

Kaebajal ei ole võimalik tutvuda otsuste põhjendustega ega neid tõhusalt ümber lükata. Võib

oletada, et probleemiks võis olla tema perekonna pagulasstaatus Eestis ning vastustaja kartus,

et Eestisse saabudes soovib kaebaja samuti rahvusvahelist kaitset taotleda. Kaebajal puudub

selleks vajadus, kuna ta elab 2018. aasta detsembrist alates turvalises kolmandas riigis, tal on

kuni 03.12.2023 viibimisõigus USA-s, kus ta õpib alates 2019. aasta jaanuarist õenduskolledžis.

Kaebaja on teinud kõik endast võimaliku, et tõendada enda naasmist USA-sse pärast reisi.

Kaebaja reisis 2020. aastal ümberistumisega Amsterdamis Albaaniasse kohtuma oma perega

ning oleks Euroopa Liitu jäämise soovi korral võinud seal kaitset taotleda. Samuti oli kaebajal

võimalik taotleda kaitset esmakordsel USA reisil. Perekonna jaoks (sh 2 alaealist last), mille

liikmed elavad Eestis ja USA-s, on raske ja kulukas organiseerida kokkusaamiseks reisi

väljapoole Euroopa Liidu territooriumi.

4. Välisministeerium vaidles kaebusele vastu ning palus jätta see rahuldamata.

Euroopa Kohtu praktika järgi on riigil viisa andmisest keeldumisel ulatuslik kaalutlusruum.

Kohtulik kontroll piirdub sellega, kas vaidlustatud otsus põhineb piisavalt kindlal faktilisel

alusel ja kas selles ei esine ilmseid vigu. Välismaalaste seaduse (VMS) § 10016 lõike 1 järgi ei

pidanud vastustaja oma otsust põhjendama.

Viisa andmise eelduseks on isiku lahkumine liikmesriigi territooriumilt enne taotletava viisa

kehtivusaja lõppu (Euroopa Kohtu otsus asjas C-84/12: Koushkaki). Vastustajal selline kindlus

puudus. USA-s sõlmitud üürilepingu, mille kehtivus lõppes 31.07.2021, esitas kaebaja alles

teise astme vaidlustusmenetluses, selgitades, et plaanib üürilepingu pikendamist augustis. Uue

üürilepingu kestusega kuni 31.07.2022 esitas kaebaja esimest korda koos kaebusega, seega

tugineb ta tõendile, mida ta viisamenetluses ei esitanud. Haldusakti õiguspärasust tuleb hinnata

selle andmise aja seisuga.

Õige pole kaebaja väide, nagu ta saaks kohtuda oma perega ainult Eestis. Kaebaja on viibinud

2020. aastal koos perega turismireisil Albaanias.

3-21-1903

3(10)

Eesti riik on ka varem samadel alustel kaebajale viisa andmisest keeldunud ning lisaks Eestile

on viisa andmisest keeldunud ka Prantsusmaa ja Saksamaa. Siseministeerium leidis 23.07.2021,

et keelduva otsuse tegemine oli õiguspärane.

5. Tallinna Halduskohus rahuldas 06.04.2022 otsusega kaebuse, tühistas Eesti peakonsulaadi

New Yorgis 16.06.2021 otsuse ja Välisministeeriumi 21.07.2021 otsuse nr 2021/TLN/28/90

ning kohustas Välisministeeriumi kaebaja viisataotlust uuesti läbi vaatama, andes taotlejale

võimaluse esitada ajakohastatud dokumendid. Ühtlasi jättis kohus vastuolu tõttu Euroopa Liidu

õigusega kohaldamata VMS § 10010 lg 1 ja § 10018 osas, millega need välistavad viisa andmisest

keeldumise vaidlustamiseks kaebuse esitamise halduskohtule.

Euroopa Kohtu praktikast saab järeldada, et taotleja, kellele keelduti viisa andmisest, peab

teadma selle otsuse aluseks olevat konkreetset keeldumispõhjust (Euroopa Kohtu otsus liidetud

asjades C-225/19 ja C-226/19: Minister van Buitenlandse Zaken, p 45). Viisaeeskirja1 art 32 lg

2 järgi edastatakse otsus viisa andmisest keeldumise kohta ning selle põhjused taotlejale

standardvormi kasutades. Praegusel juhul kaebajale standardvormil teatatud alused seonduvad

vastustaja kahtlusega, et kaebaja võib Eestisse saabudes soovida siia jääda. Siiski ei tekitanud

haldus- ja kohtumenetluses esitatud põhjenduste järgi vastustajas kahtlusi kaebaja

usaldusväärsuses üksnes kaebaja põhjendused tema viibimise eesmärgi ja tingimuste kohta,

vaid ka muude asjaolude kohta tehtud avaldused. Seetõttu sisaldab viisa andmisest keeldumise

otsus olulist vormiviga. Kohus saab erandjuhul kohtumenetluses arvestada haldusmenetluses

adressaadile teatavaks tegemata põhjendusi, kui need ei sisaldu küll haldusaktis endas, aga

mõnes muus haldusmenetluse käigus koostatud dokumendis (vt Riigikohtu 29.11.2012 otsus nr

3-3-1-29-12, p 20). Kuna kohtule esitatud haldusmenetluse dokumentides on kajastatud

põhjendused, mille alusel vastustaja kaebaja usaldusväärsuse kahtluse alla seadis, saab kohus

neid kaebuse lahendamisel arvestada.

