3-19-1787/10 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

MÄÄRUS

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Maili Lokk, Madis Ernits ja Tanel Saar

Määruse tegemise aeg ja koht

4. november 2019, Tartu

Haldusasja number

3-19-1787

Haldusasi

Generaator

AS

kaebus

Keskkonnainspektsiooni

keelamiseks lõpetada haldusmenetlus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Generaator AS määruskaebus Tartu Halduskohtu

3. oktoobri 2019. a määruse peale

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Menetlusosalised

Kaebaja Generaator AS, esindajad vandeadvokaat

Allar Jõks ja vandeadvokaat Britta Retel

Vastustaja Keskkonnainspektsioon

RESOLUTSIOON

1. Jätta Generaator AS määruskaebus Tartu Halduskohtu 3. oktoobri 2019. a määruse

resolutsiooni punkti 1 peale rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 3. oktoobri 2019. a

määrus selles osas muutmata.

2. Jätta Generaator AS määruskaebus Tartu Halduskohtu 3. oktoobri 2019. a määruse

resolutsiooni punkti 2 peale rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 3. oktoobri 2019. a

määrus selles osas muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse resolutsiooni punkti 1 peale võib esitada määruskaebuse otse Riigikohtule 15 päeva

jooksul

määruse

kättesaamisest

arvates.

Ülejäänud

osas

on

määrus

lõplik

(halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 252 lg 7).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Generaator AS esitas 23. septembril 2019 Tartu Halduskohtule kaebuse Keskkonna-

inspektsioonil (KKI) haldusmenetluse nr 07000216 lõpetamise keelamiseks kuni ministrite

tasandil või Vabariigi Valitsuse otsusega ei ole leitud lahendust Kunda hüdroelektrijaama, s.h

Kunda I paisu säilimise küsimuses. Kaebus sisaldas esialgse õiguskaitse taotlust peatada KKI

haldusmenetlus s.h keelata Generaator AS-i suhtes haldussunni rakendamine Veeseaduse

((VeeS), kuni 30. septembrini 2019 kehtinud veeseadus (v.r)) § 171 lg 6 nõuete täitmiseks

Kunda hüdroelektrijaama, s.h Kunda I paisu osas.

1.1. Generaator AS-le kuulub Kunda hüdroelektrijaama hoone, tamm ja algne turbiin koos

ülekandemehhanismiga, mis on tunnistatud arhitektuurimälestiseks ning ümbritsev ala on

määratud kultuurimälestisalaks. Generaator AS soovib jätkata paisutamist ja hüdroelektri-

energia tootmist, kuid Keskkonnaamet (KKA) on keeldunud vee erikasutusloa väljastamisest

või ka uute taotluste menetlemisest. Vee erikasutusloata paisutamise tõttu kavandab KKI

Generaator AS suhtes ettekirjutuse tegemist, millega kohustatakse esitama likvideerimisteatis

Kunda I paisu likvideerimiseks, kuid arhitektuurimälestist kahjustamata ei ole võimalik VeeS

(v.r) § 171 lg 4 nõuet täita. Seega kohustaks võimalik ettekirjutus toime panema õigusrikkumist

ning oleks seetõttu tühine. Vaatamata eelnevale ähvardab vastustaja alates 20. septembrist 2019

Generaator AS-i haldussunni rakendamisega, mistõttu esitab Generaator AS keelamiskaebuse

koos esialgse õiguskaitse taotlusega.

2. Tartu Halduskohus tagastas 3. oktoobri 2019. a määrusega kaebuse (resolutsiooni punkt 1)

ja jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (resolutsiooni punkt 2).

2.1. Halduskohus leidis, et KKI algatatud haldusmenetluse eesmärgiks on Generaator AS poolt

paisutamise lõpetamine ja kaladele paisust vaba läbipääsu tagamine. Kuivõrd haldusmenetluses

on haldusmenetluse seaduse (HMS) §-des 38 ja 39 ettenähtud tõendite kogumise ja eksperdi

ning tunnistajate kaasamise staadium lõpule viimata, on vastustajal raske ennustada, millisel

HMS § 43 lg-tes 1 ja 2 ettenähtud alusel menetlus lõppeb. Seetõttu on kaebaja väide nagu oleks

konkreetne haldusmenetlus juba läbi viidud vaid asjaolude formaalse kontrolliga ja mitmed

olulised küsimused välja selgitamata jäetud, arusaamatu ning ennatlik. Vastustaja ei ole veel

lõplikult otsustanud, kas ja millised riigi- ning omavalitsusorganid menetlusse kaasatakse.

