3-19-733/30 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Tiina Pappel, Einar Vene ja Tanel Saar

Otsuse tegemise aeg ja koht

19. august 2019, Tartu

Haldusasja number

3-19-733

Haldusasi

OÜ Mann Grupp kaebus riigihanke „Toitlustus- ja

puhvetiteenuse osutamine Narva Vanalinna Riigikoolis“

(viitenumber

207452)

dokumentide

õigusaktidega

kooskõlla viimiseks kohustamiseks ja riigihangete

vaidlustuskomisjoni

9. aprilli

2019.

a

otsuse

nr 46-19/207452 tühistamiseks.

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 7. juuni 2019. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Baltic Restaurants Estonia AS apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

Menetlusosalised

Kaebaja OÜ Mann Grupp

esindaja Urmas Mark

Vastustaja (hankija) Narva Vanalinna Riigikool

esindajad v. adv Tauno Tark ja adv Rahel Behrsin

Kolmas isik Baltic Restaurants Estonia AS

Esindaja v.adv Epp Lumiste

Kolmas isiki

P. Dussmann Eesti OÜ

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada apellatsioonkaebus osaliselt.

2. Tühistada Tartu Halduskohtu 7. juuni 2019. a otsuse resolutsiooni punkt 2. osas,

milles halduskohus tühistas riigihangete vaidlustuskomisjoni 9. aprilli 2019. a otsuse

nr 46-19/207452.

3. Ülejäänud osas jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.

4. Mõista Baltic Restaurants Estonia AS-lt välja kolmsada viiskümmend (350) eurot

OÜ Mann Grupp kasuks.

5. Ülejäänud osas jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 10 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 29. august 2019.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Narva Vanalinna Riigikool viib läbi riigihanget „Toitlustus- ja puhvetiteenuse osutamine Narva

Vanalinna Riigikoolis“ (riigihanke viitenumber 207452) sotsiaal- ja eriteenuste hankena, mis

toimub avatud hankemenetlusena ja ei ületa rahvusvahelist piirmäära.

2. 9. aprillil 2019 laekus Riigihangete vaidlustuskomisjonile (VAKO) kaebaja vaidlustus

riigihanke alusdokumentide peale.

Sama päeval tehtud otsusega nr 46-19/207452 jättis VAKO vaidlustuse läbi vaatamata, kuna see

ei olnud esitatud tähtaegselt. Vaidlustuse esitamise tähtajaks oli riigihangete seaduse

(RHS) § 189 lg 2 p 2 järgi viis tööpäeva enne hankemenetluses osalemise pakkumuste, taotluste

või ideekavandite esitamise tähtpäeva. Vaidlustuse esitamise ja pakkumuste esitamise vahele pidi

jääma viis täispikka tööpäeva. 9. ja 16. aprilli vahele jääb neli tööpäeva. Vaidlustus oleks pidanud

laekuma hiljemalt 8. aprillil 2019.

3. 22. aprillil 2019. a esitas kaebaja Tartu Halduskohtule kaebuse, mille kohus võttis menetlusse

hankedokumentide õigusaktidega kooskõlla viimiseks kohustamise ja VAKO otsuse tühistamise

nõudes.

Kaebuse kohaselt oli algne pakkumuste esitamise tähtaeg vastuolus seaduse nõuetega (RHS § 93

lg 1). Vaidlustus oleks olnud tähtaegne ka VAKO tõlgenduse järgi, kui vastustaja oleks tähtaja

määranud õiguspäraselt, samuti arvestades hiljem pikendatud tähtaega. Pärast pakkumuste

esitamise tähtaja pikendamist 24. aprillini 2019 esitas kaebaja veel 16. aprillil 2019 VAKO-le

taotluse vaidlustuse sisuliseks läbivaatamiseks.

Hankedokumentides sätestatud pakkumuste hindamiskriteeriumid ei võimalda tagada hindamise

õigsuse hilisemat kontrollimist ning ei võimalda aru saada, miks edukaks tunnistatud pakkumust

eelistati teistele.

4. Vastuses kaebusele vaidles vastustaja kaebusele vastu ja palus jätta selle läbi vaatamata.

Vastustaja leidis, et kaebus ei ole lubatav, kuna VAKO jättis õigesti vaidlustuse läbi vaatamata.

Kui kaebaja leidis, et pakkumuste esitamiseks antud tähtaeg on liiga lühike, siis oleks ta pidanud

selle vaidlustama. Vaidlustuse esitamisest hilisem pakkumuste esitamise tähtaja pikendamine ei

muuda vaidlustust tagantjärele tähtaegseks.

Vastustaja ei nõustunud ka kaebaja etteheidetega hindamiskriteeriumitele.

HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED

5. 6. juuni 2019. a otsusega Tartu Halduskohus rahuldas kaebuse osaliselt, kohustas vastustajat

viima pakkumuse hindamise kriteeriumid õigusaktidega kooskõlla kriteeriumite 1 „Soodne hind”

ja 2.2 „Tervislikkus” osas, tühistas VAKO 9. aprilli 2019. a otsuse nr 46-19/207452 ja jättis

kaebuse ülejäänud osas rahuldamata.

6. Halduskohus selgitas, et leidis kaebuse menetlusse võtmisel, et kaebaja on kohtueelse menetluse

nõuetekohaselt läbinud, kuid vastustaja taotlusel hindas kaebuse lubatavust veelkord ka

kohtuotsuses.

