3-20-1315/32 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Oliver Kask ja Virgo

Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

10. september 2021, Tallinn

Haldusasja number

3-20-1315

Haldusasi

Coolhouse OÜ kaebus Ettevõtluse Arendamise SA 12.

juuni 2020. a otsuse nr 09.06.204759 ning Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumi 9. juuli 2020. a

vaideotsuse nr 2-17/2020/4065-2 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – Coolhouse OÜ, esindaja juhatuse liige AR

Vastustaja I – Ettevõtluse Arendamise SA, esindaja

Terje Kleemann

Vastustaja

II

–

Majandus-

ja

Kommunikatsiooniministeerium,

esindaja

Ave

Henberg

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 26. veebruari 2021. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Coolhouse OÜ apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

1. Jätta Coolhouse OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 26.

veebruari 2021. a otsus haldusasjas nr 3-20-1315 muutmata.

2. Jätta menetlusosaliste apellatsiooniastme menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 11.10.2021, välja arvatud halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem

kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

3-20-1315

2(10)

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213

lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi

vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Coolhouse OÜ (kaebaja) esitas 17.05.2020 Ettevõtluse Arendamise SA-le (EAS)

väliskaubandus- ja infotehnoloogiaministri 29.04.2020 määruse nr 13 „COVID-19 haigust

põhjustava koroonaviiruse puhangust negatiivselt mõjutatud väikeettevõtja kahjude osalise

hüvitamise toetus“ (määrus nr 13) alusel taotluse toetuse saamiseks summas 5000 eurot.

2. EAS tunnistas 12.06.2020 otsusega nr 09.06.204759 kaebaja nõuetele mittevastavaks ja

jättis taotluse rahuldamata. Kaebaja ei vasta määruse nr 13 § 8 lg-s 1 toodud nõudele, mille

kohaselt võib toetust taotleda väikeettevõtja. Väikeettevõtjaks on määruse nr 13 § 4 lg 1

tähenduses füüsilisest isikust ettevõtja (FIE) või äriühing, kelle täistööajale taandatud töötajate

arv oli töötamise registri (TÖR) andmetel 01.03.2020 seisuga 1–49. Töötaja on töölepingu

seaduse (TLS) tähenduses töölepingu alusel tööd tegev isik. Maksu- ja Tolliameti (MTA)

andmetel ei olnud kaebajal 01.03.2020 seisuga ühtegi töölepingulist töötajat. Juhatuse liige ei

ole käsitatav töötajana. Kaebaja viidatud Euroopa Komisjoni juhend, mis puudutab ettevõtja

suuruse määramist, ei ole asjakohane, sest vaidlusaluse toetuse nõuded on kehtestatud määruses

nr 13.

3. Coolhouse OÜ esitas EAS-i 12.06.2020 otsuse peale vaide, mille Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeerium

(MKM)

jättis

09.07.2020

vaideotsusega

nr

2-

17/2020/4065-2 rahuldamata. EAS pidi võtma aluseks TÖR-i, mitte majandusaasta aruande

andmed. Kaebajal puudus 01.03.2020 seisuga töölepinguline töötaja. AR oli juhtimisorgani

liige. Töötaja mõiste määrab kindlaks TLS § 1 lg 1. TLS § 1 lg 5 sätestab, et töölepingu kohta

sätestatut ei kohaldata juriidilise isiku juhtorgani liikmele. Seega ei peeta juhtorgani liiget

töötajaks. Töölepinguline suhe ja juhatuse liikme suhe äriühinguga on oluliselt erinevad.

Juhatuse liige tegutseb iseseisvalt ja sotsiaalseid garantiisid talle ühegi seadusega antud pole.

Muu hulgas määrab juhatuse liige oma tööaja ja seetõttu ei saa tema puhul rääkida täis- või

osatööajast. Kuigi TÖR-is tuleb registreerida nii töölepinguline töötaja kui ka võlaõigusliku

lepingu alusel tööd tegev isik, siis viimase puhul ega juhatuse liikme puhul ei ole kohustust

märkida TÖR-i tööaja määra. Seega ei ole TÖR-ist võimalik kontrollida võlaõigusliku

lepinguga isiku töömahtu. Samas sätestab määrus nr 13 tööajamäära ühe toetuse saamise

tingimusena.

Euroopa Komisjoni 17.06.2014 määrus nr 651/2014 Euroopa Liidu (EL) aluslepingu art-te 107

ja 108 kohaldamise kohta, millega teatavat liiki abi tunnistatakse siseturuga kokkusobivaks

(üldise grupierandi määrus) reguleerib Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) art-te 107 ja

108 rakendamist, täpsemalt seda, mis juhtudel loetakse riigi poolt ettevõtjatele antav abi

siseturuga kokkusobivaks. Muu riigiabi on reeglina keelatud. Riik ei ole EL-i õigusaktide alusel

kohustatud kellelegi riigiabi andma, see on riigi valikute küsimus. Seega ei kohusta üldise

grupierandi määrus ega muu EL-i riigiabi reeglistik Eestit andma COVID-19 riigiabi

äriühingutele, kelle juures ei ole tööl töölepingulisi töötajaid. Ka kontserni kuuluvate

3-20-1315

3(10)

äriühingute puhul tuleb arvesse võtta üksnes töölepingulisi töötajaid. Seega ei kohelda neid

teistega võrreldes erinevalt. Määruse nr 13 eesmärk oli toetada üksnes aktiivse töötajaskonnaga

väikeettevõtjaid. Töölepinguliste isikutega väikeettevõtjatele toetuse suunamine on

põhjendatud mh sellega, et tööandja peab tagama töötajatele sotsiaalsed tagatised ka kriisi ajal.