Samuti ei ole praeguses haldusmenetluse staadiumis selge, kas menetluse lõppeesmärk võib

tähendada paisu kui rajatise likvideerimist. Pole välistatud, et paisutuse lõpetamiseks piisab

paisu nn põhjaklapi avamisest.

2.2. Kaebusest ei selgu, kuidas konkreetselt kahjustab seadusega vastustajale pandud ülesannete

täitmine kaebaja õigusi. Kui kaebaja vaidlustab konkreetset toimingut ning kohus leiab, et see

on õigusvastane, on kaebajal võimalik nõuda kahju hüvitamist. Kokkuvõtvalt ei ole

keelamiskaebus lubatav. Kaebaja ei ole viidanud ühelegi pooleli olevas haldusmenetluses läbi

viidud menetlustoimingule, mis rikuks tema õigusi. Ei saa keelata vastustajale seadusega

pandud ülesannete täitmist. Kaebajal puudub ilmselgelt kaebeõigus keelamisnõude esitamiseks.

2.3. KKI ei ole haldusmenetlust lõpetanud, kuivõrd haldusmenetluse lõpetamiseks puudub alus.

Kui KKI tulevikus teeb kaebajale sunnirahahoiatusega ettekirjutuse, siis on võimalik seda

kohtus vaidlustada. Kaebus on ennatlik, sest kohtule esitatud materjalidest ei nähtu KKI

haldusmenetluses seni läbi viidud menetlustoiminguid, mis rikuks kaebaja õigusi. Kohus

tagastab kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel.

2.4. Kaebaja valdavalt oletustel ja vastustajaga haldusmenetluse käigus peetud kirjavahetuse

meelevaldsel tõlgendamisel põhinevad väited ning arvamused ei saa olla aluseks esialgse

õiguskaitsena kogu haldusmenetluse koheseks peatamiseks. Esialgse õiguskaitse eesmärk on

tagada kaebaja jaoks positiivse kohtuotsuse hilisem täitmine, ent kaebuse tagastamise korral

pole positiivse kohtuotsuse tegemine võimalik.

3. Generaator AS esitas Tartu Ringkonnakohtule määruskaebuse Tartu Halduskohtu

3. oktoobri 2019. a määruse tühistamiseks.

3.1. Määruskaebuses leitakse, et ekslik on halduskohtu järeldus, et keelamiskaebus esitati

ennatlikult, kuivõrd haldusmenetlus veel käib. Keelamiskaebust ei saa esitada peale

haldusmenetluse lõppemist. Keelamiskaebuse eesmärk on ennetada kaebaja õigusi rikkuva

haldusakti väljastamist või toimingu tegemist ning sellise kaebuse eeldused on täidetud. Ei saa

väita, et kaebeõiguse puudumine on ilmselge. Vastustaja saatis 6. septembril 2019 kaebajale

kirja, et paisutus tuleb lõpetada ja tagada kaladele paisust läbipääs. Kaebajal tuleb esitada

likvideerimisteatis või vastasel juhul ähvardab ettevõtet sunnirahahoiatus. Haldusmenetluse

alusel pandav kohustus, s.h võimaliku sunni rakendamine, rikub ilmselgelt kaebaja

omandiõigust. Järelikult on kaebajal kaebeõigus ja keelamiskaebusega on võimalik kaitsta

kaebaja omandiõigust selliselt, et välistatakse VeeS (v.r) § 171 lg-te 4 ja 6 alusel ettekirjutuse

tegemine ning kohustus esitada teatis, millega kaebaja paneks toime õigusrikkumise. Kaebuse

esitamine on vältimatult vajalik, sest kaebajal puudub võimalus õiguspäraselt käituda.

Efektiivse õiguskaitse tagab ettekirjutuse õiguspärasuse kontroll enne selle väljastamist.

3.2. Muinsuskaitseameti eritingimustega on vastuolus halduskohtu väide, et veeseaduses

sätestatud eesmärk on võimalik saavutada põhjaluugi avamisega. Võimalik preventiivne kahju

hüvitamise nõue ei taga hüdroelektrijaama säilimist. Kui kaebaja peab toime panema

õigusrikkumise, ei saa vastustaja seda järelkontrolli vormis heastada.

3.3. Kaebuse esitamine ei ole ennatlik, kuna kaebaja esitatud tõendid kinnitavad, et vastustaja

kindel eesmärk on ettekirjutuse tegemine, mille kohaselt on haldusmenetluse ainsaks

eesmärgiks saavutada Kunda I paisu likvideerimine. Ühestki kirjast ega menetlustoimingust ei

nähtu,

et

vastustaja

kavandaks

haldusmenetluses

kellegi

kaasamist

või

muud

menetlustoimingut, peale haldusmenetluse lõpetamise.

