3-20-1761/20 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

Eesti Vabariigi nimel

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Kristjan Siigur

Otsuse teatavakstegemine

22. detsember 2020, Tallinn

Haldusasja number

3-20-1761

Haldusasi OÜ X kaebus Jõelähtme Vallavalitsuse 19. augusti 2020 korralduse nr

656 ja X katastriüksuse sihtotstarbe muutmise menetlusega

viivitamise õigusvastaseks tunnistamise ning X katastriüksuse

muutmiseks Maa-ameti poolt 23. detsembril 2019 esitatud

taotluse lahendamiseks kohustamise nõuetes.

Menetlusosalised

Kaebaja: OÜ X

Esindajad: v.adv. Martin Triipan, v.adv. Rauno Klemm

Vastustaja: Jõelähtme Vald

Esindaja: v.adv. Karl Haavasalu

Kolmas isik: Eesti Vabariik

Esindaja: Kaire Bamberg

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada OÜ X kaebus. Tuvastada Jõelähtme Vallavalitsuse 19. augusti 2020 korralduse nr 656

ning sellest tingitud Maa-ameti 23. detsembri 2019 taotluse lahendamisega viivitamise

õigusvastasus ning kohustada Jõelähtme valda Maa-ameti 23. detsembri 2019 taotluse nr 7-

1/19/19138 läbi vaatamiseks ühe kuu jooksul käesoleva kohtuotsuse jõustumisest arvates.

2. Mõista Jõelähtme vallalt OÜ X kasuks välja menetluskulu 4644 (neli tuhat kuussada nelikümmend

neli) eurot. Muus osas jätta kõigi menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

Edasikaebamise kord: Pooltel on õigus kohtuotsuse peale esitada apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule

hiljemalt 21. jaanuaril 2021 (HkMS § 180, § 181 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud

apellatsioonkaebusele võib esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse

menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14

päeva (HkMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda apellatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HkMS § 182 lg 1 p 9). Kui

menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Tallinna Ringkonnakohtule

esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HkMS § 116

lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu,

mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HkMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA POOLTE SEISUKOHAD

1. Kaebajale on Keskkonnaameti 29. novembri 2019 korraldusega nr 1-3/19/2311 antud luba

maavara

kaevandamiseks

Jägala

lubjakivikarjääri

mäeeraldise

teenindusmaal

(edaspidi

„X

kaevandamisluba“). Nimetatud mäeeraldise teenindusmaa paikneb riigi omandis oleval X katastriüksusel

(katastritunnus XXXXX:XXX:XXXX). Lähtudes maakatastriseaduse (edaspidi „MaaKatS“) § 182 lõikest 4,

esitas Maa-amet riigivara valitseja volitatud asutusena 23. detsembril 2019 Jõelähtme Vallavalitsusele

taotluse nr 7-1/19/19138 määrata X katastriüksuse sihtotstarbeks 100 % mäetööstusmaa (edaspidi „X

katastriüksuse sihtotstarbe muutmise taotlus“). Esiti peatas Jõelähtme Vallavalitsus X katastriüksuse

sihtotstarbe muutmise taotluse menetluse kuni kohtulahendi jõustumiseni põhiseaduslikkuse järelevalve

asjas nr 5-20-2. Seejärel uuendas Jõelähtme Vallavalitsus menetluse, ent 19. augustil 2020 korraldusega

nr 656 (edaspidi „vaidlusalune korraldus“) peatas menetluse taas kuni kohtuotsuse jõustumiseni

haldusasjas nr 3-19-2448. Viimati nimetatud haldusasja esemeks on Jõelähtme valla ja Ruu küla heakorra

seltsi kaebus X kaevandamisloa tühistamise nõudes. Vaidlusaluse korralduse kohaselt oli

haldusmenetluse peatamine vajalik, kuna X katastriüksuse sihtotstarbe muutmine või muutmata jätmine

sõltub sellest, kas kaevandamisluba tühistatakse või jääb kehtima, kuna esimesel juhul oleks lihtne jätta

X katastriüksuse sihtotstarbe muutmise taotlus rahuldamata, teisel juhul tuleks aga asuda katastriüksuse

sihtotstarbe muutmist kaaluma, võttes seejuures arvesse asjaolu, et Jõelähtme Vallavolikogu 13. augusti

2020 otsusega nr 424 (edaspidi „Ruu küla lähiümbruse kohaliku kaitse alla võtmise otsus“) võeti Ruu küla

lähiümbrus kaitse alla, millest tulenevalt on maavara kaevandamine X katastriüksusel keelatud. Samuti

osutas vallavalitsus sellele, et tema hinnangul on kaevandamisluba antud õigusvastaselt ning samas ei

ole katastriüksuse sihtotstarbe muutmine ainus ega põhiline asjaolu, mis kaebajal kaevandamisega

alustamist takistab, kuna kaevandamiseks puuduvad kaebajal ka veeluba ja õhusaasteluba ja liiati ei

võimalda X katastriüksusel kaevandamist kehtiv üldplaneering.

2. Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotleb vaidlusaluse korralduse ning X

katastriüksuse sihtotstarbe muutmise menetlusega viivitamise õigusvastasuse tuvastamist ning

Jõelähtme Vallavalitsuse kohustamist X katastriüksuse sihtotstarbe muutmise taotluse viivitamatuks

lahendamiseks. Kaebaja leiab, et haldusmenetlus peatati õigusvastaselt, sest kuivõrd kaebajal on kehtiv

kaevandamisluba, ei ole vastustajal MaaKatS § 182 lõike 4 alusel katastriüksuse sihtotstarbe muutmise

üle otsustamiseks mingisugust kaalutlusõigust.

