3-17-2766/25 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Oliver Kask ja Kaire

Pikamäe

Otsuse tegemise aeg ja koht

5. veebruar 2020, Tallinn

Haldusasja number

3-17-2766

Haldusasi

OÜ Adepte kaebus Mustjala Vallavalitsuse 15.11.2017

otsuse nr 1712921/00119 tühistamiseks, Saaremaa valla

kohustamiseks vaadata kaebaja ehitusloa taotlus uuesti

läbi ning Kaitseministeeriumi kohustamiseks andma

ehitusloa eelnõule kooskõlastus

Menetlusosalised

Kaebaja – OÜ Adepte, esindajad v.adv Piret Blankin ja

v.adv Edgar-Kaj Velbri

Vastustaja I – Saaremaa vald, esindaja Liis Juulik

Vastustaja II – Kaitseministeerium, esindajad Merle

Vilu ja Mati Kuppar

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 18. juuni 2019. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

OÜ Adepte apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta OÜ Adepte apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 18.

juuni 2019. a otsuse haldusasjas nr 3-17-2766 resolutsioon muutmata. Muuta

halduskohtu otsuse põhjendusi, asendades need ringkonnakohtu otsuse põhjendustega.

2. Jätta menetlusosaliste apellatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi

kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 06.03.2020, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises

lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on

pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

3-17-2766

2(10)

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS

§ 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ Adepte on Liiküla külas Mustjala vallas Saaremaal asuva Härjakopli kinnistu

(katastritunnus 48301:006:0455, sihtotstarve maatulundusmaa) omanik. Maaüksus asub maa-

alal, mille osas on Mustjala Vallavolikogu 29.04.2011 otsusega kehtestatud Mustjala valla

külade üldplaneering.

2. OÜ Adepte esitas 12.05.2017 Mustjala Vallavalitsusele taotluse nr 1711271/11679 LE-

PROJECTS OÜ (registrikood 12135774) eelprojekti alusel ehitusloa väljastamiseks. Ehitusloa

taotluse kohaselt soovib OÜ Adepte kinnistule püstitada ühe tuulegeneraatori.

3. Mustjala Vallavalitsus edastas 16.05.2017 kavandatava tuulegeneraatori eelprojekti

Kaitseministeeriumile kooskõlastamiseks. Täiendavad selgitused ehitusloa eelnõule on

Mustjala Vallavalitsus edastanud Kaitseministeeriumile 18.05.2017 kirjaga nr 7.2.12/2/9.

4. Kaitseministeerium teatas 10.06.2017 kirjaga nr 12-3/17/212 Mustjala Vallavalitsusele, et

on jätnud Härjakopli maaüksusele planeeritava tuulegeneraatori eelprojekti ehitusloa eelnõu

kooskõlastamata. Ehitusloa kooskõlastamata jätmisel lähtus Kaitseministeerium kaitseministri

26.06.2015 määruse nr 16 „Riigikaitselise ehitise töövõime kriteeriumid, piirangute ruumiline

ulatus ja andmed riigikaitselise ehitise töövõimet mõjutavate ehitiste kohta“ (määrus nr 16) §

4 lg-st 2, mille kohaselt ei tohi ehitiste püstitamine või olemasoleva ehitise laiendamine või

ümberehitamine vähendada radari töövõimet. Antud juhul on planeeritavale ehitisele lähim

Kaitseministeeriumi haldusalasse kuuluv riigikaitseline ehitis Muhu saarel paiknev radar.

Õhuväe analüüsis on hinnatud planeeritava tuulegeneraatori mõju radarile ning leitud, et kuna

tuulegeneraator hakkaks asetuma radari otsenähtavusalas, siis põhjustab ta pöörlevate labade

tõttu riigikaitselise ehitise töövõime vähenemise.

5. Mustjala Vallavalitsus keeldus 15.11.2017 otsusega nr 1712921/00119 ehitusloa

väljastamisest Härjakopli maaüksusele kavandatud tuulegeneraatori püstitamiseks. Kuna

tuulegeneraator kuulub elektripaigaldiste süsteemi koosseisu, siis on Härjakopli kinnistu

maaüksusele tuulegeneraatori püstitamiseks võimalik väljastada ehitusluba juhul, kui

ehitusprojekt on saanud vajalikud kooskõlastused ja energia tootmisega kaasnev

normpiirmäärasid ületav reostus ei levi väljapoole omanikule kuuluvat maa-ala, või on olemas

vastava maaomaniku selgelt väljendatud nõusolek. Ehitusseadustiku (EhS) § 120 lg 1 kohaselt

on samas paragrahvis nimetatud juhul ehitise püstitamine, laiendamine või ümberehitamine

ilma

Kaitseministeeriumi

kooskõlastuseta

keelatud.

Kaitseministeerium

on

jätnud

tuulegeneraatori eelprojekti ehitusloa eelnõu kooskõlastamata. Seega ei ole ehitusloa

väljastamine võimalik.

6. OÜ Adepte esitas 15.12.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse (täiendatud 05.03.2018,

16.05.2019) Mustjala Vallavalitsuse 15.11.2017 otsuse nr 1712921/00119 tühistamiseks,

3-17-2766

3(10)

vastustaja

kohustamiseks

vaadata

kaebaja

ehitusloa

taotlus

uuesti

läbi

ning

Kaitseministeeriumi kohustamiseks anda ehitusloa eelnõule kooskõlastus.