Pakkumuste esitamise tähtpäevaks oli kaebaja vaidlustuse esitamise ajal 16. aprill 2019 kell 11:00.

VAKO arvates lõppes RHS § 189 lg 2 p 2 järgi vaidlustuse esitamise tähtaeg 8. aprillil 2019 ja

kaebaja arvates 9. aprillil 2019 kell 11:00. Kaebaja esitas vaidlustuse 9. aprillil 2019 kell 10:42 ja

korrigeeritud kujul kell 10:58.

Tähtaegade arvestamine peaks kogu õigusruumis toimuma võimalikult ühtsetel alustel. See

tähendab, et eriregulatsiooni puudumisel tuleb ka praeguses vaidluses tähtaegade osas lähtuda

tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsÜS) vastavatest sätetest. TsÜS § 136 lg 6 ja 7 alusel on

võimalik nii tähtaeg, mis on määratud päevades, kui ka tähtaeg, mis on seotud mingi kindla

kuupäeva, kellaaja või sündmuse toimumisega. Tähtpäev võib saabuda teatud kuupäeval, sel juhul

möödub tähtaeg tähtpäeva saabumise päeval kell 24.00. Kuid tähtpäev võib saabuda ka kindlaks

määratud kuupäeval ja kellaajal. Õigusaktid ei ole n.ö tagurpidi tähtaegade arvestamisel üheselt

mõistetavad. Määrav on, et tähtaja arvestamisel aluseks võetav sündmus ehk pakkumuste

esitamise tähtpäev on määratud kellaajaliselt. Sel viisil määratletud sündmusest tuletatav

vaidlustuse esitamise tähtpäev saab järelikult samuti olla ainult kellaajaline.

15. aprillil 2019 vastustaja pikendas pakkumuste esitamise tähtaega ning määras uueks

tähtpäevaks 24. aprilli 2019 kell 11:00. 16. aprillil 2019 esitas kaebaja VAKO-le taotluse

vaidlustuse sisuliseks läbivaatamiseks. Selle taotluse esitamisest tuleneks kaebeõigus isegi juhul,

kui 9. aprilli 2019 esitatud vaidlustus lugeda hilinenuks. Kaebaja 16. aprilli 2019. a avaldusest oli

selgelt arusaadav kaebaja tahe esitada uuesti esimese vaidlustusega samasisuline vaidlustus. Kui

kaebaja tahe ei olnud VAKO-le üheselt arusaadav või kui vaidlustus ei olnud VAKO arvates

korrektselt vormistatud, siis oleks VAKO pidanud määrama kaebajale tähtaja puuduste

kõrvaldamiseks (RHS § 192 lg 2). VAKO on kaebaja teisele avaldusele vastanud vaid e-kirjaga,

millest ei nähtu mingit õiguslikku alust seisukohale, et vaidlustuse sisuline läbivaatamine ei ole

võimalik.

Seetõttu oli kaebajal kaebeõigus ning puudub alus jätta kaebus läbi vaatamata.

7. Vaidlustatud hankemenetlus toimub sotsiaal- ja eriteenuste erimenetlusena RHS § 126 lg 1

tähenduses ning vastustaja viib seda läbi avatud hankemenetlusena. Hankemenetlusele

kohalduvad seega RHS sätestatud menetluse üldised alused, arvestades sotsiaal- ja eriteenuste

menetluse erisusi.

8. Koolitoidule on sotsiaalministri 15. jaanuari 2008. a määrusega nr 8 „Tervisekaitsenõuded

toitlustamisele koolieelses lasteasutuses ja koolis“ (määrus nr 8) kehtestatud ranged nõuded.

Halduskohus mõistis kaebaja seisukohti kogumis nii, et kaebaja arvates ei saa pakkumuste

hindamisel kehtestada ja arvestada nõudeid, mis peavad olema täidetud määrusest tulenevalt.

Vastustajal on õigus otsustada, millist teenust ta riigihanke teel soetada soovib, kehtestades

vastavalt ka pakkumuste hindamise kriteeriumid. Hankija peab hindamiskriteeriumite

kehtestamisel

siiski

järgima

seaduse

nõudeid.

Hindamiskriteeriumid

peavad

olema

eesmärgipärased ehk võimaldama välja selgitada, millise pakkumuse hinna ja kvaliteedi suhe on

parim. Pakkujatele peab olema arusaadav, kuidas pakkumusi hinnatakse.

9. Kohtuistungil antud vastustaja selgitustest tuleneb, et kõigi kriteeriumide hindamine on

subjektiivne. Vastustaja on moodustanud pakkumuste hindamiseks 7-liikmelise komisjoni.

Ühtseid reegleid punktide andmise kohta ei ole. Näiteks puudub reegel selle kohta, kas pärast

hindade väljaarvutamist ja järjestamist antakse pakkujatele vastavalt 20-19-18 punkti või 20-10-0

punkti. Iga hindaja annab punkte oma siseveendumuse järgi. Vastustaja küsis pakkumuste kohta

hinnangut Terviseametilt, see antakse komisjoni liikmete käsutusse ja komisjoni liikmed saavad

sellest punktide andmisel lähtuda.

