3-20-1826/27 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Maret Altnurme

Määruse tegemise aeg ja koht

8. aprill 2021, Tallinn

Haldusasja number

3-20-1826

Haldusasi

RK, IK ja KM kaebus Lääne-Nigula Vallavolikogu 18.

juuni 2020 otsuse nr 23 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebajad – RK, IK ja KM, esindajad adv Margot

Maksing ja adv Pilleriin Peedosk

Vastustaja – Lääne-Nigula vald, esindaja v.adv Sandor

Elias

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 12. märtsi 2021. a määrus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Lääne-Nigula valla määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Lääne-Nigula valla määruskaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 12. märtsi 2021. a määrus haldusasjas nr 3-20-1826.

Teha asjas uus määrus, millega jätta RK, IK ja KM esialgse õiguskaitse taotlus

rahuldamata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale ei saa edasi kaevata (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 252 lg 7).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Lääne-Nigula Vallavolikogu 18.06.2020 otsusega nr 23 muudeti Nõva Kooli tegutsemise

vormi

ja

lõpetati

kooli

III

kooliastme

tegevus

alates

2021/2022.

õppeaastast.

Ümberkorraldamisega seonduvate toimingute ja õigusaktide muudatused pandi Lääne-Nigula

Vallavalitsuse korraldada.

Otsuse kohaselt saavad vastavalt Kullamaa valla, Lääne-Nigula valla, Martna valla, Noarootsi

valla ja Nõva valla ühinemislepingu p-le 6.2.1 võimalikud muudatused valla põhikoolide

võrgustikus olla tingitud laste arvu vähesusest ja riigi poolt hariduse rahastamismudeli

muutumisest,

mille

tagajärjel

muutub

kooli

pidamine

kohalikule

omavalitsusele

ebaotstarbekaks. Lääne-Nigula valla arengukava 2018–2026 ptk-s 1.5 sätestati põhimõtted,

mille alusel sätestati õpilaste kriitilised arvud kooliastmete kaupa. III kooliastme (7.–9. klass)

3-20-1826

2(10)

puhul seati arengukavas eesmärgiks, et III kooliastmes peaks õppima vähemalt 12 õpilast. III

kooliastme jätkamise otsuse langetamisel hinnatakse I ja II kooliastme õpilaste arvu.

29.01.2019 kohtuliku kompromissina sõlmitud Lääne-Nigula Vallavalitsuse, Nõva

Osavallavalitsuse, Nõva Kooli ja MTÜ Nõva Koolikogukond vahelise hea tahte ja ühiste

kavatsuste protokolli kohaselt deklareeris Lääne-Nigula Vallavalitsus, et ei rakenda III

kooliastme õpilaste piirarvu 2019/2020. õppeaastast, uuesti tuli III kooliastme jätkamist

kaaluda 2020. a I kvartalis, arvestades vahepealset õpilaste arvu dünaamikat ning kuulates ära

osapoolte arvamuse. Õpilaste arvu dünaamika näitab, et Nõva Koolis ei ole tagatud arengukavas

sätestatud III kooliastme õpilaste piirarv 12 õpilast ja 0–7 aastaste laste arv ning I ja II

kooliastme õpilaste arv ei taga selle piirarvu täitumist ka tulevikus.

2. KS, RK, EK, IK, KM ja SS esitasid otsuse peale vaide, mille Lääne-Nigula Vallavolikogu

jättis 27.08.2020 vaideotsusega nr 31 rahuldamata.

3. RK, IK ja KM esitasid 28.09.2020 Tallinna Halduskohtule kaebuse Lääne-Nigula

Vallavolikogu 18.06.2020 otsuse nr 23 tühistamiseks ning 26.02.2020 esialgse õiguskaitse

taotluse vaidlustatud otsuse kehtivuse või alternatiivselt täitmise peatamiseks kuni haldusasjas

menetlust lõpetava kohtulahendi jõustumiseni.

Kaebajad leidsid, et esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel muutub nende õiguste kaitse

kohtuotsusega sisuliselt võimatuks või vähemalt äärmiselt keeruliseks. Haldusakti kehtivuse

peatamata jätmisel on tõenäoline, et vastustaja jätkab Nõva Kooli ümberkorraldamisega seotud

toimingute tegemist ja tegevuste elluviimist kohtumenetluse ajal. Tõenäosust suurendab

asjaolu, et nii otsuse p 2 kui ka põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 80 lg 3 kohaselt

peab vastustaja hiljemalt viis kuud enne ümberkorralduse jõustumist erinevaid osapooli, sh

Nõva Kooli õpetajaid, õpilasi ja nende vanemaid, kooli sulgemisest teavitama. Nimetatud

tähtaeg on saabumas hiljemalt kuu aja jooksul, s.o märtsi lõpus. Tõenäoliselt ei jõuta praeguses

asjas jõustunud kohtulahendini enne uue kooliaasta algust või vähemalt enne vallavalitsuse

poolt kooli ümberkorraldamisega seonduvate toimingute tegemisega alustamist.

