3-21-150/21 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Janek Laidvee

Otsuse tegemise aeg ja koht

28.07.2021, Tallinn

Haldusasja number

3-21-150

Haldusasi

MTÜ Jägala Kalateed kaebus tühistada Kultuuriministri

18.12.2020 käskkirja nr 190 „Asulakohtade ja muistsete

põllujäänuste kultuurimälestisteks tunnistamine ning ühise

kaitsevööndi kehtestamine“ punkt 4

Menetlusosalised

Kaebaja – MTÜ Jägala Kalateed, volitatud esindajad Kaarel

Relve ja Merlyn Mannov

Vastustaja – Kultuuriministeerium, volitatud esindaja v.adv

Veikko Puolakainen

Kaasatud haldusorgan I ‒ Muinsuskaitseamet, volitatud

esindaja v.adv Veikko Puolakainen

Kaasatud haldusorgan II ‒ Keskkonnaamet, volitatud

esindajad Riina Kotter, Kristi Pai ja Kelli Varov

Asja läbivaatamine

20.05.2021 istungil

RESOLUTSIOON

1. Võtta asja juurde Keskkonnaameti 09.07.2021 kiri nr 6-3/21/5014-10.

2. Rahuldada kaebus. Tühistada kultuuriministri 18.12.2020 käskkirja nr 190

„Asulakohtade ja muistsete põllujäänuste kultuurimälestisteks tunnistamine ning ühise

kaitsevööndi kehtestamine“ punktid 4 ja 5.

3. Mõista Kultuuriministeeriumilt MTÜ Jägala Kalateed kasuks välja menetluskulud

summas 10 215 eurot. Muus osas jätta poolte menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul

otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 27.08.2021 (HKMS § 181 lg 1).

Apellatsioonkaebus peab vastama HKMS § 182 lg-s 1 sätestatud nõuetele. Vastuseks esitatud

apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva

jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või

ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Linnamäe hüdroelektrijaam (edaspidi: Linnamäe HEJ) asub Jägala jõel Jõesuu ja Jägala-Joa

küla vahel, ca 3,5 km Jägala joast allavoolu ja ca 1,5 km kaugusel Jägala jõe suudmest

Harjumaal Jõelähtme vallas Jõesuu külas Muinaslinna 5 maaüksusel (endine Tammi maaüksus,

katastritunnus 24505:002:0030). Linnamäe paisjärv (VEE2024510) on avalikult kasutatav

veekogu, mis asub paisust ülesvoolu ning on tekkinud Jägala jõel Linnamäe HEJ paisutegevuse

tulemusel. Paisjärve pindala ilma saarteta on 31,1 ha (saarte pindala 1,86 ha). Linnamäe HEJ

rajati aastatel 1922–1924.

2. Jägala jõgi nimetati Linnamäe HEJ-st üles- ja allavoolu 1996. a Keskkonnaministri

määrusega lõheliste kudemis- ja elupaigaks. Varasemat määrust asendab Keskkonnaministri

15.06.2004 määrus nr 73 „Lõhe, jõeforelli, meriforelli ja harjuse kudemis- ja elupaikade

nimistu (edaspidi: määrus nr 73).

3. Jõelähtme vallavalitsus tegi 12.02.2015. a ettepaneku Linnamäe HEJ mälestiseks

tunnistamiseks. Kultuuriministri 21.12.2016 käskkirjaga nr 180 “Linnamäe hüdroelektrijaama

paisu kultuurimälestiseks tunnistamine” (edaspidi: käskkiri nr 180) tunnistati mälestiseks pais

koos kalatrepiga.

4. MTÜ Jägala Kalateed tegi 18.11.2019. a Kultuuriministrile ettepaneku lõpetada Linnamäe

HEJ paisu kultuurimälestiseks olemine. Ettepanekuga ei nõustutud.

5. Wooluvabrik OÜ kui Linnmäe HEJ käitaja tegi 2019. aastal ettepaneku Linnamäe HEJ paisu

kaitsevööndi suurendamiseks selliselt, et kaitsevööndisse oleks haaratud Linnamäe paisjärv.

Muinsuskaitseamet algatas vastava menetluse ja selle tulemusena kehtestati Kultuuriministri

18.12.2020.

a

käskkiri

nr

„Asulakohtade

ja

muistsete

põllujäänuste

kultuurimälestisteks tunnistamine ning ühise kaitsevööndi kehtestamine“ (edaspidi:

käskkiri nr 190 või vaidlustatud käskkiri). Käskkirjaga tühistati varasemalt määratud Linnamäe

HEJ paisu kaitsevöönd ning kehtestati uus ühine kaitsevöönd. Kui varasem HEJ paisu

kaitsevöönd hõlmas paisjärvest umbes 30 m laiuse riba, mis külgneb paisuga, siis uus ühine

kaitsevöönd hõlmab enamiku paisjärvest, mille pindala on u 30 ha.

6. Tallinna Halduskohtusse saabus 21.01.2021 MTÜ Jägala Kalateed kaebus nõudega tühistada

Kultuuriministri 18.12.2020 käskkirja nr 190 „Asulakohtade ja muistsete põllujäänuste

kultuurimälestisteks tunnistamine ning ühise kaitsevööndi kehtestamine“ punkt 4, millega

kehtestati ehitismälestisele Linnamäe HEJ pais, arheoloogiamälestisele Asulakoht (reg nr

17534) ja Linnus „Jägala linnamägi“ (reg nr 17535) ühine kaitsevöönd.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

7. Kaebaja põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised.

1) Paisjärve suures ulatuses kaitsevööndisse hõlmamine on meelevaldne. Käskkiri on sisuliselt

jätk Linnamäe HEJ paisu mälestisena muinsuskaitse alla võtmisele. Nii see kaitse alla võtmine

kui ka vaidlustatud käskkirjaga mälestiste kaitse alla võtmine ja ühise kaitsevööndi

moodustamine on eelkõige ajendatud soovist seista vastu Linnamäe HEJ paisu avamisele ja

paisutuse lõpetamisele looduskaitselistel põhjustel. Samuti on kaitse alla võtmised ajendatud

soovist võimaldada elektritootmise jätkumist. Nii looduskaitsenõuete ellu viimata jätmist kui

ka

elektritootmise

jätkumist

näib

vastustaja

(samuti

Muinsuskaitseamet)

pidavat

kultuuriväärtuste kaitseks vajalikuks. Paisjärve suures ulatuses kaitsevööndisse haaramine ei

ole põhjendatav kultuuriväärtuste kaitsega, eriti muude mälestiste osas kui Linnamäe HEJ pais.

Varem kaitse alla võetud mälestiste kaitsevöönd maismaal ei erine varasemast

märkimisväärselt, kuid paisjärve osas on muutus väga suur. Uued mälestised ei ole maismaal

valdavalt ümbritsetud kaitsevööndiga, kuid järvel ulatub nende kaitsevöönd kaugele. Ei saa

pidada õiguspäraseks Linnamäe HEJ paisu kultuuriväärtuse määratlemist selle kaitsevööndi

vajalikkuse ja ulatuse hinnangus, mis on kaitse alla võtmise otsusest eraldiseisev haldusakt.

Paisjärv pole paisu kui betoonehitise lahutamatu osa, vaid HEJ kui tehnorajatise lahutamatu

osa. Vaidlustatud käskkirjas ega selle aluseks olnud ekspertarvamustes pole arusaadavalt

selgitatud, miks ainult paisjärv vajab paisu kultuuriväärtusega seoses rõhutatult kaitset, kuid

mitte muud HEJ osad, nt turbiinid ja juurdepääsuteed. Pais kui silmapaistev betoonehitis saab

eksisteerida ka paisutuseta. Muinsuskaitseseaduse (MuKS) ega selle seletuskirjast ei nähtu, et

kaitsevööndi eesmärgiks ja vajalikkuse põhjenduseks saaks otseselt olla ehitismälestise algses

funktsioonis kasutamise võimaldamine, veelgi vähem selleks kohustamine. MuKS § 14 lg 2 p

1 kohaselt saab kaitsevööndi eesmärgiks olla vaid mälestist toetava ja sobiva keskkonna

säilitamine. Paisjärv ja paisu kasutamine algses funktsioonis võivad toetada paisu „mõistmist“,

kuid pole selleks vältimatult vajalikud, st mälestise konteksti, tekkelugu ja säilitamise vajadust

saab avada ka muul moel. Paisu kultuuriväärtust saab säilitada paisutuseta. Need ebakõlad ja

lüngad põhjendustes on seletatavad sellega, et vastustaja on kultuuriväärtuste kaitse sildi all

asunud kaitsma HEJ käitaja majandushuve.

