3-19-519/41 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Janar Jäätma ja

Oliver Kask

Otsuse tegemise aeg ja koht

11.06.2020, Tallinn

Haldusasja number

3-19-519

Haldusasi

XX kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 08.03.2019

otsuse nr 15.3-3.2/70-1 tühistamiseks ja elamisloa

taotluse uuesti läbivaatamiseks kohustamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – XX, esindaja vandeadvokaat Kadri

Michelson

Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, esindajad Elise

Suurkuusk ja Kristiina-Marita Alliksoo

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 26.02.2020 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kohtuistung 19.05.2020

RESOLUTSIOON

1. Jätta Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus rahuldamata.

2. Jätta Tallinna Halduskohtu 26.02.2020 otsuse haldusasjas nr 3-19-519 resolutsioon

muutmata, kuid asendada halduskohtu otsuse põhjendused ringkonnakohtu otsuse

põhjendustega.

3. Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt XX kasuks välja apellatsiooniastme menetluskulud

1650 eurot (koos käibemaksuga). Ülejäänud osas jätta menetluskulud poolte endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 13.07.2020, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises

lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem

kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses

(HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

3-19-519

2(10)

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. XX on Nigeeria Liitvabariigi kodanik. XX ja tema Eesti kodanikust elukaaslane YY elasid

varem koos välismaal ning saabusid 2018. a suvel koos Eestisse. XX saabus Eestisse viisa

alusel. XX-l sündis XX.XX.XXXX Eestis tütar.

2. XX esitas 09.11.2018 Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) tähtajalise elamisloa taotluse (dtl

31–33), milles oli taotlemise alusena tehtud ristid 3. lahtrisse („elama asumiseks lapse [---]

juurde [---]“) ja 8. lahtrisse („välislepingu alusel [---]“). Kolmanda lahtri ristile on peale

tõmmatud kaldjoon.

Taotlusele oli lisatud selgitus (dtl 34), mille kohaselt XX soovib tähtajalist elamisluba Eestisse

oma alaealise Eesti kodanikust lapse juurde elama asumiseks. Välismaalaste seaduses (VMS)

puudub selgesõnaline alus, mis võimaldaks anda taotlejale tähtajalise elamisloa enda tütre

juurde elama asumiseks, kuid tegemist on seaduse lüngaga. Taotleja õigus saada elamisluba

tuleneb Eesti Vabariigi Põhiseaduse (PS) §-dest 26 ja 27 (sh Riigikohtu 09.11.2009 otsusest nr

3-3-1-61-09), Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) art-st 8,

Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) art-st 20 (koos Euroopa Kohtu otsusega asjas C-

34/09). Taotleja ei ole YY-ga abielus ning väikese lapse kõrvalt ei ole võimalik asuda Eestisse

õppima või tööle või tegeleda siin ettevõtlusega. Seega pole tal võimalik saada elamisluba

nimetatud alustel.

Taotlusele oli lisatud ka YY kinnituskiri (dtl 24–25), mille järgi ta on Eesti kodanik ja Eesti

resident, ta on elanud XX-ga alates 2011. a-st ühe leibkonnana ning XX.XX.XXXX sündinud

laps on tema tütar ja samuti Eesti kodanik. YY toetas XX taotlust saada Eestis elamisluba ning

kinnitas, et on vajadusel valmis kandma tähtajatult taotleja elamiskulud Eestis.

3. PPA keeldus 08.03.2019 otsusega nr 15.3-3.2/70-1 (dtl 36–43) XX-le tähtajalise elamisloa

andmisest VMS § 123 p 2 alusel, sest taotleja ei vasta elamisloa andmise tingimustele.

Taotlus on esitatud tähtajalise elamisloa saamiseks VMS § 118 p 7 alusel (s.o välislepingust

tulenevalt). Teine alus on ankeedil maha kriipsutatud ning taotleja kinnitas haldusmenetluses,

et jääb ankeedis märgitud aluse juurde, hoolimata PPA selgitustest, et elamisloa saab anda vaid

VMS-s sätestatud alustel ja EIÕK pole välisleping selle sätte tähenduses.

Taotleja ei ole menetluse käigus viidanud ühelegi Eesti või Euroopa Liidu sõlmitud

välislepingule, milles reguleeritakse elamisloa andmist. Taotleja välja toodud asjaolud, sh PS

§-d 26 ja 27 ning EIÕK art 8 ei võimalda anda elamisluba VMS § 118 p 7 ja § 201 alusel.

Taotleja viitas haldusmenetluses tähtajalise elamisloa andmise alusena ka VMS § 118 p-le 2

(s.o elama asumiseks lähedase sugulase juurde), kuid VMS-s puudub alus elamisloa

taotlemiseks alaealise lapse juurde. Enne seaduse muutmist ei saaks taotlust sel alusel

rahuldada.

Euroopa Kohtu otsus asjas C-34/09 puudutab elamisõiguse andmist ülenejale sugulasele, kes

on kolmanda riigi kodanik ja peab last ülal. Taotleja lapse ülalpidamise tagab tema Eesti

kodanikust elukaaslane. Seega ei ole tegemist sarnaste kaasustega.

