3-21-2867/28 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Janar Jäätma ja

Virgo Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

11.03.2022, Tallinn

Haldusasja number

3-21-2867

Haldusasi

Eesti

Keskkonnateenused

AS

vaidlustus

Keila

Linnavalitsuse 28.10.2021 korralduse nr 301 osaliseks

tühistamiseks ning riigihangete vaidlustuskomisjoni

30.11.2021 otsuse nr 191-21/238792 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja (vaidlustaja) Eesti Keskkonnateenused AS (rg-

kood 10277820), esindaja v.adv Toomas Pikamäe

Vastustaja (hankija) Keila linn, esindaja Enno Fels

Kolmas isik I RAGN-SELLS AS (rg-kood 10306958),

esindajad v.adv Kadri Matteus ja v.adv Artur

Knjazev

Kolmas isik II OÜ Ekovir (rg-kood 10548331)

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 24.01.2022 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Eesti Keskkonnateenused AS apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Lihtmenetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Eesti Keskkonnateenused AS apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna

Halduskohtu 24.01.2022 otsus muutmata.

2. Mõista Eesti Keskkonnateenused AS-lt välja RAGN-SELLS AS menetluskulude

katteks 864 eurot. Ülejäänud apellatsiooniastme menetluskulud jätta menetlusosaliste

endi kanda.

Selgitused

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 21.03.2022 (HKMS § 278

lg 1). Hankeasjas ei saa esitada vastukassatsioonkaebust (HKMS § 278 lg 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Keila Linnavalitsus (hankija) avaldas 22.07.2021 teenuste kontsessiooni erimenetlusena

korraldatava riigihanke „Kontsessiooni andmine korraldatud jäätmeveoks Keila linnas“

3-21-2867

2(13)

(viitenumber 238792) kontsessiooniteate. Pakkumuste esitamise tähtpäevaks esitasid

pakkumused Eesti Keskkonnateenused AS, RAGN-SELLS AS ja OÜ Ekovir.

2. Hankija tegi 28.10.2021 korraldusega nr 301 järgmised otsused: jättis hankest

kõrvaldamata ja kvalifitseeris hankepassis esitatud kinnituste alusel Eesti Keskkonnateenused

AS, RAGN-SELLS AS ja OÜ Ekovir (p 1); tunnistas Eesti Keskkonnateenused AS, RAGN-

SELLS AS ja OÜ Ekovir esitatud pakkumused vastavaks (p 2); tunnistas edukaks pakkumuseks

RAGN-SELLS AS pakkumuse (p 3) ning jättis RAGN-SELLS AS riigihankest kõrvaldamata

ja kvalifitseeris ta kui eduka pakkumuse esitanud pakkuja (p 4).

3. Eesti Keskkonnateenused AS esitas 05.11.2021 riigihangete vaidlustuskomisjonile

(VAKO) vaidlustuse korralduse nr 301 kehtetuks tunnistamiseks RAGN-SELLS AS-i ja OÜ

Ekovir pakkumuste vastavaks tunnistamise, nende hankemenetlusest kõrvaldamata jätmise ja

kvalifitseerimise otsuste ning RAGN-SELLS AS-i pakkumuse edukaks tunnistamise osas.

4. VAKO jättis 30.11.2021 otsusega nr 191-21/238792 vaidlustuse rahuldamata ning mõistis

Eesti Keskkonnateenused AS-lt RAGN-SELLS AS kasuks välja õigusabikulud 2376 eurot koos

käibemaksuga.

Poolte vahel puudub põhimõtteline vaidlus selles, et kontsessiooni erimenetlusena toimuvas

riigihankes ei pea hankija kontrollima pakkumuse maksumuse põhjendatust, v.a juhul kui ta on

selle kontrollimenetluse ise riigihanke alusdokumentides (RHAD) ette näinud. Vaidlustaja

väitel on hankijal selline kohustus ka siis, kui ta on alustanud kontrollimenetlust vaatamata

RHAD-s sätestatule.

Hankija ei ole riigihankes ette näinud pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontrollimenetlust

riigihangete seaduse (RHS) § 115 tähenduses, ning hanketeates kehtestatud õigus lükata tagasi

kõik pakkumused kui põhjendamatult madala hinnaga, on käsitatav kõigi pakkumuste

tagasilükkamise alusena RHS § 116 lg 1 p 2 mõttes. Selle aluse kasutamiseks peab hankija

olema kahelnud kõigi esitatud pakkumuste maksumuste põhjendatuses, kontrollima kõigi

pakkumuste maksumuste põhjendatust ja leidma, et kõik esitatud pakkumused on

põhjendamatult madalad.

Hankija palus RAGN-SELLS AS-l pakkumuse maksumust selgitada kahel korral (01.10.2021

ja 12.10.2021). Esimesel korral soovis hankija kontrollida, kas pakutud hinnaga on võimalik

hankelepingut nõuetekohaselt täita. Sellele küsimusele vastamiseks andis hankija tähtaja 5

tööpäeva, mis on omane pakkumuse maksumuse kontrollimenetlusele (RHS § 115 lg 1). Teisel

korral pöördus hankija RAGN-SELLS AS poole, et viimane kinnitaks, et pakkumuse

maksumuse koosseisus on arvestatud võimalike lähiaastate hinnatõusudega ning hinda tõsta ei

plaanita. Vastamiseks andis hankija tähtaja 3 tööpäeva, mis on omane pakkumuse vastavuse

kontrollimenetlusele (RHS § 46 lg 4). Lisaks küsis hankija lisaselgitusi ka dokumendi kohta,

mille ta oli RAGN-SELLS AS-lt saanud vastuseks esimesele küsimusele. Hankija tegevusele

on omased nii pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontrollimenetluse kui ka pakkumuse

vastavuse kontrollimenetluse tunnused. Hankija on vaidlustusmenetluses möönnud, et kuigi ta

ei pidanud kontrollima pakkumuse maksumuse põhjendatust, on ta seda teinud, sest soovis

kindlust, et esitatud maksumusega on võimalik täita hankelepingut ning et pakkuja ei kavatse

lähiaastatel taotleda hinna muutmist. Seega on hankija asunud kontrollima pakkumuse

maksumuse põhjendamatust vaatamata sellele, et hankija ei pidanud RHS §-st 115 lähtuma.

Kontrolli tulemused avaldasid mõju hankija otsusele, mistõttu on hankija tegevus hinnatav

kolmanda isiku I pakkumuse edukaks tunnistamise otsuse kaudu.

Vaidlustaja arvutus, mille kohaselt ei kata kolmanda isiku I teenustasu kõiki kulutusi teenuse

osutamisel, ei ole veenev ega tekita põhjendatud kahtlust, et hankija kontroll RAGN-SELLS

3-21-2867

3(13)

AS pakkumuse maksumuse hindamisel ei olnud piisav. Hankija ei pidanud RAGN-SELLS AS

teenustasu põhjendatust kontrollima just sellisel viisil nagu seda soovib vaidlustaja. RAGN-

SELLS AS tugineb ristsubsideerimisele ning seda ei välista ka vaidlustaja viidatud tehnilise

kirjelduse (TK) p 1.4.5.3. See punkt sätestab nõude, millised kulud peavad teenuse hinnas

sisalduma, kuid ei reguleeri kulude ja tulude ristsubsideerimise lubatavust. Seda ei tee ka

jäätmeseaduse (JäätS) § 66 lg 5 (Riigikohtu 18.11.2009 otsus nr 3-3-1-44-09, p 18).

Seega oli hankijal võimalik olemasolevate selgituste põhjal rahuldaval määral kõrvaldada

kahtlus RAGN-SELLS AS pakkumuse maksumuse võimalikus põhjendamatuses teenustasu

osas.