Juhatuse liikmete osas äriühingul sellist kohustust ei ole ja ka seadused on jätnud erinevad

töötusega seotud riskid juhatuse liikme enda kanda. Äriühingul on võimalik kriisi perioodil

ajutiselt vähendada juhatuse liikmega seotud kulutusi, juhatuse liige vabastada või tema tasu

vähendada. Töötajatega äriühingud ei saanud COVID-19 kriisi ajal sedavõrd kiiresti kohaneda,

kandes seega tööjõu vaates suuremat vastutust ja kõrgemaid kulusid kui üksnes juhatuse

liikmetega äriühingud, mistõttu nähti just neile ette toetus.

4. Coolhouse OÜ esitas 13.07.2020 Tallinna Halduskohtule kaebuse (täpsustatud 17.07.2020,

04.01.2021) EAS-i 12.06.2020 otsuse ja MKM-i 09.07.2020 vaideotsuse tühistamiseks.

Väikeettevõtja mõiste on defineeritud üldise grupierandi määruses, mille I lisa art 5 loeb

töötajateks ka omanikud-tegevjuhid. Määruse nr 13 § 4 lg 1 p 1 on sellega vastuolus. Kaebajal

on registreeritud TÖR-is üks töötaja, kelleks on juhatuse liige. Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS)

§ 12 järgi tuleb kõiki väikeettevõtjaid kohelda võrdsetel alustel. Määrus nr 13 diskrimineerib

kaebajat, sest eristamiseks puudub seadusest tulenev alus. Määruse nr 13 § 4 lg 1 p 1 on

vastuolus PS-ga. Riik peaks viima erinevatele ettevõtlusvormidele toetuse jagamise kooskõlla

EL-i õigusaktidega ja võrdse kohtlemise põhimõttega. Ka Vabariigi Valitsuse 28.04.2020

määruse nr 31 „COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikuga seotud kriisi ja sellest

tuleneva eriolukorra mõju leevendamiseks ette nähtud toetusmeetmete üldtingimused“ (määrus

nr 31) § 5 lg 1 p 1 järgi peab toetuse eraldamine olema läbipaistev ja mittediskrimineeriv.

Üldise grupierandi määruse I lisa art 6 järgi tehakse töötajate arv kindlaks üksnes ettevõtja

raamatupidamisaruannete põhjal. Kuna tegemist on suletud loeteluga, siis puudub

kaalutlusõigus. Eestis on raamatupidamisaruandeks majandusaasta aruanne. Määruse nr 13 § 4

lg 1 p-s 1 viidatud registri väljavõte ei ole raamatupidamisaruanne. Üldise grupierandi määruse

I lisa art 5 järgi võetakse töötajate arvu kindlakstegemisel arvesse kogu aasta. Seega on määruse

nr 13 § 4 lg 1 p-s 1 lähtutud ebaõigesti töötajate arvust konkreetse hetke seisuga. Seejuures on

vaideotsus vastuolus määrusega nr 13, sest vaideotsuses väidetakse, et EAS pidi lähtuma TÖR-

i kandest otsuse tegemise aja seisuga, samas kui määruse nr 13 § 4 lg 1 p 1 kohaselt tuli lähtuda

TÖR-i andmetest 01.03.2020 seisuga.

Kuna kontserni kuuluvate äriühingute puhul lähtutakse töötajate arvu leidmisel majandusaasta

aruande andmetest ja üldise grupierandi määrus ei anna selles osas kaalutlusõigust, siis

koheldakse kaebajat ebavõrdselt. Et määrus nr 13 on vastuolus EL-i riigiabi reeglitega, võib

olla tegemist keelatud riigiabiga.

5. EAS palus jätta kaebuse rahuldamata.

Üldise grupierandi määruse I lisas toodud väikese ja keskmise suurusega ettevõtja (VKE)

määratlus ei kohaldu määrusele nr 13. Määrust nr 13 ei antud üldise grupierandi määruse alusel,

vaid Euroopa Komisjoni teatise „Riigiabi ajutine raamistik majanduse toetamiseks praeguse

COVID-19 puhangu kontekstis“ (2020/C 91 I/01, COVID-19 raamistik) ja sellele tuginedes

Euroopa Komisjoni poolt 21.04.2020 antud riigiabi loa nr SA.57014 (2020/N) (2020/C 158/01)

alusel. Riigiabi loa alusel antavale riigiabile kohalduvad grupierandi määruse sätted üksnes

juhul, kui abi aluseks olevates õigusaktides on neile selgelt viidatud. Määruses nr 13 ei ole

viidatud üldise grupierandi määruse I lisas olevale VKE määratlusele, vaid on antud

väikeettevõtjale teine määratlus, mis ei ole vastuolus ühegi õigusaktiga. Liikmesriigil on õigus

määratleda toetuse sihtgrupid ja tingimused. Määruses nr 13 on viide üldise grupierandi

määrusele üksnes seoses raskustes oleva ettevõtja hindamisega (§ 8 lg 2 p 1), mil tuleb

3-20-1315

4(10)

kohaldada üldise grupierandi määruse art 2 p 18 tingimusi. Seetõttu on Riigi Teatajas määruse

nr 13 juures viide üldise grupierandi määrusele. Kuna üldise grupierandi määrus ei kohaldu, siis

ei ole asjakohased etteheited, mille alusel tuleb töötajate arv kindlaks määrata ja millist perioodi

arvestades. Määruses nr 13 on lähtutud TÖR-i andmetest 01.03.2020 seisuga, et määrata

ettevõtte suurus enne COVID-19 viirusest põhjustatud piirangute mõju, mis võis tingida

töötajate arvu vähenemise. Töötajate arvu pidi kontrollima 01.03.2020 seisuga, kuid kontrolli

sai teha üksnes taotluse menetlemise ja otsuse tegemise hetkel. Seega puudub kaebaja väidetud

vastuolu.