3-19-519

3(10)

PPA ei kahtle, et taotleja ja tema elukaaslane elavad Eestis perekonnaelu, kuid tähtajalise

elamisloa andmine ei ole võimalik, kui taotleja ei vasta selle andmise tingimustele. Tähtajalise

elamisloa andmata jätmine ei riiva oluliselt taotleja põhiõigusi. Riigil on õigus otsustada

välismaalase riigis viibimise üle. PS ei anna välismaalasele õigust elada Eestis. Taotleja saabus

Eestisse viisa alusel ja rasedana ning pidi arvestama sellega, et viisa lõppemisel tuleb tal Eestist

lahkuda. Taotleja ei ole oma kooselu registreerinud ning on teadlik, et elukaaslastena koos

elades puudub taotlejal õiguslik alus tähtajalise elamisloa saamiseks. Tähtajalise elamisloa

andmisest keeldumine ei lahuta last oma emast, sest taotlejal ja tema elukaaslasel on võimalik

abielluda ning elada ühise perekonnana nii Eestis kui ka mujal Euroopa Liidus.

4. XX esitas halduskohtule kaebuse PPA 08.03.2019 otsuse tühistamiseks ja tähtajalise

elamisloa taotluse uuesti läbivaatamiseks.

PPA on ekslikult lähtunud eeldusest, et kaebaja taotles tähtajalist elamisluba üksnes

välislepingu alusel. Kaebaja taotluse esitamisel ja haldusmenetluse käigus esitatud selgitusi

arvestades on ilmne, et taotlus on esitatud ka elama asumiseks enda alaealise Eesti kodanikust

tütre juurde. Kuna VMS-s ei ole sellist elamisloa andmise alust, siis PPA ametniku juhiseid

arvestades vormistas kaebaja PPA teenindusbüroos taotluse formaalselt nii, et elamisloa

andmise aluseks oli välisleping.

EIÕK ja ELTL on Eesti jaoks siduvad välislepingud VMS § 118 p 7 mõttes. EIÕK art 8 ja

ELTL art 20 (koos Euroopa Kohtu otsusega asjas C-34/09) annavad kaebajale õiguse taotleda

elamisluba. Riigikohus selgitas asjas 3-3-1-16-97, et välismaalase õigus Eestis elada tuleneb ka

EIÕK-st ning kui VMS ei ole sellega kooskõlas, tuleb kohaldada EIÕK-i. ELTL art 20 annab

Euroopa Liidu kodanikule õiguse vabalt elada ja liikuda Euroopa Liidu territooriumil. Kui

EIÕK ja ELTL ei ole välislepingud VMS § 118 p 7 mõttes, siis on PPA kaebajat eksitanud, sest

kaebaja valis taotluses selle aluse PPA ametniku juhise alusel.

Kui kaebajale ei saa anda tähtajalist elamisluba EIÕK või ELTL alusel, tuleb tunnistada VMS

PS-ga vastuolus olevaks. VMS § 118 p 2 võimaldab anda tähtajalise elamisloa elama asumiseks

lähedase sugulase juurde, kuid VMS § 150 ei pea alaealise lapse lähedaseks sugulaseks tema

vanemat. Selline regulatsioon (või asjakohaste sätete puudumine) rikub kaebaja ja tema lapse

PS §-dest 26 ja 27 tulenevat õigust era- ja perekonnaelu puutumatusele osas, milles ei võimalda

kaebajal saada elamisluba oma Eesti kodanikust alaealise lapse juurde elama asumiseks (vrd ka

Riigikohtu 09.11.2009 otsus nr 3-3-1-61-09 ja õiguskantsleri 28.04.2014 märgukiri).

PPA seisukoht, et tähtajalise elamisloa andmisest keeldumine ei riiva oluliselt kaebaja

põhiõigusi, on asjakohatu. PPA ei kahtle, et kaebaja ja tema elukaaslane elavad Eestis

perekonnaelu. Kaebaja perekonnaelu õiguse ulatus ei sõltu sellest, kas ta on abielus. Kaebaja

peaks pärast viisa kehtivuse lõppu Eestist lahkuma ja see traumeeriks kogu perekonda. Pere

ühine kodu on Eestis ning pere peamine ülalpidaja on praegu kaebaja elukaaslane, kes töötab

Eestis. Perekond ei saaks ühiselt naasta Nigeeriasse, sest kaebaja elukaaslase Nigeeria

elamisloa kehtivus on lõppenud. Isegi kui elukaaslane saaks Nigeeriasse elama asuda, on ta

Eesti kodanik, kellel on õigus elada Eestis. Kui kaebaja ei saa elamisloa puudumise tõttu jääda

Eestisse, on tema Eesti kodanikust elukaaslane sunnitud perekonna kooshoidmise nimel Eestist

lahkuma (vrd Riigikohtu 18.05.2000 otsus nr 3-3-1-11-00, p 5). PS §-d 26 ja 27 laienevad

kõigile Eestis viibivatele isikutele, sh välismaalastele. PS §-st 27 tuleneb riigile kohustus luua

õiguslikud tingimused pereliikmete kooselamiseks, sh elamisloa saamiseks ühes riigis

elamiseks. PPA 08.03.2019 otsuse tagajärjel ei saa kaebaja oma perekonnapõhiõigust teostada.

Asjaoludel, mis ole seotud perekonnaelu elamisega (nt kas kaebajal oleks õigus saada

elamisluba mõnel muul alusel), ei ole praeguses asjas tähtsust.