2) Naeruväärne on põhjendus, et töötav HEJ ilmestab piirkonna aastatuhandete pikkust

järjepidevust. HEJ rajatati alles 100 aastat tagasi ning pole enamiku viimasest sajandist olnud

kasutuses. Pole tõsiseltvõetavat alust arvata, et jõgi on olnud varem sel määral või üldse

paisutatud, kindlasti mitte aastatuhandete lõikes. Sellel ajaskaalal väljendaks järjepidevust

kärestikuline ja kalarikas jõgi. Vaidlustatud käskkirja põhjendused on muus osas samuti

sisutühjad: samamoodi saaks „põhjendada“ ükskõik millise keskkonna kultuuriväärtuslikkust.

Vaidlustatud käskkirjas sisalduv vaadeldavuse kirjeldus on eksitav, jättes mulje, et vähemalt

Linnamäe HEJ pais on vaadeldav kõikjalt paisjärve kallastelt osas, mis järv asub kaitsevööndis.

Tegelikkuses saab pais olla hästi vaadeldav vaid järve põhjaosa kallastelt, mis nähtub tsiteeritud

selgitusest ja käskkirja eelnõu versioonist, kus olid esitatud konkreetsed vaatesihid ja vastavad

fotod. Pais kui betoonehitis oleks täies ulatuses vaadeldav siis, kui paisjärv alla lasta. Väide, et

paisjärv on vajalik vaadete säilimiseks, ei ole tõsiseltvõetav, sest vaadete säilimiseks on ka muid

ja looduskeskkonda vähem mõjutavaid viise, näiteks hoida jõeorus vaatesihid võsast puhtad.

Paisjärv pakub vaateid vaid järvelt, nt paadis, mitte selle kallastelt nagu vaidlustatud käskkirjas

eksitavalt väidetakse. Järve kaldaid ei ole üldiselt kaitsevööndisse arvatud. Tegelikkuses on

kaldad ka võssa kasvanud ning puuduvad vaatesihid. Kaldalt saab üldiselt vaadelda vaid mingit

osa paisjärvest. Head vaated mälestistele avanevad vaid hooldatavalt Linnamäelt ja paisul

asuvalt sillalt või paisust allavoolu. Käskkirja põhjendustest pole arusaadav, miks on vaja

kultuurkihi kaitseks hõlmata kaitsevööndisse nii suur paisjärve ala. Isegi kui aktsepteerida, et

kultuurkiht võib olla langenud kunagisse jõeorgu, siis pole usutav, et sellist kultuurkihti võiks

leiduda tervel kaitsevööndi alal. Vastustaja näib olevat seisukohal, et paisjärv tervikuna vajab

säilitamist, sest mistahes muutus keskkonnas (sh paisutuse likvideerimine) võib kultuurkihti

kahjustada. Vastustaja jätab seejuures tähelepanuta, et paisjärv on arheoloogiamälestiste

vanusega võrreldes hiljutine nähtus ning paisjärve veetase on paisu eksisteerimisajal suurel

määral varieerunud.

Kaitsevööndi laiendamist suurele osale paisjärvest ei saa põhjendada kultuurkihi kaitse

vajadusega, sest pole usutav kultuurkihi esinemine tervel kaitsevööndi alal. Samuti ei ole

kohane siduda kultuurkihi kaitset paisjärve olemasoluga: paisjärv on pigem ebastabiilsem

keskkond kui maismaa ning paisjärv takistab võimaliku kultuurkihi uurimist. Meelevaldsed

põhjendused ja leige huvi kaitsta võimalikku kultuurkihti maismaal näitavad, et

kultuuriväärtuste kaitse on vaid ettekääne paisjärve kaitsevööndisse haaramiseks; tegelik

eesmärk on olnud kaitsta Linnamäe HEJ käitaja majandushuve.

2) Vaidlustatud käskkiri on õigusvastane, sest see pole kooskõlas veeseadusega (VeeS).

Paisjärve ala on vaidlustatud käskkirjas püütud hõlmata kaitsevööndisse selliselt, et paisjärve

likvideerimine oleks tegevus, mis rikub Linnamäe HEJ paisu kui mälestist või lausa hävitab

selle, rääkimata mälestise ohustamisest. Teisisõnu on kaitsevöönd määratletud viisil, mis seob

mälestise säilitamiskohustuse paisjärve säilitamiskohustusega. Vaidlustatud käskkirjaga on

seega sisuliselt püütud tekitada olukord, kus paisutamine on kohustuslik. See ei ole kooskõlas

VeeS-ga, mille kohaselt on paisutamise õiguslikuks aluseks ja reguleerimisvahendiks

Keskkonnaameti poolt antav veeluba. MuKS-st ei tulene erandlikku võimalust reguleerida

paisutust paisule mälestise staatuse andmisega. Paisutuse reguleerimine vaidlustatud

käskkirjaga on õigusliku aluseta ega ole kooskõlas VeeS normide ja eesmärkidega.

3) Vaidlustatud käskkiri on õigusvastane, sest selle andmisele pole eelnenud keskkonnamõju

(KMH) hindamist (Natura hindamist). Jägala jõe ja Jõelähtme jõe alamjooks on võetud

hoiualana looduskaitse alla ja kuulub Jägala loodusala nime all Natura 2000 võrgustiku alade

koosseisu. Menetlusosalised juhtisid korduvalt tähelepanu asjaolule, et vaidlustatud käskkiri

takistab Natura ala kaitse-eesmärkide saavutamist. Loodusdirektiivi eesmärk pole üksnes

elupaikade ja liikide soodsa seisundi säilitamine, vaid ka soodsa seisundi taastamine (artikkel

2 lõige 2). Samuti hõlmab „kaitse“ direktiivi tähenduses nii säilitamist kui taastamist (artikkel

1 punkt a). Teisisõnu pole Natura 2000 võrgustik moodustatud üksnes olemasoleva väärtusliku

looduskeskkonna säilitamiseks, vaid ka selle taastamiseks. Linnamäe HEJ paisutusest

mõjutatud jõelõik on looduskaitse alla võetud peamiselt selle taastamise potentsiaali pärast.

Keskkonnaameti peadirektori poolt kinnitatud Jägala jõe hoiuala kaitsekorralduskavas 2017–

2021) (edaspidi: kaitsekorralduskava) on asutud seisukohale, et enamiku kaitse-eesmärkide

saavutamiseks on vajalik Linnamäe paisjärv likvideerida. Vaidlustatud Käskkiri kujutab endast

tegevuse lubamist loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses, kui sellega on soovitud otseselt

reguleerida paisutust. Selline luba ei saa olla õiguspärane ilma eelneva mõjuhindamiseta.

Samuti ei saa vaidlustatud käskkiri tulenevalt VeeS-st olla Eesti õiguskorras otseselt

paisutamise õiguslikus aluseks. Samas on see õigusakt, mida tuleb veeloa andmisel arvestada.

Vaidlustatud käskkiri sarnaneb seega enam kavale loodusdirektiivi tähenduses. Tulenevalt

keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 33 lg 1 p-st 4

tuleb enne sellise dokumendi vastuvõtmist läbi viia keskkonnamõju strateegiline hindamine

(KSH), mille raames toimub ka Natura hindamine loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses.

4) Käskkiri on kaalutlusvigadega. Kaitsevööndi kehtestamise otsus on kaalutlusotsus, kuid

vaidlustatud käskkirja andmisel pole kaalutud kõiki põhjendatud huve ega arvestatud kõiki

olulisi asjaolusid, sest Muinsuskaitseamet, ja nähtavasti ka vastustaja, on seisukohal, et

kaitsevööndi kehtestamise otsus pole kaalutlusotsus. Igal juhul ei nähtu vaidlustatud

käskkirjast, et looduskaitse huve oleks kuidagi kaalutud. Samuti pole tehtud koostööd teiste

pädevate haldusorganitega. Vaidlustatud käskkiri saaks olla õiguspärane vaid juhul, kui

kaalutlusotsusele eelneks nõuetekohane Natura hindamine ja otsus ise oleks kooskõlas Natura

erandi tingimustega. Kultuuriväärtuste kaitse saab põhimõtteliselt olla ülekaalukaks avalikuks

huviks looduskaitse suhtes, kuid üksnes tingimusel, et kultuuriväärtuse näol on tõepoolest tegu

Eesti ainelise kultuuripärandi väärtuslikuima osaga ning see nähtub selgelt vastavatest

põhjendustest. Linnamäe HEJ paisu ja selle kaitsevööndi kultuuriväärtuslikkuse põhjendused

on nii ilmselt puudulikud, et pole mingit alust pidada antud „kultuuriväärtust“ avalikkuse jaoks

esmatähtsaks ja erakordselt tungivaks põhjuseks, mis kaalub üles looduskaitsevajadused.

