3-20-778/8 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Janar Jäätma ja Oliver

Kask

Määruse tegemise aeg ja koht

26.06.2020, Tallinn

Haldusasja number

3-20-778

Haldusasi

XX kaebus Justiitsministeeriumi kohustamiseks viia

läbi teenistuslik järelevalve Tallinna Vangla suhtes ja

Tallinna Vangla tegevuse õigusvastasuse tuvastamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – XX

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 15.05.2020 määrus

Menetluse alus ringkonnakohtus

XX määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Võtta menetlusse XX määruskaebus Tallinna Halduskohtu 15.05.2020 määruse peale.

2. Jätta läbi vaatamata XX menetlusabi taotlus riigilõivu tasumise kohustusest

vabastamiseks määruskaebuse esitamisel.

3. Jätta rahuldamata XX taotlus määruskaebuse läbivaatamiseks kohtuistungil.

4. Jätta XX määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 15.05.2020 määrus

muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale on õigus esitada määruskaebus Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse

kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-d 1

ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. XX esitas Justiitsministeeriumile 10.12.2019 märgukirja, milles toob välja, et Tallinna

Vangla ametnikud ei ole vastanud tema pöördumistele, on jätnud talle tutvustamata avavangla

ja kinnise osakonna kodukorra, karistanud teda distsiplinaarkorras kodukorra rikkumise eest,

kuigi talle ei ole kodukorda tutvustatud, on jätnud allkirjastamata distsiplinaarmenetluse

protokolli, pole vaideid lahendanud tähtaegselt, vaidemenetluse viis läbi sama ametnik, kes viis

läbi distsiplinaarmenetluse, distsiplinaarmenetluses arvestati valeväiteid, kaebaja viidi karistust

kandma kartserikambrisse, kus oli kaamera, kuigi talle ei olnud määratud jälgimist,

kartserikambris puudus riidenagi. Ühtlasi märkis kaebaja märgukirjas, et soovib, et

Justiitsministeerium tegeleks eelkirjeldatud probleemidega ja kontrolliks Tallinna Vangla

ametnike tööd.

3-20-778

2(6)

2. Justiitsministeerium edastas märgukirja vastamiseks Tallinna Vanglale. Tallinna Vangla

vastas

märgukirjale

13.01.2020.

Vastuse

kohaselt

oli

kaebajal

võimalik

distsiplinaarmenetlusega seotud toiminguid vaidlustada vaidemenetluses ning vaidemenetluse

läbimisel esitada kaebus halduskohtule. Kaebajale vastati 28.12.2019 seoses paigutamisega

kambrisse, kus töötas kaamera ja puudus riidenagi. Isiklikus toimikus puudus küll allkirjaleht,

et kaebajale on tutvustatud vangla kodukorda, kuid kaebaja on esitanud pöördumisi, milles

viitab erinevatele kodukorra punktidele, mistõttu saab järeldada, et tal oli ligipääs kodukorrale.

03.03.2017 dokumendi kohaselt on ta teadlik kinnipeetava kohustustest, õigusakte saab

kontaktisiku vahendusel, talle on selgitatud kaebuste esitamise korda. Avavangla kodukorraga

oli võimalik tutvuda, kuigi allkiri võeti hiljem. Kinnisesse vanglasse paigutamisel anti kaebajale

võimalus tutvuda kodukorraga. Kaebaja ei ole konkreetselt välja toonud, missugustele

märgukirjadele ja kaebustele pole vastatud. Vangla ei tuvastanud, et vanglaametnike tegevus

oleks olnud ebaseaduslik või ebaprofessionaalne. Seda selgitati kaebajale ka 29.11.2019

toimunud kohtumisel.

3. XX esitas Justiitsministeeriumile 28.01.2020 kaebusena pealkirjastatud avalduse, mis

sisaldas etteheiteid selle kohta, et vangla on jätnud vastamata mitmetele tema esitatud

pöördumistele, teda on karistatud kodukorra punktide rikkumise eest, kuigi talle ei ole

kodukorda eelnevalt tutvustatud, ametnikud on distsiplinaarmenetlusi läbi viies ületanud oma

pädevust ning tähtaegu. Vangla sisekontroll ei ole rikkumistega tegelenud ega vastanud tema

esitatud küsimustele. Ta toob välja, et vangla jättis 13.01.2020 vastuses küsimustele vastamata.

Justiitsministeerium peaks viima läbi juurdluse ja vastama ise.