Kaebaja taotleb EhS § 120 lg 1 ning määruse nr 16 § 4 lg 2 põhiseadusega vastuolus olevaks

ja kehtetuks tunnistamist. Vaidlustatud sätted toovad kaasa kaebaja ettevõtlusvabaduse riive

(PS § 31). Kaitseministeerium keeldus kooskõlastuse andmisest, tuginedes määruse nr 16 § 4

lg-le 2 ja seoses kavandatava ehitise võimaliku mõjuga radari töövõimele. Mistahes muu

asjaolu esinemist vastustaja esile toonud ei ole. Kaebaja möönab, et julgeolekukaalutlustel

võiks ettevõtlusvabaduse riivet pidada eesmärgi saavutamiseks sobivaks. Sellest hoolimata ei

ole vaidlustatud sätetest tulenevad abinõud vajalikud ega mõõdukad, mistõttu on

ettevõtlusvabaduse riive ebaproportsionaalne ja põhjendamatu. Riik on EhS § 120 lg 1 ja

määruse nr 16 § 4 lg 2 koosmõjul kehtestanud absoluutse tuulegeneraatorite püstitamise keelu,

seejuures konkreetse tuuliku tegeliku mõju iseloomust ja suurusest sõltumata. Julgeoleku

tagamist oleks võimalik saavutada ka juhul, kui Kaitseministeerium aktsepteeriks kavandatava

ehitise mõju avaldumise võimaluse korral leevendusmeetmeid. Seadusandja soov on olnud

tagada kaalutlusõiguse teostamise võimalus, olenemata kooskõlastusmenetluse tulemusest.

EhS § 120 lg 1 ja määruse nr 16 § 4 lg 2 riivavad kaebaja omandipõhiõigust (PS § 32 lg 1).

Sätted tingivad kaebaja kinnisasja omaniku nõusolekuta võõrandamise, kuivõrd välistatakse

kaebaja võimalus kasutada kinnisasja selle sihtotstarbe kohaselt. Kaebaja on omandanud

kinnistu teadmisega, et sellele on võimalik rajada tuulegeneraator(id). Vaidlusaluste sätete

alusel on ehitiste kogukõrgusele kehtestatud piirang (alla 28 m), mis ei võimalda kinnistule

tuulegeneraatori rajamist. Omandi omaniku nõusolekuta võõrandamine on toimunud ilma

õiglase ja kohase hüvitiseta. Kuivõrd kinnisasja kasutusvõimalused on välistatud või oluliselt

piiratud, siis väheneb oluliselt ka kinnisasja väärtus.

Vaidlusalused sätted on vastu võetud õiguskindluse põhimõtet rikkudes ning see on kaebajale

toonud kaasa märkimisväärse kahju tekkimise ennekõike tema poolt investeeritud kulude

näol. Määruse nr 16 kehtestamise ja jõustumise vahele jäeti vaid viis päeva, mis on

õigusvastane.

Lisaks selgusid omandipõhiõiguse piirangud alles pärast ulatuslike

investeeringute tegemist. Vaidlustatud sätted on vastuolus ka õigusselguse põhimõttega. EhS

§ 120 lg 1 ning määruse nr 16 § 4 lg 2 alusel ei ole võimalik piisava selgusega ette näha,

millist tagajärge vaidlustatud sätted omavad.

Määrus nr 16 on antud EhS § 120 lg-s 4 sätestatud volitusnormi piire ületades, kuivõrd

määrusega kehtestatakse lisaks ehitistele ka riigikaitse eesmärgil kasutatavate seadmete ja

süsteemide töövõime kriteeriumid. Muhu saarel paiknev Ground Master 403 tüüpi radar on

mobiilne ega ole aluspinnasega ühendatud. Seega ei vasta radar EhS § 3 lg 1 mõistele, sest

seda on vajadusel võimalik kiiresti ümber paigutada. Lisaks on radar olemasoleva hoone ehk

ehitise sisse paigaldatav seade, mistõttu ka sel põhjusel ei ole tegemist eraldiseisva ehitisega,

vaid üksnes selle sisemuses paikneva vallasasjaga. Vaidlustatud sätted rikuvad riigivõimu

omavoli keeldu.

Ehitusloa väljastamisest keeldumine on õigusvastane ka põhjusel, et puudub EhS §-s 44

sätestatud ehitusloa andmisest keeldumise alus. Kaitseministeeriumi kirjas ei sisaldu

määrusega nr 16 ettenähtud põhjendusi, mistõttu ei saa EhS § 44 p-i 6 kohaldada keeldumise

õigusliku alusena. Kaitseministeerium on kooskõlastuse andmata jätmisel viidanud üksnes

määruse nr 16 § 4 lg-le 2. Kui viidatud säte tuleb tunnistada põhiseadusevastaseks, siis on

kooskõlastuse

andmata

jätmine

toimunud

õigusliku

aluseta.

Vaidlustatud

sätete

põhiseadusevastaseks tunnistamisel langeb ära ka Mustjala Vallavalitsuse alus ehitusloa

väljastamisest keeldumiseks.

3-17-2766

4(10)

7. Kaitseministeerium palus lõpetada menetlus kaebetähtaja rikkumise tõttu HKMS § 124

lg 2 alusel või alternatiivselt jätta kaebus läbi vaatamata HKMS § 151 lg 2 p 1 koosmõjus

HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel. Kaebusega ei ole võimalik saavutada kaebuse eesmärki. Kaebus

on kõikides nõuetes esitatud kaebetähtaega rikkudes ja kaebaja ei ole ennistamise taotluses

toonud välja mitte ühtegi mõjuvat põhjust.