Vastustaja ei pidanud praegusel juhul tegema 100% kindlusega selgeks kaebaja kavatsust

Eestist viisa kehtivusaja lõpus lahkuda. Vastustajal tuli riski, et kaebaja ei lahku Eestist, vaid

taotleb siin sarnaselt oma perekonnaga varjupaika, kaaluda kaebaja õigusega tema pere- ja

eraelu puutumatusele. Sellist kaalumist kohtule esitatud dokumentidest ei nähtu. Kohtu

hinnangul ei saa ohtu, et kaebaja ei lahku Eestist pärast taotletava viisa kehtivusaja lõppu,

pidada praegusel juhul märkimisväärseks. Kaebaja õigus tulla Eestisse selleks, et kohtuda oma

siin varjupaiga saanud perekonnaga, kaalub üles võimalikud riskid, arvestades seejuures ka

asjaolu, et kaebaja ei kujuta endast ohtu Eesti julgeolekule või avalikule korrale. Vastustaja

väljatoodud kahtlused kaebaja ütluste usaldusväärsuses ei ole põhjendatud ega lükka eeltoodud

järeldust ümber.

Olenemata sellest, kas arvata täisealise noore inimese suhted oma päritoluperega pere- või

eraelu puutumatuse kaitsealasse kuuluvaks, riivab viisa andmisest keeldumine kõnealust

põhiõigust praegusel juhul intensiivselt. Kaebaja ei saa oma perega kohtuda kodumaal, kuna

pere on sealt lahkunud ning saanud Eestis rahvusvahelise kaitse. Perekond on kohtunud ühistel

reisidel Albaanias, kuid kogu perega, sh kahe alaealise lapsega reisimine on täisealise tütrega

kokkusaamiseks perele oluliselt keerulisem ja kulukam kui tütre võõrustamine nende praeguses

elukohas. See võib märkimisväärselt vähendada kokkusaamiste võimalusi ja nende kestust.

Seetõttu ei piirdu kohus vaidlustatud otsuste õiguspärasust kontrollides ilmselgete vigade

testiga. Küll aga märgib kohus, et vaidlustatud otsused tuleks tühistada ka ilmselgete vigade

testi kasutamise korral.

1 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13.07.2009 määrus (EÜ) nr 810/2009, millega kehtestatakse ühenduse

viisaeeskiri.

3-21-1903

4(10)

Kaebaja esitas haldusmenetluses lennupiletite broneeringud Chicagost Frankfurdi kaudu

Tallinnasse ja tagasi Frankfurdi kaudu Chicagosse. Tõendatud on, et kaebaja viibis USA-s

õiguslikul alusel juba alates 2018. aasta detsembrist viibimisõigusega kuni 03.12.2023 ning tal

olid Schengeni viisa taotlemise ajal pooleli õpingud Metropolitan Community College’is.

Kaebaja õppeaeg kestab kuni 31.08.2024. Need asjaolud vähendavad oluliselt võimalust, et

kaebaja sooviks USA-s sisse seatud elu pooleli jätta ning jääda viisatingimusi rikkudes Eestisse.

Vastustaja väitel süvendab kahtlust, et kaebaja ei plaaninud USA-sse naasta, asjaolu, et tema

üürilepingu kehtivus lõppes 2021. aasta juulis. Vastustaja on esile toonud, et kaebaja esitas

pikendatud, 31.07.2022 kehtiva üürilepingu alles kohtumenetluses. Kaebaja väitel ei olnud tal

uut lepingut võimalik varem esitada, kuna ta esitas viisataotluse enne üürilepingu pikendamist.

Haldusmenetluses kinnitas kaebaja, et pikendab üürilepingut.

[Välja jäetud]

[Välja jäetud]

Vastustaja on viidanud ka Saksamaa tehtud viisa andmisest keeldumise otsusele (15.08.2018;

keeldumise alus: viibimise eesmärgi kohta esitatud põhjendused polnud usaldusväärsed; ei

olnud võimalik teha kindlaks kavatsust lahkuda enne viisa kehtivusaja lõppu) ja Prantsusmaa

tehtud keeldumisotsusele (01.07.2019; keeldumise alus: taotleja ei esitanud tõendeid piisavate

elatusvahendite kohta). Viisaeeskirja art 21 lg 9 järgi ei põhjusta eelnev viisa andmisest

keeldumine automaatselt keeldumist uue taotluse alusel. Võrreldes Saksamaa otsuse tegemise

ajaga on kaebajaga seotud asjaolud oluliselt muutunud: kaebaja sai 2018. aasta detsembris

viieks aastaks viibimisõiguse USA-s ning alustas õpinguid sealses kõrgkoolis. Erinevalt

Prantsusmaa tehtud otsusest ei olnud praegusel juhul alust viisa andmisest keelduda põhjusel,

et kaebajal polnud ette näidata piisavaid elatusvahendeid.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

6. Välisministeerium palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas

uus otsus, millega jätta halduskohtule esitatud kaebus rahuldamata.