3.4. Esialgse õiguskaitse rakendamine on põhjendatud, kuna hoiab ära kaebaja vajaduse asuda

vaidlustama sama haldusmenetlusega seotud edasisi toiminguid. Ilmselgelt on ohus ka

kultuuripärand, mille kahjustamist ei ole võimalik hilisema positiivse kohtulahendiga

likvideerida. Kaebajat ähvardav negatiivne mõjutus realiseerub lähitulevikus, s.t vähem kui

kolme aasta jooksul.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

4. Ringkonnakohus leiab, et määruskaebus ei kuulu rahuldamisele. Ringkonnakohus nõustub

halduskohtu määruse põhjendustega, järgib neid ning HKMS § 203 lg 2 ja § 201 lg 4 alusel

jätab need kordamata.

5. Ringkonnakohtu hinnangul ei anna ükski määruskaebuses esitatud väide alust

määruskaebuse rahuldamiseks ja Tartu Halduskohtu määruse tühistamiseks. Kaebaja tugineb

määruskaebuses samadele argumentidele, mis ta on välja toonud halduskohtule esitatud

kaebuses ja esialgse õiguskaitse taotluses. Uusi asjaolusid või põhjendusi, miks on kaebajale

äärmiselt vajalik peatada KKI haldusmenetlus ning keelata KKI-l haldusmenetlust lõpetada,

pole kaebaja kohtule esitanud.

6. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga selles, et kaebajal puudub kaebeõigus keelamaks

KKI-l lõpetada tema suhtes algatatud haldusmenetlus. Riigikohtu praktika kohaselt antakse

kaebeõigusele reeglina hinnang kaebuse esitamise hetke seisuga (28. mai 2014. a otsus asjas

nr 3-3-1-8-14, p 12; 16. novembri 2011. a otsus asjas nr 3-3-1-65-11, p 15). Seega tuleb ka

keelamiskaebuse esitamise õigus kindlaks teha kaebuse esitamise aja seisuga. Kaebaja leiab, et

tema õigusi võidakse rikkuda KKI haldusaktiga (ettekirjutusega), millega lõpetatakse

haldusmenetlus.

6.1. Ringkonnakohus leiab, et Generaator AS-i suhtes algatatud haldusmenetluses ei olnud

kaebuse esitamise seisuga KKI teinud toimingut või andnud haldusakti, mis saaks kaebaja

õigusi riivata. Üksnes võimalus, et kaebaja õigusi võidakse rikkuda tulevikus antava

haldusaktiga, ei anna isikule õigust kaebusega halduskohtusse pöörduda. Riigikohtu tsiteeritud

praktikast nähtub selgelt, et haldusakt, mille keelamist kohtus soovitakse, peab olema isiku

õigusi riivav ning peab esinema piisav põhjus arvata, et haldusakti rikub kaebaja õigusi. Need

asjaolud peavad olema selged juba kohtusse pöördumisel. Kuna kaebuse esitamise hetkel

puudus teave selle kohta, kas ja millise haldusakti KKI pooleliolevas haldusmenetluses

väljastab, siis ei õigusta KKI-le seadusega antud pädevuse ennetavat piiramist keelamiskaebuse

esitamine. Keelamiskaebuse puhul on oluline tagada selle erandlikkus, et vältida kohtu

põhjendamatut sekkumist haldusmenetlusse, kui selle raames ei ole lõplikku otsust veel tehtud.

7. Õiguskirjanduses leitakse, et tühistamis- ja kohustamiskaebus, samuti keelamiskaebus juba

vältava toimingu lõpetamiseks on primaarsed halduskohtulikud õiguskaitsevahendid, ennetav

keelamiskaebus ning hüvitamis- , heastamis- ja tuvastamiskaebus aga sekundaarsed. Teisesed

õiguskaitsevahendid on üldjuhul rakendatavad vaid siis, kui esmased ei toimi või ei ole

lubatavad (vt Merusk, K., Pilving I. Halduskohtumenetluse seadustik. Kommenteeritud

väljaanne. 2013, lk. 49).

