3-20-2324/11 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Kaire Pikamäe, Maret Altnurme ja Villem Lapimaa

Otsuse tegemise aeg ja koht

10.12.2021, Tallinn

Haldusasja number

3-20-2324

Haldusasi

Aktsiaselts

Medita

Baltics

kaebus

riigihangete

vaidlustuskomisjoni

11.11.2020

otsuse

nr

222-

20/226791-1, 223-20/226796-1, 224-20/226800-1, 225-

20/226814-1 ja 226-20/226818-1 tühistamiseks ning

riigilõivude tagastamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – Aktsiaselts Medita Baltics, esindajad

vandeadvokaadid Marko Kaevando ja Grete Tark

Kaasatud

haldusorgan

–

riigihangete

vaidlustuskomisjon, esindaja Taivo Kivistik

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 12.03.2021 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Aktsiaselts Medita Baltics apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

1. Jätta Aktsiaselts Medita Baltics apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna

Halduskohtu 12.03.2021 otsus haldusasjas nr 3-20-2324 muutmata.

2. Apellatsioonimenetluse kulud jätta menetlusosaliste endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 10.01.2022.

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

selleks esitada taotlus Riigikohtule. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja

kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja

tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige

esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Aktsiaselts Medita Baltics (Medita) esitas 22.10.2020 riigihangete vaidlustuskomisjonile

(VAKO) vaidlustused Eesti Haigekassa riigihangetes. Medita tasus igalt vaidlustuselt

riigilõivu 1280 eurot (kokku 6400 eurot).

3-20-2324

2(6)

Medita esitas 09.11.2020 VAKO-le avaldused eelnimetatud vaidlustuste tagasivõtmiseks ja

riigilõivu tagastamiseks.

2. VAKO lõpetas vaidlustusmenetlused 11.11.2020 otsustega nr 222-20/226791, 223-

20/226796, 224-20/226800, 225-20/226814 ja 226-20/226818 riigihangete seaduse (RHS) §

197 lg 1 p 2 alusel ning jättis 11.11.2020 otsusega nr 222-20/226791-1, 223-20/226796-1,

224-20/226800-1, 225-20/226814-1 ja 226-20/226818-1 rahuldamata riigilõivu tagastamise

taotlused.

Kuna vaidlustusmenetlus lõpeb vaidlustusest loobumisega, tuleb vaidlustusmenetluse kulude

jaotamisel kohaldada RHS § 198 lg-t 3. Nimetatud sättest tuleneb, et vaidlustusmenetluse

lõppemisel RHS § 197 lg 1 p-s 2 või 4 sätestatud alusel mõistab VAKO vaidlustajalt hankija

kasuks välja hankija poolt vaidlustusmenetluses tasutud või tasumisele kuuluva eksperditasu

ja kantud lepingulise esindaja kulud vajalikus ja põhjendatud ulatuses. Vaidlustaja tasutud

riigilõiv, tasutud või tasumisele kuuluv eksperditasu ja tema poolt vaidlustusmenetluses

kantud lepingulise esindaja kulud jäävad vaidlustaja kanda. Lünk seaduses puudub.

3. Aktsiaselts Medita Baltics esitas 23.11.2020 Tallinna Halduskohtule kaebuse VAKO

11.11.2020 otsuse nr 222-20/226791-1, 223-20/226796-1, 224-20/226800-1, 225-20/226814-

1 ja 226-20/226818-1 tühistamiseks ning riigilõivude tagastamiseks.

Riigilõivu mõistet ja lõivustatud toimingu mõistet reguleerivad riigilõivuseaduse (RLS) §-d 2

ja 3. Riigilõivu normistiku põhimõtteks on lõivu tagastamine, kui avaldus, mille eest lõiv

tasuti, jääb sisuliselt lahendamata (Riigikohtu 21.03.2011 määrus nr 3-3-1-9-11, p 10).

Kaebaja võttis vaidlustused tagasi enne nende läbivaatamist, VAKO ei lahendanud neid

sisuliselt. Pärast vaidlustuse esitamist pidasid kaebaja ja hankija kompromissiläbirääkimisi

ning leppisid kokku, et hankija muudab ise osasid vaidlustatud riigihanke alusdokumentide

tingimusi ja kaebaja võtab vaidlustused tagasi. Riigilõiv oleks tulnud RLS § 15 lg 1 p 4 alusel

tagastada, sest kaebaja ei saanud sisuliselt seda teenust, mille eest tuli riigilõivu tasuda.