Vaidlustatud otsus ei sisalda vormiviga. Viisaeeskirjas toodud viisast keeldumise alused on

rakendatavad nii eraldi kui ka nõnda, et mitu alust on märgitud samaaegselt. Kohtuotsusest ei

selgu, milline on kohtu hinnangul tegelik põhjus, mis on jäetud keeldumise standardvormil

kajastamata ja miks kohtu hinnangul on standardvormi punktis 10 toodud alus ilma punktita 11

vormiviga. Viisamenetluses ei tekkinud põhjendatud kahtlust avalduste usaldusväärsuses (alus

p 11), vaid usaldusväärseteks ei peetud kaebaja esitatud põhjendusi kavandatava viibimise

eesmärgi ja tingimuste kohta (alus p 10), st selle kohta, et ta ei lahku enne viisa kehtivusaja

lõppu.

Kohtul tuleb kontrollida, kas vaidlustatud otsus põhineb piisavalt kindlal faktilisel alusel, ning

veenduda, et selles ei esine ilmseid vigu. Viisa andmise üle saab otsustada kõiki juhtumi

üksikasju hindav konsul. Halduskohtu pädevuses ei ole sisuliselt kontrollida ja hinnata konsuli

kahtlusi ega teha sisulist otsust konsuli asemel.

Viisa alusel riigi territooriumil viibimine ei ole käsitatav välismaalase subjektiivse õigusena.

Viisa andmine või selle andmata jätmine puudutab ajutist hüve, mille puhul võib olemuslikult

eeldada, et see ei oma välismaalasele intensiivseid, pikaajalisi ja pöördumatuid tagajärgi. Ka

olukorras, kus Eestis viibivad kaebaja perekonnaliikmed, ei saa üheselt väita, et viisa andmisest

keeldumisel rikutakse tema õigust perekonnaelu puutumatusele. Perekond on varem kohtunud

mitmel korral Albaanias.

3-21-1903

5(10)

Viisaeeskirjas ei ole domineeriv põhimõte, et kahtluse korral tuleb viisa väljastada. Vastupidi,

viisat ei väljastata, kui esineb kahtlus kindlaksmääratud tingimuste olemasolus. Viisaeeskirja

art 32 lõiget 1 koosmõjus art 21 lõikega 1 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi pädevate asutuste

ühtse viisa andmise kohustuse eelduseks on tingimus, et võttes arvesse taotleja elukohariigi

üldist olukorda ja taotlejale endale omaseid tunnuseid, mis on kindlaks tehtud tema esitatud

teabe alusel, ei ole põhjendatult alust kahelda taotleja kavatsuses lahkuda liikmesriikide

territooriumilt enne taotletava viisa kehtivusaja lõppu (Euroopa Kohus asjas C-84/12:

Koushkaki, p 73). Järelikult ei saa viisat väljastada, kui taotluse nõuetekohase kontrollimise ja

hindamise tulemusel esineb kahtlus, kas taotleja lahkub riigist. Viisaeeskirja art 21 lg 7 kohaselt

põhineb taotluse läbivaatamine eelkõige esitatud dokumentide ehtsusel ja usaldusväärsusel ning

taotleja avalduste õigsusel ja usaldusväärsusel.

Viisaeeskirja art 21 annab viisataotluse rahuldamise otsuse langetajale selgesõnaliselt

hindamisruumi ja sätestab kohustuse pöörata erilist tähelepanu sellele, kas taotleja kujutab

ebaseadusliku sisserände ohtu või ohtu liikmesriikide julgeolekule ning kas taotleja kavatseb

lahkuda liikmesriikide territooriumilt enne taotletava viisa kehtivusaja lõppu. Oluline on silmas

pidada, et just konsul: 1) kohtub viisataotlejaga isiklikult; 2) tal on arusaam ja teadmised

kohalikest oludest, mis aitavad tal viisaotsust langetada; 3) teeb viisaotsuse, tuginedes talle

esitatud tõenditele ja iga konkreetse üksikjuhtumi asjaoludele. Samuti on oluline, et konsul teeb

seda piiratud ajaressurssi kasutades, lisaks tuleb otsuseid vastu võtta piiratud informatsiooni

tingimustes, arvestades, et kolmanda riigi kodaniku kohta ei ole võimalik objektiivsetel

põhjustel omada kõikehõlmavat teavet. Euroopa Kohtu praktika järgi ei nõua viisaeeskirja art

32 lg 1 alapunkt b seda, et pädevatel asutused tekiks kindlus, et taotleja kavatseb lahkuda

liikmesriikide territooriumilt enne taotletava viisa kehtivusaja lõppu. Asutustel tuleb kindlaks

teha, kas selles kavatsuses on põhjendatult alust kahelda. Selleks peavad pädevad ametiasutused

kontrollima viisataotlust individuaalselt, võttes esiteks arvesse taotleja elukohariigi üldist

olukorda ja teiseks taotlejale endale omaseid tunnuseid, eelkõige tema perekondlikku,

sotsiaalset ja majanduslikku olukorda, võimalikke eelnevaid seaduslikke või ebaseaduslikke

liikmesriikides viibimisi ning tema sidemeid elukohariigis ja liikmesriikides (Euroopa Kohus

asjas C-84/12: Koushkaki, p-d 68 ja 69).