3. Kaebaja peab asjakohatuks vaidlustatud korralduses esitatud väiteid kaevandamisloa

õigusvastasuse kohta, kuna katastriüksuse sihtotstarbe muutmise kohustus tuleneb kaevandamisloa

kehtivusest. Seoses kohaliku kaitseala moodustamise otsusega leiab kaebaja esiteks, et see ei anna alust

keelduda katastriüksuse sihtotstarbe muutmisest ning märgib teiseks, et kohaliku kaitseala loomise

korraldus on samuti kohtus vaidlustatud (haldusasi 3-20-1717).

4. Kaebaja hinnangul puudub õiguslik alus katastriüksuse sihtotstarbe muutmise menetluse

peatamiseks, kuna MaaKatS § 182 lg 4 eesmärk on tagada, et kehtiva kaevandamisloa alusel muudetaks

kohe vastavaks ka katastriüksuse sihtotstarve. Kaebaja leiab, et menetluse peatamist ei saa põhjendada

asja ebaõige otsustamise ohuga, kuna otsus tuleb teha lähtudes sellest, et kaevandamisluba kehtib ning

isegi kui kohus selle tulevikus tühistab, ei muutuks varasem katastriüksuse sihtotstarbe muutmine

ebaõigeks ning ühelgi juhul ei oleks sihtotstarbe muutmine pöördumatu. Kaebaja selgitab, et mäeeraldise

maa sihtotstarbe muutmisega viivitamine pärsib tal kehtivast kaevandamisloast tulenevate õiguste

täiemahulist realiseerimist, kuna see lükkab edasi riigiga X kinnistu rendilepingu sõlmimist, samuti

kaevandamiseks vajalikke eeltöid ja seeläbi ka kaevandamisloa-kohase kaevandamistegevusega

alustamist.

5. Kaebaja peab asjakohatuks vaidlusaluses korralduses esitatud põhjendusi selle kohta, et kaebajal

puuduvad kaevandamisega alustamiseks vajalikud muud keskkonnaload, kusjuures kaebaja hinnangul ei

pea tema tõendama, et tal oleks katastriüksuse sihtotstarbe muutmisel võimalik asuda kohe

kaevandama. Kaebaja on seisukohal, et isegi planeeringu muutmise vajadus ei anna alust keelduda

MaaKatS § 182 lg 4 kohaselt katastriüksuse sihtotstarbe muutmisest.

6. Vastustaja palub kaebuse rahuldamata jätta. Esiteks leiab vastustaja, et kaebajal puudub õigus

menetluse peatamist kui menetlustoimingut vaidlustada, sest menetluse peatamine ei riku kaebaja õigusi

menetluse lõpptulemusest sõltumata, kuna kaebaja pole tõendanud, et tal tegelikult oleks võimalus ja

valmisolek X katastriüksusel ehituslubjakivi kaevandama asumiseks. Vastustaja osutab sellele, et kaebajal

pole teadaolevalt kaevandamisprojekti ning ta pole saanud veeluba ega õhusaasteluba.

7. Vastustaja hinnangul oleks kaevandamise eeltööde alustamine olukorras, kus eelnimetatud

keskkonnalubade saamine pole selge, vastuolus keskkonnaseadustiku üldosa seaduse §-s 13 sätestatud

loodusvarade säästliku kasutamise põhimõttega. Vastustaja märgib ka, et kaebaja ei ole sõlminud riigiga

rendilepingut, samas kui ka selle sõlmimist maa sihtotstarbe muutmisega viivitamine ei takista.

Vastustaja toob esile ka selle, et X maaüksusele karjääri rajamine on vastuolus hetkel kehtiva Jõelähtme

valla üldplaneeringuga, samas kui üldplaneeringu muutmist ette nägeva detailplaneeringu menetlust ei

ole veel alustatudki. Vastustaja hinnangul on kaevandamine välistatud ka Ruu küla lähiümbruse kohaliku

kaitse alla võtmise otsusest tulenevalt.

8. Vastustaja on seisukohal, et menetluse peatamine oli lubatav ja vajalik, kuna menetluse

jätkamine võinuks kaasa tuua asja vale otsustamise, pidades eelkõige silmas, et kaevandamisluba on

kohtus vaidlustatud. Vastustaja hinnangul on X kaevandamisloa tühistamine võimalik, arvestades seda,

et selle andmiseks puudus nõuetekohane Vabariigi Valitsuse nõusolek, mis õigustanuks kaevandamisloa

andmist hoolimata kohaliku omavalitsuse vastuseisust. Teiseks seondub asja valesti otsustamise oht Ruu

küla lähiümbruse kohaliku kaitse alla võtmise otsuse olemasoluga, mis otseselt kaevandamise X

katastriüksusel keelab. Vastustaja rõhutab, et õiguslikult ei ole mõeldav, et X katastriüksusel toimub

kaevandamisloa alusel kaevandamine samas kui Ruu küla lähiümbruse kohaliku kaitse alla võtmise

otsusest tulenevalt on kaevandamine sel maatükil välistatud. Vastustaja leiab, et X maaüksusel

kaevandamist ette valmistavate tööde läbi viimine olukorras, kus kaevandamisluba on kohtus

vaidlustatud, ei oleks õige, kuna need tööd hävitaksid väärtusliku looduse, ent kaevandamisloa

tühistamise korral ei osutuks kaevandamine ikkagi võimalikuks. Vastustaja on seisukohal, et MaaKatS §

182 lg 4 sõnastusest ei saa kuidagi järeldada, nagu oleks maaüksuse sihtotstarbe muutmise

haldusmenetluse peatamine välistatud, ent kui asuda seisukohale, et see nõnda on, on eelnimetatud säte

vastuolus põhiseaduse PS §-dega 5, 11, 13, § 154 lõikega 1 ning §-ga 15.