Kaebus ei ole ilmselgelt perspektiivitu. Vastustaja on otsuses teinud kaalukaid vormistamis-,

põhjendamis- ja kaalumisvigu, mis võivad viia kaebuse rahuldamiseni. Otsus on nii formaalselt

kui materiaalselt õigusvastane. Vastustaja on rikkunud haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56

lg-st 1 tulenevat põhjendamiskohustust. Vastustaja ei ole otsuse tegemisel viinud läbi

nõuetekohast ärakuulamist ega arvestanud puudutatud isikute seisukohtadega. Samuti on jäetud

arvestamata asjas tähtsust omavate asjaoludega. Kooli ümberkorraldamise või selle tegevuse

lõpetamise korral peab õpilaste paiknemist ja uue koolitee pikkust analüüsima enne otsuse

tegemist, mitte alles vaidemenetluses. Vastustaja ei ole kaalunud Nõva Kooli III kooliastme

hariduse kvaliteeti. Otsuse vastuvõtmiseks puudus piisav poolthäälte enamus. Vastustaja ei ole

otsuses ega selle lisades analüüsinud, millised on Nõva Kooli teeninduspiirkonnas täna elavate

õpilaste ja lähiaastatel kooli minevate laste alternatiivid edaspidi III kooliastme hariduse

saamiseks, kui Nõva Kooli III kooliaste sulgetakse. Nõva osavalda tuleb lapsi järjest juurde.

See tähendab, et lähiaastatel kooli minevate laste arv suureneb, mitte ei vähene. Vastustaja ei

ole otsuses isegi kaalunud lahendusi seoses koolikohustuslike laste transpordi korraldusega

haridusasutusse ja tagasi olukorras, kus koolitee osutub pikemaks kui 3 km. Ka ei ole vastustaja

kaalunud piisavalt otsuse majanduslikku mõju.

Otsuse kehtivuse peatamine ei riku puudutatud isikute õigusi ega avalikku huvi. Otsus mõjutab

aga otseselt ja oluliselt Nõva Koolis õppivate laste õigust ja võimalust omandada põhiharidus

kodulähedases koolis. Praeguse olukorra säilitamine ei ole avalikest huvidest lähtuvalt

koormavam kui kavandatud ümberkorralduse läbiviimine ja otsuse võimaliku tühistamise

korral endise olukorra taastamine. Praeguses asjas esineb pöördumatu tagajärje tekkimise oht

3-20-1826

3(10)

üksnes kaebajatele ja teistele Nõva Kooli III kooliastme praegustele ja tulevastele õpilastele

ning nende vanematele. Suletud kooliastet ei pruugi enam olla võimalik avada põhjusel, et

õpilased õpivad selleks ajaks muus koolis ega soovi järjekordset keskkonnavahetust. Esialgse

õiguskaitse kohaldamata jätmisel puuduks Nõva Kooli III kooliastme praegustel ja tulevastel

õpilastel võimalus jätkata 2021/2022. õppeaastal hariduse omandamist kodulähedases koolis.

4. Lääne-Nigula vald palus jätta esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata.

Vaidlustatud otsus on formaalselt ja materiaalselt õiguspärane. Kaebus on perspektiivitu. Isegi

kui kohus ei pea praeguses menetlusetapis kaebust ilmselgelt perspektiivituks, tuleb kaebuse

eduväljavaateid kaaluda ka vastustajale ja menetlusvälistele isikutele tekkiva kahju suhtes.

Kooli ümberkorraldamine lähtub avalikust huvist. Eesmärgiks on koolivõrgu optimeerimine,

mis võimaldab nt kulusid kokku hoida ja tagada kvaliteetsemat haridust. Koolis ei ole tagatud

kvaliteetne õpe (Haridus- ja Teadusministeeriumi haldusjärelevalve õiend).

Avalik huvi kaalub üles kaebajate huvid: neile tagatakse koolikoht ja nõuetekohane transport

teise kooli. Kui avalik huvi on ülekaalus, ei ole kaebajatel õigust nõuda, et õpe Nõva Kooli III

kooliastmes jätkub. Kooli III kooliastmele kulutatav raha tuleb teiste vastustaja poolt

ülalpeetavate koolide arvelt. Küsimus on, kas lapsed on võrdsed või on kaebajatel õigus nõuda

endale privileege (sisuliselt individuaalõpe), mida teistel pole.

Otsuse peatamine tähendab, et kooli III kooliastme jätkamiseks tuleb vastustajal leida

järgmisest õppeaastast peaaegu kõik uued õpetajad. Isegi kui uued ajutised õpetajad leitakse, ei

ole õppe kvaliteet tagatud. See võib tähendada koolitusloa kehtetuks tunnistamist (PGS § 64 lg

1 p 1). I ja II kooliaste säilivad. Kui kohus ei rahulda taotlust, aga rahuldab kaebuse, tuleb III

kooliastme taasavamiseks teha täpselt sama: leida õpetajad. Seega on III kooliastme sulgemine

vajadusel tagasipööratav.

5. Tallinna Halduskohus rahuldas 12.03.2021 määrusega esialgse õiguskaitse taotluse ja

peatas Lääne-Nigula Vallavolikogu 18.06.2020 otsuse nr 23 kehtivuse kuni haldusasjas tehtava

kohtulahendi jõustumiseni.

Kaebajatel on esialgse õiguskaitse vajadus. Esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamata jätmise

korral saaks vastustaja teha kohtu menetluse ajal toiminguid, mis võivad pöördumatult

mõjutada kaebajate (lapsevanemad ja lapsed, kelle huve nad esindavad PS § 37 lg 1 mõttes)

huve. Kaebajate esmaseks huviks on, et nende lapsed saavad põhihariduse elukohalähedases

koolis. Seda huvi rikub vastustaja otsus. Vastustaja ei ole esialgse õiguskaitse vajadusele vastu

vaielnud.

Kaebus võib kohtule hetkel teadaolevate faktiliste ja õiguslike asjaolude alusel olla edukas.