Kõike eelnevat ongi arvestatud viisataotluse menetlemisel: USA ühiskonna sügavad sisemised

vastuolud ja vaenulikkus teatavatest piirkondadest pärit sisserändajate suhtes; kaebaja seisund:

ajutiselt riigis viibiv, ilma sissetulekuta, mis seoks teda USAga (kui isik elab teistelt saadud

rahast, siis see ei seo teda USAga; kaebaja võib teistelt laenatud rahaga elada ka mujal, lisaks

on ebaselge, mis saab siis, kui laenajad otsustavad ühel päeval rohkem mitte laenu anda).

Kaebaja perekonnaseis on vallaline: ka see ei seo kaebajat USAga, pigem on tal perekondlik

seos Eestiga. Kaebaja kavatsust lahkuda liikmesriikide territooriumilt enne viisa kehtivusaja

lõppu hinnatakse peamiselt tuginedes sellele, kui stabiilne on tema sotsiaalmajanduslik olukord

elukohariigis: kas tal on stabiilne töökoht, milline on tema rahaline olukord ning kui tugevad

on tema perekondlikud sidemed. Hinnangu põhjal määratakse kindlaks, kui suur on oht, et

taotleja jääb ebaseaduslikult liikmesriigi territooriumile.

Kuna kaebaja küllakutsuja on palunud Eestis varjupaika, on risk, et kaebaja võib kaitset paluda

Eestis ning tõenäosus viisa väärkasutamiseks on märksa suurem kui reisimise korral mistahes

teise Schengeni riiki. Asjaolu, et kaebaja on elanud pea kolm aastat turvalises kolmandas riigis

ning viibinud või läbinud mitmeid teisi turvalisi kolmandaid riike, kus ta varjupaika palunud ei

ole, ei vähenda perekondlike sidemete tõttu tõenäosust, et ta võib seda teha Eestis. Lisaks ei saa

jätta tähelepanuta, et kaebaja isa ehk küllakutsuja on tulnud Eestisse viisa alusel ja taotlenud

Eestis varjupaika koos abikaasa ja kahe lapsega aastal 2019 ning elab endiselt sotsiaaltoetustest.

Veel ühe pereliikme lisandumine võib kasvatada koormust Eesti sotsiaalabi süsteemile, mis ei

oleks kooskõlas avalike huvidega.

3-21-1903

6(10)

Seoses kaebaja viisaga tuleb märkida, et USA viisasüsteem erineb ELi süsteemist. Nimelt on

mitmeid tingimuslikke viisasid (sh F1) ja need kehtivad reisimiseks ainult koos asjaomase

vormiga (mis kinnitab taotleja staatust USAs) ja juhul, kui vorm on kooli poolt reisimiseks

kinnitatud. Esimene vorm, mille kaebaja konsulaadile esitas, ei olnud kooli poolt reisimiseks

kinnitatud. Kuna konsul küsis kaebajalt kooli kinnitust, siis tagastas konsul kinnituseta vormi,

et kool saaks selle allkirjastada. Kaebaja esitaski kooli kinnitusega vormi, aga täiesti uue

(vormilt on näha selle välja andmise kuupäev 10.06.2021). Konsul tõlgendas uusi kuupäevi kui

ametiasutuse eksimust selliselt, et kaebaja staatus üliõpilasena on taotlemise ajal tõendatud –

mis on F1 viisaga USAs viibivate kolmandate riikide kodanike viisataotluse menetlusse

võtmise tingimus eespool viidatud lisadokumentide ühtlustatud nimekirja kohaselt. Seega ei

saa üheselt väita, nagu vähendaks kaebaja USAs viibimise alus (tingimuslik viisa) oluliselt

võimalust, et kaebaja sooviks USAs sisse seatud elu pooleli jätta ja jääda Eestisse.

Kaebaja väidab, et õpib kolledžis alates 01.01.2019, läbitud kursuste kohta on esitatud tõend

alates 2020. aasta kevadsemestrist ja sertifikaadi (s.o vorm I-20) kohaselt kestab programm,

mille järgi kaebaja seal õpib, 17.08.2021–31.08.2024. Kohus on teinud alusetu järelduse, et

kaebaja viibis USAs seaduslikult juba alates 2018. aastast ja võib viibida kuni 03.12.2023.

Kaebaja viibib USAs ajutiselt ja tema staatus on tingimuslik. Tal pole seal töökohta,

sissetulekut, kinnisvara ega perekonda, mis seoks teda asukohariigiga. Mitme üürnikuga

sõlmitud üürileping ei seo kaebajat kuidagi USAga ega olnud konsuli hinnangul kuigi määrav.

Uus pikendatud leping võib kinnitada ka muid asjaolusid, nt seda, et kuna isik Eestisse reisida

ei saanud, siis vajas ta endiselt elukohta USAs. Viisaeeskirja käsiraamatu kohaselt on

dokumentide loetelus, mis võimaldavad hinnata taotleja kavatsust lahkuda liikmesriikide

territooriumilt enne viisa kehtivusaja lõppu, nimetatud tõendava dokumendina tõend kinnisvara

omamise kohta. Kaebaja sellist tõendit esitanud ei ole. Samuti on käsiraamatus viidatud

tõendile rahaliste vahendite olemasolu kohta elukohariigis, mis võimaldaks konsulil veenduda

kontole kantud summade usaldusväärsuses ja stabiilsuses. Kaebajale antud laenu ei saa lugeda