VMS § 150 lg 1 p 2 järgi on lubatud anda tähtajaline elamisluba täisealise lapse vanemale, kui

laps ei tule terviseisundi või puude tõttu iseseisvalt toime. Puudub mõistlik põhjus, miks

3-19-519

4(10)

alaealise lapse vanemat koheldakse erinevalt, sest väike laps vajab vähemalt sama palju

hoolitsust ja tähelepanu. VMS § 150 lg 1 p 1 näeb ette alaealise lapse õiguse asuda elama Eestis

elava vanema juurde. Puudub mõistlik põhjus, miks vastupidises olukorras on elamisloa

andmine välistatud. Kaebaja laps on väike ja teda ei tohi emast eraldada. Väikelapse sotsiaalse

arengu alustala on lapse ja ema vaheline suhe esimese 2,5–3 aasta jooksul. Ükskõik, kas kaebaja

lahkuks Eestist üksi või teise vanema nõusolekul koos lapsega, kaotaks laps sideme ühe oma

vanemaga. See on vastuolus ÜRO lapse õiguste konventsiooni (LÕK) art 9 lg-ga 1.

Kaebaja ei ohusta mingil viisil Eesti avalikku korda või julgeolekut ning ei tekita Eestile ka

majanduslikku ega sotsiaalset koormat, sest tegemist on haritud inimesega, kes on varem pikalt

õppinud ja elanud Euroopa Liidus. Kaebaja on oma elukaaslase poolt majanduslikult

kindlustatud ajaks, kui ta on lapsega kodus. Lisaks saab kaebaja oma Nigeerias asuvast

äriühingust regulaarset tulu.

5. PPA palus jätta kaebus rahuldamata, jäädes vaidlustatud otsuse põhjenduste juurde.

Kaebaja esitas taotluse VMS § 118 p 7 (s.o välislepingu) alusel. PS, EIÕK ega ELTL ei anna

õigust saada tähtajalist elamisluba nimetatud alusel.

VMS § 118 p-s 7 on mõeldud üksnes sellist välislepingut, mis reguleerib selgelt elamisloa

andmist (vt Riigikohtu otsus nr 3-3-1-42-09, p 31). Riigikohtu otsuses nr 3-3-1-16-97 ei olnud

vaidluse esemeks elamisloa andmise aluse määramine, vaid haldusõigusrikkumise

nõuetekohane tuvastamine. Riigikohus selgitas selles asjas, et viibimis- ja elamisõiguse üle

otsustamisel tuleb arvestada PS-st ja EIÕK-st tuleneva õigusega perekonnaelule. EIÕK on

Eestile siduv välisleping ja sellega tuleb VMS rakendamisel arvestada, kuid sellest ei tulene

konkreetset alust elamisloa andmiseks.

ELTL art 20 sõnastus on abstraktne ja selles ei reguleerita selgelt elamisloa andmise aluseid või

õigustatud subjektide ringi. Euroopa Kohtu otsuse nr C-43/09 asjaolud olid praegusest erinevad.

Selles oli tegemist välismaalastest varjupaigataotlejatega, kellel ei olnud võimalust pöörduda

tagasi oma päritoluriiki. Alaealiste Euroopa Liidu kodanikest laste mõlemad vanemad olid

välismaalased, kellele elamisloa andmisest keeldumine välistas vanemate õiguse töötada ning

see mõjutas otseselt Euroopa Liidu kodanikest laste materiaalset heaolu. Euroopa Kohus pidas

ELTL art-ga 20 vastuolus olevaks olukorda, kus liikmesriik ei anna elamisluba kolmanda riigi

kodanikele, kelle ülalpidamisel on selles liikmesriigis elavad alaealised lapsed, kes on Euroopa

Liidu kodanikud. Praeguses asjas ei ole tegemist varjupaigataotlejatega. Kaebajal on koos oma

perekonnaga võimalik turvaliselt naasta oma kodakondsusjärgsesse riiki. Kaebaja alaealine laps

ei ole tema, vaid YY materiaalsel ülalpidamisel. Kaebaja lapse üks vanem on Euroopa Liidu

kodanik, mis annab lapsele võimaluse kasutada kõiki Euroopa Liidu kodaniku õigusi.

Kui kohus peab ELTL-i välislepinguks, ei oleks kaebajale sel alusel elamisloa andmine

proportsionaalne. Kaebaja on jätnud kasutamata võimaluse oma elukaaslasega abielluda ja

saada elamisluba VMS § 118 p 1 alusel ning perekonda seeläbi koos hoida. Alaealine isik ei

saaks ka täita kutsuja kohustusi VMS § 291 alusel (nt katta välismaalase Eestis viibimise

kulusid või pakkuda talle majutust).

VMS § 150 lg 1 vastuolu tuvastamine PS-ga väljub käesoleva kohtuasja raamidest, sest kaebaja

esitas taotluse VMS § 118 p 7, mitte p 2 alusel. Kui kohtu arvates on tegemist asjassepuutuva

normiga, ei ole see PS-ga vastuolus. Alaealine laps ei saa täita kutsuja kohustusi ning seega

võiks välismaalane muutuda koormaks Eesti sotsiaalsüsteemile. Eestis perekonnaelu elamiseks

on VMS-s olemas § 118 p 1, mis võimaldab saada tähtajalise elamisloa abikaasa juurde elama

asumiseks. Kaebaja ei ole välja toonud objektiivseid takistusi oma elukaaslasega abielu

sõlmimiseks. Seadusandjal on välismaalastele elamisõiguse andmisel ulatuslik kaalutlusruum.

VMS § 150 lg 1 tunnistamine PS-vastaseks looks ohtliku pretsedendi ja tekitaks ohu

ulatuslikuks järelrändeks.

3-19-519

5(10)

PPA ei ole menetluse käigus kaebajat eksitanud ning on selgitamiskohustust täitnud piisavalt.