Lõpliku seisukoha kujundab kohus pärast istungil täiendavalt tuvastatut. Eduväljavaade

põhineb Kullamaa valla, Lääne-Nigula valla, Martna valla, Noarootsi valla ja Nõva valla

ühinemislepingul, milles vastustaja sõnastas hariduse valdkonna põhimõtted ja lähtekohad.

Täpsemalt on ühinemislepingu (p 6.2.1) sõnastus: „Õpilastele tagatakse võimalikult

kodulähedane põhiharidus. Olemasolev põhikoolide võrk ja Kullamaa Keskkooli

gümnaasiumiaste säilib vähemalt lepingu kehtivusaja lõpuni. Võimalikud muudatused valla

põhikoolide võrgustikus saavad olla tingitud laste arvu vähesusest ja riigi poolt hariduse

rahastamismudeli muutumisest, mille tagajärjel kooli pidamine kohalikule omavalitsusele

muutub ebaotstarbekaks.“ Nende lausete süstemaatilise tõlgenduse kohaselt lähtutakse

põhiharidust andvate koolide puhul esmaselt kodulähedusest. Seda reeglit võib erandkorras

eirata ja olemasolevat põhikoolide võrgustikku muuta laste väikse arvu ja riigi rahastusmudeli

3-20-1826

4(10)

muutumise tõttu. Vastustaja kinnitas 10.03.2021 vastuses (p 2.5) kohtunõudele, et riigipoolse

hariduse rahastamise mudel ei ole muutunud.

Tegemist on olulise asjaoluga HMS § 4 lg 2 mõttes, mille järgimise kohustuse võttis vastustaja

endale ühinemislepinguga ja mida ta on kohustatud järgima kuni kohaliku omavalitsuse

volikogude valimisteni (p 12.3). Valimised toimuvad 2021. a sügisel. Järelikult oli vastustaja

kohustatud seda olulist asjaolu arvestama otsuse tegemisel. Hetkel kogutud tõendite valguses

tundub kohtule, et vastustaja ei ole järginud endale võetud õiguslikku kohustust. See võib

tähendada kaalutlusviga, mis on kaebuse rahuldamise aluseks. Sel juhul ei oma tähendust ei

vastustaja avar kaalutlusruum ega arengukava. Ühinemisleping andis endise Nõva valla

elanikele teadmise, millega tuleb ühendvalla volikogul haridusküsimustes arvestada kuni 2021.

a sügiseni.

Avalikuks huviks on kvaliteetne põhiharidus. Vastustaja kui koolipidaja ülesanne on selle

eesmärgi nimel tegutseda. Põhivaidluse käigus tuleb hindamisele, mida vastustaja on seni

teinud selle eesmärgi saavutamiseks ja millised võimalused tal selleks on. Kohus hindab

seejuures Haridus- ja Teadusministeeriumi õiendit. Avalikuks huviks on vastustaja kulutused

põhiharidusele. On loogiline, et väikses koolis on kulu ühe õpilase kohta suurem kui suuremas

koolis. Sellest ei saa aga teha tõsikindlat järeldust, et teiste vastustaja ülalpeetavate koolide laste

huvid saavad seetõttu kahju. Vastustaja ei ole esialgse õiguskaitse taotluse vastuses (p 1.10)

oma mõtet jälgitavalt selgitanud. Ka seda küsimust hindab kohus põhivaidluse puhul. Seetõttu

ei anna üldsõnalised väited avaliku huvi kohta alust öelda, et avalik huvi on ülekaalus kaebajate

õiguste suhtes.

Kaebajate huviks on, et nende elukorraldus III kooliastme sulgemise tõttu ei muutuks.

Kaebajate ja nende laste puhul on konkreetsed huvid, et lapsed ei peaks veetma märkimisväärset

osa päevast transpordis või nad ei peaks asuma elama mõne teise kooli õpilaskodus. Tervikuna

võtab selle kokku mõiste kodulähedane põhiharidus. Tegemist on olulise subjektiivse õigusega,

mida vastustaja lubas tagada ühinemislepingus.

Sobivaks esialgse õiguskaitse abinõuks on peatada otsuse kehtivus (HKMS § 251 lg 1 p 1) kuni

haldusasjas tehtava kohtulahendi jõustumiseni.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

6. Lääne-Nigula vald palub 25.03.2021 määruskaebuses halduskohtu määrus tühistada ja

teha asjas uus määrus, millega jätta esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.

Vaidlustatud otsuse põhikaalutluseks oli laste arvu vähesus – kui Lääne-Nigula valla kehtiva

arengukava p 1.5 seab III kooliastme õpilaste arvu piiriks vähemalt 12 õpilast, mis on niigi

normist (17) väiksem, siis otsuse kohaselt on III kooliastme õpilaste arv perspektiivis 5–6

õpilast (sh vaid 2–3 Lääne-Nigula vallast). Nõva Kooli III kooliastme ülalpidamine on nii

väiksese arvu õpilaste juures Lääne-Nigula vallas kalleim, sh peab omavalitsus igal aastal

tasuma ca 100 000 eurot õpetajate personalikulusid, mis jääb riigipoolsest rahastusest puudu.

Haridus- ja Teadusministeerium on samuti leidnud, et kuna Nõva Koolis on nii vähe lapsi, ei

saa kindlustada õpetajatele täiskoormust, mistõttu on kvaliteetse hariduse tagamine raskendatud

ning kool ei ole jätkusuutlik. Enamikul õpetajatel puudub nõutav kvalifikatsioon ning ka

konkursid kvalifikatsiooniga õpetajate leidmiseks nurjusid.