Kaebajal ei ole subjektiivset õigust toetusele. Määrus nr 13 ei ole vastuolus PS-ga. See, milliseid

sihtrühmi ja mil viisil toetada, on siseriiklikult kujundatav poliitiline otsus. Kuna eelarvelised

vahendid olid piiratud, ei olnud võimalik toetada kõiki ettevõtjaid, mistõttu määrati teatud

kriteeriumid, millele vastavad ettevõtjad toetuse saamiseks kvalifitseeruvad. Toetusmeetme

kujundamisel sooviti toetada ettevõtjaid, kes panustavad riigieelarvesse tööjõumaksude

tasumisega. Seetõttu sätestati vähemalt ühe töölepinguga töötaja nõue äriühingutele, kuna

üksnes juhatuse liikme olemasolu ei taga tööjõumaksude tasumist, kuna juhatuse liikmele ei ole

kohustust tasu maksta. Küll aga on FIE-del kohustus tasuda sotsiaalmaksu ja tulumaksu

ettevõtlustulult. Seega on FIE ise tööjõumaksude tasuja, mistõttu ei olnud vajalik sätestada FIE-

dele töölepingulise töötaja olemasolu tingimust. FIE-de ja äriühingute vahel on palju erisusi (sh

seoses maksustamisega), mistõttu ei ole tegemist sarnaste isikute erineva kohtlemisega ja neid

ei peagi võrdselt kohtlema.

Etteheited kontserni ettevõtjate ebavõrdsest kohtlemisest ei puutu asjasse, sest kaebaja puhul ei

ole tegemist kontserni kuuluva äriühinguga. Määruse nr 13 § 4 lg 1 p-s 1 toodud töötajate nõue

kehtis kõigi taotlejate suhtes, sh kontserni kuuluvate ettevõtete suhtes. Määruse nr 13 § 4 lg 2

eesmärk oli tagada, et toetus (mis oli mõeldud mikro- ja väikeettevõtjatele) ei kanduks meetme

sihtgruppi mittekuuluvatele (suur)ettevõtetele. Kriisimeetme väljatöötamisel pöörati tähelepanu

sellele, et taotluste menetlus oleks võimalikult kiire, sest lühikese ajaga tuleb menetleda suurt

hulka taotlusi ja toetuse kiire väljamaksmine on ettevõtjate jätkusuutlikkuse huvides oluline.

Seetõttu kehtestati tingimused, mille kontrollimine võtaks võimalikult vähe aega, kuid samas

vastaks riigiabi tingimustele ja oleks suunatud õigele sihtgrupile. Kuna kontserni kõigi liikmete

osas MTA-le päringute tegemine TÖR-i andmete saamiseks oleks osutunud liiga aja- ja

ressursimahukaks, siis otsustati kontsernide puhul tugineda avalikest registritest kättesaadavale

infole ehk äriregistris kajastuvatele majandusaasta aruannetele. Võimaliku ebavõrdse

kohtlemise kaalus üles taotluste kiire menetlus ning toetuste kiire jagamine, mis aitab ettevõtjate

likviidsusprobleeme leevendada, st toetusmeetme (mõnevõrra ebavõrdsena tunduvad)

tingimused olid kooskõlas toetusmeetme eesmärgiga.

6. MKM palus jätta kaebuse rahuldamata.

Määruse nr 13 alusel antav riigiabi ei ole üldise grupierandi määruse mõistes antav riigiabi, vaid

ELTL art 107 lg 3 p b ja riigiabi loa alusel antav riigiabi, mistõttu ei kohaldu üldise grupierandi

määrus väikeettevõtja mõiste ja tema määratlemise reeglite osas. Seda kinnitab ka määruse nr

13 § 1 lg 2. Määruse nr 13 tingimused on kooskõlas COVID-19 raamistiku ja Euroopa

Komisjoni 21.04.2020 antud riigiabi loaga. Neis ei ole sätestatud väikeettevõtja mõistet ja

riikidele on jäetud vabad käed toetada just neid ettevõtjaid, kes nende territooriumil COVID-19

puhangust enim kannatasid.

Samal põhjusel ei tule töötajate arvu teha kindlaks raamatupidamisaruannete põhjal. Kuna

määruse nr 13 alusel hakati toetust jagama 2020. a kevadel, kui ei olnud veel saabunud 2019. a

majandusaasta aruande esitamise kohustust, oleks toetuse andmisel tulnud lähtuda 2018. a

andmetest. Et toetus oleks sihitud ja asjakohane, võeti aluseks ettevõtja töötajate andmed

3-20-1315

5(10)

vahetult enne COVID-19 kriisi puhkemist ehk 01.03.2020 seisuga. Selle seisuga korrastatud

andmed on kättesaadavad MTA peetavas TÖR-is.

Määrus nr 13 on antud riigieelarve seaduse (RES) § 531 lg 1 alusel, mis volitab ministrit

kehtestama määrusega toetuse tingimused. Seega oli ministril volitus määrata, millistele

ettevõtjatele toetust makstakse. Isikul ei ole õigust nõuda, et riik annaks talle riigiabi. See on

riigi vabatahtlik otsus, mitte põhiseadusejärgne kohustus.