VAKO viidatud RHS § 198 lg 3 reguleerib üksnes menetluskulude jaotamist vaidlustaja ja

hankija vahel ega välista riigilõivu tagastamist RLS-i alusel. RHS § 198 lg 7 kohaselt ei kuulu

riigilõiv RLS-i alusel tagastamisele, kui VAKO vaatab vaidlustuse läbi kasvõi ühe

vaidlustuses sisalduva nõude osas. Sellest tulenevalt peab kaebajale riigilõivu tagastama.

Puudub alus kohelda kaebajaid erinevalt sõltuvalt sellest, kas hankija kõrvaldab

õigusrikkumise ise või teeb seda kokkuleppel kaebajaga. VAKO praktikas on riigilõivu

korduvalt tagastatud olukorras, kui hankija kõrvaldab ise õigusrikkumise.

Hankeasjades tasutatakse riigilõiv RLS §-s 258 „Vaidlustuse läbivaatamine“ sätestatud

korras. Selle pinnalt on selge, et hankevaidluses on lõivustatavaks toiminguks vaidlustuse

sisuline läbivaatamine, mitte üksnes vaidlustuse menetlusse võtmine, selle vastaspoolele

edastamine ning pooltevahelise kokkuleppe tõttu menetluse lõpetamine.

VAKO käsitus ei haaku ka haldus- ja tsiviilkohtumenetluse normidega. Nii kaebusest kui ka

hagist loobumise korral tagastatakse üldjuhul vähemalt pool tasutud riigilõivust. Kaebuse või

hagi läbi vaatamata jätmisel tagastatakse riigilõiv täies ulatuses.

Õige pole VAKO seisukoht, et kaebaja oleks pidanud vaidlustama mh konkreetsetes

vaidlustusmenetlustes tehtud menetluste lõpetamise otsused, sest ka seal sisaldusid VAKO

seisukohad riigilõivude osas. VAKO seisukoht oli otsuste põhjendustes, mitte resolutsioonis.

4. VAKO palus jätta kaebus rahuldamata, jäädes vaidlustatud otsuses toodud seisukohtade

juurde.

5. Tallinna Halduskohus jättis 12.03.2021 otsusega kaebuse rahuldamata.

3-20-2324

3(6)

Kaebaja ei pidanud vaidlustama VAKO otsuseid, millega vaidlustusmenetlused lõpetati, sest

menetluskulude jagamist nendega ei otsustatud. VAKO lahendas menetluskulude küsimuse

eraldiseisva dokumendiga.

RHS § 197 lg 1 p 2 järgi lõpeb vaidlustusmenetlus vaidlustusest loobumisega vaidlustaja

poolt. RHS § 198 lg 3 teisest lausest tuleneb selgelt, et vaidlustusest loobumisel jääb

vaidlustaja tasutud riigilõiv tema kanda, s.t riigilõivu ei tagastata vaidlustajale. Riigilõivu

tagastamise otsustamist ei ole seatud sõltuvusse sellest, millisel ajahetkel esitatakse VAKO-le

loobumise avaldus.

Kuni 31.08.2017 kehtinud RHS-s ei olnud norme vaidlustaja menetluskulude, eeskätt

riigilõivu tagastamise kohta vaidlustusest loobumise korral. Seega oli vaidlustusest loobumise

korral võimalik tagastada riigilõiv RLS alusel. Alates 01.09.2017 tegi seadusandja muudatuse,

milles välistas otsesõnu vaidlustusest loobumise korral vaidlustajale riigilõivu tagastamise.

Kuni 31.12.2018 tuli menetluskulude jaotamisel lähtuda RHS §-st 222, mis nägi ette, et

vaidlustusest loobumise korral jäävad vaidlustaja tasutud või tasumisele kuuluvad

menetluskulud tema enda kanda. Riigilõiv on alati olnud vaidlustaja poolt tasumisele

kuulunud menetluskulu. 01.01.2019 muutus normistik üksnes niivõrd, et vaidlustaja peab

loobumise korral kandma ka vastaspoole põhjendatud ja vajalikud lepingulise esindaja kulud.

Eeltoodust nähtub selgelt seadusandja tahe muuta kehtivat õigust selliselt, et riigilõivu

tagastamine pole vaidlustusest loobumise korral enam võimalik.