5. Eesti Keskkonnateenused AS esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse korralduse nr 301 p-

de 1 ja 2 osaliseks, st kolmandaid isikuid puudutavas osas, ning p-de 3 ja 4 tervikuna

tühistamiseks, samuti VAKO 30.11.2021 otsuse tühistamiseks.

1)

Kolmandal isikul II oli seisuga 04.11.2021 maksuvõlg (käibemaks ja saastetasu), mis

eksisteeris ka korralduse andmisel ajal. Kuivõrd kolmas isik II oleks tulnud RHS § 95 lg 1 p 4

alusel riigihankest kõrvaldada, on vaidlustatud korralduse resolutsiooni p 1 kolmanda isiku II

kvalifitseerimise ja tema pakkumuse vastavaks tunnistamise osas õigusvastane. Kolmas isik II

esitas hankepassis ebaõigeid andmeid enda RHS § 95 lg 2 p 2 nõuetele vastavuse kohta, kuna

jättis avaldamata, et Keskkonnaametis toimus lisaks haldusmenetlustele nr 428 ja nr 1243 ka

haldusmenetlus nr 2255. Kolmas isik II on rikkunud keskkonnanõudeid, mida kinnitab

17.07.2020 ettekirjutus nr 1243. Kuna kolmanda isiku rikkumised on toimunud ajavahemikul

2018–2020, s.o kolme aasta jooksul enne hanke väljakuulutamist, siis oleks tulnud nendega

arvestada (RHS § 95 lg-d 4 ja 5). Seega esineb kolmanda isiku II puhul ka RHS § 95 lg 4 p-s 9

sätestatud riigihankest kõrvaldamise alus.

2)

Hankija pidi kolmanda isiku I pakkumuse tagasi lükkama, kuna selle maksumus ei vasta

TK p 1.4.5.3 ja JäätS § 66 lg 5 nõuetele. Sel põhjusel ei saanud hankija kolmanda isiku I

pakkumust vastavaks ja edukaks tunnistada.

Tehnilise kirjelduse kohaselt peab pakkumuses näidatud segaolmejäätmete ja biolagunevate

köögi- ja sööklajäätmete (biojäätmed) teenustasu katma summaarselt JäätS § 66 lg-s 5

sätestatud kulud. Kuna paberi ja kartongi ning suurjäätmete veoteenust tuleb osutada tasuta, siis

peab segaolmejäätmete ja biojäätmete teenustasu sisaldama ka paberi ja kartongi ning

suurjäätmete veoteenuse osutamisega seotud kulutusi. Segaolmejäätmed tuleb üle anda Iru

jäätmepõletusjaama ning biojäätmed AS-le Tallinna Jäätmete Taaskasutuskeskus (TJT).

Pakkumuses näidatud hind kehtib kogu 5-aastase lepinguperioodi jooksul.

VAKO otsuses on vääralt hinnatud hanketeate osa VI p 3 („Lisateave“) alap 2 tähendust.

Hanketeate osa VI p 3 alap 2 sisaldab kahte üksteisest erinevat alternatiivi: pakkumuste

põhjendamatu maksumus ning hanke välja kuulutamise eelduste muutmine. Esimest alternatiivi

tuleb tõlgendada koosmõjus TK p-ga 1.4.5.3, mis kehtestab nõuded pakkumuse maksumusele.

VAKO tõlgendus, et hanketeate osa VI p 3 alap 2 kohaselt on võimalik pakkumust selle

põhjendamatult madala maksumuse tõttu tagasi lükata vaid siis, kui hankija hinnangul on

kõikide pakkumuste maksumused põhjendamatult madalad, on vastuolus JäätS § 66 lg-ga 5 (vt

Tartu Ringkonnakohtu 10.06.2021 otsus asjas nr 3-21-439, p 28) ning hankija eesmärgiga

sõlmida hankeleping. VAKO seisukoht jätab hankijale põhjendamatult madala maksumusega

pakkumuse puhul ainult kaks võimalust: (a) sõlmida hankeleping pakkujaga, kes esitas

põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse, ning riskida sellega kaasnevate

tagajärgedega, või (b) lükata tagasi kõik pakkumused kui põhjendamatult madala

maksumustega pakkumused ning tunnistada riigihange nurjunuks. Eelnevast tulenevalt ning

3-21-2867

4(13)

kooskõlas RHS § 3 p-ga 5 tuleb hanketeate osa VI p 3 alap 2 tõlgendada nii, et hankijal on õigus

ja kohustus lükata tagasi põhjendamatult madala maksumusega pakkumus.

VAKO väide pakkumuse maksumuse ristsubsideerimise õigusest on väär. Väär on ka VAKO

otsuses väljendatud seisukoht, et TK p-st 1.4.5.3 tuleneb, et teenustasu peab vaid sisaldama

kõiki vedaja poolt tehtavaid kulusid, sh kõiki JäätS § 66 lg-s 5 sätestatud kululiike, kuid ei nõua,

et teenustasu peaks kõiki neid kulusid katma. Riigikohus on analoogsetes asjades leidnud, et

teenustasu peab sisaldama kõiki vedaja poolt tehtavaid kulusid, sh kõiki JäätS § 66 lg-s 5

sätestatud kululiike, katma kõik teenuse osutamise kulud ning hankeväline ristsubsideerimine

on keelatud (vt otsus asjas nr 3-20-2362, p 20). VAKO käsitus ristsubsideerimise lubatavusest

on vastuolus ka Tartu Ringkonnakohtu 10.06.2021 otsuse nr 3-21-439 p-s 33 väljendatud

seisukohaga. Edukal pakkujal on ainuõigus vaid korraldatud jäätmeveoga hõlmatud

jäätmeliikide kogumiseks ja veoks. Näiteks jäätmemahutite rendilepingute ülevõtmine on

edukal pakkujal võimalik vaid kirjalikult vormistatud kolmepoolse kokkuleppe alusel (TK

p 1.2.5.2). Ka Tallinna Ringkonnakohus on 16.06.2016 otsuse nr 3-16-559 p-s 16 leidnud, et

kui jäätmemahutite üürimine ei ole korraldatud jäätmeveo hanke objektiks, siis pakkuja ei saa

katta pakkumuse maksumusest puudujäävat osa jäätmemahutite väljaüürimisest loodetava

lisatuluga. Praegusel juhul ei ole jäätmemahutite üürimine ega müük hanke objektiks.

VAKO otsuse p-s 11.3 teenustasude hinnavahe suurusest tehtud järeldus on vastuolus

kohtupraktikaga (Tallinna Ringkonnakohtu 16.06.2016 otsus nr 3-16-559, p 19; Riigikohtu

16.03.2020 otsus nr 3-19-1825, p-d 15–17) ning tuginemine pakkumuste maksumuste vahe

väiksusele ei ole asjakohane, kuna hankija juba alustas kolmanda isiku I pakkumuse

maksumuse põhjendatuse kontrolli. Sellises olukorras ei saanud hankija lähtuda kolmanda isiku

I selgitustest, vaid pidi neid sisuliselt kontrollima.

Kaebaja pakkus 1 m3 segaolmejäätmete veo ühekordse teenuse hinnaks 7,83 eurot, kolmas isik

II 7,50 eurot ning kolmas isik I 6,78 eurot. Korraldatud jäätmeveo teenuse osutamisega on

seotud järgmised kulud: 1) jäätmete käitluskulu (st jäätmete üleandmise tasu Iru põletustehase

käitajale ja TJT-le); 2) veokite kütusekulu; 3) tööjõukulu; 4) veokite soetamise kulu ning

haldus- ja klienditeeninduse kulud. Kolmanda isiku I esitatud pakkumus ei kata teenuse

osutamise kulusid ning toob kaasa igal aastal 65 705 eurot suuruse kahjumi. Sel põhjusel pidi

hankija kolmanda isiku I pakkumuse tagasi lükkama, jätma ta vastavaks ja edukaks

tunnistamata ning kvalifitseerimata ning kolmas isik I oleks tulnud hankemenetlusest

kõrvaldada.