Vaidlus puudub, et riigipoolne rahastamismudel ei ole muutunud. Küll jääb arusaamatuks,

kuidas on kohus jõudnud seisukohale, et ühinemislepingu p 6.2.1 seab riigipoolse

rahastamismudeli muutumise põhikoolide võrgustiku muutmise kohustuslikuks eelduseks.

3-20-1826

5(10)

Viidatud punkti tuleb tõlgendada selliselt, et muudatused põhikoolide võrgustikus võivad

tuleneda nii laste arvu vähesusest kui ka riigi poolt hariduse rahastamismudeli muutumisest.

Nii on seda tõlgendanud ka vastustaja vaideotsuses. Selline tõlgendus on eesmärgipärane.

Riigipoolse hariduse rahastamise mudel on püsinud juba aastaid samasugune. Asjaolu, et

põhikooli võrgustiku muudatused on primaarselt ja olenemata riigipoolsest rahastusest tingitud

eelkõige õpilaste arvust, tuleneb ka arengukavast, mille ptk-s 1.5 on välja toodud III kooliastme

õpilaste piirarv 12 õpilast.

Kaebajad on ka ise ühinemislepingut nii tõlgendanud. Kolmest kaebajast kaks on MTÜ Nõva

Koolikogukond nimel allkirjastanud protokolli, millest nähtub poolte ühine arusaam et MTÜ

Nõva Koolikogukond soovib pidada õpilaskodu, et suurendada Nõva Kooli õpilaste arvu

vähemalt arengukava piirarvuni. Seetõttu lepiti kokku, et 2019/2020. õppeaasta algus jääb n-ö

katseajaks, kas MTÜ-l õnnestub õpilaskodu pidada ning õpilaste arv suureneb arengukavas

sätestatud piirini või mitte. 2020. a I kvartalis tekkis vastustajal uuesti õigus III kooliastme

jätkamist kaaluda ehk juba 2020/2021. õppeaastast saanuks III kooliastme piirarvu

mittetäitumisel sulgeda (PGS § 80 lg 3). Isegi kui ühinemislepingut tõlgendada teisiti, ei saa

ühinemislepingust kaebajatele mingeid subjektiivseid õigusi tuleneda. Kohtupraktika kohaselt

on koolikorralduses kohustuslik järgida omavalitsuse arengukava. Isegi kui ühinemisleping

saaks kaebajatele mingeid subjektiivseid õigusi tekitada, ei saa kaebajad olukorras, kus nad on

protokollis ise nõustunud, et vastustaja võib üksnes õpilaste arvu pinnal III kooliastme jätkamist

või sulgemist otsustada juba 2020. a I kvartalis (ehk teoorias juba 2020/2021. õppeaastast) nüüd

väita, et neil on subjektiivne õigus nõuda otsuse mittetegemist.

Kohus on vääralt kaalunud poolte huve. Kohus on asunud üllatuslikult seisukohale, et kui

vastustaja teeb kulutusi Nõva Koolile, siis need ei tulegi millegi muu arvelt ehk ei tekita

kellelegi kahju. Samuti on kohus tuginenud kodulähedasele põhiharidusele. Otsusega ei piirata

kaebajate juurdepääsu haridusele PS § 37 lg 1 mõttes. Lastele tagatakse jätkuvalt koolikoht

nagu PGS § 10 lg 1 seda ette näeb, seda ka III kooliastmes. Tagatakse ka nõuetekohane

koolitransport.

Nõva Kooli enamike õpetajate kvalifikatsioon ei vasta nõuetele ning kvalifikatsiooniga

õpetajaid ei leitud ka konkursi järel ning seetõttu on kooskõlas PGS § 74 lg-ga 7 õpetajatega

vaid 1-aastased tähtajalised töölepingud. Suurtest linnadest kaugel asuvasse väikesesse kooli

õpetajaid leida on sisuliselt võimatu. Esialgse õiguskaitse rakendamisel tuleks III kooliastme

jätkamiseks vastustajal leida järgmisest õppeaastast pea kõik uued õpetajad. Arvestades 2020.

a suve konkursi luhtumist, on oodatav tulemus tõenäoliselt sama. Isegi kui uued ajutised

õpetajad leitakse, ei ole õppe kvaliteet tagatud ja see võib tähendada koolitusloa kehtetuks

tunnistamist (PGS § 64 lg 1 p 1).

Esialgse õiguskaitse kohaldamine kahjustaks ebamõistlikult teiste laste ja avalikkuse huve.

Lääne-Nigula vald lisab riigipoolsele õpetajate palgatoetusele üle 100 000 euro, mis on ühe

lapse kohta vallas konkurentsitult suurim. See raha tuleb teiste valla laste hariduse arvelt.

7. RK, IK ja KM paluvad 05.04.2021 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata.

Kaebus ei ole ilmselgelt perspektiivitu. Vastustaja on 18.06.2020 otsuses teinud kaalukaid

põhjendamis- ja kaalumisvigu, mis võivad viia kaebuse rahuldamiseni ja olla otsuse tühistamise

aluseks. Kaebajatel ja vastustajal on erinev arusaam sellest, kuidas tuleks mõista

ühinemislepingu p-s 6.2.1 sätestatut. See ei anna aga alust pidada kaebust ilmselgelt

perspektiivituks. Ühinemislepingu p-s 6.2.1 toodud eeldused on kumulatiivsed. Vastustajal ei

olnud õigust lähtuda 18.06.2020 otsuse tegemisel üksnes laste arvu vähesusest. Kuna

riigipoolne hariduse rahastamismudel ei ole muutunud, ei olnud täidetud ühinemislepingu p-st

6.2.1 tulenevad tingimused põhikoolide võrgus muudatuste tegemiseks.