7.1. Kaebaja esitas halduskohtule ennetava keelamiskaebuse, soovides KKI haldusmenetluse

lõpetamise keelamist. Kaebuse esitamise hetkel ei ole KKI haldusmenetluse lõpetamise kohta

haldusakti välja andnud. Samuti ei nähtu haldusasja materjalidest, et KKI oleks seadnud

haldusmenetluse lõpetamiseks mingi tähtaja. HKMS § 45 lg 1 sätestab, et keelamiskaebuse võib

esitada üksnes juhul, kui on põhjust arvata, et vastustaja annab haldusakti või teeb toimingu,

mis rikub kaebaja õigusi ning õigusi ei saa tõhusalt kaitsta haldusakti või toimingu hilisemal

vaidlustamisel.

7.2. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole käesolevas asjas alust pidada kaebaja suhtes tulevikus

tehtavaid ettekirjutusi seoses Kunda paisu I likvideerimisega haldusaktideks, millega väidetavat

õiguste rikkumist poleks kaebajal võimalik hiljem kohase kaebusega ära hoida või kõrvaldada.

Kunda paisu I likvideerimisega seotud ettekirjutusega ei kaasne kaebajale koheseid

pöördumatuid tagajärgi. Pärast kaebaja õigusi riivava ettekirjutuse tegemist on kaebajal

võimalus oma õiguste tõhusaks kaitseks nõuda ettekirjutuse tühistamist ja taotleda esialgse

õiguskaitse kohaldamist.

Lisaks on KKI 27. septembri 2019. a seisukohas halduskohtule selgitanud, et pooleliolevas

haldusmenetluses on HMS §-des 38 ja 39 ettenähtud tõendite kogumise ja eksperdi ning

tunnistajate kaasamise staadium veel lõpule viimata, mistõttu ei oska vastustaja öelda, millisel

alusel menetlus lõppeb. Haldusakti (ettekirjutuse) andmine on üks võimalikest lahendustest.

Samuti ei ole vastustaja veel otsustanud, kas ja milliseid riigi- ning omavalitsusorganeid

menetlusse kaasata. Haldusmenetluse käigus on ka otsustamata, kas paisutuse lõpetamiseks

piisab paisu nn põhjaklapi avamisest. Seega ei olnud kaebuse esitamise ajaks üheselt selge,

millise sisuga haldusakti KKI vaidlusaluses menetluses annab ega seegi, millistele faktilistele

ja õiguslikele asjaoludele KKI seejuures tugineb. Seetõttu oleks kaebuse sisuline lahendamine

halduskohtus käesoleval ajal ebamõistlikult keerukas ning võiks viia selleni, et KKI läbiviidav

haldusmenetlus toimub osaliselt halduskohtumenetluse raames, s.t kohus sekkuks vahetult

haldusmenetluse läbiviimisse. See oleks aga vastuolus halduskohtu ülesandega kontrollida

täidesaatva võimu teostamise õiguspärasust ning mitte asuda ise haldusorgani asemel

haldusmenetlust läbi viima ega haldusotsustusi vastu võtma.

8. Kaebaja on vaidlustanud halduskohtu määruse ka osas, millega jäeti rahuldamata kaebaja

esialgse õiguskaitse taotlus peatada KKI haldusmenetlus. Olukorras, kus keelamiskaebus ei

lubatav põhjusel, et kaebajal on tegelik ja efektiivne võimalus oma õiguste kaitseks ka KKI

poolt antava haldusakti hilisemal vaidlustamisel, on ühtlasi ilmne, et kaebajal puudub esialgse

õiguskaitse vajadus. Teisisõnu, kui kaebaja õiguste efektiivne kaitse on võimalik tema poolt

oodatava KKI ettekirjutuse hilisema vaidlustamise kaudu, siis puudub vajadus rakendada

esialgse õiguskaitse meetmeid selleks, et vältida haldusmenetluse lõpuleviimist.

Kaebaja väide, et esialgse õiguskaitse kohaldamine aitab ära hoida järgnevaid sama

haldusmenetlusega seotud kohtuvaidlusi, ei ole aluseks esialgse õiguskaitse kohaldamiseks.

Esialgse õiguskaitse kohaldamine on vajalik, kui vastasel juhul võib kaebaja õiguste kaitse

kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või võimatuks. Ringkonnakohtu hinnangul sellist

olukorda antud hetkel tekkinud ei ole. Praegusel hetkel ei too KKI haldusmenetluse peatamata

jätmine kaebajale kaasa pöördumatult kahjulikke tagajärgi.

10. Eeltoodust tulenevalt jätab ringkonnakohus Generaator AS-i määruskaebuse Tartu

Halduskohtu 3. oktoobri 2019. a määruse peale rahuldamata.

(allkirjastatud digitaalselt)