sissetulekuks. Laenud eri isikutelt ei seo taotlejat asukohariigiga. Pigem vastupidi, see muudab

taotleja seisundi asukohariigis ebakindlaks, sest puudub garantii, et laenuandja ka pikemas

perspektiivis on valmis laenu andma, kui taotlejal puudub sissetulek, mille eest laenu tagasi

maksta. Kui kaebaja pole võimeline ise isegi oma igapäevaseid kulusid USAs katma, siis jääb

arusaamatuks, kuidas see tõendab tema seost USAga. Kohus on teinud Kiievi ja Minski

saatkondade keeldumistest ebaõigeid järeldusi. Kohus jättis tähelepanuta, et kaebaja taotles

tookord pikaajalist viisat augustist kuni novembrini, samas kool pidi algama augustis – see

viitab kavatsusele jääda Eestisse.

Kohus on ekslikult tuginenud dokumentidele, mis on esitatud pärast viisamenetluse lõppu.

Viisamenetluses lähtutakse nendest andmetest, mis on esitatud koos viisataotlusega, st taotlejal

puudub võimalus esitada viisamenetluse jooksul ajakohastatud dokumente. Vaidlustatud

otsused on tehtud viisa taotlemisel esitatud dokumentide põhjal kooskõlas viisaeeskirja art 21

lõikega 7, mille kohaselt põhineb taotluse läbivaatamine eelkõige esitatud dokumentide

ehtsusel ja usaldusväärsusel ning taotleja avalduste õigsusel ja usaldusväärsusel. Kui asjaolud

on muutunud, on taotlejal õigus esitada uus viisataotlus koos ajakohastatud dokumentidega. Ka

viisaeeskirja art 21 lõikes 9 on sätestatud, et eelnev viisa andmisest keeldumine ei põhjusta

automaatset keeldumist uue taotluse alusel. Uut taotlust hinnatakse kogu kättesaadava teabe

põhjal. Viisataotluse muutunud asjaolude pinnalt läbivaatamine tähendaks viisamenetluse

uuendamist, mitte enam algse otsuse otstarbekuse ja õiguspärasuse kontrollimist. Seetõttu ei

ole võimalik täita kohtuotsuse ettekirjutust anda taotlejale võimalus esitada uusi dokumente.

7. X vaidleb apellatsioonkaebusele vastu, palub jätta see rahuldamata ja halduskohtu otsus

muutmata.

3-21-1903

7(10)

Toetudes Euroopa Kohtu praktikale, leidis kohus õigesti, et kui taotlejat ei teavitata vähemalt

üldises plaanis sellest, milliseid tema antud ütlusi ei peeta usaldusväärseks, pole taotlejal

võimalik oma ütlusi täpsustada ja tõhusalt kaitseõigust teostada. Seetõttu sisaldas viisa

andmisest keeldumise otsus praegusel juhul olulist vormiviga.

Keeldumine rikub kaebaja õigust perekonnaelule. Kaebaja on korduvalt selgitanud, miks ta ei

plaani Eestis rahvusvahelist kaitset taotleda ning miks ta ei ole USAs elades varjupaika

taotlenud. Kaebaja on teadlik sellest, et Eestis varjupaiga taotlemise korral loetaks tema taotlus

põhjendamatuks. Vastustaja kahtlused on meelevaldsed, kuna kaebaja on pikalt rääkinud oma

plaanidest töötada USAs õena. Kaebaja leiab, et üürileping – olenemata mitme inimesega see

on sõlmitud – seob teda USAga. Hinnates kaebaja seotust USAga tuleb arvestada kõiki

asjaolusid kogumis, sh asjaolu, et ta on seal tudeng, kui pikalt ta on õppinud, ning mis plaanid

tal on USAs.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus tuleb rahuldada. Halduskohtu otsus tuleb

tühistada osas, millega kohus rahuldas X kaebuse, ja uue otsusega jätta kaebus rahuldamata.

9. Euroopa Kohus on selgitanud, milline on viisaasjades kohtuliku kontrolli standard. Euroopa

Kohtu suurkoda leidis 24.11.2020 otsuses asjas C-226/19: Minister van Buitenlandse Zaken,

(p-d 48 ja 49), et liikmesriikide kohustus tagada õigus tõhusale õiguskaitsevahendile nõuab, et

keelduva otsuse kohtulik kontroll ei oleks piiratud viisaeeskirja art 32 lõikes 1 ette nähtud

põhjuste formaalse kontrollimisega. Seega peab kontroll puudutama ka nimetatud otsuse

õiguspärasust, võttes arvesse nii faktilisi kui ka õiguslikke asjaolusid, millele liikmesriigi pädev

asutus tugines oma otsuses. Riigiasutustel on seoses sellega viisataotluste läbivaatamisel

ulatuslik kaalutlusruum viisaeeskirjas ette nähtud keeldumispõhjuste kohaldamise tingimuste

ja asjasse puutuvate asjaolude hindamise küsimuses (vt 19.12.2013 otsus asjas C-84/12:

Koushkaki, p 60, ja 13.12.2017 otsus asjas C-403/16: El Hassani, p 36). Kohtulik kontroll

sellise kaalutlusruumi üle piirdub seega sellega, et tuleb kontrollida, kas vaidlustatud otsus

põhineb piisavalt kindlal faktilisel alusel, ning veenduda, et selles ei esine ilmseid vigu (vt

analoogia alusel 04.04.2017 otsus asjas C-544/15: Fahimian, p-d 45 ja 46). HKMS § 158 lg 3

sätestab, et kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti õiguspärasust hinnates kontrollib kohus ka

kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist haldusorgani poolt.