10. Hankedokumendid ei ole hindamiskriteeriumi „Soodne hind” osas üheselt arusaadavad,

kriteeriumi hindamine ei ole läbipaistev ning kriteerium ei ole parima hinna ja kvaliteedi suhte

leidmise seisukohast kohane. Kriteeriumi „Soodne hind“ kohta on hankedokumentides öeldud

järgmist. Soodne hind lähtudes 1 portsjoni kogusest (koguse ja hinna suhe). Väiksem hind ja

suurem portsjon on parim. Kriteeriumi hinnatakse pakkumuse esildises esitatud näidise ja

pakkumuse maksumuse vormi alusel.

Vastustaja selgituse kohaselt toimub hindamine tegelikult järgmiselt. Pakkumuse esildises esitatud

näidise all on mõeldud nelja nädala menüüd. Pakkujad esitavad nelja nädala menüü, ühes toidu

kogustega (näiteks liha ... g, kaste ... g, salat ... g, leib ... g, jook ... g jne). Hind arvutati keskmise

portsjoni ühe grammi kohta. Toidu koguse osas võetakse arvesse kõigi päevade koguste keskmine.

Kokku liideti kogu ühel päeval ühele lapsele ette nähtud toit, seejärel arvutati pakkuja toidukoguste

keskmine, sellega jagati pakutud hind ja saadi ühe grammi toidu keskmine hind.

Vastustaja selgitatud hindamismeetod ei tulene hankedokumentidest. Samas on tegemist

hindamisviisiga, mis võib oluliselt pakkumuse edukust mõjutada. Hind on objektiivne näitaja ning

selle eest antavad punktid ei tohiks olla subjektiivsed. Kohane ei ole see, kui kriteeriumi „hind”

eest võivad hindajad anda punkte etteantud vahemiku piires omal äranägemisel. Ühele sööjale ette

nähtud toidu kogus ei ole hinna ja kvaliteedi suhte hindamisel kohane näitaja. Toidu kogus ei anna

mingit teavet toidu kvaliteedi kohta. Määruse nr 8 lisad 3 ja 4 kehtestavad nii laste ööpäevase

toiduenergia- ja toitainete vajaduse kui ka nõuded koolilõuna toiduenergia- ja toitainete sisaldusele

vanusegruppide kaupa vahemikena, s.t kehtestatud on miinimum- ja maksimumpiirid. On õige, et

üks olulisemaid tervisliku toitumise soovitusi on toidugruppide õige osakaal. Keskkonnas

toitumine.ee on öeldud, et tähtis ei ole mitte ainult energia, mida toidust saadakse, vaid ka see, et

energia tuleks erinevatest toitainetest ning nende suhe oleks omavahel tasakaalus. Seda ei too

kaasa ka see, kui sama hinna eest saab koguseliselt rohkem toitu.

11. Halduskohus ei nõustunud kaebajaga, et kriteeriumi 2.2 „Tervislikkus“ arusaadav hindamine

ei ole võimalik ning toidu tervislikkust peaksid hindama spetsialistid, kuna Tervise Arengu

Instituut on teinud kõigile kättesaadavaks väga põhjalikud juhised ja selgitused tervisliku toitumise

kohta. Vajadusel saab paluda eriteadmistega isiku abi, mida vastustaja on ka teinud. Kuid õige ei

ole see, et järeldus toidu tervislikkuse kohta tehakse üksikute retseptide põhjal.

Hindamiskriteeriumite järgi annab rohkem punkte tervislikumate toiduainete kasutamine, kuid

toiduained kui sellised ei liigitu reeglina tervislikeks või ebatervislikeks. Ebatervislik võib olla

nende proportsioon või kogus menüüs tervikuna, mida ei saa hinnata üksikute toitude retseptide

järgi. Vastustaja selgituse kohaselt soovis ta siin aru saada, kas pakkuja läbivalt eelistab näiteks

rasvasemat liha, raskemaid magustoite, suurtes kogustes erinevad rasvained. Samas võivad

pakkujad esitada retseptidena väga erinevad toidud, sh ei ole näiteks borši, pilafi, hakk-kotleti

puhul ette nähtud põhitoorainet (näiteks lamba-, sea-, veise- või linnuliha). Selliselt esitatud

üksikud retseptid ei pruugi olla tervislikkuse aspektist võrreldavad.

12. Halduskohus ei nõustunud kaebaja etteheidetega kriteeriumile 2.1 „Mitmekesisus“, kuna

hindamistingimustes on selle kriteeriumi hindamiseks antud põhjalikud juhised. Samuti ei vaja

muutmist kriteerium 4 „Tehnoloogiline võimekus“ ja kriteerium 6 „Investeeringud“.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS

13. Baltic Restaurants Estonia AS esitas apellatsioonkaebuse, milles taotleb tühistada

halduskohtu otsuse resolutsiooni punkt 2 ja teha selles osas uus otsus, millega jätta kaebus

rahuldamata.

14. Apellatsioonkaebuses selgitas kolmas isik, et menetluse kestel saabus pakkumuste esitamise

tähtaeg ning kaebaja, kolmas isik ja P. Dussmann Eesti OÜ esitasid pakkumused. Halduskohus on

aga

pärast

pakkumuste

esitamise

tähtaja

saabumist

kohustanud

hankijat

viima

hindamiskriteeriumeid kooskõlla õigusaktide nõuetega seejuures kolmandat isikut menetlusse

kaasamata. Seega tuleb apellatsioonkaebus rahuldada juba ainuüksi seetõttu, et kohtulahend on

tehtud isiku suhtes, keda seaduse nõuete kohaselt kohtusse ei kutsutud (HKMS § 199 lg 1 p 2).