4. Justiitsministeeriumi 03.03.2020 vastuse kohaselt loobus kaebaja ise mitmete pöördumiste

puhul kirjaliku vastuse saamisest. Kaebaja jättis vaidlustamata 27.05.2019 käskkirja nr 5-

2/19/376. Vangla võttis 21.10.2019 käskkirja nr 5-2/19/693 osas kaebuse õigeks. Käskkirjale

nr 5-2/19/693 esitatud vaie lahendati vangistusseaduse (VangS) § 11 lg-s 7 sätestatud tähtaega

järgides. Vaideotsuse on allkirjastanud avavangla juht. Otsuse koostamine teise ametniku poolt

pole keelatud, sest sisu eest vastutab allkirjastaja. Distsiplinaarmenetluse viib läbi ja karistuse

määrab inspektor kontaktisik (vangla sisekorraeeskirja (VSkE) § 17). Vangla sisekontroll on

selgitanud, et nende pädevuses ei ole hinnata distsiplinaarmenetluse läbiviimise õiguspärasust.

Distsiplinaarmenetluses toimunud rikkumiste vaidlustamiseks tuleb esitada vaie.

5. XX esitas Justiitsministeeriumile 15.03.2020 kaebuse, milles soovis saada vastust

28.01.2020 pöördumisele.

6. Justiitsministeeriumi

06.05.2020

vastuse

kohaselt

vastati

kaebaja

pöördumisele

ammendavalt 03.03.2020. Justiitsministeerium kordas, et distsiplinaarmenetluse läbiviimise

õiguspärasust hinnatakse vaidemenetluses.

7. XX esitas Tallinna Halduskohtule 27.04.2020 kaebuse, milles palub tunnistada

õigusvastaseks Tallinna Vangla ja Justiitsministeeriumi rikkumised tema suhtes, ning

kohustada Justiitsministeeriumit uurima Tallinna Vangla rikkumisi VangS § 105 lg-tes 4 ja 5

sätestatud korras, sh kaebaja suhtes toime pandud rikkumisi. Kaebaja palub tuvastada, et

vanglapoolsed rikkumised on vastuolus PS §-dega 10, 11, 12 ja 18. Samuti palub ta

preventiivsel eesmärgil tuvastada, et vastustajad on rikkunud Euroopa inimõiguste ja

põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) artikleid 1, 3, 4, 5, 10, 13 ja 14.

Kaebaja pöördus vangla poole, sest ametnikud olid järjepidevalt piiranud õigusvastaselt tema

õigusi ja vabadusi. Ta kohtus 29.11.2019 Tallinna Vangla sisekontrolli osakonna ametnikuga,

kuid vanglaametnike suhtes ei algatatud järelevalvet. Kaebaja pöördus seepeale

Justiitsministeeriumi poole taotlusega algatada teenistuslik järelevalve vangla üle, kuid

ministeerium edastas taotluse vastamiseks vanglale. Vangla leidis 13.01.2020 vastuses, et pole

käitunud kaebaja suhtes ebaprofessionaalselt. Justiitsministeerium jättis oma kohustused

3-20-778

3(6)

täitmata. Kaebaja pöördus Justiitsministeeriumi poole ka teist korda taotlusega algatada vangla

suhtes teenistuslik järelevalve. Justiitsministeerium ei algatanud järelevalvet. Liiati vastati

pöördumisele tähtaega ületades. Käsitlemata on jäänud, et distsiplinaarkaristuse määranud

ametnik menetles ka käskkirjale esitatud vaiet. Justiitsministeerium ei ole vastanud 15.03.2020

pöördumisele, milles kaebaja heitis ette, et vangla pole tema pöördumistele vastanud.

Kaebusele oli lisatud menetlusabi taotlus kaebuselt tasumisele kuuluvast riigilõivust

vabastamiseks ning riigi õigusabi taotlus esindamiseks halduskohtumenetluses ja muuks

õigusnõustamiseks.

8. Tallinna Halduskohus tagastas kaebuse 15.05.2020 määrusega HKMS § 121 lg 2 p 1

alusel (resolutsiooni p 1) ning jättis riigi õigusabi taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 2).