6. Tallinna Halduskohus rahuldas 26.02.2020 otsusega kaebuse, tühistas PPA 08.03.2019

otsuse, kohustas PPA-d kaebaja 09.11.2018 taotluse uueks läbivaatamiseks ning mõistis PPA-

lt kaebaja kasuks välja menetluskulu 3030 eurot.

PPA viis menetluse läbi eeldusega, et kaebaja taotles tähtajalist elamisluba välislepingu alusel

(VMS § 118 p 7). EIÕK ei ole välisleping VMS § 118 p 7 tähenduses.

Kaebajal võib olla alus saada tähtajaline elamisluba mõnel muul alusel (nt VMS § 118 p 1 alusel

abikaasa juurde elama asumiseks, kui kaebaja sõlmiks oma elukaaslasega abielu). PPA eksitas

kaebajat taotluse aluse märkimisel, ei selgitanud haldusmenetluses välja kaebaja tegelikku tahet

ega viidanud alternatiivsetele võimalustele elamisloa saamiseks. Seega tuleb PPA-l kaebaja

taotlus uuesti lahendada.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

7. Politsei- ja Piirivalveamet palub apellatsioonkaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu

otsus ning teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata.

PPA ei eksitanud kaebajat ega soovitanud tal märkida elamisloa taotlemise aluseks

välislepingut. Taotluse menetlemine nimetatud alusel oli kaebaja tegelik tahe, mille PPA oli

haldusmenetluses korrektselt välja selgitanud. Kaebaja taotlusele oli märgitud kaks alust,

millest üks oli läbi kriipsutatud. Kaebaja väide, et PPA teenindusbüroo ametnik suunas teda

seda tegema, ei ole tõendatud. Kaebaja tuli elamisluba taotlema teadmisega, et tal ei ole VMS

järgi õigust saada elamisluba oma alaealise lapse juurde elama asumiseks, ning ta leidis, et alus

temale elamisloa andmiseks tuleneb PS §-dest 26 ja 27, EIÕK art-st 8 ning ELTL art-st 20 –

see nähtub taotlusele lisatud kaaskirjast. Kuna kaebaja tahe oli piisavalt selge, ei saanud ametnik

teda taotluse esitamisel eksitada.

Kaebaja pidi valima, millisel alusel ta soovib taotlust esitada, sest VMS § 218 välistab kahel

alusel esitatud tähtajalise elamisloa taotluse menetlemise. PPA palus kaebajal haldusmenetluses

(vt 08.11.2019 e-kiri) üle kinnitada, millisel alusel taotluse menetlemist ta soovib – kas lapse

juurde elama asumiseks või välislepingu alusel. PPA selgitas seejuures kaebajale, et taotlusele

lisatud kaaskirjas nimetatud alused ei ole välislepingud VMS § 118 p 7 tähenduses. PPA selgitas

võimalust saada tähtajaline elamisluba elama asumiseks abikaasa juurde, kui kaebaja abiellub

oma elukaaslasega, või olukorras, kui ta asub Eestisse õppima või tööle. Kaebaja elukaaslane

vastas sellele, et elamisloa taotlemise alus tuleneb PS §-dest 26 ja 27 ning EIÕK art-st 8 ning

palus menetleda taotlust kui välislepingu alusel esitatud taotlust. Kaebaja ja tema elukaaslane

ütlesid PPA-le korduvalt, et nad ei soovi abielluda, seega polnud PPA-l põhjust seda teemat

pikemalt uurida. Kaebajat nõustas haldusmenetluses advokaadibüroo. Eelnevat arvestades täitis

PPA nõustamiskohustust piisavalt ning kuulas kaebaja nõuetekohaselt ära. Kui kaebaja oleks

soovinud saada elamisloa oma alaealise lapse juurde elama asumiseks, oleks ta pidanud esitama

PPA-le vastava taotluse koos taotlusega kontrollida VMS § 118 p 2 ja § 150 lg 1 kooskõla PS-

ga. Seda kaebaja ei teinud.

Eelnevat arvestades menetles PPA taotlust õiguspäraselt kui välislepingu alusel elamisloa

saamise taotlust. Kuna ei ole olemas välislepingut, mis võimaldaks kaebaja taotluse rahuldada,

on elamisloa andmisest keeldumine õiguspärane. PS § 150 lg 1 põhiseaduspärasuse kontrolli ei

saa praeguses asjas teostada, sest tegemist ei ole asjassepuutuva normiga.

8. XX palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata;

halduskohtu otsuse tühistamise korral teha uus otsus, millega rahuldada kaebus ning tunnistada

PS-ga vastolus olevaks VMS § 150 lg 1 osas, milles see ei võimalda anda tähtajalist elamisluba

alaealise Eesti kodanikust lapse juurde, samuti siseministri 12.01.2017 määrus nr 7 „Tähtajalise

elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise taotlemise

3-19-519

6(10)

kord ning legaalse sissetuleku määrad“ osas, milles see ei sätesta taotluses esitatavate andmete

ja taotlusele lisatavate tõendite loetelu juhuks, kui Eesti kodanikust alaealise lapse

välismaalasest lapsevanem taotleb Eestisse elama asumiseks tähtajalist elamisluba.