Teiseks on VAKO otsus kaebaja vaidlustuse läbivaatamata jätmise kohta õiguspärane ning kaebaja

ei ole läbinud kohustuslikku kohtueelset menetlust. Kohustusliku kohtueelse menetluse läbimata

jätmine on HKMS § 121 lg 1 p 4 kohaselt kaebuse tagastamise kohustuslikuks aluseks.

Kolmandaks ei ole võimalik hanke alusdokumente muuta pärast pakkumuste esitamist. Järelikult

ei saanud kohus vastustajale sellekohast ettekirjutust teha ning esineb HKMS § 121 lg 2 p-s 2

nimetatud asjaolu ja kohus on jätnud kaebuse ebaõigesti tagastamata.

Kaebuse lahendamisel on halduskohus vääralt kohaldanud RHS § 77 ja § 85. Vaidlusalust

riigihanget korraldatakse kui sotsiaal- ja eriteenuste erimenetlust (RHS § 126 mõistes).

RHS § 126 lg-te 2 ja 7 koosmõjust tulenevalt peab hankija selle menetluse läbiviimisel järgima

enda poolt määratud menetluskorda ja riigihanke korraldamise üldpõhimõtteid. Seega ei ole RHS

2. ptk-s hankemenetluse kohta sätestatud menetlusreeglid sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluses

automaatselt ja otse kohaldatavad. Järelikult vaidlustatud hanke korral ei olnud hankija seotud

RHS § 77 ja § 85 nõuetega. E-riigihangete keskkonnas oleva hanke alusdokumentides ei ole

määratletud, et tegemist oleks avatud hankemenetlusega. Halduskohtu vastupidine järeldus ei

põhine seega hankija poolt avaldatud teabel ning kohus on menetluse liigi meelevaldselt

määratlenud.

Pakkumuse hindamise kriteeriumide õiguspärasust hinnates on kohus asunud hankija asemel

määratlema, millistele nõuetele peaks teenus vastama. Kohus on asunud sisuliselt hindama, kas

hankija kehtestatud hindamiskriteeriumid on asjakohased ning kas need kohtu hinnangul toovad

kaasa parima kvaliteedi ja hinna suhte leidmise.

Hindamiskriteerium „soodne hind“ ei ole läbipaistmatu või kontrollimatu. Mõiste „portsjon“ on

arusaadav ja tuleneb lähteülesandest: koolilõunaks pakutav toit, sh koolipiim ja koolileib, peab

katma määruse nr 8 lisade 3 ja 4 kohaselt 30–35% vastava vanuserühma ööpäevasest toiduenergia-

ja toitainetevajadusest. Alates 1. septembrist 2017. a kehtiva RHS-i kohaselt ei ole enam nõutud,

et hindamiskriteerium oleks objektiivne, mistõttu on lubatav subjektiivne hindamine.

Ebaõige on halduskohtu järeldus, et vastustaja on pädev hindama toidu tervislikkust TAI esitatud

juhise alusel ning tervislikkuse hindamiseks ei ole vajalik kaasata eksperti.

Lisaks ei vasta halduskohtu otsuse resolutsiooni p 2 HKMS § 162 lg 4 nõuetele, sest resolutsioon

ei ole arusaadav ja täidetav otsuse muude osadeta.

15. Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb Mann Grupp OÜ apellatsioonkaebusele vastu ja

palub jätta selle rahuldamata.

Kaebaja leiab, et kuna apellatsioonkaebuses vaidlustatakse üksnes halduskohtu otsuse

resolutsiooni punkti 2, siis ei saa ringkonnakohus kontrollida kaebuse lubatavust, s.t kolmanda

isiku väiteid selle kohta, et kaebus tulnuks tagastada. Vaidlustatud osas on halduskohtu otsus

täidetav. Kohus asus seisukohale, et pakkumuste hindamise kriteeriumide p 1 „Soodne hind“ ja

p 2.2 „Tervislikkus“ ei vasta RHS § 3 p 1 ja p 2 ja § 85 lg 1, lg 3 ning lg 8 p 1 ja p 3 sätestatud

nõuetele ja tuleb nendega kooskõlla viia. Hindamiskriteeriumi p 1 „Soodne hind“ õiguspärasuse

hindamisel lähtus kohus eelkõige sellest, et hind on objektiivne suurus, mistõttu seda ei saa

subjektiivselt hinnata.

RHS § 77 ja § 85 kohaldatavus käesolevas asjas tuleneb otseselt sellest, et vastustaja on

deklareerinud menetluse toimumise avatud hankemenetlusena.

16. Vastuses apellatsioonkaebusele Narva Vanalinna Riigikool nõustub apellatsioonkaebusega.

17. Kolmas isik P. Dussmann Eesti OÜ apellatsioonkaebusele ei vastanud ega esitanud muid

menetlusdokumente.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

18. Ringkonnakohus on seisukohal, et apellatsioonkaebuse väited ei anna alust halduskohtu otsuse

muutmiseks

põhivaidluse

osas.

Halduskohus

on

põhjalikult

selgitanud,

miks

hindamiskriteeriumid 1 „Soodne hind” ja 2.2 „Tervislikkus” ei vasta eesmärgipärasuse nõudele

ning nende hindamine ei pruugi olla läbipaistev ja kontrollitav. Ringkonnakohus nõustub

halduskohtu otsuse nende põhjendustega ja HKMS § 201 lg 4 alusel jätab põhjendused kordamata.