3)

Hankija kontroll kolmanda isiku I pakkumuse maksumuse üle ei olnud piisav ning hankija

usaldas põhjendamatult esitatud selgitusi pakkumuse hinna kujunemise kohta. TK p-st 1.4.5.3

tulenevalt pidi hankija tagama, et vastavaks tunnistatud pakkumuse maksumus sisaldab JäätS

§ 66 lg-s 5 sätestatud kulutusi. Pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontrollimisel ei ole

hankijal laia hindamisruumi ning lähtuda tuleb jäätmeveo valdkonna eriregulatsioonist ja

kontrollida tuleb selgituse põhjendatust (Riigikohtu 16.03.2020 otsus nr 3-19-1825, p-d 16–

17). Kuna hankija alustas pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontrolli, siis pidi ta

kontrollima pakkuja selgitust sisuliselt (vt ka VAKO 10.07.2020 otsus nr 138-20/222733, p-d

36–37 ja 17.05.2021 otsus 87-21/233412, p 23; Riigikohtu 16.03.2020 otsus nr 3-19-1825,

p 17).

4)

Kaebaja peab võimalikuks ja tõenäoliseks, et nii hankija kui ka VAKO lähtusid kolmanda

isiku I pakkumuse maksumuse põhjendatuse hindamisel ekslikult ristsubsideerimise

lubatavusest. Eelduslikult tõuseb jäätmete üleandmise tasu Iru jäätmepõletustehases 2022. a

teises pooles ning pole teada, kas kolmas isik I arvestas sellega pakkumuse tegemisel. Kaebaja

osutab Keila linnas korraldatud jäätmeveo teenust ning on vähetõenäoline, et kolmas isik I leidis

3-21-2867

5(13)

Keila linnas korraldatud jäätmeveo teenuse osutamiseks vahendid, mille olemasolust teised

pakkujad teadlikud ei olnud.

6. Keila linn vaidles kaebusele vastu ning palus jätta see rahuldamata.

1) Hankija ei pidanud kolmandat isikut II hankemenetlusest kõrvaldama. Kolmandal isikul II

oli seisuga 28.09.2021 ajatatud, ent kogu ulatuses tasumisgraafikus maksuvõlg. Kuna kolmanda

isiku II pakkumus ei osutunud edukaks, siis hankija ei kontrollinud tema puhul kõrvaldamise

aluseid ega pidanudki seda tegema (RHS § 104 lg-d 6 ja 8). Keskkonna valdkonnas kohustuste

rikkumise kohta esitas kolmas isik II koos hankepassiga Keskkonnaameti teated kolmanda isiku

II

suhtes

algatatud

ja lõpetatud

haldusmenetluste kohta.

Hankija tegi

päringu

Keskkonnaametile, kes kinnitas esitatud teabe õigsust. Seega ei pidanud hankija kolmandat

isikut II menetlusest kõrvaldama.

2) Hankija ei pidanud kolmanda isiku I pakkumuse maksumuse põhjendatust kontrollima, sest

RHAD ei näinud seda ette. Õige on VAKO seisukoht, et hinna kujunemise küsimust tuleb

analüüsida pakkumuse edukaks tunnistamise raames, mitte aga pakkumuse vastavuse

hindamisel. Hankija kontrollis maksumuse põhjendatust üksnes veendumaks, et esitatud

maksumusega on võimalik täita hankelepingut ning et pakkuja ei kavanda lähiaastatel taotleda

hinna muutmist. Kolmas isik I esitas selgitused ja põhjendused hinna kujunemise kohta. Hankija

hindas esitatud põhjendusi ning leidis, et edukaks tunnistatud pakkumus ei ole põhjendamatult

madala maksumusega.

7. RAGN-SELLS AS palus jätta kaebus rahuldamata.

1)

Kuivõrd kaebaja jäi hankemenetluses kolmandale kohale, oleks tal lepingu sõlmimise

õigus üksnes juhul, kui kohus tühistab mõlema kolmanda isiku kohta tehtud otsused. Kui kohus

jätab kaebuse vähemalt ühte kolmandat isikut puudutavas osas rahuldamata, siis ei oleks

kaebajal võimalik jõuda kaebusega soovitud eesmärgini ehk hankelepingu sõlmimiseni. Sellisel

juhul tuleb kaebus jätta rahuldamata subjektiivsete õiguste riive puudumise tõttu.

2)

Põhjendamatult madala maksumusega pakkumuste küsimust on puudutatud üksnes

hanketeate lisateabe väljal. Hanketeatest ei tulene, et hankijal on õigus tagasi lükata pakkumus

põhjendamatult madalana (vrd RHS § 115 lg-ga 8), vaid on sätestatud, et hankijal on õigus

lükata tagasi kõik pakkumused kui põhjendamatult madalad. Selline sõnastus viitab kõikide

pakkumuste tagasilükkamise õiguse sätestamisele RHS § 116 lg 1 p 2 mõttes. Hankija saab

pakkumuse tagasi lükata põhjendamatult madala maksumuse tõttu üksnes juhul, kui kõik

pakkumused on põhjendamatult madala maksumusega.

3)

Kolmanda isiku I pakkumus vastab JäätS § 66 lg-le 5, see on jätkusuutlik ning võtab

arvesse Keila linna veopiirkonda kui tervikut. Alusetu on kaebaja väide, et kolmas isik I

tegutseks kahjumlikult. Hankija küsis kolmandalt isikult I selgitusi hinna kujunemise kohta

ning kolmanda isiku I vastused olid piisavad. Kolmas isik I tõi välja, et pakkumuste hinnavahe

10,62% ei ole tänastes jäätmeveo hangetes mingi erisus, mida võiks pidada põhjendamatult

madala maksumuse tunnuseks. Teenustasud on volatiilsed ja sõltuvad jäätmeveo piirkonna

eripärast ning pakkuja võimalusest toimetada jäätmeveopiirkonnas kuluefektiivselt.

4)

RHAD ega õigusaktid ei keela ristsubsideerimist. Hankija on ristsubsideerimise ette

näinud RHAD nõudes, et paberi- ja kartongi kogumise teenust ning suurjäätmete kogumise

teenust tuleb osutada tasuta, st sisuliselt segaolmejäätmete teenustasu arvelt. Hindamaks, kas

teenustasu pakutud ühikuhinnad katavad summaarselt kõiki JäätS § 66 lg-s 5 sätestatud

kululiike, tuleb arvesse võtta kogu piirkonna teenindamisega seonduvat tulubaasi.

3-21-2867

6(13)

5)

Kaebaja esitatud arvutuskäigud on ebausaldusväärsed, vasturääkivad ega tõenda

kolmanda isiku I pakkumuse põhjendamatult madalat maksumust. Kaebaja kalkulatsiooni

kohaselt teenib kolmas isik I lepingu täitmisel kahjumit 65 705 eurot aastas, ent sama

kalkulatsiooni teisel lehel nimega „kirjeldus“ on aastane kahjum 51 000 eurot aastas. Kui

sisestada samasse tabelisse kaebaja pakutud hind, tekib tal oodatav kahjum 47 369 eurot aastas.