9. Kolmas isik leiab, et kaebus on põhjendatud, olles seisukohal, et X katastriüksuse sihtotstarbe

muutmise menetluse peatamiseks puudub alus, kuna MaaKatS § 182 lõike 4 näol on tegemist imperatiivse

sättega, mille kohaldamise osas puudub vastustajal igasugune kaalutlusruum. Kolmanda isiku hinnangul

ei tulene seadusest ega kohtupraktikast, et kohalik omavalitsus peaks või võiks katastriüksuse

sihtotstarbe määramisega viivitada kuni kaevandamisloa üle toimuva kohtumenetluse lõppemiseni.

Kolmas isik rõhutab, et kuigi maa sihtotstarbe määramine on kohaliku omavalitsuse pädevuses ning

sihtotstarve näitab, kuidas on õigusaktidega lubatud maad kasutada, on kaevandamisloa andmine riigi

otsus, mis tähendab kolmanda isiku hinnangul seda, et kui riik on kaevandamisloa väljastanud, ei ole

kohalikul omavalitsusel kohane pidurdada kaevandamist formaalselt seeläbi, et jätab katastriüksusele

kaevandamisele vastava sihtotstarbe määramata. Kolmas isik on seisukohal, et enne katastriüksuse

sihtotstarbe muutmist ei ole võimalik sõlmida riigil kaebajaga X kinnistu rendilepingut, kuna

katastriüksuse sihtotstarbe muutmine on eeltoiming, mis tuleb teha enne riigile kuuluva maa eraõigusliku

isiku kasutusse andmise otsustamist, nagu tuleneb Vabariigi Valitsuse 29. detsembri 2016 määruse nr

161 „Riigile kuuluva kinnisasja maavara kaevandamiseks kasutada andmise täpsustatud nõuded ja kord“

(edaspidi „VVm 2016/161“) § 4 lg 1 punktist 2.

KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED

10. Vaadanud läbi menetlusosaliste argumendid ja kogutud tõendeid, leian et kaebus tuleb

rahuldada. Vaidlustatud korraldusest ei nähtu ühtki kaalukat põhjust, mis õigustaks X katastriüksuse

sihtotstarbe muutmise taotluse menetluse peatamist, mistõttu tõi see kaasa õigusvastase viivituse

Maaameti 23. detsembri 2019 taotluse nr 7-1/19/19138 lahendamisel. Vastustajal tuleb katastriüksuse

sihtotstarbe muutmise taotlus lahendada täiendava viivituseta ehk ühe kuu jooksul, mis on selleks

vajalike toimingute laadi silmas pidades piisav aeg.

11. Esmalt on poolte vahel vaidlus kaebuse lubatavuse küsimuses. Leian, erinevalt vastustajast, et

kaebajal on kaebeõigus. Otsus haldusmenetlus peatada on käsitatav menetlustoiminguna. Tegemist on

haldusorgani menetlusliku otsustusega jääda teatud tulevikusündmuse saabumiseni tegevusetuks ehk

viivitada haldusmenetluse esemeks oleva küsimuse lahendamisega. Halduskohtumenetluse seadustiku

(HkMS) § 45 lõike 3 kohaselt võib menetlustoimingu peale ilma haldusakti või lõpliku toimingu

vaidlustamiseta esitada kaebuse, “kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata

haldusaktist või lõplikust toimingust […]“. Selline kaebeõiguse piirang lähtub tõdemusest, et üldjuhul ei

ole menetlustoimingute eraldiseisev vaidlustamine isiku õiguste tõhusaks kaitseks vajalik, kuna

menetlustoimingute tegelik mõju isiku õigustele – ja seega nende õiguste kaitse vajalikkus – avaldub alles

menetluse tulemusena antavas haldusaktis või lõplikus toimingus. Erandina on aga menetlustoimingu

vaidlustamine lubatav, kui menetlustoimingu kahjulik mõju avaldub selgelt juba enne haldusakti andmist

või lõpliku toimingu sooritamist. Teisisõnu on menetlustoimingu eraldiseisev vaidlustamine lubatav

olukorras, kus ka isiku jaoks soodne menetluse lõpptulemus menetlustoimingu kahjulikku mõju ei

kompenseeri. Haldusmenetluse peatamisega kaasnev viivitus võib isiku õigusi rikkuda seeläbi, et isik jääb

põhjendamatult pikaks ajaks õigusselgusetusse olukorda, mis takistab tal mõistlikult planeerimast oma

edasist tegevust. Sellise viivituse kahjulik mõju seisneb kaotsiläinud ajas, mida menetluse lõpus tehtav

isiku jaoks soodne otsus kompenseerida ei pruugi. Seetõttu on isikul, kes on haldusorganilt taotlenud

haldusakti andmist või toimingu sooritamist, põhimõtteliselt alati, kui haldusorgan asja lahendamisega

viivitab, õigus pöörduda halduskohtusse kohustamisnõudega haldusorgani õigusvastase viivituse

lõpetamiseks. Nii on see ka käesoleval juhul, olenemata sellest, et taotlust X katastriüksuse sihtotstarbe

muutmiseks ei esitanud vastustajale kaebaja, vaid Maa-amet. Nimelt tegi viimane seda üheselt

mõistetavalt ja üksnes kaebaja huvides, kuna VVm 2016/161 § 4 lg 1 punktist 2 tulenevalt oli Maa-ametil

kohustus teha vastav riigile kuuluva kinnisasja maavara kaevandamiseks kasutada andmise otsuse

eeltoiming ehk korraldada katastriüksuse sihtotstarbe muutmine. Selles olukorras on kaebajal õigus

vastustaja viivituse vaidlustamiseks samamoodi nagu tal oleks siis, kui ta oleks maa sihtotstarbe

muutmise taotluse esitanud ise.