Määruse nr 13 § 4 lg 1 p 1 on kooskõlas PS-ga. Võrdsuspõhiõiguse kohaselt tuleb võrdses

olukorras olevaid isikuid kohelda võrdselt. Juhatuse liige ja töölepinguline töötaja ei ole võrdses

olukorras. Töölepinguline töötaja on sõltuva töö tegija, kuid juhatuse liige on omal vabal

otsustusel tegutsev isik, keda mh ei kindlustata töötuse riski vastu. Samuti on ebavõrdseks

kohtlemiseks olemas mõistlik ja asjakohane põhjus. Määruse andja eesmärk oli toetada üksnes

aktiivse töötajaskonnaga väikeettevõtjaid, sest tööandja peab tagama töötajatele sotsiaalsed

tagatised ka COVID-19 kriisi ajal. Juhatuse liikmete osas ei ole äriühingul sellist kohustust.

Äriühing võib igal ajal juhatuse liikmega lepingulise suhte lõpetada või tema tasu vähendada.

COVID-19 kriisi ajal ei saanud töötajatega äriühingud sedavõrd kiiresti kohaneda, kandes

suuremat vastutust ja kõrgemaid kulusid kui üksnes juhatuse liikmetega äriühingud, mistõttu

nähti just neile ette toetus.

Kontsernide osas on kaebaja määrust nr 13 valesti tõlgendanud. Kui kontserni kuuluv äriühing

taotles toetust, siis pidi tal olema TÖR-i andmetel 01.03.2020 seisuga vähemalt üks täistööajale

taandatud töötaja. Kui see töötaja puudus, jättis EAS taotluse rahuldamata. Määruse nr 13 § 4

lg-t 2 kohaldati üksnes siis, kui nõutav töötajate arv oli olemas, ja seda normi kohaldati selleks,

et teha selgeks taotlejaga samasse kontserni kuuluvate äriühingute töötajate arv, sest sooviti

välistada toetuse andmine seotud isikutele, kus on üle 49 töötaja. Seega ei kohtle määrus nr 13

erinevalt kontseri kuuluvaid ja mittekuuluvad ettevõtjaid.

Vaideotsus ei ole vastuoluline. EAS pidi 12.06.2020 kontrollima, mis kanded olid ettevõtja

suhtes TÖR-is 01.03.2020 seisuga, ega pidanud arvesse võtma hilisemaid andmeid.

7. Tallinna

Halduskohus

jättis

26.02.2021

otsusega

kaebuse

rahuldamata

ja

menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

Määrusega nr 13 antakse riigiabi Euroopa Komisjoni 21.04.2020 riigiabi loa alusel, mis on

omakorda antud COVID-19 raamistiku alusel (vt määruse nr 13 § 1 lg-d 2 ja 5). Komisjoni loa

alusel antav riigiabi ei pea vastama üldise grupierandi määruse tingimustele ning seega võivad

selle riigiabi tingimused olla teistsugused. Üldise grupierandi määrus kuulub kohaldamisele

juhul, kui sellele on viidatud, ja osas, millele on viidatud. Määruses nr 13 viidatakse üldise

grupierandi määrusele vaid raskustes ettevõtja määratlemisel (määruse nr 13 § 8 lg 2 p 1).

Samasuguse viite teeb ka COVID-19 raamistik (nt p 22 alap c) ja Euroopa Komisjoni luba (nt

p 15).

COVID-19 raamistik ja Euroopa Komisjoni luba kasutavad mõistet VKE, kuid ei defineeri seda.

COVID-19 raamistik teeb osadel juhtudel VKE mõiste osas viite üldise grupierandi määruse I

lisale. Sellest võib järeldada, et Euroopa Komisjon on soovinud VKE mõistet kasutada riigiabi

valdkonnas ühtemoodi. Vastasel juhul oleks COVID-19 raamistikus näidatud, kuidas on

soovitud selle riigiabi raames VKE mõistet defineerida, või antud liikmesriikidele volitus seda

mõistet ise sisustada. Kuna seda pole tehtud, siis peab kohus põhjendatuks ka praegusel juhul

lähtuda üldise grupierandi määruse I lisas toodud VKE määratlusest.

3-20-1315

6(10)

Üldise grupierandi määruse I lisa art 2 defineerib VKE ning sellesse kategooriasse kuuluvad

väikeettevõtja ja mikroettevõtja. Eristamine toimub inimeste arvu ja aastakäibe/aastabilansi

järgi. Isikkoosseisu arvataks art-s 5 nimetatud isikud. Art 6 sätestab, millise dokumendi alusel

andmed kindlaks tehakse.

Üldise grupierandi I lisa puhul tuleb lisaks eestikeelsele versioonile vaadata ka inglisekeelset

versiooni. Kui eestikeelses versioonis kasutatakse vaid mõistet „töötaja“, siis inglisekeelses

versioonis kasutatakse mitut erineva tähendusega sõna nagu „employee“, „staff“ ja „staff

headcount“. Mõiste „employee“ tähistab töötajat kitsamas mõttes (alluvat palgalist töötajat),

mõisted „staff“ ja „staff headcount“ tähistavad isikkooseisu, meeskonda või personali.

Eestikeelses versioonis kasutatud mõistele „töötaja“ ei saa anda sellist tähendust nagu kaebaja

soovib. Mitte kõik isikud, keda tuleb arvata personali hulka selleks, et teha kindlaks, kas

tegemist on väike- või suurettevõtjaga, ei ole töötajad (employees) selle kitsamas mõttes.

Sealhulgas ei ole töötajaks juhtorgani liige/tegevjuht (üldise grupierandi määruse I lisa art 5 p

c).