See kinnitab, et tabel on eksitav ning kaebaja on kas arvestanud ristsubsideerimisest tuleneva

lisatuluga, ülehinnanud oluliselt kulusid või esitanud põhjendamatult madala maksumusega

pakkumuse. Et kolmanda isiku I pakkumust ei saa pidada põhjendamatult madala

maksumusega pakkumuseks, kinnitab ka Rae valla hiljutine hange nr 241278, kus kaebaja

pakkus veelgi madalama hinna (6,63 eurot) kui kolmas isik I praeguses hankes. Seejuures

peaksid Rae vallas olema kulud teenuse osutamisel suuremad, kuna seal oli

kontsessioonilepingu esemeks lisaks jäätmeveoteenusele ka Rae valla haldusterritooriumil ja

Rae vallale Jüri jäätmejaama, Järveküla jäätmepunkti ja Vaida ohtlike jäätmete jäätmepunkti

haldamine.

8. Tallinna Halduskohus jättis 24.01.2022 otsusega kaebuse rahuldamata ning mõistis

kaebajalt RAGN-SELLS AS kasuks välja menetluskulud 2000 eurot, jättes ülejäänud osas

menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

1)

Põhjendamatult madala maksumuse kontroll on teenuste kontsessioonilepingu sõlmimise

riigihangete puhul vabatahtlik ja sõltub sellest, kas hankija peab seda vajalikuks või mitte.

Hanketeate osa VI p 3 alap 2 kohaselt on hankijal õigus lükata tagasi kõik pakkumused kui

põhjendamatult madalad ja siis, kui hankemenetluse käigus muutuvad hanke väljakuulutamise

eeldused, mis muudavad hanke realiseerimise võimatuks. Õige on VAKO otsuses toodu, et

selles lauses on sätestatud kõigi pakkumuste tagasilükkamise alus RHS § 116 tähenduses ning

tegemist ei ole RHS §-s 115 sätestatud põhjendamatult madala maksumuse kontrolli

kehtestamisega RHAD-s. Kuna RHAD-s puudub RHS §-le 115 vastav regulatsioon, siis ei ole

kaebajal õigust nõuda, et hankija korraldaks RHS §-s 115 sätestatud kontrollimenetluse.

Tallinna Ringkonnakohus on leidnud, et RHS § 3 p-st 3 saab tuletada hankija üldise kohustuse

kontrollida, et edukaks ei tunnistataks pakkumust, mille maksumus on põhjendamatult madal.

Selline kontroll ei pea vastama täpselt RHS §-s 115 sätestatule, kuid peab mõistlikult

võimaldama tuvastada, kas pakkumuse madal maksumus on põhjendatud või mitte (03.09.2021

määrus asjas nr 3-21-1809, p 16).

2)

Hankija on täitnud temale RHS § 3 p-st 3 tuleneva üldise kohustuse veenduda, et

kolmanda isiku I pakkumuse maksumus ei ole põhjendamatult madal. Hankijal on lai

kaalutlusruum otsustamaks, kas üldse ja mil viisil ta pakkumuse hinda kontrollib ning

pakkujatel puudub õigus nõuda, et hankija korraldaks kontrollimenetluse neile meelepärasel

viisil või küsiks välja dokumente, mida teised pakkujad pakkumuse põhjendatuse kontrolli

menetluses vajalikuks peavad. Tõendamine, et esitatud pakkumus on teenuse osutamiseks

piisav, on pakkuja ülesanne ning RHS § 115 lg 1 kohaselt on piisav pakkuja selgitus. Ühestki

RHS-i normist ei tulene, et pakkuja on kohustatud hankijale tõendama, et pakkumus on piisav

hankelepingu täitmiseks. Sel põhjusel ei nõustu kohus ka kaebajaga, et pakkumuse maksumuse

põhjendatuse tõendiks saavad olla üksnes kokkulepped Enefit Green AS-ga ning TJT-ga,

kokkulepped kütuse ostmiseks ja töötajate töölepingud. Seda kohustust ei saa tuletada ka

kaebaja viidatud Riigikohtu 16.03.2020 otsuse nr 3-19-1825 p-st 16, kuivõrd selle kohtuasja

asjaolud on praegusega võrreldes erinevad. Ehkki ka selles asjas oli vaidluse all korraldatud

jäätmeveo kontsessiooni andmine, siis oli selles asjas RHAD-s sätestatud hankija õigus lükata

pakkumus tagasi, kui ta leiab, et pakkumuse maksumus on lepingu eeldatava maksumusega

võrreldes põhjendamatult madal ning pakkuja esitatud selgitus seda ei põhjenda või pakkuja

nõutud selgitust ei esita.

3-21-2867

7(13)

3)

Vaidlust ei ole, et kolmas isik I arvestas pakkumuse hinna kujundamisel

ristsubsideerimise võimalusega. RHAD-ist ei nähtu, et hankija eesmärk oli keelata

ristsubsideerimine, kuna ristsubsideerimise keelu kehtestamine eeldab selle sõnaselget

sätestamist hanketingimustes (Riigikohtu 04.11.2020 otsus nr 3-20-924, p 22). Praegusel juhul

saab hanke tingimustest välja lugeda, et hankija on kehtestanud kulupõhisuse nõude, st

teenustasu peab kajastama kõiki kulusid, ning teenustasu peab katma ka selliste jäätmete

kogumistasu, mille eest tasu küsimine ei ole lubatud (vt TK p 1.4.5.6, mis välistab teenustasu

küsimise paberi ja kartongi ning suurjäätmete kogumise eest). Seega nähtub RHAD-st, et ka

hankija ise arvestas, et teatud liiki jäätmete veokulud tuleb katta mõne teise jäätmeliigi

teenustasu või pakkuja pakutavate muude teenuste arvelt.

4)

Kolmanda isiku I selgituste põhjal ei nähtu, et tema pakutud hind oleks põhjendamatult

madal või sellise hinnaga teenuse osutamine ei ole ristsubsideerimise korral võimalik. Pakkujate

hinnavahe 10,62% ei ole selline, et üksnes sel põhjusel väita, et kolmanda isiku I pakkumus on

põhjendamatult madala maksumusega. Kolmas isik I selgitas 11.10.2021 üksikasjalikult, mille

arvelt kokkuhoid saavutatakse ning millise tegevusega suurendatakse enda tulusid. Kolmanda

isiku I selgituste kohaselt ei ole vaja hankelepingu täitmiseks hankelepingu väliste vahendite

kasutamist. Kohtule ei nähtu, et kolmanda isiku I selgitused oleksid illusoorsed. Kolmanda isiku

I selgitus pakkumuse hinna realistlikkusest lähtub jäätmevaldkonna eriregulatsioonist ning

arvestab korraldatud jäätmeveopiirkonda tervikuna. Samuti ei saa pidada asjakohatuks

kolmanda isiku I väidet, mille kohaselt on analoogse hinnaga teenuse osutamine võimalik ka nt

Rae vallas. Kaebaja esitatud arvutus ei ole veenev ning selle koostamisel on aluseks võetud

ekslik arvamus, et ristsubsideerimine on lubamatu. Kaebaja arvutuskäiku järgides oleks teenuse

osutamine ka tema pakutud hinnaga kahjumlik. Kaebaja väited Iru põletusjaama hindade

muutumisest on asjakohatud, kuna riigihanke tingimused ei välista tulevikus hinnamuutusi (vt

TK p 1.4.2).

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

9. Eesti Keskkonnateenused AS palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja

uue otsusega kaebus rahuldada.

1)

Hankijal oli kohustus kontrollida kolmanda isiku I pakkumuse maksumuse põhjendatust.

TK p-l 1.4.5.3 ja selles viidatud JäätS § 66 lg-l 5 puuduks igasugune mõte, kui pakkujad võiksid

esitada pakkumuse, mille maksumus ei kata korraldatud jäätmeveo teenuste osutamise kulusid.