12. Ettevõtlusvabadus, mille kaitseks kaebaja haldusmenetluse peatamise käesoleval juhul

vaidlustanud on, ei hõlma üksnes kitsalt õigust X katastriüksusel maavara kaevandada, vaid ka õigust

sellele, et kõik tema poolt soovitud ettevõtlusega tegelemise takistused oleksid õiguspärased ja nii

väheintensiivsed kui nende piirangute eesmärgist tulenevalt tingimata vajalik. Põhiseaduse §-s 31

sätestatud ettevõtlusvabadus koosmõjus põhiseaduse §-st 14 tuleneva õigusega korraldusele ja

menetlusele, annab kaebajale õiguse ka sellele, et mistahes menetlused, mis on vajalik läbida teatud

ettevõtlusega tegelemise takistuste ületamiseks, viidaks läbi võimalikult kiiresti ja mõistuspäraselt.

Sisuliselt on kaebajal ettevõtlusvabaduse raames õigus sellele, et liigsete viivitusteta saabuks õigusselgus

küsimuses, kas ta saab soovitud majandustegevusega tegelema asuda või mitte. Asjaolu, et lõpliku

eesmärgi saavutamise teel võib olla muidki takistusi, ei tähenda, et isikul ei oleks õigus nõuda ühe

konkreetse takistuse võimalikult kiiret ja tõhusat kõrvaldamist, kui asjaolud selle takistuse kõrvaldamist

õigustavad ja selle kõrvaldamisega viivitamiseks ei ole haldusorganil seadusega kooskõlas olevat kaalukat

põhjust. Seega leiab vastustaja põhimõtteliselt vääralt, et kaebaja ettevõtlusvabaduse rikkumine sõltub

sellest, kas ta reaalselt saab X maaüksusel kaevandama asuda. Kui teatava majandustegevusega

tegelemine eeldab avalikõigusliku iseloomuga lubade saamist või avalik-õiguslike toimingute sooritamist,

siis rikub ettevõtlusvabadust ka nende lubade andmise või toimingute sooritamisega (või neist

keeldumisega) põhjendamatu viivitamine.

13. Eeltoodust tulenevalt on käesoleva vaidluse seisukohast asjassepuutumatud kõik vastustaja

argumendid, mis seonduvad muude kaevandamisega reaalset alustamist takistavate asjaoludega, nagu

vee- ja õhusaasteloa või kaevandamisprojekti puudumine või kaevandamise vastuolu kehtivate

planeeringutega. Seega leiab vastustaja ekslikult, et kaebeõiguse eeldusena peaks kaebaja tõendama, et

tal oleks maa sihtotstarbe muutmise korral reaalselt võimalik maavara kaevandama asuda. Olukorras,

kus konkreetse majandustegevuse alustamine eeldab erinevate lubade saamist, toimingute sooritamist

ja/või keerulisi korralduslikke ettevalmistusi, ning kus seadusest ei tulene, et teatud soorituste tegemise

eeldusena peavad eelnevalt mingisugused teised sooritused tehtud olema, on isiku enda otsustada,

millises järjekorras peab eesmärgile jõudmiseks nõutavate sammude astumist vajalikuks ja otstarbekaks

ning haldusorgan, kellel on kaebaja lõppeesmärgi saavutamise seisukohast mingisugune otsustuspädevus

või avalik-õiguslikku laadi soorituskohustus, ei saa selge seadusest tuleneva aluse puudumisel õigustada

vastava otsustuse või soorituse tegemata jätmist sellega, et isiku lõppeesmärgi saavutamist takistavad ka

muud asjaolud, mille kõrvaldamine ei sõltu kuidagi sellest haldusorganist. Menetluse peatamise otsuse

vaidlustamine on suunatud nimelt viivituse lõpetamisele ning kaebaja eesmärgiks on antud juhul see, et

vastustaja teeks tema pädevusse kuuluva toimingu – muudaks katastriüksuse sihtotstarbe – misjärel saab

kaebaja astuda järgmised vajalikud sammud oma edasise majandustegevuse korraldamiseks ja vajadusel

oma õiguste kaitseks. Seega ei saa väita, et katastriüksuse sihtotstarbe muutmisega viivitamine, mis

haldusmenetluse peatamisega antud juhul kaasneb, rikuks kaebaja õigusi vaid juhul kui ta saaks vastasel

juhul kohe reaalselt kaevandama asuda. Lisaks eeltoodule ei saa märkimata jätta, et haldusmenetluse

peatamise kui menetlustoimingu vaidlustamise võimalused ei saa olla ahtamad kui isiku võimalused

vaidlustada haldusorgani viivitust olukorras, kus haldusorgan menetluse peatamist puudutavat otsust

teinud ei ole, ent lihtsalt asja sisuliselt lahendamisega põhjendamatult viivitab.

14. Teiseks on poolte vahel vaidlus küsimuses, kas X katastriüksuse sihtotstarbe muutmise menetluse

peatamine oli põhjendatud. Leian, et kuigi teatud erandlikel juhtudel võib olla põhjendatud

haldusmenetluse peatamine kuni peatatava haldusmenetluse esemeks oleva küsimuse lahendamisel

tähtsust omava teise haldusakti tühistamiskaebuse lahendamiseni, ei ole käesoleval juhul ilmselgelt

tegemist sellise olukorraga.