Seejuures ei hinda kohus eraldivõetuna kaalutlusotsuse otstarbekust ega ei teosta haldusakti

õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest.

10. Ringkonnakohus leiab, et halduskohus on praeguses asjas ekslikult tuvastanud kaalutlus- ja

hindamisvead.

11. Riik ei anna viisat selleks, et võimaldada isikul taasühineda oma perekonnaga. Kohtujurist

M. Bobek märkis 07.09.2017 ettepanekus asjas C-403/16: El Hassani, et ehkki viisa andmisel

võib olla ka perekondlik mõõde, s.o soov külastada oma pereliikmeid, tähendab perekonnaelu

siiski pikaajalist pühendumust ja stabiilsust. Sellepärast on see lühiajaliste viisade kontekstis

tõenäoliselt vähem asjakohane kui pikaajaliste viisade või elamislubadega seoses. Samuti –

erinevalt teistest liidu õigusaktidest, nagu kodakondsusdirektiiv või perekonna taasühinemise

direktiiv, on viisaeeskirja eesmärk hõlbustada seaduslikku reisimist ja võidelda ebaseadusliku

sisserändega, mitte luua või tugevdada peresidemeid (p-d 88 ja 89). Kohtujurist P. Pikamäe

selgitas 09.09.2020 ettepanekus asjas C-226/19: Minister van Buitenlandse Zaken (p 77), et

viisataotleja õiguslikku seisundit ei saa samastada liidu kodaniku või tema kolmanda riigi

kodanikust pereliikme omaga ning välistada tuleb liidu kodakondsuse ja siseturuga seotud

õiguslike mõistete igasugune kohaldamine analoogia alusel viisarežiimi suhtes. Nimelt ei ole

EL-i õigusega kolmanda riigi kodanikele antud mingit õigust siseneda liikmesriikide

3-21-1903

8(10)

territooriumile ega mingit subjektiivset õigust viisale (p 53). Viisat käsitatakse mitte õigusena,

vaid liikmesriigi territooriumil lühiajaliselt viibida soovivale isikule pandud kohustusena ehk

liidu territooriumile sisenemise eeltingimusena (loana) (p-d 54 ja 55). Seega on viisataotleja

positsioon pigem nõrk (p-d 58 ja 69). Isik ei saa tugineda nendele liidu sisserännet

käsitletavatele õigusnormidele, mis lubavad seaduslikult liikmesriikide territooriumil viibida

kolmanda riigi kodaniku teatavatel pereliikmetel, sest liidu seadusandja kavatsus ei olnud

laiendada viisaeeskirjaga nende isikute ringi, kes saavad perekonna taasühinemise direktiivi

järgi tugineda oma perekonnaelule (p-d 60, 74–76). Euroopa Liidu õigusest ei tulene õigus

viisale. Sellele vaatamata, kui haldusorgan on kohustatud viisaeeskirja ja selle sätteid teataval

viisil kohaldama, peab olemas olema sellele õiguspärasuse kohustusele vastav subjektiivne

õigus. Tegu ei ole materiaalõigusliku õigusega saada viisa, vaid menetluslikku laadi õigusega

õiglasele ja nõuetekohasele menetlemisele (vt kohtujurist M. Bobeki eelviidatud ettepaneku p-

d 94–103).

12. Kuna viisataotlejal on eeltoodud põhjustel üksnes piiratud õigused (üksnes menetluslikud)

ja seetõttu suhteliselt nõrk positsioon, mõjutab see ka liikmesriigi ametiasutuste kaalutlus- ja

hindamisruumi ulatust ning piirab vastavalt ka kohtuliku kontrolli ulatust (vt kohtujurist P.

Pikamäe eelviidatud ettepaneku p 88). Kui pädev asutus hindab viisaeeskirja art-s 21 ette nähtud

ohtusid, ei ole vaja olla absoluutselt kindel, et eksisteerib tegelik oht (p 65). Kohtuasjas

Koushkaki tehtud Euroopa Kohtu otsusest ilmneb, et viisataotleja individuaalse olukorra

hindamine, tegemaks kindlaks, kas tema taotlust ei takista rahuldamast mõni keeldumispõhjus,

eeldab keerukaid hindamisi, mis on keskendatud eelkõige selle taotleja isikule, tema

integratsioonile oma elukohariigis, selle riigi poliitilisele, sotsiaalsele ja majanduslikule

olukorrale ning võimalikule ohule, mida kujutab endast selle taotleja riiki sisenemine mõne riigi

avalikule korrale, sisejulgeolekule, rahvatervisele või rahvusvahelistele suhetele. Euroopa

Kohtu sõnul sisaldab selline keeruline hindamine kõnealuse taotleja eeldatava käitumise

prognoosimist ja peab põhinema eelkõige põhjalikel teadmistel tema elukohariigist ning

erinevate selliste dokumentide analüüsil, mille sisu ehtsust ja õigsust tuleb kontrollida, samuti

taotleja avaldustel, mille usaldusväärsust tuleb hinnata, nagu on ette nähtud viisaeeskirja art 21

lg-s 7 (p 66). Liikmesriikide konstitutsiooniline kord annab täidesaatvale võimule eesõigused

välis- ja julgeolekupoliitika valdkonnas. Viisaasjades tehtud otsuse kohtulik kontroll peaks

seetõttu olema piiratum (p-d 94–96). Kontrolli eesmärk on vältida meelevaldseid otsuseid.