Vastuseks apellatsioonkaebusele ja kaebajale määratleb ringkonnakohus esmalt apellatsiooni

piirid (I), hindab seejärel kaebuse läbi vaatamata jätmise aluste esinemist (II) ja

apellatsioonkaebuse väiteid põhivaidluse kohta (III) ning lahendab apellatsioonkaebuse ja jagab

menetluskulud (IV).

I

19. Ringkonnakohus ei jaga kaebaja seisukohta, nagu tuleks apellatsioonimenetluses jätta

tähelepanuta kolmanda isiku väited ja põhjendused selle kohta, et kaebajal on läbimata kohustuslik

kohtueelne

menetlus

ja

kaebusega

ei

ole

võimalik

saavutada

kaebaja

eesmärki.

Apellatsioonkaebuses kolmas isik tõepoolest ei taotlenud tühistada halduskohtu otsuse

resolutsiooni punkti 1, millega kohus jättis rahuldamata vastustaja taotluse jätta kaebus läbi

vaatamata. See halduskohtu otsustus ei muutunud aga lõplikuks edasikaebetähtaja möödumisel.

HKMS § 151 koostoimes § 155 lg-ga 3 tuleneb selgelt, et vastava asjaolu ilmnemisel tuleb ka

ringkonnakohtul jätta kaebus läbi vaatamata (HKMS § 155 lg 1) või kaaluda kaebuse läbi

vaatamata jätmist sõltumata sellest, kas halduskohus on kaebuse menetlusse võtmisel või hiljem

selle küsimusega tegelenud. Tavapäraselt otsustab halduskohus kaebuse lubatavust kaebuse

menetlusse võtmisel ning kohtuotsuses seda küsimust ei puudutata, mistõttu ei olegi võimalik

halduskohtu otsuse resolutsiooni apellatsioonkaebuses selles osas vaidlustada. Sellele vaatamata

on ringkonnakohtul kohustus kontrollida vähemalt seda, et menetluses ei esine HKMS § 151 lg 1

ja § 121 lg 1 kohast kaebuse läbi vaatamata jätmise kohustuslikku alust. Vastavalt on

menetlusosalistel kohtumenetluse igas etapis õigus juhtida kohtu tähelepanu sellise aluse

esinemisele. Käesolevas asjas oleks kolmanda isiku ilmajätmine sellest õigusest põhjendamatu ka

juba ainuüksi seetõttu, et ta ei olnud kaasatud menetlusse halduskohtus ega saanud halduskohtule

vastavat taotlust ja põhjendusi esitada.

20. Ringkonnakohus ei nõustu ka kolmanda isiku seisukohaga, et sõltumata hinnangust

apellatsioonkaebuse sisulistele väidetele tuleb apellatsioonkaebus rahuldada ainuüksi seetõttu, et

kolmandat isikut halduskohtus menetlusse ei kaasatud. HKMS § 199 lg 1 p 2 kohaselt tõesti tuleb

halduskohtu lahend tühistada apellatsioonkaebuse ja vastuväidete põhjendustest olenemata ja saata

asi uueks arutamiseks halduskohtusse, kui kohtulahend on tehtud isiku suhtes, keda seaduse nõuete

kohaselt kohtusse ei kutsutud. See säte ei ole aga praegusel juhul kohaldatav. Nimelt tuleneb sama

paragrahvi teise lõike esimesest punktist, et juhul, kui halduskohus otsustas isiku õiguste ja

kohustuste üle, keda asja arutamisele halduskohtus ei kaasatud, siis võib ringkonnakohus

apellatsioonkaebuse ja selle vastuväidete põhjendustest olenemata kohtulahendi tühistada ja saata

asja uueks arutamiseks halduskohtule, kui selle isiku kaasamine apellatsioonimenetluses ei

võimalda asja kiiremini ja õigemini lahendada.

Toodud sätete võrdlemisel saab järeldada, et HKMS § 199 lg 1 p 2 kohaldub eelkõige pooleks

oleva menetlusosalise õiguste rikkumise korral, samas kolmanda isiku kaasamata jätmisel on

esikohal menetlusökonoomia ning ringkonnakohtul tuleb esimeses järjekorras hinnata, kas

kolmanda isiku kaasamisel apellatsioonimenetluses saab asja kiiremini lahendada samas

menetluse kvaliteeti ohtu seadmata. Selline tõlgendus on enam kooskõlas ka kolmanda isiku

kaasamise regulatsiooniga (HKMS § 21 lg 1). Seda eriti käesolevas asjas, mis eelduslikult on

kiireloomuline ja mille apellatsioonimenetluses võib läbi vaadata lihtmenetluse reeglite alusel

sõltumata HKMS § 133 lg-tes 1 ja 2 sätestatust (HKMS § 279 lg 1). Seega seadus praeguses

olukorras ei näe ette halduskohtu lahendi vältimatut tühistamist, vaid paneb ringkonnakohtule

üksnes kohustuse kaaluda sellist võimalust.

21. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole kolmanda isiku õigused halduskohtus menetlusse kaasamata

jätmisest pöördumatult kahjustatud. Halduskohus toimetas talle otsuse kätte ning kolmandal isikul

ei olnud takistusi selle vaidlustamiseks ringkonnakohtus. Halduskohus on kolmanda isiku

apellatsioonkaebuse põhiväiteid otsuses analüüsinud, mistõttu ei muuda apellatsioonkaebus

oluliselt asjas vaidluse all olevate küsimuste ringi. Seetõttu ei pea ringkonnakohus põhjendatuks

tühistada halduskohtu otsust HKMS § 199 lg 2 p 1 alusel. Apellatsioonkaebuse sisuline

läbivaatamine võimaldab asja kiiremat lahendamist, jätmata kolmandat isikut seejuures ilma oma

õiguste kaitse võimalusest.

22. Eeltoodud põhjustel annab ringkonnakohus apellatsiooni läbivaatamisel hinnangu kolmanda

isiku väidetele kaebuse läbi vaatamata jätmise aluste esinemise kohta ja kontrollib halduskohtu

otsuse õiguspärasust kaevatud osas.

II

23. Halduskohus leidis, et VAKO otsus nr 46-19/207452, millega VAKO jättis kaebaja vaidlustuse

läbi vaatamata, on õigusvastane, kuna vaidlustus oli esitatud tähtaegselt. Vaidlustuse esitamise

tähtajaks oli riigihangete seaduse (RHS) § 189 lg 2 p 2 järgi viis tööpäeva enne hankemenetluses

osalemise pakkumuste, taotluste või ideekavandite esitamise tähtpäeva. Olukorras, kus

pakkumuste esitamise tähtaeg oli määratud kellaajaliselt (16. aprill 2019, kell 11.00), tuli tähtaja

arvestamisel sellest lähtuda TsÜS § 136 lg-st 7 ja jätta kohaldamata TsüS § 136 lg 9.

Ringkonnakohus halduskohtu seisukohaga ei nõustu.

24. Vaidlustuse tagastamisel viitas VAKO Tallinna Ringkonnakohtu 18. augusti 2009. a määruses

esitatud seisukohale. Tallinna Ringkonnakohus selgitas selles lahendis, et vaidlustuse esitamisel

tuleb nn tagurpidi tähtaega arvestada selliselt, et pakkumuste esitamise tähtpäeva ja vaidlustuse

esitamise vahele jääb seaduses sätestatud arv tööpäevi. Põhjendatud ei ole kohaldada

TsÜS § 137 lg 1 sõnasõnaliselt, s.t tagurpidi arvestamisel ei lõpe vaidlustuse esitamise tähtaeg,

mitte seaduses nimetatud päeval kell 24.00, vaid kell 0.00, vastasel juhul lüheneks seaduses

nimetatud ajavahemik ühe tööpäeva võrra.

See seisukoht on kohaldatav ka käesolevas asjas. Nimelt toob halduskohtu tõlgendus, et

pakkumuste esitamise tähtaja määramisel kellaajalise täpsusega, tuleb viis tööpäeva arvestada

tagasi sellest kellaajast 24 tunni kaupa vastavalt seaduses sätestatud päevade arvule ning

käesoleval juhul lõppes vaidlustuse esitamise tähtaeg seega 9. aprillil 2019 kell 11.00, samuti

kaasa olukorra, kus vaidlustuse esitamise ja pakkumuste esitamise tähtpäeva (16. aprill 2019)

vahele ei jää enam RHS § 189 lg 2 p-s 2 sätestatud viit tööpäeva, vaid neli tööpäeva.

Ringkonnakohtu hinnangul puudub mõistlik põhjus kohaldada riigihanke menetluses analoogia

korras eraõiguse normi selliselt, et see annab tulemuseks RHS-ga vastuolus oleva lahenduse.

25. Halduskohtu tõlgendus tooks kaasa ka pakkujate ebavõrdse kohtlemise sõltuvalt sellest, kas

pakkumiste esitamise tähtaeg on määratud päeva või kellaaja täpsusega. Pakkumuste esitamise

tähtpäeva määramisel on isikutel õigus esitada pakkumusi kuni nimetatud päeva kella 24.00-ni,

vaidlustuse esitamisel aga tuleb lugeda sellest päevast viis tööpäeva tagasi alustades pakkumuste

esitamise päevale eelnevast päevast. Kui aga pakkumuste esitamise tähtaeg on määratud

kellaajaliselt, siis vaidlustuse esitamise õigus lõpeb alles viiendal tööpäeval samal kellaajal enne

pakkumuste esitamise tähtaja saabumist, mistõttu sel juhul pakkujaid koheldaks soodsamalt, kuna

neile jääks vaidlustuse esitamiseks isegi kuni üks tööpäev enam.

Vaidlustuse esitamisele seaduses kehtestatud tähtaeg ei ole kellaaja või sündmuse toimumisega

määratud tähtaeg. See tuleneb otseselt seaduse sõnastusest „viis tööpäeva enne hankemenetluses

osalemise pakkumuste, taotluste või ideekavandite esitamise tähtpäeva“. Nii on seaduses

ajavahemiku kestus määratud päevade arvu kaudu, mitte kellaajaliselt või sündmuse saabumise

kaudu. Sellel seisukohal on olnud ka halduskohus ise, leides, et kaebaja vaidlustuse tähtaegseks

lugemisel tuleb jätta kohaldamata TsÜS § 136 lg 9, mis sätestab, et tähtaja määramisel loetakse

päevaks ajavahemikku keskööst keskööni. Samas puudub kehtivas õiguses tähtaja arvestamiseks

päeva teistsugune määratlus, mistõttu ei ole alust TsÜS sätete analoogia korras kohaldamisel jätta

kohaldamata sätet, mis selgitab kuidas mõista ja arvestada ajavahemikku, mille kaudu tähtaeg on

määratud.