Vastustaja ei nõustu väitega, et vaidlustatud sätetest tulenev ettevõtlusvabaduse riive on

ebaproportsionaalne ning põhjendamatu. Riigi julgeoleku tagamine on kaalukas avalik huvi,

mis õigustab PS §-s 31 sätestatud põhiõiguse (ettevõtlusvabaduse) piiranguid. EhS § 120 lg-s

1 sätestatud ehitusloa kooskõlastamise nõue üle 28 m kõrguse kavandatava ehitise osas ning

keeld ehitada ilma Kaitseministeeriumi kooskõlastuseta on riigi kaitsevõime tagamise

eesmärgil sobiv abinõu. Kohalikul omavalitsusel ega ka ühelgi teisel haldusorganil ei ole

õigust, pädevust ega vahendeid riigi kaitsevõime asjaolusid Kaitseministeeriumita ning

lõplikult hinnata. Riik peab kaitsma avaliku raha kasutamise huve ja riigi julgeoleku tagamise

huve ning seega ei ole võimalik ühe ettevõtja poolt soovitava ühe tuuliku püstitamiseks seada

ohtu teiste, riigi julgeoleku seisukohalt oluliste valdkondade või tegevuste rahastamist.

Kaitseministeeriumil on kohustus iga menetluse puhul hinnata kavandatud tegevuse sobivust

konkreetses asukohas. Kaebaja tõlgendus EhS § 44 p-le 6 on väär, EhS § 44 p-s 6 ei ole

soovitud jätta kohalikule omavalitsusele kaalutlusõigust.

Kaebaja väited omandipõhiõiguse riive osas on põhjendamatud ega anna alust tunnistada EhS

§-i 120 ja määruse nr 16 § 4 lg-t 2 põhiseadusega vastuolus olevaks. Ühtegi tõendit omandi

sundvõõrandamise kohta Kaitseministeeriumi või valla poolt ei ole kaebaja esitanud ning seda

ei ole ka toimunud. Arusaamatu on kaebaja väide, et ta on omandanud kinnistu teadmisega, et

sellele on võimalik rajada tuulegeneraatoreid. Kaebaja sai kinnistu omanikuks 19.05.2008

ning kinnistu sihtotstarve on maatulundusmaa. Sel ajal ei olnud väljastatud tuulegeneraatori

rajamiseks nimetatud kinnistule ühtegi ehitusluba, mis annaks tuulegeneraatori rajamiseks

õiguse. Määrusega nr 16 täpsustatakse, mitte ei looda uusi kooskõlastuse nõude aluseid. Seega

ei ole vaidlustatud sätted vastuolus õiguskindluse põhimõttega. Tuulegeneraatorite ja

tuuleparkide detailplaneeringud ja ehitusprojektid tuleb lennundusseaduse (LennS) § 35 lg 6¹

alusel kooskõlastada Kaitseministeeriumiga alates 22.12.2008. Seega ei saanud tulla

tuulegeneraatorite

ja

tuuleparkide

kooskõlastuse

kohustus

ettevõtjatele

üllatusena.

Vaidlustatud sätted ei ole vastuolus ka õigusselguse põhimõttega. EhS § 120 lg 1 ja määruse

nr 16 § 4 lg 2 õiguslik tähendus on selgelt määratletud.

Nõustuda ei saa ka kaebaja väitega, nagu määrusega oleks ületatud volitusnormi piiri. Ainetud

on kaebaja väited riigivõimu omavoli kohta. NATO-ga liitumisel võttis Eesti Vabariik

kohustuse tagada NATO kehtestatud reeglite järgimine Eesti Vabariigi poolt, mis on riigi

julgeoleku seisukohast äärmiselt oluline. Suur osa riigi julgeoleku tagamisega seotud

informatsioonist on riigisaladus või salastatud välisteave. Määruse nr 16 üheks eesmärgiks on

sätestada kriteeriumid, millest lähtuvalt hinnatakse riigikaitselise ehitise töövõimet.

Riigikaitseliste ehitiste töövõime osas tuleb lähtuda rahvusvahelistest aktidest ja see ei

tähenda omavoli. Kuna planeeritav tuulegeneraator hakkaks asetuma radari otsenähtavusalas,

siis põhjustab see pöörlevate labade tõttu riigikaitselise ehitise töövõime vähenemise. Isegi

juhul, kui määrus nr 16 ei sätestaks riigikaitselise ehitise töövõime hindamise kriteeriume, on

Kaitseministeeriumil tuulegeneraatorile kooskõlastuse andmisel õigus hinnata planeeritava

tuulegeneraatori mõju riigikaitselise ehitise töövõimele – riigikaitselise ülesande täitmisele.

Isegi kui EhS § 44 on kohalikule omavalitsusele kaalutlusõigust andev, siis piirab

Kaitseministeeriumi negatiivne kooskõlastus kohaliku omavalitsuse kaalutlusõigust selliselt,

et ehitusluba ei ole võimalik EhS § 44 p 6 kohaselt välja anda. Kooskõlastaja seisukoht on

lõppotsustajale siduv (vt EhS eelnõu seletuskirjas toodu § 42 lg 7 kohta). Kohalikul

3-17-2766

5(10)

omavalitsusel ei ole kaalutlusõiguse tulemina võimalik ületada LennS-st ja EhS-st tulenevaid

keelde, mis ehitamist ei luba, kui puudub Kaitseministeeriumi kooskõlastus.