15. Seaduses haldusmenetluse peatamise aluseid sõnaselgelt määratletud ei ole. Haldusorgani õigus

otsustada kaalutlusõiguse alusel menetluse peatamine tuleneb haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5

lõikest 2, mis kohustab haldusorganit haldusmenetluse läbi viimiseks eesmärgipäraselt ja efektiivselt,

samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele.

Haldusmenetluse peatamine on lubatav, kui menetluse jätkamine ja otsuse tegemisega kiirustamine võib

eelduslikult kaasa tuua ebaõige otsustamise (Riigikohtu otsused kohtuasjades 3-3-1-56-08 ja 3-3-1-62-

08). Möönan, et ebaõige otsustamine osundatud Riigikohtu praktika tähenduses ei pruugi tingimata

tähendada õigusvastast otsust, pidades silmas, et haldusakti õiguspärasust hinnatakse haldusakti

andmise aja seisuga ning hiljem muutuvad asjaolud haldusakti õiguspärasust ei mõjuta. Ebaõige otsuse

tegemise oht esineb põhimõtteliselt ka siis, kui haldusorgan saaks konkreetsel ajahetkel talle teada

olevate asjaolude alusel teha õiguspärase otsuse, ent tehtava otsuse tegelikku mõju silmas pidades saaks

ta teha parema ja kaalutletuma otsuse, kui ta viivitaks otsustamisega kuni teatud veel ebakindlate

asjaolude selgumiseni. Sellisteks ebakindlateks asjaoludeks võivad põhimõtteliselt olla ka õiguslikud

asjaolud, näiteks menetluse tulemusena tehtavat otsust mõjutava varasema haldusakti kehtima jäämine.

Selles kontekstis ei saa nõustuda kaebaja seisukohaga, et ebaõige otsustamise ohtu antud juhul ei

esinenud.

16. Ainuüksi mistahes õiguslike või faktiliste asjaolude muutumise võimalus ja sellega seonduv

eelnimetatud ebaõige otsuse tegemise oht ei ole aga piisav, et õigustada haldusmenetluse peatamist.

HMS § 5 lg 2 üldreegliks on, et menetlus tuleb läbi viia võimalikult kiiresti. Haldusmenetluse peatamise

põhjuseks peab olema ülekaalukas vajadus vältida sellise ebaõige otsuse võimalikke kahjulikke tagajärgi

ehk otsuse ebaõigeks osutumise korral isikutele kaasnevaid täiendavaid kulusid ja ebamugavusi.

Haldusmenetluse peatamise kaalumisel tuleb silmas pidada konkreetse haldusmenetluse eesmärki, õige

otsuse tegemist takistava asjaolu laadi ja tähtsust asja otsustamise seisukohast, tehtava ebaõige otsuse

negatiivseid tagajärgi ja nende hilisema heastamise võimalikkust ning puudutatud isikute huve. Antud

juhul on vastustaja neid asjaolusid ilmselgelt vääralt kaaludes haldusmenetluse peatamist vajalikuks

pidanud.

17. Esiteks on vastustaja haldusmenetluse peatamise otsustamisel ilmselgelt väära hinnangu andnud

kaebaja huvidele. Sisuliselt on vastustaja leidnud, et kaebaja huve kahjustab menetluse peatamine vähe,

kuna katastriüksuse sihtotstarbe muutmine ei ole sugugi peamine kaevandamist takistav asjaolu. Nagu

juba eespool kaebeõigusega seonduvalt märgitud, toob haldusmenetluse peatamine kaasa viivituse, mis

võib mõjutada seda, millal kaebaja lõpuks kaevandama asuda saab. Kaebajal on kaalukas huvi kõrvaldada

kõik talle antud kaevandamisloa realiseerimist takistavad haldus- ja muud takistused võimalikult kiirelt

ning kohalik omavalitsus ei saa kaebajale ette kirjutada, millises järjekorras kaebaja selleks vajalikke

samme astuma peab. Lisaks sellele nähtub kaebaja ja kolmanda isiku seisukohtadest üheselt, et

katastriüksuse sihtotstarbe muutmine on eelduseks kaebaja ja riigi kui X kinnistu omaniku vahelise

rendilepingu sõlmimiseks. Kõnealuse eraõigusliku rendilepingu sõlmimisele peab eelnema avalik-

õigusliku iseloomuga riigivara kasutusse andmise otsuse tegemine vastavalt maapõueseaduse § 90 lõike

10 alusel kehtestatud VVm 2016/161 § 5 lõikele 1. Nimetatud määruse § 4 lõikes 1 on sätestatud

kinnisasja maavara kaevandamiseks kasutada andmise eeltoimingud ehk toimingud, mis tuleb teha enne

kinnisasja maavara kaevandamiseks kasutada andmise otsuse tegemist. VVm 2016/161 lg 4 punkti 1

kohaselt peab kinnisasja maavara kaevandamiseks andja vajaduse korral korraldama katastriüksuse

sihtotstarbe muutmise.