Hankija kontroll kolmanda isiku I pakkumuse maksumuse üle oli ebapiisav ning VAKO ja

halduskohtu kontroll hankija tegevuse üle lähtus ebaõigetest eeldustest (sh hankevälise

ristsubsideerimise lubatavusest ja võimalusest taotleda jäätmeveo teenustasu tõstmist).

2)

Pakkumuse maksumuse ristsubsideerimine hanke siseste teenuste osutamisest saadava

tulu arvelt ei ole võimalik, sest hanke tingimused ei anna hankelepingu sõlminud ettevõtjale

ainuõigust ühegi teise teenuse osutamiseks. Seega saab kolmanda isiku I madal pakkumus olla

selgitatav vaid asjaoluga, et ta ristsubsideerib hankelepingu täitmise kulusid hankeväliste tulude

arvelt, mis aga on TK p 1.4.5.3 järgi lubamatu. Halduskohus ei arvestanud sellega, et

ristsubsideerimise lubatavus sõltub konkreetse hanke tingimustest.

3)

Kolmanda isiku I pakkumuse maksumus ei vasta TK p-le 1.4.5.3 ega JäätS § 66 lg-le 5.

Kaebaja esitas halduskohtule arvutuse, mille kohaselt tekib kolmanda isiku I pakutud hinnaga

jäätmeveo teenuse osutamisel igal aastal 65 705 euro suurune kahjum. Kogumismahutite arvu

ja tühjendussageduse korrutamisel kolmanda isiku I pakutud teenustasuga leitakse kolmanda

isiku I saadav tulu. Kulud on järgmised: 2021. a eeldatava segaolmejäätmete koguse (2612,601

3-21-2867

8(13)

t) ja kolmanda isiku I poolt Enefit Green AS-le makstava tasu (62,08 eurot/t) põhjal on

kolmanda isiku I segaolmejäätmete käitlemise kulu 2021. aastal 162 190,27 eurot; biojäätmete

käitlemise kulu on 3654 eurot aastas (eeldatav aastane kogus 116 t × vastuvõtutasu TJT prügilas

31,50 eurot/t); kolmas isik I näitas 06.07.2020 riigihanke nr 222733 vaidlustusmenetluses

esitatud arvutuses, et tema kütusekulu on 0,44 l/100 km kohta, autojuhtide palk on 920 eurot

kuus (bruto) ning veokite soetamise kulu on 560 eurot kuus veoki kohta. Kolmanda isiku I

pakkumuse maksumus ei kata jäätmeveo teenuse osutamise kulusid ka siis, kui lähtuda tema

enda esitatud kuludest. Samas on kolmanda isiku I riigihanke nr 222733 vaidlustusmenetluses

näidatud tööjõukulud ja jäätmeveoki soetamise kulud tegelikest kuludest vähemalt poole

väiksemad: jäätmeveoki autojuhi turupalk on 2021. aastal 1850 eurot (bruto) ning jäätmeveoki

soetamise kulu on 1850 eurot kuus (bruto). Kolmanda isiku I 2020. a majandusaasta aruande

järgi on tema töötajate keskmine töötasu 1773 eurot kuus.

4)

Jäätmete käitluskulu tõuseb lähiaastatel oluliselt: riik kavatseb tõsta segaolmejäätmete

ladestamise tasu seniselt 29,84 eurolt 90 euroni tonni kohta alates 01.07.2022. Alates

01.02.2022 on Väätsa Prügila AS eelsorteerimata jäätmete vastuvõtuhind 172 eurot/t

(käibemaksuta) ning alates 01.03.2022 on TJT segaolmejäätmete vastuvõtutasu 155 eurot/t

(käibemaksuta). See tingib ka Iru jäätmepõletusjaamas jäätmete üleandmise tasu tõusu, kuivõrd

jäätmevedajal on majanduslikult põhjendatud maksta Enefit Green AS-le jäätmete üleandmise

eest ükskõik millist summat, mis on väiksem kui 155 eurot/t. Kolmanda isiku I pakkumuse

maksumus ei arvesta nende kulude tõusuga. TK p 1.4.5.5 ei luba jäätmeveo teenustasu tõsta.

Nii VAKO kui ka halduskohus jätsid tähelepanuta Riigikohtu 07.06.2021 otsuse asjas nr 3-20-

2362 (p 20) ja 16.03.2020 otsuse asjas nr 3-19-1825 (p 16) ning Tallinna Ringkonnakohtu

16.06.2016 otsuse asjas nr 3-16-559 (p 16). Tallinna Halduskohus jättis ilma põhjenduseta

tähelepanuta kaebaja esitatud tõendid. Kolmas isik 1 ei saa põhjendada oma pakkumuse

maksumuse põhjendatust võimalusega taotleda teenustasu tõstmist.

5)

TK p 1.4.5.3 sisu arvestades on tegemist pakkumuse vastavustingimusega RHS § 114 lg

1 mõttes (vt Tartu Ringkonnakohtu otsus asjas nr 3-21-439, p-d 25–27). Kuivõrd kolmanda

isiku I pakkumus ei vasta TK p-le 1.4.5.3, oleks hankija pidanud selle RHS § 114 lg 2 alusel

tagasi lükkama.

6)

Hankija oleks pidanud kolmanda isiku II hankest (ajatamata) maksuvõla ja

keskkonnaalaste kohustuste rikkumise tõttu kõrvaldama.

10. Keila linn vaidleb apellatsioonkaebusele vastu ning palub jätta see rahuldamata ja

halduskohtu otsus muutmata. Vastustaja jääb kõigi halduskohtus esitatud seisukohtade juurde.

1)

Vastustaja ei ole RHAD-s kehtestanud ristsubsideerimise keeldu.

2)

Kolmas isik I esitas vastustajale 11.10.2021 piisavad selgitused selle kohta, kuidas

saavutatakse kokkuhoid ning millise tegevusega suurendatakse tulusid.

3)

Kaebajal puudub võimalus jõuda hankelepingu sõlmimiseni, kuna kolmanda isiku I kohta

tehtud vastustaja otsused on kehtivad. Seega puudub kaebajal kaebeõigus kolmanda isiku II

kohta tehtud otsuste vaidlustamiseks.

11. RAGN-SELLS AS palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus

muutmata. Kolmas isik I jääb halduskohtule esitatud seisukohtade juurde.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

12. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata.

3-21-2867

9(13)

13. Kaebaja on apellatsioonkaebuses jäänud seisukoha juurde, et hankijal oli kohustus

kontrollida kolmanda isiku I pakkumuse maksumuse põhjendatust, leides seejuures, et nii

kolmanda isiku I pakkumuse vastavaks kui ka edukaks tunnistamise otsused olid õigusvastased.

14. Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2014/23/EL kontsessioonilepingute sõlmimise

kohta ega RHS ei näe ette alapakkumuse normistiku kohaldamist kontsessioonidele (v.a

ehitustööde kontsessioonid). RHS § 141 lg 1 kohaselt määrab hankija RHAD-s

kontsessioonilepingu sõlmimise menetluse korra; lisaks RHS 4. ptk-s sätestatud nõuetele võib

hankija kontsessioonilepingu sõlmimise menetluse korra määramisel lähtuda ka teistest RHS

sätetest. Seega kohaldub teenuste kontsessioonimenetluses RHS § 115 vaid juhul, kui hankija

on sellele RHAD-s viidanud (vt ka Riigikohtu 16.03.2020 otsus asjas nr 3-19-1825, p 13).

Ringkonnakohus nõustub VAKO ja halduskohtuga, et praegusel juhul ei ole hankija RHAD-s

alapakkumuste regulatsiooni kehtestanud.