26. Vastavalt on VAKO 9. aprilli 2019. a otsuses nr 46-19/207452 põhjendatult lugenud

vaidlustuse esitamise tähtaja viimaseks päevaks 8. aprilli 2019.

27. Samas jagab ringkonnakohus halduskohtu seisukohta, et kui hankija oli pakkumuste esitamise

tähtaega pikendanud 24. aprillini 2019, siis kaebaja 16. aprilli 2019. a taotluses (tl 8) VAKO-le

väljendas kaeba piisavalt selgelt tahet vaidlustada hanke alusdokumente. VAKO pidanuks selle

tahteavalduse alusel kaebaja vaidlustuse läbi vaatama või kahtluse korral andma kaebajale

vähemalt võimaluse taotluse täpsustamiseks. Kuigi 16. aprilli 2019. a taotlus ise ei vasta täpselt

RHS § 190 lg-s 1 toodud nõuetele, pidi VAKO-l kaebaja 9. aprilli 2019 vaidlustuse esitamise tõttu

olema selge, millise sisuga vaidlustust kaebaja soovib esitada. Vastavalt tulnuks anda kaebajale

vähemalt tähtaeg puuduste kõrvaldamiseks RHS § 192 lg 2 järgi. Kuna VAKO seda ei teinud, siis

ei jäänud vaidlustusmenetlus kaebajal läbimata temast oleneval põhjusel ning kohtusse kaebuse

esitamise õiguse hindamisel tuleb lugeda ta kohustusliku kohtueelse menetluse läbinuks.

Vastupidisel juhul kitsendataks ebaproportsionaalselt kaebaja kaebeõigust, jättes ta ilma

võimalusest oma õigusi efektiivselt kaitsta.

Seega halduskohus põhjendatult ei tagastanud kaebust HKMS § 121 lg 1 p-s 4 nimetatud alusel.

28. Samuti ei pea ringkonnakohus halduskohtule etteheidetavaks kaebuse tagastamata jätmist

HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel, s.o põhjusel, et kaebuse rahuldamisega ei saa saavutada kaebuse

eesmärki. Kolmas isik on apellatsioonkaebuses põhjendanud kaebuse eesmärgi saavutamise

võimatust sellega, et pakkumuste esitamise tähtaeg hankemenetluses on möödunud ja hankijal

puudub võimalus hankedokumentide muutmiseks.

29. Kolmas isik viitab põhjendatult selle, et RHS §-d 81 ja 82 ei näe hankijale ette võimalust muuta

hanke alusdokumente pärast pakkumuste esitamise tähtaja saabumist. Seetõttu hanke

alusdokumentide vaidlustamisel võib esialgse õiguskaitse korras hankemenetluse peatamine olla

selleks meetmeks, mis aitab tagada, et asja lahendamisel on tasakaalus kaebaja huvi oma õiguste

kaitseks ja hankija ning kolmanda(te) isiku(te) huvi riigihanke menetluse lõpuleviimiseks.

Käesoleval juhul ei saa sellest aga teha järeldust, et kaebajal ei oleks võimalik saavutada kaebusega

taotletavat eesmärki. Olukorras, kus kaebaja asus hanke alusdokumente vaidlustama tähtaegselt,

s.o enne pakkumuste esitamise tähtaja saabumist, oleks kaebuse läbi vaatamata jätmine ilmselt

vastuolus menetlusökonoomia põhimõttega, kui hankemenetlus ei ole veel lõpule viidud. Sellisel

juhul oleks kaebaja oma õiguste kaitseks sunnitud vaidlustama pakkumuste hindamist ja kolmanda

isiku pakkumuse edukaks tunnistamist sama väitega, s.t põhjusel et pakkumuste hindamine ei ole

kontrollitav. See omakorda tähendaks samas küsimuses uue vaidluse alustamist ja tooks kaasa

täiendava viivituse hankemenetluses tellitava teenuse saamisel.

Seetõttu oli halduskohtul põhjendatud jätkata hanke alusdokumentide kohtulikku kontrolli ka

pärast pakkumuste esitamise tähtaja saabumist ja alusdokumentide õigusvastasuse ilmnemisel

rahuldada esitatud kaebus. Halduskohtu otsuse resolutsiooniga on kohustatud hankijat viima

pakkumuse hindamise kriteeriumid õigusaktidega kooskõlla. Samas on hankija vaba otsustama,

millisel viisil ta selle kohustuse täidab – kas kohustus on võimalik täita pakkumuste esitamiseks

uue tähtaja määramise ja hanke alusdokumentide muutmise kaudu või tuleb hankemenetlus

kehtetuks tunnistada ja korraldada uus riigihange.

III

30. Kolmanda isiku hinnangul on halduskohus ebaõigesti leidnud, et hankija määratles

vaidlusaluse riigihanke avatud hankemenetlusena ja vastavalt alusetult kohaldanud RHS § 77 ja

§ 85. Lisaks on halduskohus ise hankija asemel asunud sisustama pakkumuse kriteeriume ja

nõudeid, millele teenus peab vastama ning vaidlustatud osas andnud otsuse, mille resolutsioon ei

ole arusaadav, s.t ei ole täidetav.