Kaebajal ei ole õigust nõuda, et Justiitsministeerium viiks Tallinna Vangla suhtes läbi

järelevalvemenetluse. HKMS § 44 lg 1 kohaselt võib isik pöörduda kaebusega halduskohtusse

üksnes oma õiguste kaitseks. Kohtupraktika kohaselt saab isik järelevalvemenetluse algatamist

või järelevalvemeetme rakendamise otsustamist nõuda vaid juhul, kui on olemas järelevalvet

sätestav õigusnorm (pädevusnorm) ja see norm kaitseb isiku subjektiivseid õigusi (Riigikohtu

13.10.2010 otsus nr 3-3-1-44-10; 23.10.2013 määrus nr 3-3-1-29-13 ja 22.10.2014 otsus nr 3-

3-1-42-14). Justiitsministri järelevalve vangla tegevuse üle on avalikes huvides ühe

haldusorgani poolt teise haldusorgani üle teostatav kontroll Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS)

§ 751 lg 1 tähenduses. Haldusjärelevalve eesmärgiks on täitevvõimu tegevuse seaduslikkuse ja

teatud juhtudel otstarbekuse haldusesisene kontroll, mitte isikute subjektiivsete õiguste kaitse

(VVS § 751 lg 3). Seega ei saa justiitsministri järelevalve vangla tegevuse üle kaitsta kaebaja

subjektiivseid õigusi.

Tuvastamiskaebuse võib esitada üksnes juhul, kui see on vajalik kaebaja õiguse kaitseks ning

kui õiguste kaitseks ei leidu tõhusamaid vahendeid (HKMS § 38 lg 4 ja § 45 lg 2). Kui

tuvastamiskaebus ei ole kaebaja õiguste kaitseks ilmselgelt tõhus ega vajalik, võib kaebuse

HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastada. Praegusel juhul ei anna Justiitsministeeriumile esitatud

märgukirjades loetletud väidetavate rikkumiste õigusvastasuse tuvastamine kaebajale

mingisugust õiguslikku kasu. Seega puudub kaebajal tuvastamiskaebuse esitamiseks

kaebeõigus.

Kaebuse tagastamise tõttu tuleb riigi õigusabi taotlus jätta rahuldamata.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

9. XX palub 26.05.2020 määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 15.05.2020 määrus.

Halduskohtu seisukoht kaebeõiguse puudumise osas ei ole õige. Kaebajal on õigus esitada

kaebus, kui rikutakse tema seadusest tulenevaid õigusi. Kaebaja on rikkumistele kaebuses

osutanud. Justiitsministeerium vastas kaebajale kohtumenetluse ajal, kuid vastus on

umbmäärane. Vangistusseaduse (VangS) § 105 lg 4 kohaselt teostab teenistuslikku järelevalvet

vangla

tegevuse

üle

Justiitsministeerium,

järelikult

on

kaebajal

õigus

nõuda

järelevalvemenetluse läbiviimist. Kaebaja on eelnevalt pöördunud rikkumiste asjus vangla

poole, kuid vangla pole rikkumistele reageerinud. Järelikult on tuvastamiskaebuse esitamise

eeldused täidetud. Halduskohus poleks tohtinud jätta riigi õigusabi taotlust rahuldamata. Asi on

suur ja mahukas ning kaebajal puuduvad teadmised, et end kaitsta. Halduskohus ei võtnud

seisukohta, et kaebaja suhtes on rikutud PS §-des 10, 11, 12 ja 18 sätestatud õigusi.

Halduskohus jättis lahendamata menetlusabi taotluse.

Määruskaebusele on lisatud taotlused korraldada kohtuistung ning vabastada kaebaja

määruskaebuselt tasutavast riigilõivust.

3-20-778

4(6)

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

10. Määruskaebuse saab HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse võtta. Määruskaebuse esitamine

on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 203 lg 1, § 121 lg 4), määruskaebus on tähtaegne (HKMS

§ 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 sätestatud nõuetele. Määruskaebuse

esitamine on riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9). Kuna vajadus

menetlusabi taotluse esitamiseks puudub, tuleb taotlus määruskaebuselt tasutavast riigilõivust

vabastamiseks jätta läbi vaatamata. Ringkonnakohus peab võimalikuks lahendada

määruskaebus vastustajatelt seisukohta küsimata.

11. HKMS § 210 lg 4 kohaselt lahendatakse määruskaebus kirjalikus menetluses, kui kohus ei

pea vajalikuks kohtuistungit korraldada. Ringkonnakohus ei pea kohtuistungi korraldamise

taotlust põhjendatuks. Määruskaebuse väiteid on võimalik hinnata kirjalikus menetluses.

Kaebaja on saanud määruskaebuses esitada põhjendused, miks ta ei nõustu kaebuse

tagastamisega. Need põhjendused on piisavalt selged ja arusaadavad. Puudub vajadus

korraldada istung täiendavate asjaolude väljaselgitamiseks. Asja lahendamine kirjalikus

menetluses võimaldab ka selle kiiremat lahendamist. Põhiõiguse piirang olla oma kohtuasja

arutamise juures on seetõttu seaduslik ja proportsionaalne.