8. Saaremaa vald palus jätta kaebuse rahuldamata.

Mustjala Vallavalitsuse otsus ehitusloa väljastamisest keeldumiseks on õiguspärane, kuna

Kaitseministeeriumi poolt eelnõu kooskõlastamata jätmine on vastustajale siduv ning alal

kehtib detailplaneering, millega ei anta ehitusõigust tuulegeneraatori püstitamiseks. EhS § 120

lg 1 välistab ehitusloa väljastamise ilma Kaitseministeeriumi kooskõlastuseta ning siinkohal

puudub kaalutluse võimalus. Kaitseministeerium on pädev asutus hindama asjaolu, kas

määruse nr 16 § 4 lg 2 on asjakohane või mitte. Kaitseministeerium on andnud ka vastuses

järelepärimisele 10.06.2017 kirjaga nr 12-3/17/2124 oma täiendavad põhjendused. Seega on

põhjendusi küsitud ka tagantjärgi ja vastustaja hinnangul on saadud ammendav vastus

kooskõlastamata jätmise osas.

Liiküla, Härjakopli maaüksusel on kehtiv detailplaneering, mis on kehtestatud Mustjala

Vallavolikogu 30.04.2010 otsusega nr 13. Ehitusloa väljastamisest keeldumise otsuses on

sellele ka viidatud. Tuulegeneraatori püstitamist ei ole detailplaneeringu menetluse käigus

kaalutletud.

9. Tallinna Halduskohus jättis 18.06.2019 otsusega Kaitseministeeriumi taotluse

menetluse osaliseks lõpetamiseks või kaebuse läbi vaatamata jätmiseks rahuldamata

(resolutsiooni p 1); jättis kaebuse rahuldamata (resolutsiooni p 2) ja menetlusosaliste

menetluskulud nende endi kanda (resolutsiooni p 3).

Kaitseministeeriumi kooskõlastuse andmisest keeldumine oli vallale siduv, kuid see ei

tähenda, et vallal oleks kaalutlusruum täiesti puudunud. Kaalutlusruum tuleneb ka mitmetest

haldusmenetluse

seaduses

esitatud

üldpõhimõtetest

ja

kohalik

omavalitsus

võiks

ministeeriumi kooskõlastamata jätmist ka mitte arvestada, kui see oleks üldse ilma sisuliste

põhjendusteta. Riigikaitselise spetsiifikaga küsimustes ei saa vald ministeeriumiga vaielda

detailsetes küsimustes. Vald saab pigem hinnata seda, kas vastuses ei sisaldu ilmselgeid

kaalutlusvigu ja kui vald neid ei leia, siis oli võimalik ehitusloa väljastamisest vastavalt EhS §

44 p-le 6 ja § 42 lg 7 p-le 1 keelduda.

Vald ei ole tuginenud ehitusloa andmisest keeldumisel riigisaladusele või muule salastatud

teabele. Vaidlustatud haldusakti tühistamiseks ei ole alust. Vald ei tuginenud pelgalt

Kaitseministeeriumi kooskõlastuse puudumisele, vaid pidas oluliseks ka seda, et

tuulegeneraatori

püstitamist

ei

kaalutud

detailplaneeringu

menetluse

käigus.

Detailplaneeringuga seonduvatel menetluslikel aspektidel ei pea kohus vajalikuks pikemalt

peatuda, sest keeldumine oli põhjendatud ka lähtuvalt nendest kaalutlustest, mis baseerusid

Kaitseministeeriumi 10.06.2017 seisukohal.

Kaebaja on taotlenud EhS § 120 lg 1 ja määruse nr 16 § 4 lg 2 põhiseaduspärasuse

kontrollimist. EhS § 120 lg 1 ja määruse nr 16 § 4 lg 2 ei ole põhiseadusega vastuolus.

Kaitseministeerium on sätete põhiseaduspärasust analüüsinud oma 31.05.2019 vastuses koos

viidetega Riigikohtu lahenditele. Kohus nõustub nende seisukohtadega neid üle kordamata.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

10. OÜ Adepte palub 08.07.2019 apellatsioonkaebuses (täiendatud 13.08.2019, 20.01.2020)

halduskohtu 18.06.2019 otsus tühistada ja uue otsusega kaebus rahuldada ning mõista

vastustajatelt solidaarselt välja kaebaja menetluskulud ja jätta vastustajate menetluskulud

nende endi kanda.

3-17-2766

6(10)

Vaidlustatud haldusakti aluseks olev regulatsioon on PS-ga vastuolus. EhS § 120 lg-s 1 ja

määruses nr 16 loodud menetluskord välistab õigusvastaselt kõigi huvide kaalumise peale

riigikaitseliste huvide. Ehitusseadustikku süstemaatiliselt tõlgendades tuleb asuda seisukohale,

et EhS § 44 on kaalutlusõigust andev (vt Riigikohtu 24.11.2017 määrus nr 3-17-1398, p-d

16‒17; Tallinna Ringkonnakohtu 03.10.2018 otsus nr 3-16-2515). Ehitusloast keeldumisel

tuleb kohalikul omavalitsusel kaaluda kõiki asjakohaseid avalikke ja erahuve. Vald neid huve

kaalunud ei ole, tuginedes EhS § 120 lg-le 1 ja määruse nr 16 §-le 4, mis kaalumise vähemalt

formaalselt välistab. Samas on ka Kaitseministeerium käsitlenud enda kooskõlastuse andmisel

üksnes riigikaitselisi huve, kusjuures kooskõlastuse aluseks olevat analüüsi pole

Kaitseministeerium vallale isegi edastanud (piiratud ligipääsuga teave). Kaitseministeerium

on väitnud, et negatiivne kooskõlastus tugineb suures ulatuses riigisaladuseks või salastatud

välisteabeks tunnistatud teabele, millele puudub ligipääs nii kaebajal kui Saarema vallal.