3-20-1826

6(10)

Perspektiivi hindamisel ei oma eraldiseisvat tähtsust asjaolu, et vastustaja pidi otsuse tegemisel

järgima Lääne-Nigula valla kehtivat arengukava. Arengukava ptk 1.5 esimene lause viitab

samuti ühinemislepingu p 6.2.1 neljandale lausele. Seega oleneb 18.06.2020 otsuse kooskõla

arengukava ptk-s 1.5 sätestatuga just sellest, kuidas tuleb ühinemislepingu p-i 6.2.1 tõlgendada.

Nõva Koolis on alati olnud teistest piirkonna koolidest vähem lapsi ja see oli teada

ühinemislepingu sõlmimisel. Seega on mõistlik järeldada, et ühinemislepingu p 6.2.1 neljandas

lauses nimetatud tingimused peavad esinema samaaegselt. Vastasel juhul oleks p 6.2.1 esimene

ja teine lause kodulähedase põhihariduse tagamise ning põhikoolide võrgu säilitamise kohta

sisutühjad.

Hea tahte ja ühiste kavatsuste protokoll on sõlmitud MTÜ Nõva Koolikogukonna ja Lääne-

Nigula Vallavalitsuse vahelise õpilaskodu pidamist puudutava vaidluse tulemusel, mitte

kaebajate ja vastustaja vahel. Hea tahte protokollis deklareeris vastustaja üksnes seda, et ei

rakenda III kooliastme õpilaste piirarvu 2019/2020. õppeaastast. Hea tahte protokoll on

sõnastatud suunitlusega laste arvule, kuna õpilaskodu vaidlus oli muu hulgas seotud just

õpilaste arvu küsimusega. Riigipoolse rahastamismudeli käsitlemata jätmine hea tahte

protokollis on loogiline ega oma mingisugust täiendavat tähtsust.

Kohtupraktika kohaselt on maakoolide ümberkorraldamisel ja õpilaste üleviimisel

suurematesse koolidesse „oluline puutumus indiviidi põhiõiguslikult tagatud õigusega

haridusele“ (Tartu Halduskohtu otsus nr 3-11-2982, p 13). Kuna tegemist oli kohaliku

omavalitsuse tegevusega, mis riivab kaebajate põhiõigusi, tuli menetlusnõuete järgimisele

pöörata kõrgendatud tähelepanu ning teostada põhjalik kaalumine. Vastustaja ei ole nõutud

kaalumist teostanud. Vastustaja on muu hulgas jätnud analüüsimata finantsmajanduslikud

kaalutlused, transpordi küsimuse, hariduse kvaliteeti puudutava ning laste ja lastevanemate

põhiõiguste riive proportsionaalsuse. Vastustaja ei ole kaalunud alternatiivseid lahendusi

(järkjärguline sulgemine või kooli juhtimise ühendamine mõne teise kooliga) hoolimata sellest,

et ärakuulamise käigus vastavad ettepanekud tehti. Vastustaja on otsuse teinud tuginedes

üksnes laste arvu vähesusele, jättes muud olulised asjaolud kaalumata.

Vastustaja mõttekäik, et Nõva Kooli III kooliastme sulgemata jätmine kahjustab ebamõistlikult

teiste laste ja avalikkuse huve, on sisutühi. Antud juhul ei ole selge, kui palju raha vastustaja

Nõva Kooli III kooliastme sulgemisega tegelikult säästaks (sh on vastustaja jätnud selle

18.06.2020 otsuses analüüsimata). Seega ei ole võimalik hinnata, kas ja kui palju oleks

vastustajal võimalik Nõva Kooli III kooliastme sulgemise tulemusel parandada teistele lastele

antavat hariduse kvaliteeti. Selleks summaks ei saa olla 100 000 eurot, mida vastustaja peab

Nõva Kooli personalikulude jaoks juurde maksma. Nõva Kooli jäävad alles I ja II kooliaste.

Osad õpetajad õpetavad nii I, II kui ka III kooliastmes. Seega vähenevad III kooliastme

sulgemisel personalikulud üksnes osaliselt. Lisaks ei ole vastustaja arvestanud ümberkorralduse

tõttu tekkivate täiendavate kuludega, nt transpordikuluga või nende koolide kulude

suurenemisega,

kuhu

lisanduvad

uued

õpilased

(sh

õppevahendid,

halduskulud,

personalikulud). Sellist ebamäärast kaalutlust ei saa pidada olulisemaks kaebajatele tekkivatest

konkreetsetest ja pöördumatutest tagajärgedest.

Suletud kooliastet ei pruugi enam olla võimalik avada põhjusel, et õpilased õpivad selleks

hetkeks muus koolis ega soovi järjekordset keskkonnavahetust. Arvesse tuleb võtta ka seda, et

III kooliastme sulgemise tõttu võivad Nõva Koolis käimise lõpetada ka madalamate

kooliastmete õpilased.

On ebatõenäoline, et vaidlus laheneb enne uue õppeaasta algust. Esialgse õiguskaitse

tühistamisel ja kaebuse rahuldamisel tuleb vastustajal leida puuduolevad õpetajad õppeaasta

sees.