RLS § 15 lg 1 p-i 4 ei saa kohaldada, sest RHS § 198 lg 3 näeb selgelt ette, et vaidlustusest

loobumisel jääb riigilõiv vaidlustaja kanda. Tegemist on erisättega RLS § 15 lg 1 p 4 suhtes.

Õige pole kaebaja seisukoht, et RHS § 198 lg 3 reguleerib üksnes menetluskulude jaotamist

vaidlustaja ja hankija vahel. Sellist tõlgendust ei toeta kõnesoleva normi sõnastus, RHS-i

seletuskiri ega kaebaja viidatud RHS § 198 lg 7. Selle normiga on reguleeritud ühemõtteliselt

olukorda, kus vaidlustustes on esitatud mitu nõuet ning vaidlustus vaadatakse läbi vähemalt

ühe nõude osas. Praegusel juhul ei ole sellise olukorraga tegemist.

Põhjendatud pole väita, et VAKO ei tee pärast vaidlustuse laekumist ja enne asja sisulist

läbivaatamist mistahes menetluslikke toiminguid, mille eest on kehtiva õiguse kohaselt ette

nähtud riigilõiv. VAKO-l tuleb ühe tööpäeva jooksul hinnata vaidlustuse vastavust RHS 8.

ptk-s sätestatud nõuetele (RHS § 192 lg 1). RLS §-i 258 pealkiri „Vaidlustuse läbivaatamine“

ei anna alust teistsuguse järelduse tegemiseks.

Asjakohane ei ole võrrelda RHS-i haldus- ja tsiviilkohtumenetluse normidega. RHS on

kohtumenetluse seadustikest põhimõtteliselt erinev ning seega nende normid täielikult

harmoneeruda.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

6. Aktsiaselts Medita Baltics palub apellatsioonkaebuses Tallinna Halduskohtu 12.03.2021

otsus tühistada ning teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Kaebaja jääb

halduskohtule esitatud seisukohtade juurde, esitades kohtuotsusele järgmised vastuväited.

Halduskohus jättis tähelepanuta, et kaebaja esitas 09.11.2020 vaidlustuse tagasivõtmise

avalduse hankijaga 06.11.2020 kokkuleppe sõlmimise tõttu (RHS § 197 lg 1 p 1). Kohus ei

põhjendanud, miks ei ole see asjaolu oluline.

Lõivustatavaks toiminguks saab pidada vaid vaidlustuse sisulist läbivaatamist ning seda pole

VAKO teinud. Asjaolu, et VAKO ei vaadanud vaidlustusi läbi, nähtub ka halduskohtu

otsusest. Õige pole halduskohtu järeldus, et riigilõivude tagastamata jätmist õigustavad

VAKO poolt enne asja sisulist läbivaatamist tehtavad menetluslikud toimingud. Kohtu

3-20-2324

4(6)

käsituse korral ei saaks hankemenetluses riigilõivu kunagi tagastada. VAKO on praktikas

tagastanud riigilõivu, kui hankija muutis vaidlustuses nõutud osas hankedokumente (nt

VAKO 18.12.2020 otsus nr 275-20/230145). Puudub mõistlik põhjus kohelda kaebajat

erinevalt. RHS-i seletuskirjas rõhutatakse, et kui VAKO pole teinud toiminguid vaidlustuse

läbivaatamiseks ehk vaidlustaja pole riigilt teenuseid saanud, tuleb riigilõiv tagastada. Seda

kinnitavad ka RHS § 198 lg 7 ning RLS § 15 lg 1 p 4.

RHS § 198 ei reguleeri riigilõivu tagastamise küsimust olukorras, kus vaidlustus jääb täies

mahus läbi vaatamata (Tallinna Ringkonnakohtu 17.11.2020 määrus nr 3-20-1995, p 18). See

säte reguleerib üksnes menetluskulude jaotamise küsimust. Ka HKMS-s on menetluskulude

jaotamine ja riigilõivu tagastamine reguleeritud eraldi.