Kaebaja näol on tegemist VKE-ga, täpsemini mikroettevõtjaga üldise grupierandi määruse I lisa

art 2 lg 3 tähenduses, sest tal on üks juhatuse liige ja tema 2019. a aastakäive/aastabilanss jäi

alla 2 miljoni euro. Vaatamata sellele ei vasta ta määruses nr 13 esitatud täiendavatele nõuetele.

Määruse nr 13 § 4 lg 1 p 1 seadis täiendavalt tingimuseks selle, et äriühingul oleks TÖR-i

andmetel vähemalt üks täistööajale taandatud töötaja (ja mitte rohkem kui 49 töötajat). Silmas

on peetud just töötajaid (employee), mitte teisi isikuid, keda saab üldise grupierandi määruse I

lisa art 5 järgi VKE määratlemisel isikkoosseisu hulka arvata. Seda kinnitab Euroopa Komisjoni

luba, mille p 14 alap b järgi on soodustatul kuni 49 töötajat (The final beneficiaries of Measure

1 are small companies which fulfil the following conditions: (b) have up to 49 employees). Kui

töötajate hulka tuleks arvata ka juhatuse liige, puudunuks vajadus määruse nr 13 § 4 lg 1 p-s 1

eraldi tuua välja tingimust, et äriühingul peab olema vähemalt üks töötaja, sest igal äriühingul

on juhatuse liige olemas. Seega on määruse andja teadlikult soovinud juhatuse liiget töötajatest

eristada. Juhatuse liige ei ole äriühingu töötaja, vaid juhtorgani liige ja seaduslik esindaja.

Asjakohatu on kaebaja etteheide selle kohta, millise kuupäeva seisuga tuli töötajate arv kindlaks

teha. Ta ei ole väitnud ja ka tema majandusaasta aruanne ei kinnita, et tal oleks olnud enne

taotluse esitamist mõni täistööajale taandatud töötaja (jättes juhatuse liikme arvesse võtmata).

Seega ei sõltu praeguse asja lahendus sellest, kas lähtuda määruse nr 13 § 4 lg 1 p-s 1 toodud

kuupäevast (01.03.2020) või mõnest teisest kuupäevast. Kui taotlejale oli hiljem kui 01.03.2020

tekkinud töötajaid, ei saanud nendega taotluse lahendamisel arvestada. Asjakohatu on kaebaja

etteheide selles osas, millistele andmetele tuginedes tuleb töötajate arv kindlaks teha. Olenemata

sellest, kas lähtuda majandusaasta aruandest või TÖR-i andmetest, ei ole kaebajal peale juhatuse

liikme töötajaid olnud.

Põhjendatud ei ole etteheide ebavõrdsest kohtlemisest võrreldes kontserni kuuluvate

ettevõtjatega. Määruse nr 13 § 4 lg 2 järgi summeeritakse äriseadustiku (ÄS) § 6 mõistes

kontserni kuuluvate väikeettevõtjate puhul lg 1 p-s 1 nimetatud töötajate arvu leidmisel

kontserni väikeettevõtjate töötajate arvud lähtuvalt äriregistris kajastuvatest majandusaasta

aruande andmetest. Selle eesmärk oli vältida toetuse maksmist kontsernile, kus oleks töötanud

kokku rohkem kui 49 töötajat, mis tähendanuks, et tegemist pole väikeettevõtjaga. Toetuse

taotleja pidi aga vastama määruse nr 13 § 4 lg 1 p-s 1 toodud nõuetele, st tal pidi olema vähemalt

üks töötaja.

Kaebajal ei ole (sh PS-st tulenevat) subjektiivset õigust nõuda oma ettevõtluse toetamiseks riigi

eelarvelistest vahenditest toetuse andmist. Koroonaviirusest tingitud mõjude leevendamiseks

toetuse maksmise kohustust ei tule riigile ühestki õigusaktist, sh ühestki EL õigusaktist.

3-20-1315

7(10)

Tegemist on riigi poliitilise vaba valikuga. Riigil on väga ulatuslik kaalutlusõigus otsustada,

kas, kellele ja millistel tingimustel toetust anda. Riigi poliitilised otsustused ei allu reeglina

kohtulikule kontrollile. Olenemata seadusandja suurest kaalutlusõigusest toetusmeetmete

kehtestamisel, tuleb sellegipoolest järgida võrdse kohtlemise põhimõtet (määruse nr 13 § 1 lg 4

ja määruse nr 31 § 5 lg 1 p 1).

Määrusest nr 13 ega selle seletuskirjast ei nähtu ühtegi põhjendust, miks otsustati ilma

töötajateta äriühingud toetuse sihtrühmast välja arvata. Ka riigiabi loas ei ole põhjendatud

töötajateta ettevõtjate erinevat kohtlemist. Määruses nr 13, selle seletuskirjas, riigiabi loas ega

COVID-19 raamistikus pole põhjendatud toetust töötajate tööl hoidmise vajadusega või

tööjõukulude (sh tööjõumaksude) tasumise raskustega. Sellised põhjendused on välja toodud

alles vastustajate täiendavalt esitatud seisukohtades. Samas tuleb nõustuda vastustajate

seisukohaga, et töötajatega äriühingud ei ole võrdses olukorras töötajateta äriühingutega.