Halduskohus leidis õigesti, et PPA rikkus selgitamiskohustust. Muu hulgas tõi PPA alles

kohtumenetluses välja võimaluse taotleda tähtajalist elamisluba VMS § 2103 alusel

(humanitaarsetel kaalutlustel PPA peadirektori otsuse alusel). Samas ei saa asja lahendamisel

keskenduda üksnes selgitamiskohustuse rikkumisele, vaid asi tuleks lahendada sisuliselt,

arvestades, et VMS-s puudub „õige“ alus kaebajale elamisloa andmiseks neil faktilistel

asjaoludel, mida ta on haldusmenetluses välja toonud. Kaebaja esitas elamisloa taotluse oma

alaealise Eesti kodanikust lapse juurde elama asumiseks, kuid PPA ametniku soovitusel jättis

taotluse vormile aluse „välisleping“. Isegi kui asuda seisukohale, et kaebaja esitas elamisloa

taotluse üksnes välislepingu alusel, on ebamõistlik ja kõigile osapooltele koormav jätta kaebus

rahuldamata formaalsel põhjusel, sest kaebaja peaks esitama uue taotluse alusel, mida VMS-s

ei eksisteeri, ning PPA peaks tegema uue keelduva otsuse.

Kaebaja õigus saada elamisluba taotluses toodud asjaoludel (s.o eesmärgiga asuda Eestisse

elama oma alaealise Eesti kodanikust lapse juurde) tuleneb PS §-dest 26 ja 27, EIÕK art-st 8,

ELTL art-st 20 ja Euroopa Kohtu seisukohtadest asjas C-34/09. Selles osas jääb kaebaja

varasemate seisukohtade juurde.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. Kaebaja leidis PPA-le 09.11.2018 esitatud taotluses (koos sellele lisatud selgitusega; dtl

31–35), et tema õigus saada tähtajaline elamisluba oma Eestis elava Eesti kodanikust alaealise

lapse juurde tuleneb muu hulgas ELTL art-st 20, arvestades Euroopa Kohtu poolt kohtuasjas C-

34/09 nimetatud sättele antud tõlgendust. Kaebaja pidas ELTL-i välislepinguks VMS § 118 p 7

tähenduses. PPA oli aga 08.03.2019 otsuses seisukohal, et kaebaja ei viidanud ühelegi

välislepingule, mis annaks talle õiguse tähtajalise elamisloa saamiseks ning kohtuasja C-34/09

asjaolud olid teistsugused ega kohaldu kaebaja olukorrale. Ringkonnakohus leiab, et PPA

seisukoht on ekslik järgmistel põhjustel.

10. ELTL on üks Euroopa Liidu tegevuse aluslepinguid (ELTL art 1(2)). Tegemist on Euroopa

Liidu liikmesriikide vahelise kokkuleppega, mis on siduv kõigile liikmesriikidele. ELTL art

20(2)a järgi on Euroopa Liidu kodanikel muu hulgas õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide

territooriumil. Euroopa Kohus on sisustanud viidatud sätet muu hulgas 08.03.2011 otsuses C-

34/09: Ruiz Zambrano, 10.05.2017 otsuses C-133/15: Chavez-Vilchez jt ning 08.05.2018

otsuses C-82/16: K. A. jt.

11. Euroopa Kohtu seisukoha järgi on ELTL art-ga 20 vastuolus sellised siseriiklikud meetmed,

sh Euroopa Liidu kodaniku pereliikmetele elamisloa andmisest keeldumise otsused, mille

tagajärjel jäävad liidu kodanikud ilma reaalsest võimalusest kasutada põhilisi õigusi, mida

nende staatus neile annab (C-34/09, p 42; C-133/15, p 61). ELTL art 20 ei anna kolmanda riikide

kodanikele mingisuguseid autonoomseid, isiklikke õigusi, kuid nende õigused võivad tuleneda

liidu kodanike õigustest (C-133/15, p 62). Euroopa Kohus on möönnud, et esineb väga erilisi

olukordi, kus hoolimata sellest, et kolmandate riikide kodanike elamisõigust käsitlev teisene

õigus ei ole kohaldatav ja asjaomane liidu kodanik ei ole kasutanud liikumisvabadust, tuleb

elamisluba siiski anda kolmanda riigi kodanikule, kes on liidu kodaniku pereliige, kuna muidu

kaotaks liidu kodakondsus oma soovitava toime, sest elamisloa andmisest keeldumise tagajärjel

oleks see kodanik tegelikult kohustatud lahkuma kogu liidu territooriumilt, mille tagajärjel ta

jääks ilma reaalsest võimalusest kasutada põhilisi õigusi, mille kodanikuks olemise staatus talle

annab (C-34/09, p-d 43 ja 44; C-133/15, p 63). Kolmanda riigi kodanikule elamisloa andmisest

keeldumine võib liidu kodakondsuse soovitava toime kahtluse alla seada siiski üksnes juhul,

kui kolmanda riigi kodaniku ja tema liidu kodanikust pereliikme vahel on sõltuvussuhe, mille

3-19-519

7(10)

tõttu oleks liidu kodanik sunnitud asjaomase kolmanda riigi kodanikuga kaasa minema ja

lahkuma kogu liidu territooriumilt (C-133/15, p 69). Eelnevast on Euroopa Kohus järeldanud,

et kolmanda riigi kodanik võib perekonna taasühinemiseks elamisloataotluse esitamisel

tugineda ELTL art-l 20 põhinevale tuletatud õigusele (C-82/16, p 53).

12. Asja materjalidest selgub, et kaebaja lapsel on oma isa järgi Eesti kodakondsus. Eesti

kodanik on üksiti Euroopa Liidu kodanik. Laps sündis XX.XX.XXXX Eestis ja toimikust

nähtuvalt on elanud Eestis, s.o ei ole kasutanud Euroopa Liidu kodaniku vaba liikumise õigust.