Seega on tekitatud olukord, kus ehitusloamenetluses arvestatakse ainult riigikaitselisi huve,

s.o ühtegi teist huvi menetluse käigus polegi võimalik kaaluda. Kaebaja ei välista, et

riigikaitseline kaalutlus võib olla poliitiliselt prioriteetne, kuid see ei saa välistada teiste

kaalutluste arvesse võtmist. Eelkõige tuleb hinnata negatiivse mõju määra radarile.

Vaidlustatud aktid rikuvad ettevõtlusvabadust. Usutav ei ole, et Kaitseministeerium oleks läbi

viinud mingi kaalumise teiste huvidega. Kaebajale teadaolevalt on Kaitseministeerium

varasema regulatsiooni alusel väljastanud kooskõlastusi üheksal leheküljel, erinevalt

praeguses asjas kaebaja taotluse kooskõlastusel märgitud mõnest üldsõnalisest reast.

Vaidlustatud aktid rikuvad omandipõhiõigust. Toimunud on kaebaja vara omaniku

nõusolekuta võõrandamine. Kaebaja eesmärk on olnud Härjakopli kinnistule tuulegeneraatori

rajamine. Härjakopli kinnistul puudub mistahes muu majanduslikult mõistlik maakasutus.

Kuigi iga äriprojektiga kaasnevad äririskid, ei õigusta see õigusliku ja faktilise keskkonna

olulist muutmist pärast projektiga alustamist. Kaebaja alustas tuulegeneraatori arendamist

2008. a-l. Radar paigaldati 2013 a-l. Sellise tegevusega põhiõiguste piiramisel tuleb riigil

tekkinud kahju õigustatud isikutele hüvitada (vt ka Riigikohtu lahend nr 3-16-812, p 13).

Vaidlustatud aktid on vastuolus õiguskindluse põhimõttega. Kaebaja põhiõiguseid oluliselt

piirava määruse nr 16 kehtestamise ja jõustumise vahele jäeti vaid viis päeva, mis on

õigusvastane. Ebaõige on Kaitseministeeriumi väide, et EhS uus regulatsioon pidi olema

kaebaja jaoks ettenähtav. EhS § 120 lg-st 4 ei nähtu mistahes kriteeriumeid ega isegi

riigikaitseliste ehitiste liike, millega seoses menetlust hakatakse läbi viima. Määruse nr 16

näol on tegemist põhiõiguste piirangut sisustava ja laiendava (nn praeter legem) määrusega,

mistõttu polnud kaebajal mistahes infot selle kohta, mil moel õiguslikku regulatsiooni

tegelikult muutma hakatakse. Määrusega on volitusnormi (EhS § 120 lg 4) piirest väljutud ‒

radar ei ole ehitis.

Riigivõimu omavoli keeldu rikub Kaitseministeeriumi seisukoht, et salastatud NATO

dokumente on võimalik „õigusena“ kohaldada ka sõltumata EhS § 120 lg-st 1 ja määruse nr

16 kehtivusest. NATO sisedokumendid ei ole siseriiklikult kehtivad õigusaktid, mille alusel

saaks kaebaja põhiõiguseid piirata.

Halduskohus on oluliselt rikkunud põhjendamiskohustust. Kaebaja tugines kaebuses eelkõige

asjaolule, et EhS § 120 lg 1 ja selle lg 4 alusel antud määruse nr 16 § 4 lg 2 on vastuolus PS-

ga. Halduskohus ei analüüsinud kaebaja etteheiteid sisuliselt.

Saaremaa Vallavalitsus ei ole ehitusloast keeldumisel tuginenud väitele, et taotlus ei oleks

kooskõlas detailplaneeringuga, mistõttu ei saa ta seda teha ka kohtumenetluses. Kohus ei ole

seda küsimust hinnanud. Valla vastav väide on põhjendamatu ka sisuliselt. Olukorras, kus

aegunud detailplaneering on vastuolus kehtiva üldplaneeringuga, ei saa vald keelduda

3-17-2766

7(10)

ehitusloast detailplaneeringule kui madalamalseisvale õigusaktile tuginedes. Ka juhul, kui

detailplaneering välistaks ehitusloa väljastamise, oleks Saaremaa vald seda menetluse kestel

pidanud kaebajale selgitama ja tõlgendama tema taotlust kui detailplaneeringu kehtetuks

tunnistamise taotlust.

Kaitseministeerium ei ole õhuväe 22.05.2017 analüüsi nr J4-4.1-3.1/17/21658-2 Mustjala

Vallavalitsusele edastanud. Järelikult ei ole vald seda negatiivse otsuse tegemisel arvestanud.

Valla käitumine kinnitab, et nad on pidanud Kaitseministeeriumi otsustust haldusmenetluses

kohalikule omavalitsusele kohustuslikuks (siduvaks) ehk vallavalitsusel kaalumisõigust EhS §

120 lg 1 alusel ei olnud. Õhuväe analüüsist nähtub, et kaebajale negatiivse tähendusega

haldusakti andmisel on tuginetud üksnes ühele õiguslikule alusele – Kaitseväe juhataja 2009.

a käskkirja nr 327-k lisale „Õhuseire radarkatte rahvuslikud miinimumnõuded Eesti

Kaitseväele“. Kaitseväe juhataja ei saa enda käskkirja lisaga kehtestada kriteeriumeid, mille

alusel hakatakse piirama kaebaja põhiõiguseid. Liiatigi ei kehtinud käskkirja kehtestamisel

EhS § 120, mistõttu käskkiri ilmselgelt sellele sättele ei tugine.