Töötajate olemasolu korral tuleb äriühingul tasuda töötajatele töötasu ja riigile tööjõumakse,

olenemata sissetulekust või selle vähenemisest. See vähendab äriühingu likviidseid rahalisi

vahendeid ning võib tekitada talle täiendavaid raskusi tehingute tegemisel ja muude arvete

tasumisel. Sissetulekute ja olemasolevate rahaliste vahendite vähenemine muudab raskemaks

ka töötasude ja tööjõumaksude maksmise, mis toob kaasa töötajate koondamise ja raskused

ettevõtte majandustegevuses. Kõik see võib põhjustada äriühingu maksejõuetuse ja tegevuse

lõpetamise (pankrot, likvideerimine). Töötajateta äriühing tegeleb majandustegevusega, milles

ta ei vaja töötajaid peale juhatuse liikme. Seega ei kaasne talle koroonaviirusest tingituna

sedavõrd kiiresti või vältimatult likviidsusprobleeme ja majanduslikke raskusi. Juhatuse

liikmele tasu maksmine otsustatakse osanike või nõukogu otsusega (ÄS § 1801 lg 1 ja § 314 lg

1). Seega ei ole välistatud, et juhatuse liikmele tasu ei makstagi (nt kui osanik on ise ka juhatuse

liige ja saab tasu dividendidena). Majandusliku olukorra halvenedes on äriühingul võimalik

juhatuse liikme tasu vähendada (ÄS § 1801 lg 3 ja § 314 lg 3). Juhatuse liikme tasult makstavaid

makse on võimalik vältida või vähendada, peatades juhatuse liikmele tasu maksmise või

vähendades seda. Samuti on töötajateta äriühingul lihtsam oma tegevust ajutiselt ümber

korraldada või vajadusel peatada, sest ta ei sõltu töötajate olemasolust või puudumisest. Seega

on töötajateta äriühingul võimalik oma likviidseid vahendeid paremini hallata ja koroonakriisist

tekkinud majanduslike raskustega paremini hakkama saada. Järelikult ei ole töötajatega ja

töötajateta äriühingud võrdses olukorras ning neid ei pea kohtlema võrdselt. Toetuse

ettenägemine töötajatega äriühingutele kohtleb küll selliseid äriühinguid erinevalt, võrreldes

töötajateta äriühingutega, kuid sellist erinevat kohtlemist ei saa pidada PS-ga vastuolus olevaks.

Vastustajad on põhjendanud erinevat kohtlemist sellega, et riigil on toetuste määramiseks

piiratud vahendid ja kõiki ettevõtjaid ei ole vahendite nappuse tõttu võimalik toetada. Selline

põhjendus on usutav ja asjakohane.

Töötajateta äriühingutega võrreldes on erinevas olukorras ka FIE-d. Olenemata koroonakriisist

põhjustatud tulu vähenemisest, on FIE-d kohustatud maksma tulu-, sotsiaal- ja kogumispensioni

makseid (tulumaksuseaduse (TuMS) § 47 lg 1, sotsiaalmaksuseaduse (SMS) § 9 lg 3 p 1,

kogumispensionide seaduse § 11 lg 2). FIE-l on küll võimalik oma tegevus ajutiselt peatada

(ÄS § 3 lg 3), millise aja eest ta ei pea tulu- ja sotsiaalmaksu tasuma (TuMS § 47 lg 4, SMS §

9 lg 51), kuid see ei pruugi tema olukorda kuigivõrd parandada, sest tegevuse peatamise tõttu

jääb ta ilma ka võimalikust sissetulekust, samuti ei vabane ta sel perioodil oma võlgade tasumise

kohustusest. FIE-d vastutavad oma kohustuste eest kogu oma varaga. Seega võivad

likviidsusprobleemid ja majandusraskused tuua neile kaasa palju raskemad ja isiklikku laadi

tagajärjed. Järelikult ei ole ka FIE-d ja töötajateta äriühingud omavahel võrreldavas olukorras

ja nende erinevat kohtlemist ei saa pidada õigusvastaseks.

3-20-1315

8(10)

Määrusega nr 13 antav toetus ei ole ebaseaduslik riigiabi. Kuna Euroopa Komisjonile olid

toetuse andmise tingimused teada ja ta andis loa sellistel tingimustel riigiabi määramiseks,

kinnitab Euroopa Komisjoni luba riigiabi õiguspärasust.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

8. Coolhouse OÜ palub 17.03.2021 apellatsioonkaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu

26.02.2021 otsus ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada kaebus.

Kaebaja leidis kaebuses, et määruse nr 13 § 4 lg 1 p 1 on vastuolus EL õigusega ja PS-ga. Kohus

on rikkunud HKMS § 158 lg-t 4. Seadus ei sätesta TÖR-i andmete kasutamise võimalust. Seega

on määruse nr 13 § 4 lg 1 õigusvastane. Kohtul puudus kaalutlusõigus otsustamaks, kas kaebaja

on TÖR-i alusel väikeettevõtja või mitte. VKE tuleb määratleda vastavalt üldise grupierandi

määruse I lisale. Üldise grupierandi määruse I lisa art 5 p c alusel on töötajateks omanikud-

tegevjuhid. EL õiguse kohaselt loetakse „staff“ hulka kuuluvaks ka omanikud-tegevjuhid.

Vastustaja väide, et õiguslikul subjektil peab olema vähemalt üks „employee“, ei oma EL õiguse

ega riigiabi loa osas õiguslikku sisu. Vabariigi Valitsus on 08.03.2021 muutnud määrust nr 31,

lisades § 10 lg 4 p-i 2. Kuna määruse nr 31 § 10 lg 2 on käesoleval hetkel kehtiv ja EL ei ole

vahepeal õigust antud osas muutnud, on määruse nr 13 § 4 lg 1 p 1 vastuolus PS §-ga 3 ja üldise

grupierandi määrusega. Vastustaja omaalgatuslik kaalutlus väikeettevõtjate grupeerimisel

(jagamisel kolme gruppi) on õigustühine. Ükski seadus selleks alust ei anna. Vastustaja

kaalutluse võrdlusbaasiks on FIE-d. Riigil oleks mõistlikum loobuda FIE-dele esitatavatest

ettemaksu nõuetest ja anda selle asemel ettemaksu tasumiseks toetust.