5) Vaidlustatud käskkiri on puudulikult põhjendatud. Pole võimalik aru saada, mida täpsemalt

ja kuidas on käskkirja andmisel kaalutud. Vaidlustatud käskkirja andjaks on kultuuriminister,

kuid menetluse viis läbi Muinsuskaitseamet. Pole üheselt arusaadav, kas Muinsuskaitseameti

poolt menetluse käigus esitatud seisukohad on osaks vaidlustatud käskkirja põhjendustest, eriti

seisukohad, mida vaidlustatud käskkirjas pole (põhjalikult või üldse) käsitletud. Vaidlustatud

käskkirjast pole võimalik aru saada, kuidas on selle andmisel tuginetud eksperdihinnangutele.

Mõlemas eksperdihinnangus esitatud seisukohad on valdavalt põhjendamata, mh puuduvad

reeglina viited uuringutele ja teaduskirjandusele.

6) Rikutud on menetlusnõudeid. Vaidlustatud käskkiri oleks tulnud anda avatud menetluses.

Seda aga ei tehtud ning see on käsitatav menetlusnõude olulise rikkumisena. Vaidlustatud

käskkirja menetlusse kaasamine pole toimunud tõhusalt. Kaebajale on küll võimaldatud

formaalselt arvamust avaldada, kuid tema küsimusi ja vastuväiteid pole käsitletud sisuliselt.

Menetluses esitatud vastused jäid üldiselt arusaamatuks ning sisukaid vastuseid ei leia ka

vaidlustatud käskkirjast. Vaidlustatud käskkirja menetluses toimunud kaasamine pole olnud

tõhus, sest pole antud sisukaid vastuseid kaebaja esitatud küsimustele ja vastuväidetele ning

nendega arvestamine ei nähtu ka käskkirjast. Kaebaja hinnangul on see oluline menetlusnõuete

rikkumine, eriti pidades silmas, et tegu on avara kaalutlusruumiga keskkonnaotsusega.

Asjassepuutuvaid materjale ei tehtud lihtsalt kättesaadavaks, vaid piirati neile juurdepääsu.

8. Vastustaja leiab, et kaebus tuleb rahuldamata jätta järgmistel põhjendustel.

1) Käskkirjaga nr 190 on kehtestatud üksnes uus ühine kaitsevöönd nii HEJ paisule kui teistele

selles piirkonnas paiknevatele kultuurimälestistele (asulakoht ja muistsed põllujäänused).

Seejuures Linnamäe HEJ pais ise on tunnistatud kultuurimälestiseks juba käskkirjaga nr 180.

Seda käskkirja ei ole vaidlustatud ning see on paisu kultuurimälestiseks tunnistamise osas

jätkuvalt kehtiv. Kaebaja tegelik eesmärk näib olevat pigem kultuurimälestiseks tunnistatud

Linnamäe paisu ja sellega seonduvalt Linnamäe paisjärve täielik likvideerimine, et taastada

kalade arvukus Jägala jões Linnamäe tammist ülesvoolu jäävatel aladel. Kaebajal ei ole seda

tegelikku lõppeesmärki võimalik saavutada kultuurimälestistele kaitsevööndi kehtestamise

käskkirja tühistamise kaudu. Sisuliselt vaidlustab kaebaja kultuurimälestiseks tunnistamise

algset käskkirja ja seal esitatud põhjendusi kultuuriväärtuse sisustamise kohta. Need

argumendid on võimalik jätta tähelepanuta ainuüksi kaebetähtaja eiramise tõttu. On küsitav,

kas keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigus saab juba põhimõtteliselt ulatuda selleni, et seada

kahtluse alla Muinsuskaitseameti (MKA) poolt läbi viidud haldusmenetlus ühe või teise objekti

kultuuriväärtuslikuks tunnistamise kohta. Muinsuskaitselised küsimused ja ühise kaitsevööndi

kehtestamine mälestisele MuKS tähenduses ei ole õiguslikus mõttes seotud kaebaja

keskkonnakaitseliste eesmärkidega või senise keskkonnakaitselise tegevusvaldkonnaga.

Käesolevas vaidluses ei ole põhjust ega vajadust analüüsida varasema käskkirja nr 180 sisu ja

õiguspärasust.

2) Tegemist on kaebaja subjektiivse ja meelevaldse käsitlusega, nagu oleks vastustaja tegelik

eesmärk võimaldada Wooluvabrik OÜ-l elektritootmise jätkamist. Vastustaja ei ole mingilgi

viisil elektritootmisega seotud. Vastustaja ei osale kaebaja viidatud kohtuvaidlustes, mis on

seotud elektritootja ja Keskkonnaametiga. Vastustaja ega ka MKA ei tegele veelubade

väljastamisega. Küll aga on vastustaja leidnud, et Linnamäe HEJ puhul on tegemist

kultuurimälestisega. Kaebaja käsitluse kohaselt ei ole MKA arvamus piisav, vaid peaks

eksisteerima mingi teaduslik algallikas, kelle hinnang oleks kaebajale autoriteetsem. Sellise

käsitluse õigsust eeldades oleks tegemist lõputu menetlusega, kus iga materjal peaks viitama

järgmisele (alg)allikale jne. On üheselt selge, et kultuuriväärtuseks tunnistamine praktikas nii

toimuda ei saa. Ka kehtivast õigusest ei tulene sellist kohustust (tellida igale võimalikule

kultuurimälestisele laiapõhjaline teaduslik analüüs vms).

3) Vaidlustatud käskkiri on õiguspärane ja selle tühistamiseks ei ole alust. Käskkiri on välja

antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel, on sellega kooskõlas,

proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ja vastab vorminõuetele. Haldusmenetlust kõnealuses asjas

viis haldusorganina läbi Muinsuskaitseamet (MKA), kelle pädevus vastava menetluse

läbiviimiseks tuleneb kehtiva MukS §-dest 16-18. Kultuuriministeerium ega MKA ei saa endale

üle võtta teiste ministeeriumite valitsemisalas tegutsevate riiklike valitsusasutuste rolli ja

ülesandeid (näiteks Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas tegutseva Keskkonnaameti

funktsioone). Teisisõnu, kaebuses esitatud etteheited selles, mis puudutavad võimalikku vee

erikasutusloa hankimisega seotud küsimusi, ei ole praeguses vaidluses asjakohased. Kuigi ka

kultuuripärand on osa keskkonnast, siis kaebuses esile toodud looduskaitsedirektiivist lähtuvad

keskkonnaõiguslikud argumendid muinsuskaitseliste eesmärkide hindamisel määravat

tähendust omada ei saa. Kaebaja käsitlus tervikuna lähtub põhimõtteliselt väärast eeldusest,

nagu oleks kaitsevööndi kehtestamisega soovitud või soovitakse halvendada või muuta

praegust looduskeskkonda.

4) Kaebaja saab õigesti aru, et vaidlustatud käskkirja kohaselt on kaitsevööndi määratlemine

vajalik kõigil MuKS § 14 lg 2 nimetatud eesmärkidel: säilimine sobivas kontekstis, vaadeldavus

ja arheoloogilise kultuurikihi säilimine. Pole mingit põhjust neid eesmärke kahtluse alla seada.

Need eesmärgid on ka sõnaselgelt MuKS-s fikseeritud. Paisjärve kaitsevööndi suurendamine ei

ole mingil juhul toimunud meelevaldselt. Vaidlustatud käskkirjast nähtuvalt on sellele eelnenud

põhjalik haldusmenetlus, kus on ära kuulatud kõik asjassepuutuvad isikud, nende argumente on

hinnatud ja neile on menetluses vastatud. Vastustaja on lisaks tuginenud kahele

eksperdihinnangule. Lisaks on vastustaja tuginenud ka Muinsuskaitse Nõukogu 04.11.2020

otsusele, millega tehti kultuuriministrile ettepanek asulakohtade ja muistsete põllujäänuste

kultuurimälestiseks tunnistamiseks ning mälestiste ühise kaitsevööndi kehtestamiseks.

Vastustaja on põhjendanud ühise kaitsevööndi kehtestamise vajadust. MKA ei oma HEJ

käitajaga ja tema majanduslike huvidega mitte mingit puutumist. Küll on MKA väljendanud

menetluses seisukohta, et Linnamäe paisjärv on osa terviklikust süsteemist ja selle olemasolu

on Linnamäe HEJ-s elektri tootmise eelduseks. Ehitismälestise (kaitsealune pais) seisukohast

tagab toimiv ja kasutuses olev hüdroelektrijaam mälestise kasutuse ja järjepideva hooldamise.

Vaidlustatud käskkirjast nähtuvalt kaalus Muinsuskaitseamet korduvalt esitatud arvamusi,

vastuväiteid, ettepanekuid, eksperdihinnangus esitatud argumente jm asjassepuutuvat ning

leidis, et asulakohtade ja muistsete põllujäänuste mälestiseks tunnistamine kultuuriväärtuse

säilitamiseks ja lähestikku asuvatele mälestistele ühise kaitsevööndi kehtestamine mälestistele

sobiva ja toetava keskkonna säilitamiseks on põhjendatud.