Tallinna Halduskohtu tõlgenduse korral on RHS-i sätted, mis välistavad kaebajale riigilõivu

tagastamise, vastuolus põhiseadusega (PS) ning tuleb jätta kohaldamata. Norm võib riivata nii

omandipõhiõigust (PS § 32) kui ka õigust kohtulikule kaitsele (PS § 15 lg 1). Riigilõivu

eesmärk on hüvitada riigi tehtava toimingu kulutused huvitatud isiku poolt. RHS seletuskirja

kohaselt kulus ühe hankeasja lahendamiseks halduskohtutes 2010. a-l 882 eurot, VAKO-s aga

umbes 100 eurot vähem. Samas oli hankeasjade läbivaatamisele kuluv aeg kohtutes 6,7 korda

pikem kui komisjonis. Hankeasjades kehtestatud riigilõivudel on seega olemas selge seos

vaidlustus- ja kohtumenetluse kuludega. PS-ga ei ole kooskõlas riigilõivu tagastamisest

keeldumine olukorras, kus VAKO pole asja sisuliselt läbi vaadanud. Kaebaja ei ole riigilt

teenust saanud.

Põhiõiguste riive ei ole menetlusökonoomia ja õigusemõistmise kulude kandmises osalemise

eesmärkide saavutamiseks proportsionaalne. Asi lahenes tänu kaebaja ja hankija

läbirääkimistele VAKO sisulise panuse ja pingutuseta. Isikute võrdse kohtlemise tagamiseks

tuleb riigilõiv tagastada nii siis, kui õigusrikkumise kõrvaldamiseks sõlmib hankija kaebajaga

kokkulepe, kui ka siis, kui hankija teeb seda kokkuleppeta.

7. VAKO palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtu otsuse

põhjendustega ning jäädes varasemate seisukohtade juurde. RHS-i asjaomased normid ei ole

PS-ga vastuolus.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Esiteks märgib ringkonnakohus, et praegust haldusasja ei lahendata hankeasjana HKMS §

266 tähenduses, kuna vaidluse all pole hankija vastu suunatud tühistamis-, kohustamis-,

heastamis- või tuvastamisnõue.

9. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse

põhjendustega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4). Vastuseks apellatsioonkaebuse väidetele

märgib ringkonnakohus järgmist.

10. VAKO lõpetas 11.11.2020 otsustega nr 222-20/226791, 223-20/226796, 224-20/226800,

225-20/226814 ja 226-20/226818 vaidlustusmenetluse RHS § 197 lg 1 p-i 2 alusel, kuna

Medita loobus vaidlustusest. Menetluse lõpetamise alus nähtub nii otsuste põhjendustest kui

ka resolutsioonist. Kaebaja ei ole menetluse lõpetamise otsuseid vaidlustanud.

Eeltoodud asjaoludel pole põhjendatud kaebaja etteheide, et halduskohus jättis tähelepanuta,

et kaebaja esitas vaidlustuse tagasivõtmise avalduse hankijaga kokkuleppe sõlmimise tõttu

(RHS § 197 lg 1 p 1).

Kaebaja 09.11.2020 avalduses ei ole sõnaselgelt märgitud, et kaebaja loobub vaidlustustest,

vaid kaebaja palub võtta vastu avaldus vaidlustuste tagasivõtmiseks ning lõpetada

vaidlustusmenetlus. Kaebaja viitab avalduses RHS § 197 lg 1 p-dele 1 ja 2. VAKO tõlgendas

kaebaja avaldust loobumisena (RHS § 197 lg 1 p 2). Kui kaebaja sellega ei nõustunud, oleks

3-20-2324

5(6)

ta pidanud kohtus vaidlustama ka 11.11.2020 otsused nr 222-20/226791, 223-20/226796, 224-

20/226800, 225-20/226814 ja 226-20/226818. Seejuures on VAKO riigilõivu osas õigesti

märkinud, et RHS § 197 lg 1 p 1 (vaidlustuse lahendamine kokkuleppel) kohaldamisel oleks

riigilõivud jäänud kaebaja kanda, sest hankijaga puudus teistsugune kokkulepe (RHS § 198 lg

4).

Seega tuleb VAKO 11.11.2020 otsuse nr 222-20/226791-1, 223-20/226796-1, 224-

20/226800-1, 225-20/226814-1 ja 226-20/226818-1 õiguspärasuse kontrollimisel lähtuda

eeldusest, et vaidlustusmenetlus lõpetati RHS § 197 lg 1 p 2 alusel ning määrav ei ole, mis

asjaoludel kaebaja vaidlustustest loobus. Kaebajat esindasid juba vaidlustusmenetluses

vandeadvokaadid, mistõttu ei saanud kaebaja jaoks olla ebaselge, millised on menetluse

lõpetamise tagajärjed ühe või teise lõpetamise aluse puhul.