Kontroll, mille eesmärk on takistada meelevaldsust, eeldab oma definitsiooni poolest, et

haldusotsuse õigusvastasuse tuvastamiseks on seatud üsna kõrge lävi. Euroopa Kohtu praktikast

ilmneb, et haldusotsus on meelevaldne, kui see on tehtud ilma, et esineks ühtegi faktilist asjaolu,

mis seda õigustaks (p 99). Keeldumisotsuse sisu kohtuliku kontrolli puhul peab olema ette

nähtud kohtu võimalus kontrollida, ega haldusasutuse kaalutlusruumi piire selle

kindlakstegemisel, kas taotlejale võib anda viisa, ei ole ületatud. Seejuures peab kohus

analüüsima, kas olulised tingimused, millest kaalutlusõiguse kasutamine sõltub, on täidetud.

Kui haldusasutus pole ilmset hindamisviga teinud, peab kohus järeldama, et viisa andmisest

keeldumise otsus on õiguspärane (p 102).

13. Eeltoodust järeldub kokkuvõttes, et halduskohus peab praeguses asjas kontrollima, ega

vastustaja ei ole eksinud otsuse aluseks olnud oluliste faktiliste asjaolude tuvastamisel (Euroopa

Kohtu sõnastuses – kas otsus põhineb piisavalt kindlal faktilisel alusel) ega ole teinud nendel

faktidel põhinevate hinnangute ja prognooside alusel viisa andmisest keeldumisel ilmselgeid

vigu (meelevaldseid järeldusi) ning kas ta on järginud menetlus- ja vorminõudeid, sh oma otsust

vajalikus ulatuses põhjendanud. Tegemist ei ole menetlusega, kus kõrvaldamata kahtlusi tuleks

igal juhul tõlgendada taotleja kasuks.

14. Viisataotluse materjalidest nähtub, et riigil tekkis kahtlus, et kaebaja taotles viisat tegelikult

selleks, et jääda Eestisse. Euroopa Kohtu kohtujurist Paolo Mengozzi selgitas 11.04.2013

3-21-1903

9(10)

ettepanekus asjas C-84/12: Koushkaki, et põhjendatud kahtlust ei saa tõlgendada taotleja

kasuks. Ringkonnakohtu hinnangul on vastustaja oma kahtlust siinsel juhul piisavalt

põhjendanud ja viisa andmisest keeldumist ei saa seetõttu pidada meelevaldseks.

Ringkonnakohus leiab, et vastustajal tekkinud põhjendatud kahtlus tugines tuvastatud

asjaoludele ning kaebaja varasema käitumise ja tema USAs viibimise asjaolude analüüsile.

Vastustaja pidas õigesti tähtsaks seda, kui tugev on kaebaja perekondlik, majanduslik ja

sotsiaalne side USAga. Ei nähtu, et selle sideme nõrgaks kvalifitseerimisel oleks vastustaja

arvestanud ilmselgelt asjakohatute või ekslike kaalutlustega või hinnanud neid meelevaldselt.

See, et kaebaja tegevuses kahtlust äratanud asjaolusid (varasemad edutud viisataotlemised,

planeeritud reiside ajad, kaebaja perekonnaseis ning tema sissetulekud ja õpingute kestus

USAs) isoleeritult hinnates võib igaühe kohta leida selgituse või õigustuse, ei ole oluline. Viisa

taotlemise korral peavad konsul ja kooskõlastusi andvad asutused lähtuma mitte

üksikasjaoludest, vaid tervikpildist, mille kujunemise aluseks on kõik asjaolud kogumis ning

asjaomaste asutuste varasem kogemus sarnaste viisataotlejatega. Tuleb nõustuda, et kaebaja

seisund ja side USAga ei olnud sedavõrd tihe ja stabiilne, et oleks veenvalt ümber lükanud

põhjendatud kahtluse, et ta võib taotleda Eestis rahvusvahelist kaitset, et viisa abil luua endale

võimalus jääda Eesti territooriumile ega lahkuda siit pärast viisa kehtivuse lõppemist. Kaebajal

polnud takistatud ega ebatõenäoline õpingute poolelijätmine USAs ja elu sisseseadmine, sh

vajadusel õpingutega jätkamine Eestis, kus ta saaks olla oma lähedastega koos. Vaidlustuse

esitamisel vastustajale esitatud üürileping (dtl 157–164) oli tähtajaline ja lõppes 31.07.2021.

Ka hiljem esitatud pikendatud üürileping (dtl 14) on sõlmitud tähtajalisena üheks aastaks.