5) Kaitsevööndi kehtestamine on olemuselt diskretsiooniotsus, kus haldusorganil on suur

kaalumisruum. Nimelt sätestab MuKS § 14 lg 1, et kinnismälestise ja muinsuskaitseala kaitseks

võib kehtestada kaitsevööndi, kaaludes selle vajalikkust ja ulatust kaitsevööndi eesmärkidest

lähtudes. Antud juhul ei ole haldusorgan teinud kaalutlusvigu. Praeguse vaidluse eripära on see,

et käskkirjaga ei määratud kaitsevööndit vaid ühele mälestisele, vaid määratakse ühine

kaitsevöönd mitmele kultuurimälestisele. Kuigi kaebaja nende põhjendustega ei nõustu ning ta

üritab neid kaebuses sisulises mõttes ümber lükata, ei tähenda see veel vaidlustatud käskkirja

õigusvastasust. Seisukoht kaitsevööndi laiendamise vajalikkuse osas tugineb muu hulgas 2019.

ja 2020. aastal koostatud MKA teostatud eksperdihinnangutele. Mõlemad põhjalikud

hinnangud on esitatud tutvumiseks kõikidele menetlusosalistele. Nendes on hinnatud ühise

kaitsevööndi määramise ja suurendamise vajadust MuKS § 14 kontekstis. Linnamäe HEJ paisu

väärtus ei seisne üksnes rajatises endas, vaid ka sellega seotud ehitises ja ümbritseva paisjärve

ajalooliselt väljakujunenud mastaabis. Pais täidab vee paisutuse funktsiooni ja tagab seeläbi

hüdroenergia tootmiseks vajaliku vee. Paisu säilimine on tagatav eelkõige juhul, kui

elektritootmine jätkub. Selle seiskamine võib põhjustada veetasemete muutusi. Paisjärve

tühjendamisel tekib reaalne oht paisu kehandi eskaleeruvale lagunemisele. Praegune paisjärve

olemasolu ilmestab ka linnamäe vanemaid asustusjärke asulakoha ja/või linnusena, mis oli

kolmest küljest vahetult ümbritsetud veega ja neljandast küljest kindlustatud kaitsevalliga,

muutes nii rikkaliku arheoloogiapärandi Linnamäe paisjärve ääres tajutavaks ja mõistetavaks

ka tänasel päeval. Lisaks ainelisele keskkonnale, millel on ajalooline, kultuuriline ja esteetiline

väärtus, omab piirkond tähtsust ka vaimse kultuuripärandi mõttes. Suurem kaitsevöönd

kindlustaks nende tingimuste parema tagamise. HEJ koos paisjärvega on koha identiteediloome

ja pärandi kogukonna jaoks oluline objekt. Seejuures ei ole tegemist vaid kohaliku kogukonna

jaoks olulise objektiga, millele viitab nii suur külastajate arv kui ka asjaolu, et ilma laiema

tähtsuseta poleks seda riigi poolt kultuurimälestiseks tunnistatud. Linnamäe HEJ ning paisjärv

koos Linnamäe ja seda ümbritseva alaga on Jõelähtme valla jaoks olulise sotsiaalmajandusliku

väärtusega piirkond, mis vajab terviklikku säilitamist.

6) Linnamäe paisu likvideerimine võib tekitada liivase pinnase erosiooni, mis võib kujutada

ohtu kultuurkihi säilimisele. Seetõttu tuleb paisutuse likvideerimise puhul (hüdro)geoloogiliselt

hinnata, kas järsk veetaseme muutus tekitab maalihkeohu linnusenõlvadele ja sellest ida ja kirde

poole jäävatele liivastele kallastele, millel paiknevad asulakohad ja muistsete põldude jäänused.

Arvestades võimalust, et aastasadade jooksul võib jõe kõrgetelt kallastelt olla jõkke

erodeerunud ka arheoloogilist kultuurkihti koos arheoloogiliste leidudega, siis paisutuse

likvideerimisega seotud pinnasetööd paisjärve alal hävitavad põhjasetted ja sellega koos

võimaliku arheoloogilise info. Ettevaatusprintsiibist lähtuvalt leiab MKA, et lisaks

hüdroelektrijaamale säilivad ka paisjärve ümbritsevad arheoloogilised muistised paremini, kui

hoitakse praeguseks välja kujunenud maastikku. Kaitsevöönd kujutab endast puhverala

kinnismälestise ümber, mis peab tagama mälestise säilimise sellele sobivas ja toetavas

keskkonnas.

7) Kaebaja proovib väita, et vaidlustatud käskkirjaga reguleeritakse vee paisutuse küsimust,

milleks peaks olema Keskkonnaameti poolt VeeS alusel antav veeluba. Selline käsitlus on

ekslik. Vastustaja ei ole tegelenud vee paisutuse reguleerimisega. Vastustaja on kehtestanud

üksnes kaitsevööndi kultuurimälestisele selle säilimise eesmärgil. Vastustaja ei saa sekkuda

veeloa väljastamise menetlusse, mida viib VeeS alusel läbi Keskkonnaamet. VeeS eesmärgiks

ei saa olla ligi 100 aastat vana paisu lõhkumine vaid seetõttu, et Keskkonnaamet ei pruugi

väljastada

tänasele

mälestise

omanikule

uut

veeluba

hüdroenergia

tootmiseks.

Kultuurimälestise säilimine tuleb tagada sõltumata sellest, kas hüdroenergia tootmiseks ja vee

kasutamiseks on väljastatud veeluba. Mingit vastuolu VeeS-ga vastustaja käskkirjas nr 190 ei

näe. VeeS ei ole kohane seadus hindamaks seda, kas kultuurimälestistele ühise kaitsevööndi

määramine on põhjendatud või mitte. Seda tuleb hinnata siiski MukS-is toodud aluste ja

kriteeriumite järgi. Kultuurimälestisele ühise kaitsevööndi kehtestamine ei loo ühtegi muutust

keskkonnas, vaid taotleb väljakujunenud olukorra säilimist. See olukord on välja kujunenud

ammu enne seda, kui moodustati Natura hoiuala. Kui üldse, siis lasub keskkonnamõju

hindamise kohustus eelkõige Keskkonnaametil, sedagi veeloa andmise menetluses. Sellele

vaatamata ei saa viitega Natura alale nõuda ka ligi 100 aasta taguse olukorra taastamist.

8) Vastustaja ei ole rikkunud kaalutlusreegleid ning on järginud põhjendamiskohustust.

Vaidlustatud käskkirja ei muuda põhjendamatuks ka see, kui kaebaja arvab, et pole võimalik

aru saada, kuidas on selle andmisel tuginetud eksperdihinnangutele. Oluline on, et neile

tõenditele on nii käskkirjas kui ka eelnenud haldusmenetluses korduvalt viidatud ja vastustaja

on neile käskkirja andmisel tuginenud. Lisaks lähtus vastustaja ka asjatundjatest koosneva

Muinsuskaitse Nõukogu 04.11.2020 otsusest. Mingil juhul ei ole 2019 ja 2020

eksperdihinnangu koostamise fakt tõlgendatav varasema hinnangu puudulikkusena. Kaebaja ei

saa käskkirja põhjendatuse argumenti esitades tugineda sellele, et tema arvates ei ole

Keskkonnaamet saanud oma küsimustele piisavalt vastuseid. Keskkonnaameti ja

Muinsuskaitseameti vahelised suhted ja kirjavahetus ei ole praeguse vaidluse esemeks. MKA

ei ole jätnud esitatud kirjadele ja seisukohtadele vastamata. Ei ole ka põhjendatud argument, et

tulenevalt keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 28 lg-st 1 oleks käskkiri tulnud anda

avatud menetluses, kaasates sellesse iga isiku. Keskkonnamõjuga seotud küsimusi peaks

eelkõige hindama Keskkonnaamet ning sedagi veeloa väljastamise menetluses. Praegu ei ole

tegemist sellise menetlusliku olukorraga. Teiseks, antud juhul siiski olid asjasse kaasatud need

isikud, kes võisid omada asjaga puutumust. Kaebajal on olnud vähemalt kolmel korral võimalus

oma seisukohti avaldada ja kaebaja on seda õigust ka kasutanud. Kuid kaebaja ei saa eeldada,

et kõikide tema seisukohtadega nõustutakse. Kui MKA jääb kaebajaga olulistes küsimustes

teistsugusele arvamusele (nagu see praegu on), siis ei tähenda see menetlusnõuete rikkumist.