15. Hanketeate osa VI p 3 alap 2 sätestab, et „hankijal on õigus lükata tagasi kõik pakkumused

kui põhjendamatult madalad ja siis, kui hankemenetluse käigus muutuvad hanke

väljakuulutamise eeldused, mis muudavad hanke realiseerimise võimatuks“. VAKO ja

halduskohus leidsid, et selles punktis on sätestatud kõigi pakkumuste tagasilükkamise alus RHS

§ 116 tähenduses. RHS § 116 lg 1 p 2 järgi võib hankija lükata tagasi kõik pakkumused, kui ta

on sellise võimaluse RHAD-s ette näinud ja see alus on olemas. Ringkonnakohus märgib, et

hanketeate osa VI p 3 alap 2 esimene alternatiiv kattub sisuliselt RHS § 73 lg 3 p-s 2 sätestatud

kõikide pakkumuste tagasilükkamise ja hankemenetluse lõppemise alusega („kõigi pakkumuste

maksumus oli põhjendamatult madal“). RHS § 137 lg 1 kohaselt lõpeb kontsessioonilepingu

sõlmimise menetlus RHS § 73 lg-s 3 sätestatud juhtudel. Hanketeate osa VI p 3 alap 2 ei ole

ringkonnakohtu hinnangul võimalik tõlgendada selliselt, et nimetatud punktis on kehtestatud

RHS §-le 115 vastav alapakkumuste kontrolli menetlus.

16. RHS 4. ptk-s puudub otsene viide RHS §-le 3, kuid direktiivi 2014/23/EL art 3 lg 1 kohaselt

tuleb kontsessiooni andmise menetluses kohaldada võrdse kohtlemise, mittediskrimineerimise

ja läbipaistvuse põhimõtteid, s.o RHS §-s 3 sätestatud põhimõtteid. Kohtupraktikas on sotsiaal-

ja eriteenuste puhul, millele alapakkumuste regulatsioon samuti otse ei kohaldu (RHS § 126

lg-s 7 viidatakse vaid §-le 3), jaatatud hankija kohustust kontrollida, et edukaks ei tunnistataks

pakkumust, mille maksumus on põhjendamatult madal; selline kontroll ei pea vastama täpselt

RHS §-s 115 sätestatule, kuid peab mõistlikult võimaldama tuvastada, kas pakkuja on võimeline

lepingut sellise hinnaga nõuetekohaselt täitma (Tallinna Ringkonnakohtu on 03.09.2021 määrus

nr 3-21-1809, p 16). Õiguskirjanduses on leitud, et kuivõrd kontsessioonimenetlustes, millega

antakse tihti pikaajaline ainuõigus teatud teenuse osutamiseks, on hankija otsustel suur mõju

konkurentsiolukorrale, võib alapakkumuse sätete kohaldamine konkurentsi efektiivse

ärakasutamise põhimõtte maksimaalse mõju tagamiseks olla õigustatud ka teenuste

kontsessioonide puhul (M. A. Simovart, M. Parind (koost.). Riigihangete seadus.

Kommenteeritud väljaanne. Tallinn, 2019, lk 740).

17. Kui asuda seisukohale, et hankijal oli praegusel juhul riigihanke üldpõhimõtetest tulenevalt

kohustus kontrollida ka üksikute pakkumuste maksumuse põhjendatust, on hankija selle

kohustuse formaalselt täitnud. Hankija palus oma 04.10.2021 (VAKO otsuses 01.10.2021)

kirjas kolmandal isikul I selgitada oma pakkumuse maksumuse kujunemist, arvestades, et

segaolmejäätmete kogumis- ja veoteenuse hind on järgmisest maksumusest 10,62% võrra

madalam. Pärast vastuse saamist palus hankija 12.10.2021 kirjas kolmandal isikul I esitada

kinnituse, et pakkumuse koosseisu on arvestatud võimalikud lähiaastate hinnatõusud ning hinna

muutmist ei plaanita taotleda.

3-21-2867

10(13)

18. VAKO on kolmandale isikule I vastamiseks määratud tähtaegade (esimesel juhul 5

tööpäeva, nagu näeb ette RHS § 115 lg 1, ning teisel juhul 3 tööpäeva, nagu on sätestatud RHS

§ 46 lg-s 4) põhjal märkinud, et hankija tegevusele on omased nii pakkumuse maksumuse

põhjendatuse kontrollimenetluse kui ka pakkumuse vastavuse kontrollimenetluse tunnused.

Ringkonnakohtu hinnangul ei oma hankija määratud tähtaja pikkus tähtsust. Hankija selgituse

kohaselt oli tema eesmärgiks kontrollida kolmanda isiku I pakkumuse maksumuse

põhjendatust. Ringkonnakohus ei nõustu kaebajaga, et TK p 1.4.5.3 on käsitatav pakkumuse

vastavustingimusena RHS § 114 lg 1 mõttes.

TK p 1.4.5.3 sätestab järgmist: „Pakkumuse maksumus peab sisaldama ka kõikide vajalike

lubade, kooskõlastuste, registreeringute hankimiseks tehtavaid kulutusi. Pakkujal on kohustus

kontrollida tellitava teenuse mahtusid ning pakkumuse maksumuses arvestada RHAD tehnilises

kirjelduses määratletud hankija eesmärgi saavutamiseks vajalike teenuste ja töömahtudega.

Teenustasu sõltub mahutite mahust ja veosagedusest ning ei sõltu mahutite täitumise määrast.

Teenustasu sisaldab kõiki vedaja poolt tehtavaid kulusid vedamise ettevalmistamisel, mahuti

tühjendamisel, jäätmete vedamise ja nõuetele vastavasse jäätmekäitluskohta üleandmise

teenuse osutamisel. Teenustasu pakutud ühikhinnad peavad sisaldama summaarselt kõiki

jäätmeseaduse § 66 lõikes 5 sätestatud kululiike, kõiki ettevõtluskulusid ja -riske, mis on

vajalikud teenuse osutamiseks, välja arvatud kontsessionääri pakutavad lisateenused.

Teenustasu suuruse kindlaksmääramisel juhindutakse jäätmete liigist, kogusest, omadustest,

jäätmeveo teenindussagedusest ja muudest asjaoludest, mis oluliselt mõjutavad käitlemise

maksumust. Kululiike eraldi ei kirjeldata ja ei esitata.“

JäätS § 66 lg 5 järgi peab jäätmeveo teenustasu olema piisav, et katta jäätmekäitluskoha

rajamis-, kasutamis-, sulgemis- ja järelhoolduskulud ning jäätmete veo ja veo

ettevalmistamisega seotud kulud.

Kohtupraktikas on leitud, et hinna kujunemise küsimust, sh selle põhjendatust JäätS § 66 lg-s 5

nimetatud kulude katmiseks, tuleb hinnata pakkumuse edukaks tunnistamise raames, mitte aga

pakkumuse vastavuse hindamisel (Tallinna Ringkonnakohtu 18.11.2021 otsus nr 3-21-1826, p

31; Tartu Ringkonnakohtu 10.06.2021 otsus nr 3-21-439, p 34). Seega tuleb kaebaja väiteid

kolmanda isiku I pakkumuse põhjendatuse kohta hinnata pakkumuse edukaks tunnistamise

otsuse kaudu.

19. Riigikohus leidis 16.03.2020 otsuse asjas nr 3-19-1825 p-s 15, et kui hankija pakkujalt juba

selgitust küsis, algatas ta sellega, sõltumata pöördumise ajendist, pakkumuse maksumuse

põhjendatuse kontrolli ning tal tuli pakkuja vastust ka sisuliselt hinnata. Kuigi erinevalt sellest

kontsessioonilepingu sõlmimiseks korraldatud hankest võrsunud kohtuasjast ei näe praegusel

juhul RHAD ette alapakkumuste kontrolli, tuleb arvestada hankija kohustusega järgida RHS § 3

p-s 2 sätestatud võrdse kohtlemis põhimõtet ning asjaoluga, et hankija palus kolmandalt isikult

I selgitusi, sest tal oli tekkinud kahtlus, et viimase pakkumuse maksumus on põhjendamatult

madal.