3-20-1826

7(10)

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Esialgset õiguskaitset kohaldab kohus juhul, kui HKMS § 251 lg 1 p-des 1–5 sätestatud

mõne abinõu rakendamine aitab ära hoida selliste kahjulike tagajärgede saabumise käimasoleva

kohtumenetluse ajal, mille hilisem kõrvaldamine pärast kaebuse võimalikku rahuldamist oleks

võimatu või oluliselt raskendatud (HKMS § 249 lg 1). Esialgse õiguskaitse määruse tegemisel

arvestab kohus ka avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi ning hindab kaebuse perspektiive ja

esialgse õiguskaitse määruse ettenähtavaid tagajärgi (HKMS § 249 lg 3). Esialgse õiguskaitse

kohaldamine peab olema eesmärgipärane ja proportsionaalne. Esialgse õiguskaitse vajaduse

vältimatuteks eeltingimusteks on subjektiivse õiguse olemasolu, mida esialgse õiguskaitsega

soovitakse kaitsta, ning oht selle õiguse kahjustamiseks juba kohtumenetluse ajal (Riigikohtu

22.09.2014 määrus nr 3-3-1-59-14, p 12).

9. Koolivõrgu ümberkorraldamisel ja tegevuse lõpetamisel on kohalikul omavalitsusel avar

kaalutlusruum ning PS § 37 lg-d 2 ja 3 ei anna lapsevanematele õigust nõuda konkreetse

kooli(astme) püsimajäämist või keelata munitsipaalkooli tegevuse lõpetamist. Siiski tuleneb

viidatud sättest lapsevanematele subjektiivne õigus nõuda, et laste haridust puudutavad avaliku

sektori kaalutlusotsused oleks tehtud õiguspäraselt ja vältides kaalutlusvigu. Kohalik

omavalitsus peab kooliastme sulgemisel kaaluma erinevaid huve ja otsuse mõju. Kaebajad

saavad tugineda oma õiguste kaitsel ka põhiõigusele heale haldusele (PS § 14). Kaebajate

subjektiivsed õigused võivad olla rikutud, kui selgub, et Lääne-Nigula Vallavolikogu otsuse nr

23 alusel Nõva Kooli ümberkorraldamine toimus õigusvastaselt ja menetlusnorme rikkudes.

Eelneva põhjal leiab ringkonnakohus, et lapsevanematel on subjektiivne õigus, mida esialgse

õiguskaitsega kaitsta.

10. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga selles, et esialgse õiguskaitse vajadust HKMS §

249 lg 3 tähenduses tuleb jaatada RK ja KM osas, kelle lapsed käivad hetkel Nõva Kooli 8.

klassis ja peaksid 2021/2022. õppeaastal jätkama õpinguid 9. klassis. Esialgse õiguskaitse

abinõu kohaldamata jätmine võib neile kaasa tuua pöördumatud või hiljem raskesti

kõrvaldatavad tagajärjed. Vaidlustatud Lääne-Nigula Vallavolikogu 18.06.2020 otsuse nr 23

kohaselt tuleb muuta Nõva Kooli tegutsemise vormi ja lõpetada kooli III kooliastme tegevus

alates 2021/2022. õppeaastast. On tõenäoline, et praeguses asjas ei jõuta jõustunud

kohtulahendini enne uue kooliaasta algust. Kaebuse rahuldamise ja 18.06.2020 otsuse

tühistamise korral oleks Nõva Kooli III kooliastme tegevus selleks ajaks juba lõpetatud ning

tegevuse jätkamiseks tuleks III kooliaste uuesti avada. Kord suletud kooliastet ei pruugi olla

enam võimalik avada juba seetõttu, et õpilased õpivad selleks ajaks mõnes muus koolis, samuti

on I ja II kooliastmes rakendust mitteleidvad õpetajad endale selleks ajaks uue töökoha leidnud.

Tõenäosus, et laste õppima asumisel teise kooli jätkavad nad Lääne-Nigula Vallavolikogu

18.06.2020 otsuse nr 23 tühistamisel õpinguid Nõva Koolis, on väike. Kui lahkuma sunnitud

õpetajad leiavad uue töökoha teises koolis, siis ei ole samuti tõenäoline nende naasmine Nõva

Kooli.

11. Erinevalt halduskohtust on ringkonnakohus seisukohal, et esialgse õiguskaitse vajadus

puudub IK osas, kelle laps läheb kaebusest nähtuvalt sügisel 5. klassi ja saab õpinguid jätkata

Nõva Koolis. Seetõttu on täitmata eeldus kahjulike tagajärgede saabumise ohust käimasoleva

kohtmenetluse ajal.

12. Kohtupraktika kohaselt välistab esialgse õiguskaitse vajaduse korral esialgse õiguskaitse

kohaldamise kaebuse ilmne perspektiivitus (Riigikohtu 09.02.2006 määrus nr 3-3-1-10-06, p 9;

14.12.2004 määrus nr 3-3-1-85-04) või kolmandate isikute ja avalikkuse ülekaalukas huvi.

Vastanduvate huvide kaalumisel tuleb lähtuda konkreetse juhtumi asjaoludest.

3-20-1826

8(10)

13. Ringkonnakohtu hinnangul ei saa esitatud kaebust praeguses menetlusstaadiumis pidada

ilmselgelt perspektiivituks. Kaebuses tõstatatud küsimusi seonduvalt Lääne-Nigula

Vallavolikogu 18.06.2020 otsuse nr 23 formaalse ja materiaalse õiguspärasusega saab hinnata

kaebuse sisulise läbivaatamise käigus. Ringkonnakohus peab siiski vajalikuks märkida

järgnevat.