Ebaselgeks jääb, kas ja kuidas mõjutab avaliku teabe seaduse (AvTS) regulatsioon praegusel

juhul vaidlustatud käskkirja kehtivust ja õiguspärasust. Kaebaja viitab, et ka tema enda

pöördumistele on seatud juurdepääsupiirang, kuid ei too esile, kuidas see võib mõjutada

vaidlustatud käskkirja kehtivust. Nagu kaebaja ka ise märgib, siis on talle selgitatud

juurdepääsupiirangu põhjendatust. See, et kaebajale saadud vastus ei meeldi, ei ole aluseks

vaidlustatud käskkirja tühistamisele kohtus.

9. Muinsuskaitseameti positsioon kattub Kultuuriministeeriumi käsitlusega.

10. Keskkonnaameti seisukohad on kokkuvõtlikult järgmised.

1) Linnamäe paisjärv on tekkinud Jägala jõe paisutamise tulemusena ning paikneb Jägala jõe

alamjooksul, mis kuulub Jägala jõe hoiuala ja Natura 2000 võrgustikku kuuluva Jägala

loodusala koosseisu. Hoiualal on keelatud nende elupaikade ja kasvukohtade hävitamine ja

kahjustamine, mille kaitseks hoiuala moodustati ning kaitstavate liikide oluline häirimine,

samuti tegevus, mis seab ohtu elupaikade, kasvukohtade ja kaitstavate liikide soodsa seisundi.

Hoiuala eesmärgiks olevate liikide elupaigad on uputatud paisjärve alla ning ei ole seetõttu

eesmärgiks seatud liikidele elupaigaks sobilikud, samuti ei vasta jõe paisutatud osa paisjärv

elupaigatüübi jõed ja ojad (3620) kriteeriumitele. Paisutamise tulemusena tõkestatakse hoiuala

kaitse-eesmärgiks seatud liikide juurdepääs paisjärvest ülesvoolu jäävatele säilinud

elupaikadele. Jägala jõe hoiuala kaitse-eesmärgiks on loodusdirektiivi II lisas nimetatud liikide

hariliku võldase (Cottus gobio), jõesilmu (Lampetra fluviatilis) ja lõhe (Salmo salar) elupaikade

ning I lisas nimetatud elupaigatüübi jõgede ja ojade (3260) kaitse. Jägala jõe hoiuala hõlmab

Jägala loodusala, mille kaitse-eesmärgiks on lisaks eeltoodud väärtustele ka loodusdirektiivi II

lisas nimetatud liikide paksukojalise jõekarbi (Unio crassus) ja saarma (Lutra lutra) elupaikade

kaitse. Kui paisust ülesvoolu paisjärve alla jääval jõeosal jääb jõeline elupaik (nii elupaigatüüp

jõed ja ojad (3260) kui ka liikide elupaigad) üleujutatuks, ei ole loodusala eesmärgid täidetavad.

Erinevad uuringud kinnitavad, et elupaigatüüp jõed ja ojad (3260) ja kaitse-eesmärgiks olevate

liikide elupaik omavad jätkuvalt kõrget taastamisväärtust. Ka hilisemad uuringud on

tõendanud, et Jägala jõe kalanduslik taastootmispotentsiaal on paisutuse likvideerimise korral

suur.

2) Seega tuleb veeloa taotluse menetluses välja selgitada, millist mõju paisutamine elupaikade

ja liikide kaitse-eesmärkidele avaldab ning kas olulist mõju on võimalik välistada leevendavate

meetmetega. Kui tegevus toob hoolimata leevendavatest meetmetest kaasa Natura ala kaitse-

eesmärgi olulise kahjustamise, võib pädev asutus seda erandina loodusdirektiivi art 6 lg 4 alusel

lubada, kui esinevad üheaegselt järgnevad tingimused: 1) alternatiivsed lahendused puuduvad;

2) projekt tuleb ellu viia avalikkuse jaoks esmatähtsatel ja erakordselt tungivatel põhjusel, sh

sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel; 3) liikmesriik võtab kasutusele vajalikud

hüvitusmeetmed (nendest tuleb teavitada Euroopa Komisjoni). Alles siis, kui kõik need

tingimused on täidetud, saab pöörduda Vabariigi Valitsuse poole taotlusega Natura erandi

rakendamiseks. Kui veeloa taotluse menetluses selgub, et loodusdirektiivi art 6 lg 4 ei kohaldu,

tuleb Keskkonnaametil veeloa andmisest keelduda, misjärel peab paisu omanik või valdaja

paisutuse likvideerima. Ekslik on vastustaja seisukoht, et käskkirjaga nr 190 ei ole otsustatud

seda, kas ja kes tohib tegeleda paisutamisega olemasoleval paisjärvel. Keskkonnaamet juhib

tähelepanu, et veekogu paisutamine eeldab veetaseme tõstmist, mille tulemusena tekib paisjärv.

Kuna paisjärve säilimine eeldab Linnamäe paisul veekogu paisutamist ning vaidlustatud

käskkirjas on seatud eesmärgiks paisjärve säilimine, on vaidlustatud käskkirja kohaselt

kohustuslik säilitada ka paisutus.

3) Vaidlustatud käskkiri ei ole kooskõlas Muinsuskaitseameti diskretsioonivolituse eesmärgiga.

Muinsuskaitseamet on otsustanud Keskkonnaameti pädevuses olevaid küsimusi (VeeS § p 7,

VeeS § 191 lg 1). Veelgi enam ei ole vaidlustatud käskkirja andmisel arvestatud paisjärve

negatiivse mõjuga Natura ala kaitse-eesmärkidele ning Vabariigi Valitsuse poolt 07.01.2016

kinnitatud Lääne-Eesti vesikonna veemajanduskava perioodiks 2015‒2021 (edaspidi:

veemajanduskava) seatud eesmärkidega. Linnamäe paisu kaitsevööndi laiendamise menetluses

oleks tulnud hinnata kaitsevööndi laiendamise mõju lähtuvalt keskkonnakaitselistest, sh

loodusdirektiivi nõuetest. On võimalik, et Linnamäe HEJ paisu kaitsevööndi planeeritav

laiendamine võib minna vastuollu kehtivate õigusaktidega juhul, kui vee erikasutusluba

paisutamiseks ei väljastata.

4) Ei saa nõustuda, et vaidlustatud käskkirja andmisele eelnenud põhjalik haldusmenetlus, kus

on ära kuulatud kõik asjassepuutuvad isikud, nende argumente on hinnatud ja neile on

menetluses vastatud. Keskkonnaamet esitas haldusmenetluses Muinsuskaitseametile mitmeid

küsimusi, millele Muinsuskaitseamet ei vastanud. Näiteks viitas Keskkonnaamet 31.01.2020

kirjas, et ekspertarvamuses puuduvad viited teaduslikele allikatele. Muinsuskaitseamet ei ole

eeltoodud Keskkonnaameti ettepanekuga arvestanud ega põhjendanud, miks viited teaduslikele

allikatele vajalikud ei ole. Muinsuskaitseamet ei selgitanud haldusmenetluses, miks fossiilsetele

põllujäänustele on vajalik puhvertsoon ainult paisjärvele, aga mitte maismaale. Nimetatud

küsimusele puudub selgitus ka vaidlustatud käskkirjas. Keskkonnaamet viitas, et ainult

hüdrogeoloog saab selgitada, kuidas paisjärve likvideerimine ohustaks linnamäge, kuid

hüdrogeoloogi menetlusse ei kaasatud. Keskkonnaamet palus täpsustada, millisel ajaperioodil

oli muinsuskaitse all olevate muinasobjektide ümber meri, millisel perioodil jõgi ja millisel

perioodil paisjärv. Muinsuskaitseamet seda ei täpsustanud. Keskkonnaamet palus selgitada,

milline keskkond või millised vaated paisjärve likvideerimisel kaoks, kuna selgusetuks jäi,

kuidas saavad muinasaja objektide ja 20. sajandi algusest pärit tööstusobjekt olemuselt sarnast

keskkonda ehk paisjärve oma ümbrusesse vajada. Muinsuskaitseamet eeltoodut ei selgitanud.

Keskkonnaamet palus selgitada, mille alusel väidetakse, et paisjärve likvideerimisel paisehitis

ei säili. Muinsuskaitseamet eeltoodut ei selgitanud ega kaasanud menetlusse eksperti, kes oleks

saanud

sellist

hinnangut

anda.

Eksperthinnangu

peatükis

„Seos

strateegiliste

planeerimisdokumentidega” ei mainita Jägala jõe hoiuala kaitsekorralduskava, mis on üks ala

puudutav oluline planeerimisdokument, kus täpsustatakse looduskaitselised eesmärgid.

Mitmeid Keskkonnaameti vastuväiteid ei arvestatud, puuduvad selgelt ja üheselt mõistetavad

vastused.