12. Määruskaebus ei ole põhjendatud ja jääb rahuldamata.

13. Kaebaja eesmärk on, et Justiitsministeerium kontrolliks Tallinna Vangla tegevust,

arvestades rikkumisi, millele ta on oma pöördumistes tähelepanu osutanud – vangla on

viivitanud tema pöördumistele vastamisega, talle pole tutvustatud kodukorda, teda on karistatud

kodukorra punktide rikkumise eest, kuigi talle ei ole kodukorda eelnevalt tutvustatud,

ametnikud on distsiplinaarmenetlusi läbi viies ületanud oma pädevust ning tähtaegu.

Ringkonnakohus leiab, et Justiitsministeerium on oma 03.03.2020 ja 06.05.2020 vastustes

sisuliselt keeldunud teenistusliku järelevalve teostamisest. Kaebaja on pöördunud kohtusse

seoses Justiitsministeeriumi keeldumisega. Kaebaja soovib ka, et kohus tuvastaks, et Tallinna

Vangla on käitunud õigusvastaselt. Halduskohus tagastas kaebuse kaebeõiguse puudumise

tõttu.

14. HKMS § 121 lg 2 p 1 kohaselt võib kohus tagastada kaebuse määrusega selle esitajale, kui

kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus. Kaebuse saab sel alusel tagastada vaid juhul, kui

kaebeõiguse puudumine on selge ilma kahtlusteta (vt Riigikohtu 04.10.2017 määrus nr 3-17-

505, p 8). Kaebeõigust hinnatakse, lähtudes HKMS §-des 44 ja 45 sätestatud kaebeõiguse

tingimustest ja piirangutest. Kaebeõigus eeldab, et vaidlustatud haldusakt või toiming riivab

isiku subjektiivseid õigusi. Isikul on kaebeõigus muu hulgas siis, kui haldusorgan on keeldunud

toimingu sooritamisest ning selline keeldumine riivab tema õigusi. See eeldab, et rikutud normi

eesmärk on avalike huvide kõrval ka kaebaja huvide kaitsmine.

15. VangS § 105 lg 4 kohaselt teostab teenistuslikku järelevalvet vangla üle

Justiitsministeerium. Õige ei ole halduskohtu seisukoht, et VangS § 105 lg-s 4 sätestatud

järelevalve näol on tegemist haldusjärelevalvega Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 751

mõistes. VVS § 751 lg-s 1 sätestatud järelevalve on ühe haldusorgani kontroll teise haldusorgani

üle. Seejuures ei ole järelevalvatav haldusorgan järelevalve teostajaga alluvussuhtes (VVS §

751 lg 2). Haldusorgani järelevalve pädevus tuleneb tema tegevusvaldkonnast, sh kontrollib

järelevalvet teostav haldusorgan, kas järelevalvatav haldusorgan järgib selles valdkonnas

kehtestatud nõudeid. Erinevalt haldusjärelevalvest teostatakse teenistuslikku järelevalvet

alluvussuhtes (VVS § 93 lg 4). Teenistusliku järelevalve eesmärk on valitsemisala

valitsusasutuse tegevuse – nii konkreetse kui üldise tegevuse – seaduslikkuse ja otstarbekuse

kontroll (VVS § 93 lg 1, § 95 lg 1). Teenistusliku järelevalve korraldamisel tuleb juhinduda

VangS § 105 lg-test 4–6 ja VVS §-st 93. Teenistusliku järelevalve teostamisel on haldusorganil

VVS § 93 lg-tes 2 ja 61 sätestatud õigused.

3-20-778

5(6)

16. Teenistusliku järelevalve eesmärk on tagada valitsemisala valitsusasutuste tegevuse

seaduslikkus ja otstarbekus, sh konkreetsete haldusaktide seaduslikkus. Teenistusliku

järelevalve teostajal on näiteks õigus tunnistada ametiisiku antud haldusakt kehtetuks (VVS §

93 lg 2 p 3). Kuigi teenistusliku järelevalve esemeks võivad olla distsiplinaarmenetluses antud

haldusaktid, ei ole selle mõtteks siiski kujuneda kohtueelse menetluse organiks, lisada

täiendavaid edasikaebevõimalusi või tekitada kohtumenetluseks tõendeid konkreetsete

haldusorgani toimingute või haldusaktide vaidlustamisel. Selliselt on VVS § 93 lg-s 6 piiratud

teenistusliku järelevalve ulatust ning sama paragrahvi lõikes 61 järelevalve teostaja

kaalutlusõigust konkreetse meetme rakendamisel. Eelnevast võib järeldada, et järelevalve

teostajal on järelevalve algatamisel ja meetme rakendamisel ulatuslik kaalutlusruum. Ühtlasi

peab järelevalve algatamiseks esinema ajend. Isikul on enda õiguste kaitseks endiselt kõige

efektiivsem vaidlustada konkreetseid haldusakte ja toiminguid kohtueelses ja kohtumenetluses.