14. Ringkonnakohus ei jaga kaebajate ja halduskohtu poolt ühinemislepingu p-le 6.2.1 antud

tõlgendust, mille kohaselt peab valla põhikoolide võrgustikus muudatuste tegemiseks esinema

üheaegselt kaks eeldust: laste arvu vähesus ja riigipoolse rahastamismudeli muutumine.

Ühinemislepingu p 6.2.1 viimane lause sätestab järgmist: „Võimalikud muudatused valla

põhikoolide võrgustikus saavad olla tingitud laste arvu vähesusest ja riigi poolt hariduse

rahastamismudeli muutumisest, mille tagajärjel kooli pidamine kohalikule omavalitsusele

muutub ebaotstarbekaks“. Lause sõnastuse eesmärgist järeldub, et muudatuste tegemise üle

otsustamise põhikriteeriumiks on see, kas kooli pidamine on kohalikule omavalitsusele

muutunud ebaotstarbekaks. Seejuures võib kooli pidamine olla muutunud ebaotstarbekaks

tulenevalt nii liiga väikesest laste arvust kui ka riigi poolt rahastamismudeli muutumisest.

Tegemist on iseseisvate alustega põhikoolide võrgustiku ümberkorraldamiseks. Vastupidine

tõlgendus on eesmärgipäratu. Seega võimaldab ühinemislepingu p 6.2.1 viimane lause

põhikoolide võrku ümber kujundada ka üksnes tulenevalt laste arvu vähesusest, kui see toob

kaasa kooli pidamise ebaotstarbekuse. Sellele alusele on tuginetud ka vaidlustatud Lääne-

Nigula Vallavolikogu 18.06.2020 otsuses nr 23. Vaidlust ei saa olla selles, et Nõva Kooli III

kooliastmes õpib vähem lapsi kui kehtiva Lääne-Nigula valla arengukava (2018–2016) piirarv

(12 last) ette näeb. Otsuse seletuskirja kohaselt õpib Nõo Kooli III kooliastmes 2021/2022.

õppeaastal 6 õpilast (sh 3 kohalikku last) ning 2022/2023. õppeaastal 5 õpilast (sh 2 kohalikku

last).

15. Kaebajad on 18.06.2020 otsuse nr 23 õigusvastasust põhjendades viidanud muu hulgas

asjaolule, et vastutaja ei ole otsuses analüüsinud, kas Nõva Kooli III kooliastme sulgemisel jääb

õpilaste koolitee mõistlikkuse piiridesse. Kaebajate väitel kujuneb laste koolitee suure

tõenäosusega ebamõistlikult pikaks, sest kõige lähemal asuvad koolid (Risti Kool ja Noarootsi

Kool) jäävad laste elukohtadest 22–55 km kaugusele.

16. Ringkonnakohus leiab, et esitatud väide oleks põhjendatud juhul, kui laste kooli jõudmiseks

kulub rohkem aega, kui põhikooli- ja gümnaasiumiseaduses (PGS) sätestatud ajapiir ette näeb.

Nimelt sätestab PGS § 7 lg 3, et vähemalt 80% õpilastest, kelle jaoks põhikool on elukohajärgne

kool, ei tohi kooli jõudmiseks kuluda rohkem kui 60 minutit. Juhul, kui koolitee pikkus on

kaebajate väidetud 22–55 km, on tõenäoline, et kooli jõudmiseks kulub alla 60 minuti ning seda

ka vastustaja tagatud transpordi korral koolibussiga. Seda on vastustaja kinnitanud ka

18.11.2020 Nõva Kooli lapsevanematele edastatud kirjas (kaebuse vastuse lisa 23), milles küsiti

arvamust elukohajärgse kooli määramise ja koolitranspordi korralduse kohta alates 2021/2022.

õppeaastast. Kirjas märgiti, et alates 2020/2021. õppeaastast pannakse käiku koolibuss, mis

toimetab Nõva piirkonna lapsed Noarootsi Kooli ja õhtul tagasi. Samuti kirjeldati koolibussi

marsruuti ning kinnitati, et antud marsruudil on tagatud kõigi õpilaste kooli jõudmine 60

minutiga (bussimarsruut ca 40 minutit). Vastuses kaebusele on vastustaja lisaks välja toonud,

et Nõvalt Harju-Ristile toimib juba täna ühiskondlik transport (peatus.ee andmetel teekond 25–

27 minutit) tööpäeva hommikul, lõunal ja õhtul. Ringkonnakohus viitab ka asja materjalide

juurde esitatud Haridus- ja Teadusministeeriumi kantsleri 26.06.2020 käskkirjaga nr 1.1-

3/20/151 kinnitatud Nõva Kooli haldusjärelevalve õiendile (kaebuse lisa 4), millest nähtuvalt

on 7. klassil reedeti ja 9. klassil esmaspäeviti kaheksa tundi, millest on vabad 2–3 tundi; vabad

tunnid on ka teiste klasside tunniplaanis. Seega võib kooli vahetamise korral laps jõuda

kaugemast koolist (eeldades, et selles kooli nn vabu tunde ei ole) reaalselt koju ka varem kui

Nõva Koolis käies. Ringkonnakohtu hinnangul puudub esitatud andmete alusel praeguses

3-20-1826

9(10)

menetlusstaadiumis põhjus kahelda selles, et laste koolitee jääb seaduses sätestatud

ajapiiridesse.