11. Kaitseministeerium palub 06.08.2019 kirjalikus vastuses (täiendatud 27.01.2020) jätta

apellatsioonkaebus rahuldamata ja menetluskulud kaebaja kanda.

Halduskohus on kaebust sisuliselt menetlenud ja vaidlusaluste sätete PS-le vastavust

hinnanud. Julgeoleku tagamise kaalutulustel võib riik kehtestada menetluskorra, mis võib

piirata isikute põhiõigusi. EhS § 120 lg-s 1 sätestatud kooskõlastamise nõue on riigi

kaitsevõime tagamise eesmärgil sobiv abinõu. Võttes arvesse normi eesmärki, on igakordne

hindamine vajalik. Riigi kaitsevõime tagamine on avalik huvi ja kaalub igal juhul muud huvid

üles. Ei ole kahtlust, et kui tahes põhjaliku kaalumise tulemina tuleb primaarseks lugeda riigi

julgeoleku ja eksistentsi tagamine. Isegi kui EhS § 44 on kohalikule omavalitsusele

kaalutulusõigust andev, piirab Kaitseministeeriumi negatiivne kooskõlastus kohaliku

omavalitsuse kaalutlusõigust selliselt, et ehitusluba ei ole võimalik EhS § 44 p 6 kohaselt välja

anda. Kohalik omavalitsus on haldusmenetluses jõudnud õigele lõppjäreldusele. Riigi

julgeoleku tagamine on kaalukas avalik huvi, mis õigustab ettevõtlusvabaduse piiranguid.

Kaebaja väited omandipõhiõiguse riive kohta on põhjendamata. Tuulegeneraatori arendamise

alustamiseks 2008. a-l puudus mistahes õiguslik alus, tegemist saab olla üksnes arendaja

äririskiga. Ehitamise õigust ei anna planeeringud, vaid ehitusluba. Tuulegeneraatorite

Kaitseministeeriumiga kooskõlastamise kohustus kehtib juba 2008. a-st.

EhS vastuvõtmise (11.02.2015) ja jõustumise (01.07.2015) vahel oli 4,5 kuu pikkune vacatio

legis. Seega oli kavandatava ehitise projekteerimistingimuste või nende andmise kohustuse

puudumisel ehitusloa eelnõu või ehitamise teatise kooskõlastamise kohustus juba 11.02.2015.

EhS § 120 lg 4 alusel kehtestatud määrusega täpsustatakse, mitte ei looda uusi kooskõlastuse

nõude aluseid.

Isegi kui vaidlusalused sätted oleksid PS-ga vastuolus, ei annaks see Saaremaa vallale

võimalust ehitusluba välja anda, sest Kaitseministeeriumil tuleks LennS § 35 lg 61 alusel

kooskõlastada ehitusprojekt, mille kooskõlastusmenetluse raames peab Kaitseministeerium

võtma arvesse ka neid asjaolusid, mida vaidlusaluses kooskõlastusmenetluses arvesse võeti.

Seega ei saavuta kaebaja mistahes juhul kaebuse eesmärki (saada ehitusluba).

Kuivõrd radar on ehitis ja määruse nr 16 § 4 lg 2 käsitleb radarit, siis on kaebaja väide

volitusnormi piiride ületamisest alusetu.

Kaebaja väited riigivõimu omavoli kohta on väärad. Suur osa riigi julgeoleku tagamisega

seotud informatsioonist on riigisaladus või salastatud välisteave, mida ei ole võimalik

3-17-2766

8(10)

avalikustada. Määruse nr 16 üheks eesmärgiks on sätestada kriteeriumid, millest lähtuvalt

riigikaitselise ehitise töövõimet hinnatakse. Riigikaitseliste ehitiste töövõime osas tuleb

rahvusvahelisi akte silmas pidada ning neist lähtuda ja see ei tähenda omavoli. Omavoli ei

kinnita ka teatavas osas kriteeriumide saladuseks olemine.

Kaitseväe juhataja käskkirja nr 327-k andmisel on lähtutud Eesti Vabariigile Põhja-Atlandi

lepinguga võetud kohustustest ning Kaitseväe juhataja kehtestatud nõuded radarkattealale

põhinevad NATO nõuetel.

12. Saaremaa vald palub 09.08.2019 kirjalikus vastuses jätta apellatsioonkaebus

rahuldamata ja menetluskulud kaebaja kanda. Vastustaja jääb varasema seisukoha juurde.

EhS § 120 lg-st 1 ja § 44 p-st 6 tulenevalt ei saanud vastustaja kaebajale ehitusluba väljastada.

On tõsi, et vastustaja ei ole ehitusloa väljastamisest keeldunud detailplaneeringule tuginedes,

kuid on sellele viidanud. Eelkõige oli keeldumise aluseks ehitusloa eelnõule kooskõlastuse

andmata jätmine. Tuulegeneraatori püstitamist detailplaneeringu menetluse käigus kaalutletud

ei ole. Ehitusloa menetluse juures oleks pidanud alustama eelkõige asjaolust, et ehitusõigust

tuulegeneraatori püstitamiseks ei olnud ning maa-alal on kehtiv detailplaneering. Seega on

kehtiv detailplaneering samuti üheks aluseks ehitusloa väljastamisest keeldumisel.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

13. Apellatsioonkaebuse

väited

ei

anna

alust

halduskohtu

otsuse

tühistamiseks.