Seega on tegemist sarnase faktilise olukorraga, mida Euroopa Kohus on käsitlenud eespool

refereeritud otsustes. Järelikult sai kaebaja tugineda tähtajalise elamisloa taotluse esitamisel

ELTL art-le 20. Kuna Eesti riigisisest õigust tuleb tõlgendada kooskõlas Euroopa Liidu

õigusega, on ELTL praegusel juhul käsitatav välislepinguna VMS § 118 p 7 tähenduses. Seega

on kaebaja tähtajalise elamisloa taotluses märgitud alus – välislepingu alusel –, asjakohane.

13. See, kas kaebajale tuleb tähtajaline elamisluba anda, sõltub esmajoones hinnangust kaebaja

ja tema lapse vahelisele sõltuvussuhtele, mis võib olla ELTL art-st 20 tuletatud elamisõiguse

aluseks. Vastavad juhised on Euroopa Kohus andnud asjas C-82/16 (p-d 63–81), selgitades, et

kui elamisloa perekonna taasühinemiseks on esitanud täiskasvanud kolmanda riigi kodanik,

kelle alaealine laps on liikmesriigi (ja seega ka liidu) kodanik, tuleb hinnata, milline on oht, et

asjaomane liidu kodanikust laps oleks sunnitud liidu territooriumilt lahkuma, kui tema

kolmanda riigi kodanikust vanemale keeldutakse kõnealuses liikmesriigis tuletatud

elamisõigust andmast. Sellisele ohule hinnangu andmiseks tuleb igal konkreetsel juhul välja

selgitada, milline vanem hoolitseb tegelikult lapse eest ning kas lapse ja kolmanda riigi

kodanikust vanema vahel on tegelik sõltuvussuhe. Hindamise käigus peab arvestama õigusega

perekonnaelu puutumatusele, võttes arvesse ka lapse parimaid huve (p 71). Asjaolu, et teine,

liidu kodanikust vanem on reaalselt võimeline ja valmis hoolitsema üksi iga päev ja tegelikult

lapse eest, on oluline tegur, kuid ainuüksi sellest ei piisa, et saaks tuvastada, et kolmanda riigi

kodanikust vanema ja lapse vahel ei ole niisugust sõltuvussuhet, mille tõttu laps oleks sunnitud

liidu territooriumilt lahkuma, kui kolmanda riigi kodanikule keeldutakse andmast elamisõigust.

Selle tuvastamisel tuleb nimelt lapse parimates huvides arvesse võtta konkreetse juhtumi

asjaolusid, eelkõige lapse vanust, tema füüsilist ja emotsionaalset arengut, lapse emotsionaalse

suhte tugevust mõlema vanemaga ning kolmanda riigi kodanikust vanemast lahutamise tõttu

lapse heaolule tekkida võivat ohtu (p 72). ELTL art-st 20 tuletatud elamisõigust ei saa siiski

õigustada pelgalt see, et alaealise liidu kodaniku ja tema kolmanda riigi kodanikust vanema

vahel on bioloogiline või õiguslik perekondlik side (p 75).

14. PPA ei ole nimetatud asjaolusid, sh kaebaja lapse parimaid huve, 08.03.2019 otsuses

hinnanud (vrd ka Riigikohtu 03.05.2019 otsus nr 3-18-89, p 24).

15. Eelnevat arvestades on halduskohus kokkuvõttes õigesti PPA 08.03.2019 otsuse tühistanud,

kuid seda mitte halduskohtu otsuses toodud põhjustel, vaid selle tõttu, et PPA ei ole tunnustanud

tähtajalise elamisloa taotluse esitamise alusena ELTL art-t 20 ega ole vaidlustatud haldusaktis

hinnanud, kas kaebaja ja tema lapse vahel on selline sõltuvussuhe, mis annaks kaebajale õiguse

saada tähtajaline elamisluba tulenevalt ELTL art-st 20.

16. HKMS § 41 lg 3 kohaselt võib kohustamiskaebuse rahuldamisel kohus kohustada

vastustajat nii haldusakti andma kui ka haldusakti andmist uuesti otsustama. Nimetatud säte

annab kohtule kaalutlusõiguse valida asjaoludest tulenevalt sobiv kohustamisettekirjutus

sõltumata sellest, kumba sõnastust on kaebaja kohustamisnõude esitamisel kasutanud.

Ringkonnakohus ei pea praeguse vaidluse asjaoludel võimalikuks PPA-le definitiivse

ettekirjutuse tegemist, sest PPA ei ole 08.03.2019 otsuses sisuliselt hinnanud ELTL art 20

kohaldumist kaebaja suhtes, arvestades Euroopa Liidu õigusest tulenevaid kriteeriume.

3-19-519

8(10)

Välistatud pole, et asja õigeks otsustamiseks on vaja koguda täiendavaid tõendeid. Asja uuel

läbivaatamisel tuleb aga PPA-l arvestada muu hulgas järgmist.

17. Kaebaja poolt haldus- ja kohtumenetluses seni välja toodud asjaolude põhjal peab

ringkonnakohus tõenäoliseks, et kaebaja ja tema alaealise lapse vahel on selline sõltuvussuhe,

mis on aluseks ELTL art-st 20 tuletatud elamisõigusele.