Seetõttu ei ole üürilepingud kindlaks tõendiks kaebaja kavatsuse kohta õppida ja elada USAs

vähemalt kuni õpingute lõpuni 31.08.2024. Lisaks puudub vaidlus, et kaebajal ei olnud

viisataotluse esitamise ajal USAs kinnisvara ega püsivat töökohta ning tema sissetulekuks olid

eraisikute tehtud ülekanded. Kaebaja viibib USAs tähtajaliselt viisa alusel ning pole teada, kas

saab sinna elama ja töötama jääda. Ka lennupiletite broneering USAsse tagasi sõitmiseks ei

välista Eesti väljastatud viisa tingimuste rikkumist, kuna broneeringu saab kergesti tühistada –

taoline võimalus nähtub ka piletite broneeringu väljavõttelt (dtl 83). Seejuures ka lennupiletite

ostmiseks sai kaebaja enda väitel raha kolmandatelt isikutelt. Neid asjaolusid arvestades pole

alust pidada põhjendamatuks vastustaja kahtlust, et kaebaja ei lahku Eestist enne viisa

kehtivusaja lõppu.

15. Paratamatult tuleb arvestada, et riigil on välismaal viibiva isiku isikliku seisundi ja tausta

kohta ainult fragmentaarne ja pealiskaudne teave ning proportsionaalne ei ole nõuda, et asjaolud

selgitataks välja täiemahulises uurimismenetluses. Ringkonnakohus nõustub seisukohaga, et

konsul peab lähtuma esitatud dokumentidest ega ole kohustatud andma taotlejale võimalust

nende oluliseks täiendamiseks. Uusi asjaolusid ja dokumente saab taotleja esitada uues

viisataotluses, kuna varasem keeldumine ei võta õigust viisat uuesti taotleda (viisaeeskirja art

21 lg-d 7 ja 9).

16. Viisa andmisest keeldumine on võimalik ka muudel põhjustel kui selleks, et ära hoida ohtu

avalikule korrale ja julgeolekule. Eespool viidatud Euroopa Kohtu kohtujuristide ettepanekutes

on põhjalikult selgitatud, et perekonnapõhiõiguse tagamiseks elamisloa või riigisisese õiguse

aluse antava pikaajalise viisa taotlemise korral välismaalase liikmesriiki lubamisest keeldumise

aluseid ja väljakujunenud kohtupraktikat ei saa laiendada lühiajalise Schengeni viisa taotlemise

juhtumile.

17. Kaebajal ja tema lähedastel on võimalik lühi- või pikemaajaliselt kohtuda kolmandas riigis,

kuhu mõlemal on õigus siseneda. Seda võimalust on nad asjaoludest nähtuvalt kasutanud

näiteks Albaanias. Asjaolu, et Eestis kohtumine võib olla lihtsam ja odavam, ei oma määravat

tähtsust olukorras, kus on põhjendatult alust arvata, et välismaalane ei pruugi täita viisaga

3-21-1903

10(10)

Eestisse saabumise tingimusi. Eestist Albaaniasse reisimine ei ole väga keerukas ja kulukas.

USA-st Eestisse ja Albaaniasse reisimisel pole tõenäoliselt eriti suuri erinevusi.

18. Viisamenetluses on järgitud menetlus- ja vorminõudeid. Halduskohus ei ole lähemalt

põhjendanud oma seisukohta, et keeldumise vormil oleks tulnud konsulil märkida ka lahter 11.

Ringkonnakohus leiab, et selles osas ei ole vormiviga tehtud. Tõendatud on, et konsulil tekkis

põhjendatud kahtlus kaebaja kavatsuses lahkuda liikmesriikide territooriumilt enne viisa

kehtivusaja lõppu (lahter 13) ning kavandatava viibimise eesmärgi ja tingimuste kohta esitatud

põhjendused ei olnud usaldusväärsed (lahter 10). Sellest piisas viisa andmisest keeldumiseks.

Kõik kaebaja avaldused kogumis tingisid selle, et tekkis põhjendatud kahtlus kavatsuses

lahkuda pärast viisa kehtivusaja lõppu ja sellisel juhul piisab keeldumise alusena lahtrist 10.

Miski ei viita sellele, et viisa andmisest keeldumise tingisid muud, kohtule avaldamata asjaolud.

19. Neil kaalutlustel leiab ringkonnakohus, et apellatsioonkaebus tuleb rahuldada. Halduskohtu

otsus tuleb tühistada osas, millega kaebus rahuldati. Ringkonnakohus teeb uue otsuse, millega

jätab kaebuse rahuldamata. Halduskohtu otsust ei ole vaidlustatud ja see jääb muutmata osas,

millega halduskohus jättis kohaldamata VMS sätted, mis ei võimaldanud halduskohtule kaebust

esitada. Samuti jääb otsus muutmata osas, millega menetluskulud jäeti poolte enda kanda,

keelati kaebajal tutvuda otsuse osade põhjendustega ja otsustati otsus arvutivõrgus avaldada

kärbitud kujul.

20. Ringkonnakohus märgib, et tulenevalt halduskohtu otsuse resolutsiooni p-st 5 pole kaebajal

võimalik tutvuda ka käesoleva otsuse p 5 seitsmenda ja kaheksa lõiguga. Samuti laienevad

halduskohtu otsuses toodud kohtulahendi arvutivõrgus avaldamise tingimused ringkonnakohtu

otsuse avaldamisele.

21. Apellatsiooniastmes ei ole pooled kulusid kandnud ja neid ei ole vajalik jaotada.

(allkirjastatud digitaalselt)