17. Kuna kaebajatel esineb esialgse õiguskaitse vajadus ning kaebust ei saa pidada ilmselgelt

perspektiivituks, tuleb kaaluda vastanduvaid huvisid.

18. Avalikuks huviks on kvaliteetse põhihariduse tagamine. Ülalviidatud Haridus- ja

Teadusministeeriumi koostatud Nõva Kooli haldusjärelevalve õiendist nähtuvalt tuvastati

haldusjärelevalve käigus kooli töös erinevaid puudusi. Nii selgus, et Nõva Kooli II ja III

kooliastme õppekava ja kooli tunniplaan ei vasta põhikooli riiklikule õppekavale – mitmeid

õppekavas ettenähtud õppeaineid ei õpetata ettenähtud mahus, mistõttu ei ole õpilastele tagatud

õppekava täitmine. Samuti ei vasta nõuetele üldtööplaan. 14-st pedagoogilisest töötajast on

nõuetele vastav kvalifikatsioon vaid kuuel pedagoogil. Õiendis sisaldunud ettekirjutuse

täitmiseks korraldatud avalik konkurss kvalifitseeritud õpetajate leidmiseks ebaõnnestus,

mistõttu tuli õpetajatega sõlmida tähtajalised töölepingud (PGS § 74 lg 7). Haridus- ja

Teadusministeeriumi hinnangul ei ole kvalifitseeritud õpetajate osakaal õppe kvaliteedi

tagamiseks piisav ning Nõva Kooli õpilaste arvu dünaamika vähenemise tõttu jätkusuutlik.

Väikese õpilaste arvu tõttu on raske õpetajatele täiskoormust pakkuda, mis omakorda tingib

olukorra, kus ei suudeta head õppe kvaliteeti tagada. Seda kinnitavad ka kooli tulemusnäitajad.

Seega tuleks esialgse õiguskaitse kohaldamisel III kooliastme jätkamiseks vastustajal leida

järgmisest õppeaastast pea kõik uued õpetajad, kuna kvalifikatsiooni puudumise tõttu on nende

töölepingud 1-aastase tähtajaga. Arvestades konkursi luhtumist 2020. a suvel, võib tulemus olla

samasugune, sest suurtest linnadest eemal asuvasse väiksesse kooli õpetajate leidmine on

raskendatud. Kui ka uued ajutised õpetajad leitakse, on õppe kvaliteet küsitav.

19. Avalikuks huviks on ka vastustaja ratsionaalsed kulutused haridusele. Oma PS § 37 lg-st 2

tulenevate kohustuste täitmisel peab kohalik omavalitsus lisaks rahvastiku arvu muutustele

silmas pidama ka tema käsutuses olevat (piiratud) ressurssi. Vastustaja on rahvastikuregistri

andmetele tuginedes kinnitanud, et laste arv on langustrendis. Laste arvu vähenedes suureneb

kooli ülalpidamiskulu lapse kohta, mis tuleb teiste laste ja hariduskulutuste arvelt. Vastustaja

on 08.11.2019 memos (kaebuse vastuse lisa 6) ja vaideotsuse seletuskirjas selgitanud, et väike

õpilaste arv ja üldhariduse rahastamismudel tingib selle, et Lääne-Nigula vald lisab

riigipoolsele õpetajate palgatoetusele üle 100 000 euro, mis on tunduvalt suurem teiste valla

põhikoolide palgakulu lisast (ca 15 000–61 000 eurot). Samuti on vastustaja 10.03.2021

vastuses esialgse õiguskaitse taotlusele selgitanud, et 2020. a vallaeelarve kohaselt oli

personalikulu Nõva Kooli ühe õpilase kohta 11 402 eurot, teistes valla koolides samas

keskmiselt 3000–4000 eurot. Teistest valla koolidest on Nõva Koolis suuremad ka

majandamiskulud ühe õpilase kohta. Nõva Koolis on ühe õpetaja kohta 2 last, vallas keskmiselt

7,3 last.

20. Vastanduvaid huve kaaludes tuleb arvesse võtta, et PS § 37 lg-st 3 tulenev lapsevanema

õigus otsustada oma laste hariduse valiku üle ei hõlma õigust nõuda hariduse andmise jätkamist

konkreetses koolis. Vaidlustatud otsusega ei piirata kaebajate juurdepääsu haridusele PS § 37

lg 1 mõttes. PGS § 10 lg-st 1 tulenevalt peab vald koolikohustuslikule isikule, kelle elukoht

asub selle valla haldusterritooriumil, võimaldama omandada põhihariduse. Vaidlust ei ole

selles, et õpilastele tagatakse jätkuvalt koolikoht, nagu PGS § 10 lg 1 seda ette näeb. Samuti on

vastustaja kinnitanud nõuetekohase koolitranspordi tagamist.

21. Eelnimetatud asjaolusid silmas pidades kaalub avalik huvi viia ellu vastuvõetud Lääne-

Nigula Vallavolikogu 18.06.2020 otsus üles koolikeskkonna vahetumisest ja koolitee

muutusest tingitud võimalikud ebameeldivused lastele ja nende vanematele.

3-20-1826

10(10)

22. Eelneva põhjal rahuldab ringkonnakohus määruskaebuse ja tühistab halduskohtu

12.03.2021 määruse ning teeb asjas uue määruse, millega jätab kaebajate esialgse õiguskaitse

taotluse rahuldamata.

(allkirjastatud digitaalselt)