11. Ringkonnakohus nõustub VAKO ja halduskohtu seisukohaga, et RHS § 198 lg 3

sõnastust, mille järgi „[v]aidlustaja tasutud riigilõiv /…/ jäävad vaidlustaja kanda“, tuleb

mõista nii, et vaidlustusest loobumise korral ei tagastata riigilõivu vaidlustajale. Tähtsust ei

oma, et RHS §-i 198 pealkirjaks on „Vaidlustusmenetluse kulude jaotamine“.

RHS § 198 lg 7 sätestab, et kui VAKO vaatab vaidlustuse läbi kas või ühe vaidlustuses

sisalduva nõude osas, ei kuulu tasutud riigilõiv RLS alusel tagastamisele. Eelnevast tuleneb, et

riigilõivu tagastamisel tuleb üldjuhul lähtuda RLS-st, mille § 15 lg 1 p 4 kohaselt tagastatakse

tasutud riigilõiv, kui isik võtab toimingu tegemise taotluse tagasi enne taotluse läbivaatamist.

Ringkonnakohus nõustub kaebajaga, et taotluse läbivaatamise all tuleb praeguses asjas mõista

vaidlustuse sisulist läbivaatamist.

Halduskohus leidis õigesti, et RHS § 198 lg 3 on RLS § 15 lg 1 p 4 suhtes erinorm. Kuna

kaebaja vaidlustusi ei vaadatud sisuliselt läbi ning kehtiva õiguse järgi ei pidanud VAKO

kaebajale riigilõivu tagastama, tuleb alljärgnevalt hinnata, kas selline olukord on kooskõlas

PS-ga.

12. Riigikohtu

põhiseaduslikkuse

järelevalve

kolleegium

on

RLS-s

sisalduvate

riigilõivumäärade osas teinud hulgaliselt lahendeid, kus on muu hulgas avatud ka riigilõivu

kehtestamise eesmärke (vt nt Riigikohtu 26.05.2015 otsus nr 3-4-1-59-14). Lahenditest

nähtub, et riigilõivudega kaasneva õiguste riive esmane legitiimne eesmärk on

menetlusökonoomia, mis väljendub riigilõivude puhul selles, et riik suunab isikuid mitte

esitama

põhjendamatuid

või

pahatahtlikke

kaebusi.

Riive

proportsionaalsuse

kindlakstegemisel tuleb lähtuda konkreetsetest asjaoludest.

Riigihangete tavapärast maksumust silmas pidades ei saa riigihankes osalevale isikule 1280

euro suuruse riigilõivu tasumine olla ülemäära koormav. Samuti ei ole põhjust arvata, et norm,

mille kohaselt vaidlustusest loobumise korral riigilõivu ei tagastata, takistab liigselt isikute

õigust pöörduda enda kaitseks vaidlustuskomisjoni ja seejärel kohtusse, riivates seeläbi

ebaproportsionaalselt PS § 15 lg-t 1.

Riigihankemenetlus, sh vaidlustusmenetlus peab toimuma võimalikult kiiresti. Tihti on selleks

oluline avalik huvi. Kuna vaidlustuste esitamine võib kogu menetlust märkimisväärselt

pidurdada, on oluline, et ei esitataks põhjendamatuid vaidlustusi. Normistik, mille kohaselt

vaidlustusest loobumise korral riigilõivu ei tagastata, aitab selle eesmärgi saavutamisele kaasa,

sest suunab vaidlustajat vaidlustuse esitamise põhjendatust rohkem kaaluma. Tähtsust ei oma,

et praeguses asjas loobus kaebaja vaidlustustest, sest hankija muutis läbirääkimiste käigus

hanke alusdokumente. Sellisel juhul ei pea kaebaja vaidlustusest loobuma, vaid võimalik on

menetluse lõpetada RHS § 197 lg 1 p-de 1 või 3 alusel. Nagu eespool märgitud, ei

vaidlustanud kaebaja VAKO otsuseid, millega menetlus lõpetati RHS § 197 lg 1 p 2 järgi.

3-20-2324

6(6)

Eelnevat arvestades ei leia ringkonnakohus, et RHS § 198 lg 2 ls 2 oleks riigilõivu puudutavas

osas PS-ga vastuolus.

13. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda

kanda. VAKO-l ei ole menetluskulusid.

(allkirjastatud digitaalselt)