9. EAS palub 19.04.2021 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.

Üldise grupierandi määruse I lisas toodud VKE määratlus ei kohaldu määrusele nr 13. Seega ei

pidanud EAS taotleja vastavuse hindamisel (VKE mõiste määratlemisel) tuginema üldise

grupierandi määruse I lisas toodud määratlusele, vaid määruses nr 13 toodud määratlusele.

Üldise grupierandi määruse sätetest tuli lähtuda üksnes vastavusnõude puhul raskustes oleva

ettevõtja hindamisel, mida EAS ka tegi.

TÖR-i andmetel ei ole õiguslikku tähendust selles mõttes, et vastav kanne ei loo, muuda ega

lõpeta töösuhet. Samas ei ole keeldu haldusakti tegemisel TÖR-i andmetele tugineda, seda

enam, et määruse nr 13 § 4 lg 1 p 1 seda sõnaselgelt sätestab. Haldusmenetluses tekitab õigusi

ja kohustusi kehtiv haldusakt, mitte selle aluseks olev fakt või tõend iseenesest. MTA edastas

EAS-ile vajalikud andmed kriisimeetmete (sh määruse nr 13) taotluste menetlemiseks, sh ka

TÖR-i andmed. Selline korraldus tagas kriisimeetmete kiire ja efektiivse menetluse.

Määrus nr 13 ei ole vastuolus ELTL-ga ega PS-ga.

Kaebaja viidatud määrus nr 31 ei muuda määrust nr 13, vaid sätestab üldtingimused

riigieelarvest eraldatud kriisimeetmetele. Määrus nr 13 on kooskõlas määrusega nr 31.

Olenemata FIE-de maksukohustuste avansilisest iseloomust on siiski tegemist konkreetse

seadusest tuleneva regulaarse kohustusega, mistõttu ei ole asjakohatu FIE-dest toetuse

sihtgruppi kohelda äriühingutest erinevalt (töötaja nõude osas). Väikeettevõtjate kolme gruppi

jagamine on kohtu poolt kohtuotsuse parema arusaadavuse huvides väljatoodud jaotus, mis on

määruse nr 13 seletuskirjast õigesti tuletatud. Õige on kohtu järeldus, et määruse nr 13

sihtrühmaks on esimene ja teine grupp (ehk FIE-d ja äriühingud, kellel on 1–49 töötajat).

10. MKM palub 20.04.2021 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja menetluskulud

kaebaja kanda.

3-20-1315

9(10)

Väär on kaebaja väide, et määrus nr 13 on vastuolus EL õigusega. Määruse nr 13 alusel antav

toetus ei ole üldise grupierandi määruse alusel antav riigiabi, vaid riigiabi loa alusel antav

riigiabi, mistõttu kohalduvad sellele riigiabi loas sätestatud nõuded. Komisjoni määrustest tuleb

riigiabi loa puhul antava abi osas lähtuda üksnes ulatuses, milles sellele riigiabi loas selgelt

viidatakse. Määruse nr 13 alusel antav riigiabi on kooskõlas EL õigusega, sh riigiabi loa ja

üldise grupierandi määrusega ning võrdse kohtlemise põhimõttega. Kaebaja viited, et toetuse

määramisel ei oleks tohtinud kasutada TÖR-i andmeid, on asjakohatud. Kaebajal ei olnud

seisuga 01.03.2020 tööl töölepingulist töötajat, mistõttu ei kvalifitseeru ta ühelgi juhul toetusele.

Seega ei ole vaja üldse hinnata, kas EAS võis äriühingu töötaja tuvastamiseks kasutada TÖR-i

andmeid. Riigiabi luba ega COVID-19 raamistik ei reguleerinud, milliste tõendite alusel riik

peab kontrollima ettevõtja töötajate olemasolu, see jäeti riigisiseseks küsimuseks. Seetõttu ei

olnud MKM-il kohustust määruses reguleerida, et aluseks võetakse majandusaasta aruanded.

Määrus ei andnud TÖR-i kandele õiguslikku tähendust, see oli lihtsalt kiireim viis, kuidas

määruses sätestatud tingimuse täitmist oli võimalik tuvastada ja toetus välja maksta.

Kaebaja ei selgita, kas ja kuidas on määruse nr 31 muudatus seotud tema mais 2020 esitatud ja

12.06.2020 lahendatud toetuse taotlusega. Kaebaja suhtes tehtud otsusest hiljem tehtud määruse

nr 31 muudatus ei saa kuidagi puudutada kaebaja õigusi.

Kaebaja märkused, et riik võiks muuta FIE-de maksusüsteemi, on asjakohatud ja väljuvad

vaidluse raamidest. Seejuures ei ole MKM toetuse kriteeriumide põhiseaduspärasuse hindamise

võrdlusbaasiks võtnud vaid FIE-sid. FIE-de teemale pööras tähelepanu halduskohus oma

04.01.2021 määruses.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

11. Apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Vastuseks

apellatsioonkaebuse väidetele märgib ringkonnakohus järgmist.