Sõnastus „vajaduse korral“ ei tähenda mitte kinnisasja maavara kaevandamiseks andja või

kaevandamisloa omaniku õigust hinnata sellise eeltoimingu tegemise vajalikkust, vaid selle sätte mõte

seisneb selles, et riigile kuuluva kinnisasja maavara kaevandamiseks andmise otsust ei saa teha, kui

vastavale maale ei ole määratud kaevandamisloa realiseerimise eelduseks olevat (ehk mäetööstusmaa)

sihtotstarvet. Seega takistab katastriüksuse sihtotstarbe muutmine kaebajal kaevandamisega

alustamiseks vajaliku järgmise sammu astumist. Sellega viivitamine võib omakorda tuua kaasa viivituse

järgmistes etappides ja lükata kokkuvõttes kaevandamisega alustamist edasi. Seega erinevalt vastustaja

seisukohast, on kaebajal arvestatav huvi X katastriüksuse sihtotstarbe kiire muutmise vastu.

18. Teiseks ei ole vastustaja haldusmenetluse peatamise otsustamisel arvesse võtnud seda, et

haldusmenetluse peatamine oleks käesoleval juhul otseselt vastuolus MaaKatS § 182 lg 4 eesmärgiga.

Riigikohus märkis põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-20-2 tehtud Riigikohtu kohtuotsuse punktis 29,

et nimetatud sätte eesmärk on see, et „ülekaalukates riiklikes huvides õiguspäraselt antud

kaevandamisloa alusel saaks mõistliku ajaga ja täiendava asjaajamiseta asuda kaevandama õigel ajal ja

õiges kohas, tagades seeläbi maavarade kui rahvusliku rikkuse säästliku kasutamise“. Vaadeldes

eeltoodut kõrvuti sama kohtuotsuse punktides 26, 30, 31 ja 33 sedastatuga, saab minu meelest asuda

seisukohale, et MaaKatS § 182 lõige 4 on kehtestatud nimelt selleks, et välistada kaevandamisloa saanud

mäeeraldisele jäävate katastriüksustele mäetööstusmaa sihtotstarbe määramisel igasugune kohaliku

omavalitsuse kaalutlusõigus ning sellise kaalutlusõiguse teostamise huvides kaevandamisloa adressaadile

täiendavate menetluslike takistuste seadmise võimalus. Riigikohus märgib osundatud kohtuotsuses

selgelt, et „MaaKatS § 18² lõikega 4 on osa katastriüksuste sihtotstarbe näinud linna- või vallavalitsuse

asemel ette Riigikogu seadusega [ning] [k]aevandamisloa väljastamise korral ei ole kohaliku omavalitsuse

organil kaalutlusruumi vastava katastriüksuse sihtotstarbe määramisel“. Samuti märkis Riigikohus, et

sellises olukorras on sihtotstarbe muutmine „seadusest tulenevalt loa väljastamisega kaasuv järelm –

tehnilist laadi korralduslik toiming“. Võrreldes omavahel MaaKatS § 18² lõikes 4 sätestatut varem

kehtinud regulatsiooniga, tõdes Riigikohus sisuliselt, et MaaKatS § 18² lõige 4 vähendab kohaliku

omavalitsuse võimalusi seada täiendavaid takistusi kaevandamisega alustamiseks olukordades, kus

kaevandamisluba on antud hoolimata kohaliku omavalitsuse vastuseisust maapõueseaduse § 55 lg 4

alusel. Riigikohtu otsuse punktis 29 nimetatud eesmärk võimaldada kaevandama asuda „mõistliku ajaga

ja täiendava asjaajamiseta“ viitab selle otsuse ülejäänud punktides esitatud põhjenduste valguses selgelt

seadusandja tahtele, et kaevandamisloa adressaat (või tema huvides kinnisasja maavara kaevandamiseks

andja VVm 2016/161 tähenduses) ei pea ühelgi juhul hakkama kohalikule omavalitsusele põhjendama

katastriüksuse sihtotstarbe muutmise vajalikkust või otstarbekust ega tõendama, et kaevandusloa

adressaadil on kaevandamisega alustamiseks kõik muud vajalikud load olemas ja ettevalmistused tehtud

ega viimaks asuma kohaliku omavalitsusega kauplema selle üle, kas sihtotstarbe muutmiseks on

parasjagu kõige parem aeg. Pannes kohalikule omavalitsusele ülesande teha tehnilist laadi korralduslik

toiming, on MaaKatS § 18² lõike 4 eesmärk selgelt välistada kohaliku omavalitsuse igasugune

otsustusõigus ja seega ka vajadus asuda välja selgitama või hindama mistahes muid asjaolusid, peale

kaevandamisloa kehtivuse. Selles kontekstis on asjakohatu vaidlustatud otsuses tehtud viide

uurimispõhimõttele. Uurimispõhimõtte sisuks on haldusorgani kohustus selgitada välja kõik asja

otsustamise seisukohast olulised asjaolud. Eeltoodust tulenevalt oli käesoleval juhul ainsaks selliseks

asjaoluks kehtiva kaevandamisloa olemasolu. Antud juhul ei ole vaidlust selles, et X kaevandusluba

kehtib. Vastustaja näib Riigikohtu eelviidatud kohtuotsuse punktist 29 põhjendamatult järeldavat, justkui

võiks kohalik omavalitsus katastriüksuse sihtotstarbe muutmisel asuda hindama seda, kas

kaevandamisluba on antud õiguspäraselt ja ülekaalukates riiklikes huvides. Selliste hinnangute andmine

ei ole kohaliku omavalitsuse pädevuses ning kohalik omavalitsus ei saa põhimõtteliselt õigustada mõnd

oma toimingut või selle tegemata jätmist sellega, et tema hinnangul on teise haldusorgani haldusakt