Ringkonnakohus jätab jõusse halduskohtu otsuse resolutsiooni, kuid muudab halduskohtu

otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele (HKMS § 200 p 4).

14. EhS § 120 lg 1 ja määruse nr 16 § 4 lg 2 on põhiseadusega kooskõlas. EhS § 120 lg 1 on

EhS § 44 suhtes erinormiks. EhS § 44 p 6 koosmõjus EhS § 120 lg-ga 1 ei võimalda

kohalikule omavalitsusele kaalutlusõigust. See ei tähenda aga, nagu jääksid erahuvid üldse

kaalumata. Erinevate huvide kaalumine toimub kooskõlastusmenetluses Kaitseministeeriumi

poolt ning nii on see olnud ka praegusel juhul. Õhuväe 22.05.2017 analüüsist

(juurdepääsupiiranguga toimik) nähtuvalt on kaalutud leevendusmeetmeid elektrituuliku

rajamiseks ja leitud, et kinnistule võib püstitada kuni 97,0 m kogukõrgusega (üle merepinna)

elektrituuliku ning peale tuulikukõrguse vähendamise 22.05.2017 seisuga muid reaalselt

rakendatavaid leevendusmeetmeid ei ole. Kaitseministeeriumi poolt Mustjala vallale

10.06.2017 antud põhjendused (I kd tl 21) ehitusloa kooskõlastamata jätmise kohta olid piisav

alus vallale ehitusloa andmisest keeldumiseks. Ka juhul, kui Kaitseministeerium poleks

kooskõlastuse andmata jätmist üldse põhjendanud, ei oleks see olnud aluseks vallale ehitusloa

andmisele, vaid üksnes aluseks nõuda keeldumise põhjendusi, sest ehitusloa andmisest

keeldumine on haldusakt, mida vald peab põhjendama. Kooskõlastuse andmine või andmata

jätmine on aga toiming, mida vastavalt HMS §-le 108 võib põhjendada ka tagantjärgi.

Seetõttu ei oma ka asjas tähtsust, et Kaitseministeerium ei esitanud vallale koos 10.06.2017

põhjendustega õhuväe 22.05.2017 analüüsi.

15. Nagu eelnevalt osutatud, toimub EhS §-s 120 sätestatud ehitise püstitamise lubamise

puhul erinevate huvide kaalumine Kaitseministeeriumi kooskõlastuse andmise etapis. Kui

Kaitseministeerium tuvastab, et kavandatava ehitise püstitamisega kaasnevad radari töövõimet

vähendavad asjaolud (määrus nr 16 § 4 lg 2) ja neid pole alternatiivsete meetmetega võimalik

kõrvaldada, tuleb keelduda kooskõlastuse andmisest (EhS § 120 lg 1). Selliselt prevaleerib

avalik

huvi

(Eesti

Vabariigi

julgeolek

ja

kaitsevõime)

ettevõtlusvabaduse

ja

omandipõhiõiguse ees. Mõistlikku vaidlust ei saa olla selles, et eelistades avalikku huvi,

saavad riivatud kaebaja ettevõtlusvabadus ja omandipõhiõigus, kuid ringkonnakohtu

3-17-2766

9(10)

hinnangul on riive proportsionaalne, sh vajalik ja mõõdukas. Konkreetsel juhul (kohus ei

teosta abstraktset normikontrolli) on Kaitseministeerium tuvastanud, et kaebaja soovitud

elektrituulikut ei ole võimalik püstitada radari töövõimet vähendamata ning muud

leevendusmeetmed peale tuuliku kõrguse vähendamise ei ole võimalikud. Õhuväe 22.05.2017

analüüsis esitatud põhjendused on eeltoodu osas veenvad. Seega ei ole võimalik radari

töövõime vähendamist (kahjulikku mõju radari tööle) muul moel välistada kui tuuliku

püstitamise keelamisega. EhS § 120 lg 1 ja määruse nr 16 § 4 lg 2 ei välista aga kuidagi

leevendusmeetmete kaalumist Kaitseministeeriumi poolt kooskõlastusmenetluses. Praegusel

juhul on seda ka tehtud. Ettevõtjal puudub subjektiivne õigus nõuda väga kallite ja

riigieelarvet ebaproportsionaalselt koormavate leevendusmeetmete (apellatsioonkaebuses

viidatud Muhu õhuseiresüsteemi radariga integreeritavate kaldavaatlusradarite või täiendavate

radarite paigaldamine) kaalumist.

16. Kaebajal puudub õiguspärane ootus, et Härjakopli kinnistule saab rajada elektrituuliku.

Üksnes asjaolust, et Härjakopli kinnistu asub Mustjala valla külade üldplaneeringu järgi

tootmismaa sihtotstarbega maal, kus on lubatud tehnorajatiste ehitamine, ei tulene, et sinna

võib igal juhul rajada elektrituuliku. Elektrituulik pole ainus tehnorajatis, mis oleks mõeldav

kinnistule rajada. Kui kaebaja on teinud kulutusi Härjakopli kinnistule elektrituuliku

rajamiseks, siis on see olnud tema äririsk, sest õiguslikku alust elektrituuliku rajamiseks tal

pole olnud. Kaitseministeerium on juhtinud tähelepanu, et tuulegeneraatorite ja tuuleparkide

detailplaneeringud ja ehitusprojektid tuli LennS § 35 lg 61 alusel Kaitseministeeriumiga

kooskõlastada juba alates 22.12.2008. Seega ei saanud tuulegeneraatorite ja tuuleparkide

kooskõlastuse kohustus tulla kaebajale üllatusena. Ringkonnakohtule jääb arusaamatuks

kaebaja väide omandi võõrandamisest omaniku nõusolekuta. Kui kaebaja leiab, et talle on

tekitatud kahju, on tal õigus esitada kahjunõue. Võimaliku kahju olemasolu ega selle

hüvitamise eeldused ei ole praeguse vaidluse ese.