20. Pakkumuse tagasilükkamise aluse olemasolu (põhjendamatult madal maksumus)

tõendamise koormus lasub hankijal. Põhjendamatult madala maksumuse kindlakstegemine on

keerukas majanduslik otsus, mille üle kohtulik kontroll on üldjuhul piiratud (Riigikohtu

02.12.2015 otsus asjas nr 3-3-1-50-15, p 23). Samas ei ole jäätmeveo valdkonnas hankijal

pakkumuse maksumuse põhjenduste kontrollimisel laia hindamisruumi ning piirduda ei saa

ilmselguse kriteeriumiga, vaid tuleb lähtuda põhimõttest, et saastaja maksab (vt

keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 12). Lisaks lepingu täitmise võimatuse ja konkurentide

kahjustamise ohtudele tuleb arvestada ohuga, et kui pakkumuse maksumus ei kata

3-21-2867

11(13)

keskkonnanõuete täitmise kulusid, võivad need nõuded jääda täitmata (Riigikohtu 16.03.2020

otsus asjas nr 3-19-1825, p 16).

21. Riigikohus on selgitanud, et isegi kui pakkumuse maksumus on sedavõrd madal, et see

tekitab kahtluse, millest ajendatuna hankija peab vajalikuks pakkumuse maksumust kontrollida

(RHS § 115 lg 1), võib ta jätta pakkumuse tagasi lükkamata, kui ta peab pakkumuse maksumust

pakkuja selgitustest lähtudes realistlikuks. Muu hulgas võib selgelt alla omahinna tehtud

pakkumus teatud juhtudel osutuda tõsiseltvõetavaks – eelkõige kui lubatud on ristsubsideerida

pakkuja hankevälise tegevuse arvel ja pakkuja näitab veenvalt, et ta on suuteline sel teel

hankelepingu täitmise kulud katma (07.06.2021 otsus asjas nr 3-20-2362, p 25). Kolmas isik I

viitab oma vastuses mh ristsubsideerimise võimalusele. Kaebaja arvates ei ole hankelepingu

väline ristsubsideerimine praegusel juhul lubatav.

22. Ristsubsideerimise keeld on pigem erandlik sekkumine ettevõtja tegevusse, mis peaks

olema sätestatud üheselt mõistetavalt (nt Riigikohtu 07.06.2021 otsus nr 3-20-2362, p 20;

04.11.2020 otsus nr 3-20-924, p 22). TK p-s 1.4.5.3 ei ole üheselt sellist keeldu kehtestatud.

Nimetatud punkti kohaselt peab teenustasu sisaldama teenuse osutamiseks vajalikke kulusid,

kuid sellest ei tulene nõuet, et teenustasu peaks kõiki neid kulusid ka katma. Sätte eesmärgiks

on ringkonnakohtu hinnangul vältida seda, et pakkuja suurendab hiljem mahutite

tühjendamistasu hinnapakkumise kujundamisel arvestamata jäänud kulukomponentide arvel.

Hankemenetluse tingimustest lähtuvalt on hankija juba arvestanud sellega, et mõnda liiki

jäätmete kogumise ja veo kulud võivad olla osaliselt või täielikult kaetavad teist liiki jäätmete

kogumise ja veo teenustasu või ainuõiguse saaja poolt pakutavate muude teenuste eest saadava

tasu arvel. Hanketeate II osa p 1 alap 4 ja TK p 1.1.1 järgi saab hanke tulemusel edukaks

osutunud pakkuja ainuõiguse ja kohustuse segaolmejäätmete, paberi ja kartongi, biojäätmete

ning suurjäätmete kogumiseks ja veoks Keila linnas. Hinnapakkumine tuli seejuures teha

üksnes segaolmejäätmete ja biojäätmete kogumistasu kohta, arvestades, et biojäätmete

kogumistasu ei või olla suurem kui 40% segaolmejäätmete kogumistasust ning vanapaberi ja

suurjäätmete kogumise teenuseid tuleb osutada tasuta (TK p 1.4.5.6). On ilmne, et

hanketingimustele vastava pakkumise tegemine iseenesest eeldab vähemalt vanapaberi ja

suurjäätmete kogumise kulude katmist muude jäätmeliikide või teenuste eest saadavate tulude

arvel. Biojäätmete kogumistasu hinnaks esitasid kõik pakkujad RHAD järgi (TK p 1.4.5.2)

lubatud madalaima võimaliku hinna 0,01 eurot. Kuivõrd biojäätmete kogumistasu hind peab

sisaldama ka vooderduskoti paigaldamise ja vooderduskoti maksumust, on järelikult kõik

pakkujad arvestanud ka selle jäätmeliigi puhul kulude katmisega muude tulude arvelt.

23. Ristsubsideerimise keeldu ei tulene ka JäätS § 66 lg-st 5 (Riigikohtu 18.11.2009 otsus asjas

nr 3-3-1-44-09, p 18). Samuti ei tulene JäätS § 66 lg-st 5, et kulupõhisuse nõue piiraks sama

kontsessioonilepingu raames osutatavate teenuste kulude katmise üksnes Jääts § 66 lg-s 1

nimetatud tegevuse tuludega (Tartu Ringkonnakohtu 10.06.2021 otsus nr 3-21-439, p 32). TK

p 1.4.5.3 sõnastus ei kattu Riigikohtu 07.06.2021 otsuse nr 3-20-2362 p-s 20 viidatud RHAD

sättega, mistõttu ei saa selle lahendi põhjal automaatselt asuda seisukohale, et ka riigihankes

viitenumbriga 238792 on kehtestatud absoluutne hankevälise ristsubsideerimise keeld. Kolmas

isik I on viidanud vabaturu teenuste osutamisest (nt konteinerite renditeenus) saadava lisatulu

teenimise võimalusele. Jäätmeveo ainuõiguse saamine loob vedajale soodsad tingimused

osutada klientidele lisaks korraldatud jäätmeveoga hõlmatud teenustele täiendavaid teenuseid

ja teenida sellega lisatulu, mis tavaliste hangete puhul (nagu asjas 3-20-2362) ei oleks võimalik.

Lisateenuste osutamise võimalus on välja toodud ka TK p-s 1.4.5.3. Hanke võitja ei saa

ainuõigust konteinerite rendi ja muude lisateenuste osutamiseks, küll aga on tal kohustus

soovijatele osutada konteineri (mahuti) paigaldamise, vahetamise ja äravedamise teenust (TK

p-d 1.3.1.8, 1.4.3.1 ja 1.4.3.2). Nimetatud teenuseid tuleb korraldatud jäätmeveoga liitumise

alguses osutada tasuta, kuid RHAD-st ei tulene, et ka konteinerite kasutamine peaks

3-21-2867

12(13)

jäätmevaldajatele olema tasuta. Seega ei saa mahutite rentimist pidada täiesti hankeväliseks

teenuseks, vaid tegemist on korraldatud jäätmeveoga otseselt seotud lisateenusega, mille eest

saab kontsessionäär võtta eraldi tasu. Samuti saab lisatasu võtta näiteks konteinerite veokini

toimetamise eest rohkem kui 5 meetri kauguselt (hankelepingu projekti p 3.6). Selle poolest

erinevad praeguse vaidluse asjaolud kaebaja viidatud Tallinna Ringkonnakohtu 16.06.2016

otsuses nr 3-16-559 käsitletud asjaoludest. Kolmas isik I on viidanud oma kogemusele, et osa

jäätmevaldajatest valivad teenust osutava jäätmevedaja konteinerid. Ringkonnakohus ei nõustu

kaebajaga, et TK p-st 1.2.5.2 tulenevalt saab senised konteinerite rendilepingud lõpetada üksnes

rendileandja ehk kaebaja nõusolekul. Nimetatud säte reguleerib lepingute üleandmist. Kuna

tegemist on vabaturu teenusega, on klientidel võimalik senised rendilepingud lõpetada ja

sõlmida leping uue vedajaga.