õigusvastane. Nagu ka Riigikohus osundatud kohtuotsuses selgitas, on kohalikul omavalitsusel õigus

kaevandamisluba kohtus vaidlustada, mida vastustaja antud juhul ka teinud on. See aga ei tähenda, et

kohaliku omavalitsuse organ

saaks kaevandamisloa

kohtus

vaidlustamiseks

kasutatavatele

argumentidele tuginedes oma muude pädevuste teostamisel ja ülesannete täitmisel sisuliselt kahtluse

alla seada kaevandamisloa kehtivuse. Eeltoodud põhjustel võinuks X katastriüksuse sihtotstarbe

muutmise menetluse peatamine ebaõige otsuse tegemise ohu tõttu mõeldav olla vaid juhul kui otsuse

ebaõigeks osutumise korral (st. kaevandamisloa tühistamise korral) kaasneksid kulud ja ebameeldivused,

mida HMS § 5 lg 2 kohaselt haldusmenetlus vältima peaks. Allpool punktis 20 esitatud põhjendustel leian,

et mingisugust sellist kahjulike tagajärgede saabumise ohtu antud juhul ei esinenud.

19. Lisaks MaaKatS § 18² lõike 4 eesmärgile on haldusmenetluse peatamine selleks, et oodata ära

kaevandamisloa peale esitatud tühistamiskaebuse osas tehtava kohtulahendi jõustumine, iseenesest

vastuolus põhimõttega, et haldusakti vaidlustamine selle kehtivust ei peata ning kehtiva haldusakti

resolutiivosa on täitmiseks kohustuslik (HMS § 62 lg 2). See ei välista haldusmenetluse peatamise

võimalikkust täielikult, küll aga eeldab haldusmenetluse peatamiseks väga kaalukate põhjuste esinemist.

Vastasel juhul tekiks lubamatu olukord, kus kohalik omavalitsus saaks kohustuslikku haldusakti eirata, kui

see talle meelepärane ei ole, seades sisuliselt selle haldusakti kohustuslikkuse sõltuvusse mitte selle

kehtivusest, vaid selle kehtivuse üle toimuva kohtuliku kontrolli tulemusest. Sellist olukorda ei saa

lubatavaks pidada iseäranis sellistel juhtudel, nagu käesolevas asjas, kus kohalik omavalitsus soovib

haldusakti kehtivust sel moel eirata lähtudes neist samadest huvidest ja õigustest, mille kaitseks ta

kaevandamisloa kohtus vaidlustanud on.

20. Kolmandaks on vastustaja vääralt hinnanud X katastriüksuse sihtotstarbe muutmise mõjusid,

leides põhjendamatult, et katastriüksuse sihtotstarbe muutmine annab kaebajale vahetult õiguse asuda

looduskeskkonda muutma või hävitama. Maa sihtotstarbe muutmine on, nagu Riigikohus

põhiseaduslikkuse järelevalve asjas 5-20-2 tehtud kohtuotsuses märkis, tehniline toiming, mis ei anna

kaebajale vahetult mistahes täiendavaid õigusi asjaomast maatükki mingil kindlal viisil kasutada. Vastav

õigus võib tuleneda talle antud kaevandamisloast, ent nii X kaevandamisloast endast kui ka vastustaja

viidatud Riigikohtu praktikast tuleneb üheselt, et kaevandamisluba ei anna vääramatut õigust maavara

kaevandama asumiseks hoolimata muude selleks vajalike lubade olemasolust ja seaduse alusel

kehtestatud kaitserežiimist. Kaevandamisluba ega katastriüksuse sihtotstarbe muutmine ei anna

kaebajale otseselt õigust asuda tegema X kinnistul raadamistöid. Raadamise näol on tegemist raiega

metsaseaduse tähenduses ning see eeldab metsateatise esitamist vastavalt metsaseaduse § 41 lõikele 1,

millele järgnevalt kontrollib Keskkonnaamet kavandatud raie vastavust õigusaktidele ning registreerib

metsateatise metsaregistris. Otsus metsateatis metsaregistris registreerida on haldusakt (vt. Riigikohtu

otsus 3-3-1-52-15) ning vajadusel on kohalikul omavalitsusel võimalik see vaidlustada. X katastriüksuse

sihtotstarbe muutmise tegelike mõjude seisukohast on siinkohal oluline aga hoopis see, et teadaolevalt

kehtib Ruu küla lähiümbruse kohaliku kaitse alla võtmise otsus. Selle otsuse näol on tegemist samuti

õigusaktiga, millele peaks X katastriüksusel toimuv raie (raadamine) vastama selleks, et Keskkonnaamet

vastava metsateatise registreerida saaks ja raie lubatav oleks. Ka mistahes muid looduskeskkonda

mõjutavaid tegevusi ei saa kaebaja X katastriüksusel teha, kuni see on vastuolus kehtiva kaitserežiimiga.

Kaevandamisluba ega katastriüksuse sihtotstarbe muutmine ei anna iseenesest kaebajale õigust

mistahes kaevandamist ette valmistavate looduskeskkonda mõjutavate tegevuste läbi viimiseks

sõltumata Ruu küla lähiümbruse kohaliku kaitse alal võtmise otsusest tulenevast kaitserežiimist.

Vastustaja on nii vaidlustatud otsuses kui ka kohtumenetluses korduvalt osutanud sellele, et X

katastriüksus jääb Ruu küla lähiümbruse kohaliku kaitse alla võtmise otsusega kehtestatud kaitserežiimi

kohaldamisalasse, ent millegipärast eirab selle otsuse kui kehtiva haldusakti mõju. Selle otsusega

kehtestatud piirangud tagab selle otsuse enese kehtivus. Selle tagamiseks ei ole kohalikul omavalitsusel

vajalik takistada X katastriüksuse sihtotstarbe muutmist, iseäranis olukorras, kus seadusandja on

MaaKatS § 182 lõike 4 kehtestamisega selgelt soovinud vältida kohaliku omavalitsuse poolt sedalaadi

takistuste seadmist.