17. EhS § 120 lg 1 ja määruse nr 16 § 4 lg 2 ei ole vastuolus õiguskindluse põhimõttega.

Kaitseministeeriumiga kooskõlastamise kohustus tuleneb konkreetsel juhul EhS § 120 lg-st 1,

mis võeti koos EhS-ga vastu 11.02.2015 ning seadus jõustus 01.07.2015. Seega oli seaduse

vastuvõtmise ja jõustumise vahel 4,5 kuu pikkune vacatio legis ning ettevõtjatele teada

kavandatava ehitise projekteerimistingimuste või nende andmise kohustuse puudumisel

ehitusloa eelnõu või ehitamise teatise Kaitseministeeriumiga kooskõlastamise kohustus. EhS §

120 lg 4 alusel antud määruse nr 16 § 4 lg-ga 2 täpsustati, mitte ei loodud uusi kooskõlastuse

nõude aluseid. Regulatsioon, mille kohaselt ei tohi ehitiste püstitamine või olemasoleva

ehitise laiendamine või ümberehitamine vähendada radari töövõimet (määruse nr 16 § 4 lg 2),

ei välju delegatsiooninormi ‒ riigikaitselise ehitise töövõime kriteeriumid, piirangute

ruumiline ulatus ja andmed riigikaitselise ehitise töövõimet mõjutavate ehitiste kohta (EhS §

120 lg 4) – piiridest. Keelunorm tuleneb EhS § 120 lg-st 1 ja määruse nr 16 § 4 lg-st 2 tuleneb

volitusnormi piiresse jääv riigikaitselise ehitise töövõime kriteerium. Asjaolu, et radar on

riigikaitselisi eesmärke täitev seiresüsteem (määruse nr 16 § 2 lg 1 p 1), ei tähenda, et ta ei

saaks samaaegselt olla ka riigikaitseline ehitis (aluspinnasega ühendatud või sellele toetuv

rajatis, EhS § 115 lg 1, § 3 lg 1). Kaebaja apellatsioonkaebuse p-s 3.1.7 esitatud tõlgendus on

kunstlik ja meelevaldne. Küsimus sellest, kas Kaitseministeerium keelduks igal juhul

kooskõlastuse andmisest ka LennS § 35 lg 61 alusel, pole praeguse vaidluse puhul asjakohane,

sest Kaitseministeerium ei ole sellel õiguslikul alusel keeldunud elektrituuliku ehitusloa

kooskõlastamisest.

18. Määrusega nr 16 ei ole rikutud riigivõimu omavoli keeldu. NATO dokumendid, mis on

olnud aluseks mh riigikaitselise ehitise töövõime kriteeriumide kindlaksmääramisel, ei

kehtesta siduvalt isikute põhiõiguse piiranguid, vaid rahvusvahelisi kokkuleppeid Põhja-

Atlandi lepingu liikmesriikide ühiste eesmärkide seadmisel ja kohustuste võtmisel, mis on

3-17-2766

10(10)

Eesti Vabariigile siduvad ja saavad väljenduse siseriiklikus õiguses. Kaitseministeerium on

selgitanud, et ka Kaitseväe juhataja 25.02.2009 käskkirja nr 327K lisa „Õhuseire radarkatte

miinimumnõuded Eesti Kaitseväele“ põhineb Eesti Vabariigi poolt Põhja-Atlandi lepingu

alusel kokku lepitul. Põhiõiguste omavaheline konkurents või ka avaliku huvi ja erahuvi

konkurents õiguses ja õiguse kohaldamisel ei ole midagi ebatavalist. Praegusel juhul on

ringkonnakohus leidnud, et EhS § 120 lg 1 ja määruse nr 16 § 4 lg 2 on põhiseaduspärased

ega piira kaebaja põhiõigusi ebaproportsionaalselt.

19. Kuna vald ei ole keeldunud ehitusloa andmisest 15.11.2017 otsusest (I kd tl 25‒27)

nähtuvalt põhjusel, et maaüksusel on kehtiv detailplaneering, jätab ringkonnakohus sellega

seonduvad väited tähelepanuta.

20. Eelnevat kokku võttes jääb OÜ Adepte apellatsioonkaebus rahuldamata. Ringkonnakohus

ei muuda halduskohtu otsuse resolutsiooni, kuid asendab halduskohtu otsuse põhjendused

ringkonnakohtu otsuse põhjendustega (HKMS § 200 p 4).

Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 jäävad kaebaja apellatsiooniastme menetluskulud kaebaja enda

kanda ning vastustajate võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel vastustajate endi

kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)

Jõustunud Riigikohtu 19.06.2020 otsuses toodud muudatustega

RESOLUTSIOON

1. Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata.

2. Jätta jõusse Tallinna Ringkonnakohtu 5. veebruari 2020. a otsuse resolut-

sioon, muutes otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.

3. Jätta kassatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

4. Arvata kautsjon riigituludesse.