5) Vaidlustatud käskkirja andmisel ei ole arvestatud kõigi oluliste asjaoludega. Vaidlustatud

käskkirjas on välja toodud üksnes Keskkonnaameti seisukohad seoses õigusaktide vastuoluga,

kuid puudub sisuline ja õiguslik hinnang, miks vaidlustatud käskkirja andmine on lubatav

hoolimata vastuolust nii siseriikliku kui ka Euroopa Liidu õigusega. Vastustaja seisukoht, nagu

vaidlustatud käskkirja andmisel pidi ta lähtuma üksnes MuKS-st tulenevatest nõuetest ning

hindama kaitsevööndi kehtestamise eesmärke üksnes muinsuskaitselistest huvidest lähtuvalt,

on üllatuslik. Arvestades KeÜS § 9 on haldusorganil, sh vastustajal kohustus arvestada ka

keskkonnakaitse kõrget taset tagavate kaalutlustega, et tagada säästev areng.

KOHTU PÕHJENDUSED

11. Vaidlustatud käskkirjaga tunnistati kultuurimälestiseks liigiga „arheoloogiamälestis“:

asulakoht ja muistsed põllujäänused (asukoht Harju maakond, Jõelähtme vald, Jõesuu küla,

Linnamäe, KÜ 24505:002:0029; Kaitsejõudude lasketiir, KÜ 24505:002:0268; 11262 Ruu-

Ihasalu tee, KÜ 24501:001:0153; Ida-Hansu, KÜ 24505:002:0382; Neeme kergtee lõik 6, KÜ

24505:002:0269) (käskkirja p 1.1), asulakohad ja muistsed põllujäänused (asukoht Harju

maakond, Jõelähtme vald, Jõesuu/Jägala-Joa küla, Linnamäe, KÜ 24505:002:0029;

Kaitsejõudude lasketiir, KÜ 24505:002:0268; 11262 Ruu-Ihasalu tee, KÜ 24501:001:0153;

Anija metskond 9, KÜ 24505:002:0490; Anija metskond 10, KÜ 24505:002:0272; Neeme

kergtee lõik 5, KÜ 24505:002:0271; Neeme kergtee lõik 6, KÜ 24505:002:0269) (käskkirja p

1.2); kehtestati käskkirja punktis 1.1. nimetatud mälestise piir kaardi põhjal käskkirja nr 190

lisas 1 (käskkirja p 2); kehtestati käskkirja punktis 1.2. nimetatud mälestise piir kaardi põhjal

käskkirja lisas 2 (käskkirja p 3); kehtestati käskkirja punktides 1.1.–1.2. nimetatud mälestistele,

ehitismälestisele Linnamäe hüdroelektrijaama pais (kultuurimälestiste registri nr 30418),

arheoloogiamälestistele Asulakoht (reg nr 17534) ja Linnus „Jägala linnamägi“ (reg nr 17535)

ühine kaitsevöönd kaardi põhjal käskkirja lisas 3 (käskkirja p 4) ja tunnistati kehtetuks käskkirja

nr 180 „Linnamäe hüdroelektrijaama paisu kultuurimälestiseks tunnistamine“ punkti 2

(käskkirja p 5). Viimati mainitud punktiga oli kehtestatud Linnamäe HEJ paisu kaitsevööndiks

Tammi maaüksus (praegune Muinaslinna 5 maaüksus). Vastustaja on õigesti leidnud, et

vaidlustatud käskkirja kaudu ei saa vaidlustada käskkirja nr 180, mis on kehtiv haldusakt ja

mille vaidlustamise tähtaeg on möödunud. Seega ei saa antud vaidlus hõlmata Linnamäe HEJ

paisu kultuurimälestiseks tunnistamist ega nimetatud kultuurimälestisele kaitsevööndi

kehtestamist endise Tammi maaüksuse raames. Käesolev vaidlus saab puudutada üksnes

käskkirjaga nr 190 kehtestatud ühist kaitsevööndit käskkirja nr 190 p 1.1 ja 1.2 nimetatud

arheoloogiamälestistele ning Linnamäe HEJ paisule. Kaebuse rahuldamisega ei tohi juhtuda, et

arheoloogiamälestistena lakkavad olemast vaidlustatud käskkirja p-des 1.1 ja 1.2 nimetatud

asulakohad ja muistsed põlljäänused. Nõndasamuti ei saa tekkida olukord, kus Linnamäe HEJ

kaitsevöönd kaob sootuks. Kaebuse rahuldamine võib kaasa tuua olukorra, kus taastub

käskkirja nr 190 eelne olukord, st Linnamäe HEJ paisu kaitsevööndiks on varasem Tammi

maaüksus. Seega puudutab vaidluse ese ka määruse nr 190 p 5, kuna sellega tunnistatakse

varasem kaitsevöönd kehtetuks. Varasema haldusakti kehtetuks tunnistanud haldusakti

tühistamisel taastub varasema haldusakti kehtivus ja vahepeal tekkinud kehtetuks tunnistamise

tagajärjed langevad ära (K. Merusk ja I. Pilving. Halduskohtumenetluse seadustik.

Kommenteeritud väljaanne, 2013, § 5 kommentaar, lk 50). Seega kaebuse rahuldamise korral

tuleb tühistada ka käskkirja nr 190 p 5, kuna vastasel korral ületaks kohus nõude piire (HKMS

§ 41 lg 1).

12. Vastustaja arvates on küsitav, kas keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigus saab

põhimõtteliselt ulatuda selleni, et seada kahtluse alla Muinsuskaitseameti poolt läbi viidud

haldusmenetlus ühe või teise objekti kultuuriväärtuslikuks tunnistamise kohta. Vastustaja

arvates ei ole muinsuskaitselised küsimused ja ühise kaitsevööndi kehtestamine mälestisele

MuKS tähenduses õiguslikus mõttes seotud kaebaja keskkonnakaitseliste eesmärkidega ega

senise keskkonnakaitselise tegevusvaldkonnaga. Kohtu arvates ei ole käesolevas asjas võimalik

eristada muinsuskaitselisi kaalutlusi keskkonnakaitselistest, kuna tegemist on samaaegselt

esinevate ning konkureerivate avalike huvidega ning vaidluse tuumaks ongi nende

konkureerivate

huvide

ühitamise

võimalused.

Seetõttu

pole

võimalik

käsitleda

muinsuskaitselisi argumente lahus keskkonnaalastest ning kaebaja kaebeõigus ulatub ka

vaidlusaluse käskkirja muinsuskaitseliste kaalutluste kontrollimiseni.

13. Kohtu hinnangul sisaldab vaidlustatud käskkiri kaalutlusvigu ja see tuleb tühistada.

Peamise probleemina näeb kohus kultuuriministri sekkumist veeloamenetlusse, mis on

käesoleva vaidluse eset silmas pidades primaarseks menetluseks. Seadusandja poolt on VeeS-s

paika pandud, et hüdroenergia tootmise eelduseks olev vee paisutamine on vee erikasutus, mille

jaoks on vaja taotleda veeluba vastavalt VeeS-le (§ 187 p 7). VeeS § 175 lg 4 kohaselt, kui

paisu omanik või valdaja ei ole taotlenud õigusaktiga nõutavat veeluba või kui veeloa andja

keeldub loa andmisest, peab paisu omanik või valdaja paisutuse likvideerima. Keskkonnaamet

on pädev asutus, kes otsustab veeloa andmise või sellest keeldumise üle (VeeS § 191 lg 1).

VeeS ei tee mingeid erisusi veeloa menetlemisel juhtudeks, kui konkreetne hüdroelektrijaam

või osa sellest on tunnistatud kultuurimälestiseks. Vee erikasutuse õigust kultuurimälestiseks

olek ei loo. Kultuuriminister ei saa kohustada Keskkonnaametit andma Wooluvabrik OÜ-le kui

Linnamäe HEJ käitajale veeluba, samuti ei saa vee erikasutuse õiguslik alus tuleneda

kultuuriministri haldusaktist, näiteks kultuurimälestiseks tunnistamise või kultuurimälestise

kaitsevööndi laiendamise käskkirjast. Kohus märgib, et käskkiri nr 190 võib luua tulevikus

õigusselgusetu olukorra, kui veeloa puudumise tõttu tuleks paisutus (seega ka Linnamäe

paisjärv) VeeS kohaselt likvideerida, kuid seda takistab määrus nr 190, mille eesmärgiks on

tagada kinnismälestise, sh selle kaitsevööndisse jääva paisjärve säilimine. Haldusmenetluse

seaduse (HMS) § 63 lg 2 p 4 kohaselt on tühine haldusakt, kui see kohustab haldusakti

adressaati toime panema õigusrikkumist. HMS § 63 lg 2 p 5 kohaselt on haldusakt tühine, kui

sellest ei selgu õigused ja kohustused, kohustused on vastukäivad või seda ei ole muul

objektiivsel põhjusel kellelgi võimalik täita. Veeloa puudumise tingimustes paisutuse täielik

või osaline likvideerimine sunniks Linnamäe HEJ käitajat rikkuma MuKS sätteid ja määrust nr

190. Sellise vastuolulise õiguskeskkonna kujundamisest tuleb hoiduda. Ei ole välistatud, et

paisutuse likvideerimine on õiguslikult küsitav ka käskkirja nr 180 kontekstis, ulatub ju

Linnamäe HEJ paisu kehtiv kaitsevöönd ca 30 m ulatuses paisjärvele. Siiski on tegemist

käesoleva vaidluse esemest väljuva küsimusega (ministri käskkirja on võimalik hiljem muuta).