Asja materjalidest saab järeldada, et kaebaja ja tema elukaaslane elavad koos (väidetavalt

aastast 2011), neil on ühine majapidamine, nende vahel on emotsionaalne ja psühholoogiline

seotus ning nad kasvatavad oma XX.XX.XXXX sündinud last ühiselt. Eelduslikult on

vanematel lapse suhtes ühine hooldusõigus (kuigi seda tuleks täiendavalt kontrollida). Kuigi

kaebaja selgituste järgi on lapse majandusliku heaolu tagamisel praegu suurem roll lapse isal,

ei ole Euroopa Kohus andnud ainumääravat tähendust sellele, kumb vanem tagab lapsele

rahalises mõttes ülalpidamise, vaid andnud juhise hinnata kõiki konkreetse juhtumi asjaolusid,

sh lapse vanust ning tema füüsilist ja emotsionaalset arengut. Alaealise lapse ja tema vanemate

vahelist sõltuvussuhet ei tule hinnata mitte üksnes majanduslikust, vaid ka psühholoogilisest ja

sotsiaalsest aspektist lähtuvalt. Väikelapse puhul on väga oluline kiindumussuhte olemasolu,

mis loob lapsele turvatunde ja paneb aluse tema edasisele arengule. Seetõttu võib väikelapse ja

vanema vahelise sõltuvussuhte hindamisel olla kaalukam hoopis see, kumb vanem lapse eest

igapäevaselt hoolitseb ning talle pidevat turvatunnet pakub. Toimikust nähtub, et kaebaja

elukaaslase töökohustuste tõttu on nende pereelu korraldatud nii, et igapäevaselt hoolitseb lapse

eest eelkõige kaebaja.

Ringkonnakohtul ei ole kahtlust, et kui väikelaps ja tema vanemad elavad koos ühe perekonnana

ning mõlemad vanemad osalevad lapse kasvatamises ja tema eest hoolitsemises, on lapse

parimates huvides säilitada regulaarsed isiklikud suhted ja otsene kontakt oma mõlema

vanemaga. Praeguse vaidluse puhul on ilmne, et kaebaja lapse lahutamine oma emast ohustaks

tõsiselt lapse heaolu sõltumata sellest, kas lapse isa, kellel on Eesti kodanikuna õigus elada

Eestis, on valmis ja võimeline tema eest igapäevaselt hoolitsema. Kaebaja lapse lahutamine

oma isast tooks lapsele tõenäoliselt kaasa sarnased negatiivsed tagajärjed. Seega kui mitte

tunnustada kaebaja elamisõigust Eestis, tuleks perekonnal koos elamiseks Eestist (ja võimalik,

et ka Euroopa Liidust) lahkuda, millega kaebaja laps kaotaks võimaluse teostada oma ELTL

art-st 20 tulenevaid õigusi.

18. PPA on 08.03.2019 otsuses ja ka kohtumenetluses leidnud, et kaebajal on oma perekonna

kooshoidmiseks võimalik abielluda oma elukaaslasega ning taotleda seejärel tähtajalist

elamisluba abikaasa juurde elama asumiseks (VMS § 118 p 1). Ringkonnakohtu hinnangul ei

tulene eespool toodud Euroopa Kohtu lahenditest tingimust, et kaebajale elamisõiguse andmise

eeltingimuseks saab seada abielu sõlmimist lapse isaga või muude Eestisse elama asumise

võimaluste ammendamist. Samamoodi on äärmiselt kaheldav, kas kaebaja elamisõiguse

tunnustamisel saab olla tähtsust sellel, kas alaealine laps saab (nt oma seadusliku esindaja

kaudu) olla välismaalase Eestisse kutsuja VMS tähenduses. Ringkonnakohus märgib, et

välislepingu alusel elamisloa andmisel ei ole VMS-s sätestatud täiendavaid tingimusi (vt VMS

§-d 201 ja 202). Kui elamisõigus on tuletatud ELTL art-st 20, tuleb taotluse lahendamisel

arvestada Euroopa Liidu õigusega.

19. Ringkonnakohus möönab, et ELTL art 20 kohaldamisel tuleb silmas pidada muu hulgas

võimaliku kuritarvitamise ohtu. Senises menetluses välja toodud asjaolude põhjal ei ole

ringkonnakohtule äratuntav kaebaja soov Euroopa Liidu õigust kuritarvitada. Kuigi kaebaja

saabus Eestisse rasedana, puudub alus arvata, et ta sünnitas lapse Eestis pelgalt selleks, et saada

lapsele Euroopa Liidu kodakondsus ning endale sellest tuletatud elamisõigus. Kaebaja lapse

Eesti kodakondsus ei sõltu sellest, millises riigis ta sündis, vaid laps sai Eesti ja sellega koos ka

Euroopa Liidu kodakondsuse oma Euroopa Liidu kodanikust isa kaudu. Kaebaja ja tema

3-19-519

9(10)

elukaaslase kinnituste kohaselt elas kaebaja oma lapse isaga juba aastaid enne Eestisse naasmist

perekonnaelu ning perekonna Eestisse elama asumise peamine põhjus oli kaebaja elukaaslasele

Eestis pakutud töö. Tuleb ka märkida, et Euroopa Kohtu seisukoha järgi ei ole ELTL art 20

kohaldamisel tähtsust pelgalt kolmanda riigi kodanikust vanema ja tema Euroopa Liidu

kodanikust alaealise lapse vahelise sõltuvussuhte tekkimise ajal (C-82/16, p 81).