24. Lisaks nähtub kolmanda isiku I selgitustest (hankemenetluses esitatud selgitused ja

20.12.2021 menetlusdokumendi lisana 3 esitatud hinnakalkulatsioon (dtl 972–976)), et ta on

arvestanud segaolmejäätmete mahu ja sellega kaasneva käitluskulu vähenemisega jäätmete

tekkekohas nende liigiti kogumise suurendamise kaudu, sh pakkudes täiendavalt pakendite

eraldi kogumise võimalust. Selliselt on kolmandal isikul I võimalik lisaks segaolmejäätmete

käitluskulu arvelt tekkivale kokkuhoiule teenida pakendijäätmete taaskasutusse suunamiselt ka

tulu. Arvestades kolmanda isiku I pikaajalist kogemust jäätmeveo valdkonnas tegutsemisel, ei

ole alust pidada sellist arvestust ebarealistlikuks. Usutavad on ka kolmanda isiku I põhjendused

veokulude kokkuhoiu kohta. Apellatsioonkaebuse väited ei anna alust kahelda kolmanda isiku

I selgitustes ning järeldada, et pakkumuse (teiste pakkujatega võrreldes) madal hind on tingitud

ilmsest valekalkulatsioonist või kohatust lootusest, et lepingu hinda õnnestub tulevikus

ebaseadusliku muutmise abil tõsta.

25. Kaebaja esitas vaidlustusmenetluses kolmanda isiku I tulude ja kulude arvestuse (dtl 159),

mille kohaselt kannaks viimane oma pakutud hindade juures aastas 65 705 eurot kahjumit

(118 395 – 184 100). Kolmas isik I on esitanud analoogse arvestuse (dtl 930–933) kaebaja

tulude ja kulude kohta, mille järgi oleks kaebaja aastane kahjum 47 369 eurot (136 731 –

184 100). Kaebaja arvestusest lähtudes tuleks seega asuda seisukohale, et kõik pakkumused on

põhjendamatult madala maksumusega. Kulude ja tulude kalkulatsiooni algandmed peale

pakkumuses esitatud hindade on oletuslikud, sest kaebaja ei tea, millised on kolmanda isiku I

tegelikud tulud ja kulud, sealhulgas ei tea kaebaja, mis tingimustel ja mis hinnaga kolmas isik I

segaolmejäätmeid üle annab. Riigihanget viitenumbriga 222733 (Põhja-Tallinna ja Lasnamäe

jäätmeveo hange) puudutavas vaidlustuses kolmanda isiku I esitatud võrdlustabelis (dtl 192–

209) on esitatud eeldatavad tulud ja kulud kahe pakkuja hinnanguliste kasumite arvestamiseks

ning selle põhjal ei saa eeldada, et kolmas isik I on praeguses vaidluses lähtunud sama suurtest

tööjõu- ja sõidukite püsikuludest. Kaebuse lisana 14 esitatud Enefit Green AS 30.07.2018 kirjast

(dtl 162) ei saa üheselt järeldada kolmanda isiku I makstavat hinda. Apellatsioonkaebuse

väidetest nähtuvalt peab kaebaja segaolmejäätmete käitlemise minimaalseks kuluks 2021. aastal

162 190,27 eurot, mille puhul ületaks kulud ka kaebaja enda pakkumuse põhjal arvestatud

tulusid. Seega ei veena ka kõnealune arvestus ringkonnakohut selles, et kolmanda isiku I

pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal.

26. Kaebaja viitab segaolmejäätmete ladestamise tasu kavandatavale tõstmisele ja 2022. a

esimeses kvartalis tõusvatele prügilate segaolmejäätmete vastuvõtutasudele, mis kaebaja

arvates mõjutavad ka Iru jäätmepõletusjaama jäätmete üleandmise konkursside hindu. Tegemist

on seega vaid kaudse mõjuga ning pole teada, kas, millal ja mis ulatuses jäätmete üleandmise

hind jäätmepõletusjaamas tegelikult tõuseb. Pakkuja ei pea pakkumuse maksumusse arvestama

kõikvõimalikke hinnatõuse, mis pole pakkumuse tegemise ajal veel teada. Keskkonnatasude

seaduse ja pakendiseaduse muutmise seaduse eelnõu on keskkonnaminister allkirjastanud

02.11.2021 ehk pärast pakkumuste esitamist ja hankija 28.10.2021 otsuse tegemist.

3-21-2867

13(13)

Ringkonnakohus märgib, et kaebaja ja kolmanda isiku I pakkumuste vahe ei ole väga suur,

mistõttu võib arvata, et ka kaebaja ei ole oma pakkumuse tegemisel suurema hinnatõusuga

arvestanud. Ootamatute hinnatõusude korral on kontsessionääril võimalik taotleda

linnavalitsuselt teenustasu muutmist (TK p 1.4.2, hankelepingu projekti p-d 3.19 ja 4.5, Keila

linnavolikogu 25.02.2016 määruse nr 6 „Keila linna jäätmehoolduseeskiri“ § 10 lg 2). TK p

1.4.5.5, mille kohaselt on pakkumuse maksumus lõplik ja kehtib eelduslikult kogu

lepinguperioodi jooksul, ei välista teenustasu muutmist hankija nõusolekul.

27. Kontsessioonilepingu sõlmimisel läheb nõudluse või pakkumisega seotud äririsk üle

kontsessionäärile (RHS § 131 lg 2), mistõttu eksisteerib alati võimalus, et kontsessionäär

kannab lepingu täitmisel kahjumit. Seetõttu on kontsessioonilepingu sõlmimise riigihanke

puhul pakkumuse majandusliku sisu analüüsimine ning alapakkumuse tuvastamine väga

keerukas. Arvestades ka seda, et RHS § 115 sätted ei ole praegusel juhul kohaldatavad, ei

saanud hankijalt eeldada, et ta asuks hindama kolmanda isiku I võimalikke tulusid ja kulusid

ning nõuaks välja tõendid jäätmete üleandmise hindade kohta. Ringkonnakohus nõustub seega

VAKO-ga, et kolmanda isiku I selgituste põhjal oli hankijal võimalik rahuldaval määral

kõrvaldada kahtlus kolmanda isiku I pakkumuse maksumuse põhjendamatuses.

28. Eelneva põhjal jääb halduskohtu otsus muutmata. Seetõttu puudub vajadus analüüsida

kolmandat isikut II puudutavaid apellatsioonkaebuse väiteid.

29. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna

apellatsioonkaebust ei rahuldata, jäävad apellatsioonimenetluse kulud kaebaja kanda.

Vastustaja ega kolmas isik II pole ringkonnakohtule menetluskulude nimekirju ega

kuludokumente esitanud, mistõttu jäävad nende apellatsiooniastme menetluskulud nende endi

kanda. Kolmas isik I taotleb 864 euro (sh käibemaks) suuruse õigusabikulu hüvitamist.

28.02.2022 arve spetsifikatsiooni kohaselt on õigusteenust osutatud kokku 4 tunni ulatuses

tunnihinnaga 180 eurot (koos käibemaksuga 216 eurot). See tunnitasu on hankeasjas mõistlik.

Ringkonnakohtu hinnangul on kolmanda isiku kulud põhjendatud ja vajalikud ning tuleb seega

kaebajalt välja mõista.

(allkirjastatud digitaalselt)