Käskkirja nr 190 peamiseks eesmärgiks on just Linnamäe paisjärve säilimise tagamine.

14. Keskkonnaamet on juhtinud tähelepanu siseriiklikest õigusaktidest ja EL õigusest

tulenevatele nõuetele, mida tuleb Linnamäe HEJ veeloamenetluses silmas pidada. Jägala jõgi

nimetati Linnamäe HEJ-st üles- ja allavoolu 1996. a keskkonnaministri määrusega lõheliste

kudemis- ja elupaigaks. Varasemat määrust asendab määrus nr 73. Seetõttu tuleb tegevuse

kavandamisel konkreetses jõelõigus juhinduda LKS § 51 lg-st 1, mille kohaselt on keelatud

sellise veekogu loodusliku sängi ja veerežiimi muutmine, samuti tuleb tagada kalade läbipääs

nii paisust üles- kui ka allavoolu (VeeS § 174 lg 3).

Lisaks on Jägala jõgi suudmest kuni Jägala joani 2004. a lülitatud Eesti riigi poolt Natura 2000

võrgustiku alade nimekirja. Vastav jõelõik võeti riigisiseselt hoiualana kaitse alla 2005. a.

Jägala jõe hoiuala kaitse-eesmärk on loodusdirektiivi II lisas nimetatud liikide – hariliku

võldase (Cottus gobio), jõesilmu (Lampetra fluviatilis) ja lõhe (Salmo salar) elupaikade ning I

lisas nimetatud elupaigatüübi – jõgede ja ojade (3260) kaitse. Euroopa Komisjon kinnitas Jägala

loodusala (EE0010150) Natura alade nimekirja 12. novembril 2007. a. Jägala loodusala kaitse-

eesmärgiks on lisaks eelnevalt nimetatud liikidele kaitsta veel järgmiste liikide isendite

elupaiku: saarmas (Lutra lutra), paksukojaline jõekarp (Unio crassus). Keskkonnaamet on

tähelepanu juhtinud sellele, et loodusdirektiivi art 3 lg 1 alusel koostoimes LKS § -dega 1, 3,

32 ja 70 on Natura 2000 võrgustiku alade kaitse-eesmärk elupaigatüüpide ja liikide soodsa

seisundi säilitamine või taastamine. Keskkonnaamet toob välja, et Jägala jõgi esitati suudmest

kuni Jägala joani Eesti riigi poolt Natura 2000 nimekirja eelkõige jõelise elupaiga

taastamispotentsiaali pärast: nii elupaigatüüp jõed ja ojad (3260) kui ka kaitse-eesmärgiks

olevate liikide elupaigad omavad kõrget taastamisväärtust. Keskkonnaamet on viidanud sellele,

et Jägala jõe hoiuala kaitsekorralduskavas on asutud seisukohale, et enamiku kaitse-eesmärkide

saavutamiseks on vajalik Linnamäe paisjärv ehk paisutus likvideerida. Keskkonnaamet toob

veel välja, et veepoliitika raamdirektiivi ja VeeS § 32 kohaselt tuleb tagada pinnavee hea

seisund. Veemajanduskava kohaselt on Jägala jõe asjakohase osa seisund kesine. Linnamäe

HEJ paisu peetakse kavas probleemseks, kuna see takistab kalade rännet paisust ülesvoolu.

Kava kohaselt tuleb veekogumi hea seisund saavutada aastaks 2021.

Seega on Eesti riik endale võtnud looduskaitselisi kohustusi, mille täitmine paisutuse jätkudes

on keeruline, kui mitte võimatu. Kohus nõustub kaebaja ja Keskkonnametiga, et kuna tegemist

on Natura alaga, tuleb veeloa andmisel juhinduda EL direktiividega kujundatud õiguslikust

raamistikust.

15. Seda, et küsimus on õiguslikult keerukas, näitab Keskkonnaameti ja Wooluvabrik OÜ vahel

aastaid väldanud vaidlus uue veeloa väljastamise ja KMH teostamise üle. Wooluvabrik OÜ

omab vee erikasutusluba nr L.VT.HA-171918, mis algselt oli antud Eesti Energia AS-le

kehtivusajaga 15.01.2008 kuni 15.01.2013. Seni on 15.01.2008 antud vee erikasutusloa

kehtivust pikendatud kokku üheksal korral. Viimati pikendas Keskkonnaamet veeloa kehtivust

30.12.2020 korraldusega nr DM-112486-5, määrates vee erikasutusloa kehtivusajaks kuni uue

veeloa andmise või andmisest keeldumise otsuse tegemiseni, kuid mitte kauemaks kui

31.12.2021. Keskkonnaamet on oma 09.07.2021 kirjaga nr 6-3/21/5014-10 „Wooluvabrik OÜ

vee erikasutuse keskkonnaloa taotluse Jägala jõe paisutamiseks Linnamäe paisul ja

hüdroenergia kasutamiseks elektrienergia tootmiseks keskkonnamõju hindamise aruande

heakskiitmata jätmine ja keskkonnamõju hindamise menetluse lõpetamine“ jätnud

heakskiitmata Wooluvabrik OÜ vee erikasutuse keskkonnaloa taotluse Jägala jõe paisutamiseks

ja hüdroenergia kasutamiseks elektrienergia tootmiseks KMH aruande ning lõpetanud

19.03.2015 algatatud KMH menetluse (kohus võtab selle kirja asja juurde, kuna varasemalt oli

haldusasja juurde esitatud üksnes Keskkonnaameti vastava otsuse eelnõu). KMH menetluse

lõpetamine on tingitud mh Riigikohtu 28.01.2021 otsusest asjas 3-21-1739, milles Riigikohus

leidis, et jätkuva tegevuse puhul ei tulene KeHJS-st loa taotlejale vee paisutamiseks KMH

läbiviimise kohustustust ning sellist kohustust ei tulene ka Natura alade üldisest

kaitsekohustusest (LKS § 32 lg 2 ja loodusdirektiivi art 6 lg 2). Samas ei tulene Riigikohtu

viidatud otsusest, et ajalooliselt kestnud paisutus võib lõpmatult jätkuda. Riigikohus tõi välja,

et loodusdirektiivi art 6 lg-st 2 võib tuleneda vajadus hinnata tagantjärele projekti mõju

asjaomasele alale. See on aga liikmesriikide ametivõimude, mitte aga loa taotleja kohustuseks.

Riigikohtu suuniste kohaselt on oluline ka välja selgitada, kas asjaomastel hoiualadel on

konkreetseks eesmärgiks seatud vaid olemasoleva olukorra halvenemise vältimine või ka

parandamine ning kas paisutamise jätkamine kahjustaks neid eesmärke. Need asjaolud tuleb

veeloamenetluse raames välja selgitada. Seega ei saa viidatud Riigikohtu lahenditest teha

järeldust, et veeluba vee paisutamiseks tuleb Wooluvabrik OÜ-le igal juhul anda ning Linnamäe

paisjärve säilimise küsimus on lõplikult lahendatud.

Riigikohus märkis asjas 3-17-1739 (otsuse p 32), et ka siis, kui jätkuv tegevus toob hoolimata

leevendavatest meetmetest kaasa Natura ala kaitse-eesmärgi olulise kahjustamise, võib pädev

asutus seda erandina art 6 lg-st 2 lubada analoogiliselt sama artikli lõikes 4 ette nähtud

menetlusega, kui selles sättes kehtestatud tingimused on sisuliselt täidetud, mh viiakse läbi art

6 lg 3 nõuetele vastav asjakohane hindamine ja võetakse tarvitusele asendusmeetmed.