20. Kaebaja taotluse lahendamisel tuleb siiski arvestada, et ELTL art-st 20 tuletatud õigused ei

ole piiramatud. Euroopa Kohus on märkinud, et ELTL art 20 ei mõjuta liikmesriikide võimalust

tugineda erandile, mis on seotud eelkõige avaliku korra säilitamise ja avaliku julgeoleku

kaitsmisega, kuid nende asjaolude hindamisel tuleb igal juhul arvestada õigust perekonna- ja

eraelu puutumatusele ning lapse parimaid huve (C-82/16, p 90). Kaebaja on kinnitanud, et ei

ohusta avalikku korda või julgeolekut, kuid PPA ei ole neid asjaolusid kontrollinud.

21. Kokkuvõttes leiab ringkonnakohus, et kuna halduskohus tühistas PPA 08.03.2019 otsuse

formaalsetel põhjustel ning andis PPA-le elamisloa taotluse uueks läbivaatamiseks ebaõigeid

suuniseid, tuleb halduskohtu otsuse põhjendused asendada ringkonnakohtu otsuse

põhjendustega. Halduskohtu resolutsioon jääb aga muutmata ning PPA apellatsioonkaebus

rahuldamata (HKMS § 200 p 4).

22. HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109

lg-st 1 tulenevalt on menetluskulude vastaspoolelt väljamõistmise eelduseks menetluskulude

nimekirja ja kuludokumentide esitamine. Õigusabikulud on HKMS § 109 lg 11 kohaselt

väljamõistetavad juhul, kui menetlusosalisel on tekkinud kulude kandmise kohustus. HKMS §

109 lg 6 kohaselt mõistab kohus välja vaid vajalikud ja põhjendatud menetluskulud.

Vastustaja apellatsioonimenetluse kulud jäävad tema enda kanda.

Kaebaja õigusabikulud on apellatsioonimenetluses 2887,50 eurot koos käibemaksuga (17,5

tundi; tunnihind 165 eurot). Nende kulude tekkimise kohta on kohtule esitatud 13.03.2020,

08.04.2020 ja 12.05.2020 arved. Lisaks palub kaebaja välja mõista kohtuistungil osalemise kulu

tunnihinnaga 165 eurot, lähtudes kohtuistungi protokollis kajastatud istungi kestusest.

Asja mahtu ja keerukust ning apellatsioonimenetluse käiku arvestades tuleb PPA-lt kaebaja

kasuks välja mõista 1650 eurot (sh käibemaks). Ringkonnakohus võtab vastustajalt

väljamõistetavate menetluskulude vähendamisel muu hulgas arvesse, et halduskohtu otsuse

põhjendav osa on üsna lühike, mistõttu ei ole põhjendatud jätta PPA kanda õigusabikulu kogu

aja eest, mis esindajal kulus kohtuotsusega tutvumisele (2 tundi). Kuna kaebaja 08.04.2020

menetlusdokumendi

sisulised

argumendid,

mis

moodustavad

umbes

poole

selle

menetlusdokumendi mahust, kordavad suuresti varem halduskohtule esitatut, tuleb PPA-lt

väljamõistetavate menetluskulude suurust vähendada ka apellatsioonkaebusele vastuse

koostamise ajakuluga seonduvalt (14 tundi). Kohtuistungil osalemise kulud tuleb jätta PPA-lt

välja mõistmata põhjusel, et selle kohta ei ole esitatud nõuetekohast kuludokumenti (vrd

Tallinna Ringkonnakohtu 23.01.2018 otsus nr 3-18-2156, p 18).

23. Kaebajale on antud esialgse õiguskaitse korras elamisluba, mis kehtib kuni käesoleva

kohtuvaidluse lõpuni (vt ringkonnakohtu 29.04.2019 määrus). Ringkonnakohus juhib seoses

sellega menetlusosaliste tähelepanu Riigikohtu 27.06.2017 määrusele nr 3-3-1-19-17 (p 33),

milles selgitati järgmist: „Kaebuse rahuldamisel võib pärast kohtuotsuse jõustumist mõnikord

tekkida olukord, kus kaebajal esialgse õiguskaitse lõppemisest kuni vastustaja uue otsuse

tegemiseni ei ole enam esialgset õiguskaitset. Uut esialgset õiguskaitset ei ole aga võimalik

kohaldada enne uut vaide- või kohtumenetlust (HKMS § 249 lg 5). Kuid HMS § 53 lg 1 p-d 1

ja 2 ning lg 2 p 2 näevad haldusorganile ette kõrvaltingimusega haldusakti andmise võimaluse

ja isikule sellise haldusakti taotlemise võimaluse ka väljaspool esialgset õiguskaitset.

3-19-519

10(10)

Võimalikuks kõrvaltingimuseks on haldusakti kehtivusaja piiramine põhiasjas esitatud taotluse

kohta uue haldusakti andmise ajaga.“

24. Ringkonnakohus märgib veel, et õigusselguse huvides võib olla vajalik täpsustada VMS-i

ja selle alusel antud määrusi seoses ELTL art-st 20 kolmanda riigi kodanikule tuletatud

elamisõigusega. Kaebaja 09.11.2019 tähtajalise elamisloa taotluse lahendamine ei saa siiski

sõltuda riigisiseste õigusaktide muutmisest, sest kaebaja tugineb Euroopa Liidu õigusele, sh

Euroopa Liidu ühele aluslepingule ning Euroopa Kohtu poolt sellele antud tõlgendusele.

(digitaalselt allkirjastatud)