17. Praegusel juhul keeldus Justiitsministeerium 03.03.2020 ja 06.05.2020 kirjadega sisuliselt

teenistusliku järelevalve algatamisest. Tegemist on menetlustoimingu, mitte haldusaktiga.

Kaebaja vaidlustas tema suhtes tehtud käskkirjad halduskohtus, tagades nii enda õiguste

efektiivse kaitse (haldusasjad nr 3-19-2279, 3-20-75). Justiitsministeerium andis kaebajale

03.03.2020 ja 06.05.2020 motiveeritud vastused, kus selgitas, et kaebaja ei ole kõigile oma

pöördumistele soovinud vastuseid saada, ta on talle antud käskkirjad edukalt vaidlustanud.

Teisisõnu ei ole Justiitsministeerium pidanud kaebaja etteheiteid piisavaks ajendiks, et algatada

järelevalvemenetlus. Sellega on kaebaja oma kaebeõiguse realiseerinud. Asjaolu, et kaebaja

Justiitsministeeriumi seisukohaga ei nõustu ja peab seda umbmääraseks, ei tähenda, et tal oleks

õigus seda vaidlustada ning nõuda järelevalve teostamist või ametnike karistamist.

18. Õige on halduskohtu seisukoht, et kaebajal puudub õigus esitada tuvastamiskaebus

Tallinna Vangla tegevuse vaidlustamiseks. HKMS § 45 lg 2 kohaselt võib tuvastamiskaebuse

esitada vaid juhul, kui õiguste kaitseks ei leidu tõhusamaid vahendeid. Tuvastamiskaebuse

esitamist peab kaebaja põhjendama (HKMS § 38 lg 4). Tuvastamiskaebuse esitamine ei ole

lubatud põhjusel, et isik soovib veenduda haldusorgani tegevuse õigusvastasuses.

Õigusvastasuse tuvastamine peab aitama isikul enda õigusi kaitsta.

19. Kaebaja on osutanud määruskaebuses preventiivsele huvile. Ringkonnakohtu hinnangul ei

anna see siiski õigust esitada tuvastamiskaebust. Kaebaja õiguste kaitseks on efektiivsem

õiguskaitsevahend – tühistamiskaebus. Kaebaja juba vaidlustas edukalt tema suhtes tehtud

käskkirjad. Tallinna Halduskohus tühistas 03.02.2020 otsusega nr 3-19-2279 Tallinna Vangla

21.10.2019 käskkirja nr 5-2/19/693 ja 30.04.2020 otsusega nr 3-20-75 Tallinna Vangla

28.10.2019 käskkirja nr 5-1/19/2105. Käskkirjad ei ole enam kehtivad, mistõttu ei saa neist

kaebajale negatiivseid tagajärgi tuleneda. Ühtlasi ei annaks haldusakti õigusvastasuse

tuvastamine kaebajale mingisugust eelist või kasu. Sellise kaebuse menetlemine ei ole lubatav.

Puudub põhjus arvata, et vangla käitub kaebaja suhtes edaspidi õigusvastaselt. Kaebajal on

võimalik tema suhtes tulevikus antavatest haldusaktidest vabaneda järelkontrolli raames.

20. Arvestades, et kaebus tagastati, jättis halduskohus õigesti rahuldamata riigi õigusabi

taotluse. Riigi õigusabi ei anta edulootusteta kaebuse esitamiseks (riigi õigusabi seaduse § 7 lg

1 p 5). Kaebaja esitas menetlusabi taotluse kaebuselt tasutavast riigilõivust vabastamiseks, kuid

halduskohus ei ole selles osas seisukohta võtnud. Kui kohus kaebuse tagastab, muutub

menetlusabi taotlus ainetuks. Kohtupraktikas ei ole peetud vajalikuks võtta selles osas seisukoht

määruse resolutsioonis. Korrektne oleks olnud sellele määruse põhjendustes viidata, kuid see

ei ole halduskohtu määruse tühistamise alus.

21. Arvestades eelnevat, jääb XX määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu

15.05.2020 määrus muutmata.

3-20-778

6(6)

(allkirjastatud digitaalselt)