Kuigi ka kultuuriväärtus võib olla kaalukas põhjus loodusdirektiivi nõuetest erandi

rakendamiseks (viitega Laus ja Partnerid õigusarvamusele on seda vaidlustatud käskkirjas

mainitud), tuleb kohtu arvates silmas pidada seda, et enne tuleb läbi viia vastav KMH

hindamine, milleks on pädev Keskkonnaamet, mitte aga Kultuuriministeerium. Mõjude

hindamiseks on vajalik koguda lähteandmed ja teha kindlaks asja otsustamiseks vajalikud

asjaolud (näiteks, kas kalade läbipääsu Linnamäe paisust on põhimõtteliselt võimalik

saavutada). Seejärel on võimalik läbi viia korrektne erinevate huvide kaalumine ja lõpuks

langetada otsus veeloa väljastamise kohta. Linnamäe HEJ kompleksi kultuuriväärtuslikkuse

küsimust

tuleb

seega

kaaluda

veeloamenetluses

koos

teiste

avalike

huvidega

(keskkonnakaitselised kaalutlused, taastuvenergia tootmine, piirkondliku turismi arendamine

jms). Natura hindamisele õiguslike takistuste loomine, mille eesmärgiks või tegelikuks toimeks

on Keskkonnaameti diskretsiooni nullini taandamine, läheb vastuollu Eesti kohustusega järgida

EL liikmeks olles EL õigusakte. Vastuseks kaebaja ja Keskkonnaameti tõstatatud

vastavasisulistele küsimustele, on vaidlustatud käskkirjas märgitud, et riikliku kaitse alla

võtmisega ei kaasne muudatusi senises keskkonnas ning et kaitsevööndi ülesanne on teenida

hüve säilimist ning sealjuures saab küsimus olla ainult selles, kas kaitsevöönd täidab seda

ülesannet kavandatud ulatuses piisaval määral või mitte. Esitatud põhjendusega ei saa nõustuda.

Kavandatud muudatusega soovitakse mõjutada keskkonnaalaste küsimuste otsustamist ning

välistada õiguslike meetmetega paisutuse likvideerimist tulevikus. Seega on vaidlustatud

käskkirjaga otseselt püütud reguleerida vee paisutamise küsimust ja sekkutud Keskkonnaameti

pädevusvaldkonda. Tegemist on olulise kaalutlusveaga, mis tingib kaebuse rahuldamise.

Vastustaja ei ole andnud adekvaatset vastust ka Keskkonnaameti vastuväitele, mis puudutab

jõgede hea seisukorra saavutamise nõuet. Viidatud on Vees 01.07.2016 jõustunud § 17 lg-le 41,

millist sätet kehtiv VeeS ei sisalda.

16. Kohus kontrollib, kas teised käskkirjas nr 190 esitatud kaalutlused kaitsevööndi

laiendamiseks on sedavõrd kaalukad, et tingiksid vajaduse jätta käskkiri nr 190 kehtima.

Määruses nr 190 on toodud kolm ühise kaitsevööndi kehtestamise eesmärki: tagada

kinnismälestiste säilimine sobivas ja toetavas keskkonnas, tagada kinnismälestiste Linnamäe

hüdroelektrijaama pais ja Linnus „Jägala linnamägi“ vaadeldavus ning kinnismälestisi

ümbritseva arheoloogilise kultuurkihi säilimine. Kohtu arvates ei ole käskkirjas nr 190 esitatud

selliseid põhjendusi, et kaitsevööndi sellisel kujul kehtestamata jätmine võiks kaitstavaid

kultuuriväärtusi kahjustada. Lisaks ei ole ka välistatud, et Wooluvarik OÜ saab veeloa ja vee

paisutamine jätkub.

Kohtu arvates puuduvad üldtunnustatud mõõdupuud hindamaks kinnismälestisele sobivat ja

toetavat keskkonda. Hinnang sõltub muuhulgas ka isiku vaatenurgast. Kaebaja

keskkonnaorganisatsioonina väärtustab jõe taastamist sellisena, nagu see oli enne paisutust.

Kaebaja huviks ei ole töötava hüdroelektrijaama säilitamine. Jõelähtme vald ja vastustaja aga

hindavad Linnamäe HEJ turismipotentsiaali ‒ töötav hüdroelektrijaam on külastajatele

atraktiivsem tühjana seisvatest hoonetest. Millega saab nõustuda. Samuti on olulised

majanduslikud kaalutlused ‒ töökorras jaam suudab tagada vajalike investeeringute tegemise

ja kultuurimälestise säilimise. Vastasel korral tuleks vahendeid selleks leida riigi või kohaliku

omavalitsuse eelarvest. Kohus leiab, et kinnismälestisele sobiva ja toetavat keskkonna ning

vaadete kaitsmise põhjendatusele ei ole võimalik anda ühest hinnangut, mistõttu pole võimalik

sedastada siin ka kaalutlusreeglite rikkumist. Vaidlust ei ole selles, et kaitsevööndi

suurendamise vajaduse väljaselgitamiseks tellitud ekspertarvamused (Muinsuskaitseameti

Harjumaa nõunik L. Renteri ja Harjumaa nõunik-arheoloogi H. Kaldre 2019. a eksperthinnang

ja M. Veldi. Eksperdihinnang Jõelähtme vallas Jõesuu külas paiknevate asulakohtade ja

muistsete põllujäänuste nr A30211 ja nr A30212 kultuurimälestisteks tunnistamiseks)

Linnamäe paisjärve säilitamist kultuurimälestise vaadeldavuse aspektist toetasid. Kohtu roll

kultuurimälestise vaadeldavuse põhjendatuse kontrollimisel jääb paratamatult piiratuks. Siiski

ei saa väita, et käskkirja nr 190 osalisel tühistamisel saabuksid pöördumatud tagajärjed, kuna

käskkiri nr 180 koos varasema kaitsevööndiga jääb endiselt kehtima.

17. Kohtu arvates ei ole kinnismälestisi ümbritseva arheoloogilise kultuurkihi säilimise

aspektist ühise kaitsevööndi kehtestamine tingimata vajalik. Ekspertarvamustes ei ole lahti

kirjutatud konkreetsemalt, millist kahju soovitakse ära hoida ja miks just paisjärve säilitamine

tagab kultuurikihi säilimise. Viidatakse liivase pinnase erosiooni ohule, samas mööndakse, et

küsimus vajab täiendavad hüdrogeoloogilist hinnangut (L. Renteri, H. Kaldre ekspertarvamus,

lk 7; M. Veldi ekspertarvamus, lk 11 ja 16), mida aga tehtud pole. Eksperdid viitavad pigem

ettevaatusprintsiibile kui vahetule ohule, et kultuurkiht saaks paisutuse likvideerimise tagajärjel

kahjustatud. Erinevaid alternatiive lisaks paisjärve säilimisele analüüsitud ei ole. Vaidlustatud

käskkirjas on viidatud, et erosiooni oht on mälestiseks tunnistamise ja kaitsevööndi

kehtestamisel väikese kaaluga argument.

18. Kohtu arvates ei olnud vastustajal kohustust vaidlustatud käskkirja menetleda avatud

menetluses. Asjaoludest nähtuvalt on erinevad huvigrupid, sh kaebaja olnud menetlusse

kaasatud. Kaebaja on saanud asjas korduvalt arvamust avaldada. Puudub alus sedastada, et

kaasamine ei olnud tõhus. Kaebaja väited dokumentide salastatusest on jäänud üldsõnaliseks.

Ei ole äratuntav, et vastavad minetused, kui neid ka esines, oleksid mõjutanud asja lahendamise

lõpptulemust.

19. Ülaltoodut arvestades tuleb kaebus rahuldada. Kohus tühistab kultuuriministri 18.12.2020.

a käskkirja nr 190 „Asulakohtade ja muistsete põllujäänuste kultuurimälestisteks tunnistamine

ning ühise kaitsevööndi kehtestamine“ punktid 4 ja 5. Sellega taastub Linnamäe HEJ

kehtestatud kaitsevöönd vastavalt käskkirja nr 180 p-le 2.

20. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastustaja

menetluskulud jäävad vastustaja enda kanda. Kaebaja on kandnud menetluskuludena 8981,7

eurot käibemaksuga (19.05.2021 menetlusdokument), millele lisandub 1653 eurot istungiga

seotud kulusid käibemaksuga (25.05.2021 menetlusdokument), st kokku on kaebaja

menetluskulud 10 634,7 eurot. Kohus leiab, et kaebaja menetluskulud on asja keerukust ja

mahtu arvestades valdavas osas põhjendatud. Kohus vastustaja 27.05.2021 vastuväidetega

kulude ülemäärasusest ei nõustu. Kaebajal oli küll kaks esindajat, kuid asjaoludest nähtuvalt ei

teinud need esindajad dubleerivat tööd. Kohtu arvates ei ole õigusabi maht ülepaisutatud.

Kohus siiski leiab, et kaebaja seisukohtades on ebaproportsionaalselt suurt tähelepanu pälvinud

Linnamäe HEJ paisu kultuurimälestiseks tunnistamise põhjendatus, mis käesolevas menetluses

hindamisele ei kuulu. Seega tuleb vähendada väljamõistmisele kuuluvat menetluskulu. Kohus

peab vajalikuks ja põhjendatud õigusabikuluks 10 200 eurot (käibemaksuga), millele lisandub

15 eurot tasutud riigilõivu. Seega tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista 10 215 eurot.

(allkirjastatud digitaalselt)

OSALISELT JÕUSTUNUD RIIGIKOHTU 15. JAANUARI 2024 KOHTUOTSUSEGA.