21. Viimaks nõustun kaebaja seisukohaga, et soovides vältida kaevandamisloa kehtivusest tulenevaid

mõjusid, oleks antud juhul vastustaja jaoks olnud kohane taotleda esialgse õiguskaitse kohaldamist

haldusasjas 3-19-2448. See olnuks vastustaja jaoks alternatiivne ja vähemalt sama tõhus, ent MaaKatS §

182 lg 4 eesmärgi ja kehtiva haldusakti siduvuse põhimõttega paremini kooskõlas olev võimalus.

Otsustades katastriüksuse muutmise menetluse peatada, võttis vastustaja sisuliselt endale voli eirata

talle seadusega pandud avalik-õigusliku ülesande täitmisel varasema haldusakti (kaevandamisloa)

kehtivust, lähtudes argumentidest, millele tuginedes ta ise kaevandamisloa halduskohtus vaidlustanud

oli. Vastustajal on õigus selles, et kuivõrd kaevandamisluba halduskohtus tähtaegselt vaidlustati, ei saa

kaebajal olla tekkinud kaitstavat usaldust kaevandamisloa kehtima jäämise vastu, ent kuni vastava

tühistamiskaebuse rahuldamiseni tuleb vastustajal sellegipoolest käsitada kaevandamisluba kehtiva

haldusaktina ning kohane võimalus kaevandamisloa kehtivuse mõjude takistamiseks oleks esialgse

õiguskaitse korras selle kehtivuse täieliku või osalise peatamise taotlemine tühistamiskaebust

lahendavalt kohtult. Sisuliselt ei ole vastustaja käesoleval juhul haldusmenetlust peatanud mitte ebaõige

otsustamisega isikutele kaasnevate täiendavate kulude ja ebameeldivuste vältimiseks, vaid selleks, et

tugevdada oma positsiooni haldusasja 3-19-2448 menetluses, saavutades ilma kohtupoolset hinnangut

saamata sama tulemuse, mille vajalikkust ja proportsionaalsust oleks kohus pidanud hindama esialgse

õiguskaitse kohaldamise üle otsustades. See ei ole haldusmenetluse peatamise eesmärgiga kooskõlas.

22. Eeltoodust tulenevalt on vastustaja X katastriüksuse sihtotstarbe muutmise menetluse peatanud

põhjendamatult ning sellest tingitud viivitus Maa-ameti 23. detsembri 2019 taotluse lahendamisel on

õigusvastane. Vastustajal tuleb õigusvastane viivitus lõpetada ning Maa-ameti taotlus läbi vaadata.

Kuivõrd X katastriüksuse sihtotstarbe muutmine ei eelda täiendavate tõendite kogumist ega

kaalutlusõiguse teostamist, on kaebaja soovitud ühekuuline tähtaeg vastustajale selle kohustuse

täitmiseks piisav.

23. Vastavalt HkMS § 108 lõikele 1 ja § 109 lõigetele 1 ja 6 tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja

mõista põhjendatud ja vajalikud menetluskulud. Kaebaja on taotlenud 15 euro suuruse riigilõivu, 2 euro

suuruse dokumentaalse tõendi hankimise kulu ning 4602+1550,40=5756,40 euro suuruse õigusabikulu

välja mõistmist. Õigusabikulu vastab kokku 25,5 advokaadi töötunnile, millest 6,2 töötundi kulus

kohtuistungi ettevalmistamisele ja sellele osalemisele. Leian, et eeskätt enne kaebuse esitamist tekkinud

kulu on vaidluse sisu ja vaidlusaluse otsuse mahtu silmas pidades põhjendamatult suur. Menetluskulude

välja mõistmise taotluse kohaselt kulus sellele 11,6 advokaadi töötundi. Arvestades ka seda, et kaebaja

advokaadikulu aluseks olev tunnihinne on turu keskmisest kõrgem, ei ole sedavõrd suur ajakulu

vaidlusaluse küsimuse analüüsimisele ja kaebuse koostamisele mõistlik ning sellega seonduvalt

vastustajalt välja mõistmisele kuuluvat menetluskulu tuleb vähendada umbes 1/3 võrra ehk pidada

kaebuse koostamisele eelnevate toimingute põhjendatud kuluks 2000 eurot, mis vastab umbes 8

advokaadi töötunnile. Ülejäänud osas (1777,2 eurot koos käibemaksuga) on enne kohtuistungiks

valmistumist tehtud toimingutega seotud kulud põhjendatud. Põhjendamatult suured on ka kaebaja

kulud, mis seonduvad kohtuistungiks valmistumise ja seal osalemisega. Nende kulude liiasus on tingitud

eeskätt asjaolust, et osaliselt on vastavaid toiminguid teinud kaks advokaati samaaegselt. Pidades silmas,

et kohtuistung kestis umbes 1,4 tundi ning võttes arvesse vaidlusaluse küsimuse laadi ning enne

kohtuistungit esitatud seisukohtade detailsust, saab istungiks valmistumise, istungil osalemise ja

menetluskulude välja mõistmise taotluse esitamisega seotud põhjendatud kuluks pidada kulu, mis vastab

umbes 3,4 advokaadi töötunnile ehk kaebaja esindajate keskmist tunnihinnet silmas pidades 850 eurole.

Seega kokku tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista 15+2+2000+1777,2+850≈4644 eurot.

/allkirjastatud digitaalallkirjaga/

Kristjan Siigur