12. Määruse nr 13 § 4 lg 1 p 1 ei ole vastuolus PS-ga ning selles sätestatud väikeettevõtja

mõiste ei peagi ühtima üldise grupierandi VKE määratlusega. Halduskohus ja vastustajad on

õigesti osutanud, et määrus nr 13 ei ole antud üldise grupierandi määruse alusel, vaid COVID-

19 raamistiku ja Euroopa Komisjoni riigiabi loa alusel. Üldise grupierandi määrust tuleb

kohaldada siis, kui liikmesriigid kavandavad toetusmeetmeid komisjoni loata (COVID-19

raamistiku p 13). Ainuüksi sellest, et COVID-19 raamistik kasutab mõistet VKE (selle sisu

avamata), ei tähenda, et selle mõiste sisustamisel ei saa liikmesriik toetusmeetme rakendamisel

kindlaks määrata täpsustavaid asjaolusid. Riigiabi üldine põhimõte on, et seda tuleb anda nii

palju kui vajalik, aga nii vähe kui võimalik. See tähendab, et (võttes arvesse ka, et kellelgi ei

ole subjektiivset õigust saada riigiabi) vastavalt liikmesriigi vajadustele võib liikmesriik

abisaajate ringi küll kitsendada võrreldes Euroopa Komisjoni poolt lubatuga, kuid seda ei tohi

laiendada. Nii nähtub ka COVID-19 raamistiku p-st 19, et liikmesriigi poolt kohaldatavad

riigiabi meetmed peavad olema selle liikmesriigi majanduses tõsise häire kõrvaldamiseks

vajalikud, asjakohased ja proportsionaalsed. Järelikult on liikmesriigil diskretsioon

otsustamaks, kes täpselt ja millistel tingimustel toetust saab, järgides seejuures COVID-19

raamistikus paika pandud põhimõtteid. See tähendab, et siseriiklikult oli võimalik sätestada

grupierandi määruse VKE üldmääratlusele lisatingimused, kuid need pidid olema mõistlikud ja

põhjendatud ning järgima mh võrdse kohtlemise põhimõtet. Viimane nähtub ka määruse nr 31

§ 5 lg 1 p-st 1, mis sätestab, et toetuse eraldamine peab olema läbipaistev ja mittediskrimineeriv

ning tagama sihtrühma kuuluvate isikute võrdse kohtlemise nii ühe meetme raames kui ka

erinevate meetmete vahel.

3-20-1315

10(10)

13. Nagu eelnevalt märgitud, siis ehkki isikul puudub subjektiivne õigus nõuda riigiabi, on tal

siiski õigus olla võrdselt koheldud. Halduskohus on õigesti leidnud, et ettevõtjate erinev

kohtlemine määruse nr 13 alusel toetuse jagamisel oli põhjendatud, sest erinevad

väikeettevõtjad (ühegi töötajata, 1–49 töötajaga ja FIE-d) ei moodusta võrreldavaid gruppe, st

nad on juba oma olemuselt ebavõrdsed. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse p-des 25–

35 esitatud analüüsi ja põhjendustega neid kordamata (HKMS § 201 lg 4).

14. Kuna määruse nr 13 § 4 lg 1 p 1 ei ole vastuolus EL õigusega ega PS-ga, sai EAS kaebaja

taotluse lahendamisel lähtuda määruse nr 13 § 4 lg 1 p 1 tingimustest. Kaebaja väide, et

siseriiklikult ei olnud võimalik täiendavalt TÖR-i andmetele tuginemise nõuet sätestada, ei ole

põhjendatud. Kui EL õigus võimaldab siseriiklikult täiendavaid nõudeid sätestada ja need on

proportsionaalsed ja põhjendatud, puudub vastuolu EL õigusega. Asjaolu, et TÖR andmetel on

maksukohustuslaste registri põhimääruse § 2 lg 3 kohaselt informatiivne tähendus, ei tähenda,

et neid andmeid ei võiks haldusorgan otsuse tegemisel aluseks võtta. Lisaks märgib

ringkonnakohus, et see asjaolu iseenesest, millistele andmetele tuginedes otsustab haldusorgan,

kas toetuse saamise nõuded on täidetud, ei saa rikkuda isiku subjektiivseid õigusi. Praeguses

asjas puudub vaidlus selles, et kaebajal puudus 01.03.2020 (ja ka enne ja pärast seda kuupäeva)

seisuga kasvõi 1 töölepinguline töötaja (sealhulgas ei ole esitatud ka väidet ega tõendeid sellest,

et kaebaja oleks sõlminud juhatuse liikmega töölepingu, vrd nt Tallinna Ringkonnakohtu

23.01.2018 otsuse nr 3-16-1446 p-d 13 ja 14), ükskõik, millisest registrist või andmekandjast

seda kontrollitud oleks.

15. Määruse nr 31 § 10 lg 4 p 2 08.03.2021 muudatused ei oma kaebaja taotluse ja praeguse

kohtuvaidluse lahendamisega puutumust ja pole seega asjakohased. Lisaks sellele, et haldusakti

õiguspärasust hinnatakse selle andmise aja seisuga (HKMS § 158 lg 2), ei ole määruse nr 31 §

10 üldse kaebaja suhtes kohaldatav (vt § 10 lg-d 1 ja 2). Kaebaja esitas taotluse juriidilise isiku

toetuse saamiseks (§ 9), mitte juriidilise isiku finantsinstrumendi rakendamiseks (§ 10). Samuti

ei ole asjakohane apellatsioonkaebuses esitatud arutlus seoses FIE-de maksustamisega, kuna

see väljub praeguse vaidluse raamest.

16. Eeltoodu alusel jätab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu

otsuse muutmata. Kaebaja ja vastustajate menetluskulud jäävad nende endi kanda HKMS § 108

lg 1 ja § 109 lg 1 kohaselt.

(allkirjastatud digitaalselt)