Ringkonnakohus ei nõustu kaebaja nende väidetega.

31. Riigihangete registrist nähtub, et vaidlusalune hange on korraldatud avatud hankemenetlusena

ja hanke eeldatav maksumus on 450 000 eurot1. Seega on hankija hanke väljakuulutamisel

määratlenud

hanke

avatud

hankemenetlusena,

mitte

lihtsustatud

korras

läbiviidava

1 Kättesaadav võrguleheküljel https://riigihanked.riik.ee/rhr-web/#/procurement/1563775/general-info

sotsiaalteenuste erimenetlusena RHS § 126 lg 1 tähenduses ning RHS § 126 lg 7 järgi võttis sellega

endale kohustuse kohaldada avatud hankemenetluse kohta sätestatud menetluskorda. Sama

põhimõte tuleneb ka RHS § 15 lg-st 12, mille kohaselt, kui hankija alustab riigihanget registris

ilma seadusest tuleneva kohustuseta, on ta kohustatud järgima RHS-s sätestatud riigihanke

menetluse korda.

Seega kohalduvad RHS § 77 ja § 85 vaidlusalusele hankemenetlusele ja vastustaja pidi hanke

korraldamisel nendes normides sätestatud reeglitest kinni pidama.

32. Halduskohus on äärmise põhjalikkusega detailselt selgitanud, miks hanke alusdokumentides

sätestatud hindamiskriteerium 1 „Soodne hind” ja 2.2 „Tervislikkus” ei vasta eesmärgipärasuse

nõudele ning nende aluse pakkumuste hindamine ei pruugi olla läbipaistev ja kontrollitav.

Ringkonnakohus nõustub nende põhjendustega ega korda halduskohtu otsuse põhjendusi.

33. Ringkonnakohus peab eelkõige oluliseks, et pakkumust objektiivselt kirjeldava tingimuse

(pakkumuse hinna) hindamisel hindamiskriteeriumi „Soodne hind“ järgi ei ole kehtestatud

hindepunktide andmise korda, vaid vastustaja selgitusel otsustavad hindamiskomisjoni liikmed

andmete alusel subjektiivselt, millised punktid pakkumusele anda. Ekslik on kolmanda isiku

arusaam, et ka objektiivselt määratavate tingimuste hindamine on lubatav subjektiivsel alusel. See

seisukoht on vastuolus RHS § 85 lg-ga 7, mille järgi hankija võib hinnata pakkumusi üksnes

kvalitatiivsete, keskkonnaalaste või sotsiaalsete kriteeriumide alusel juhul, kui ta on hankelepingu

hinna või kulu suuruse riigihanke alusdokumentides kindlaks määranud. Kui pakkumuse hind on

hinnatavate kriteeriumide hulgas, ei saa selles osas rakendada üksnes subjektiivet hindamist.

Seetõttu tuleb seda tingimust hinnata kas proportsionaalselt vastavate arvnäitajate alusel,

kohapunktidena määratud hindepunktidena või muul viisil objektiivselt määratuna.

34. Põhjendatult on halduskohus leidnud ka, et pakkumuse hinna hindamine suhtena portsjoni

(mille hulka kuulub ka leib ja jook) massi ei ole kooskõlas määruse nr 8 § 5 lg-ga 2. Selle sätte

kohaselt võetakse menüü koostamisel aluseks vanuserühmade keskmine ööpäevane toiduenergia-

ja toitainete vajadus ning arvestatakse kümne päeva toidu keskmine toiduenergia ja põhitoitainete

sisaldus lapse kohta, võttes arvesse määruse lisades 1–5 esitatut. Seega ei ole menüü koostamisel

eesmärk pakkuda lastele võimalikult suure massiga toitu, vaid toitu, mis katab optimaalselt laste

eeldatava energia- ja toitainete vajaduse. Määrusest nr 8 ei saa teha järeldust, et toidu mass on

näitaja, mis kajastab toidu kvaliteeti. Samas on määrus nr 8 edukale pakkujale täitmiseks

kohustuslik ning koolitoit peab vastama määruses ja eriti selle lisades esitatud detailsetele

nõuetele. Seega vaidlusaluse toitlustusteenuse hankimisel on vastustaja tavapärasest oluliselt

kitsam otsustusruum hangitava teenuse tingimuste määramisel. Seetõttu pidi ta ka

hindamiskriteeriumide kehtestamisel määrusest tulenevate nõuetega arvestama.

35. Pakkumuste hindamise muudab veelgi ebaselgemaks vastustaja kohtuistungil antud selgitus,

mille kohaselt võetakse soodsa hinna arvestamisel arvesse ka joogi ja leiva mass. Kolmas isik on

leidnud, et hindamiskriteerium „Soodne hind“ lubab arvesse võtta toidu massi, sest toidu kvaliteedi

hindamiseks on kehtestatud teised kriteeriumid.

Samas on vastusaja hindamise meetodina märkinud „parima hinna ja kvaliteedi suhe“. Kui toidu

mass ei kirjelda toidu kvaliteeti ja toidu hind on määratud etteantud vahemikus (1,20 eurot kuni

1,36 eurot), siis jääb arusaamatuks, kuidas sobitub toidu massi arvesse võtmine pakkumuse hinna

ja kvaliteedi suhte väljaselgitamisega. On selge, et toidu massi ja hinna suhte arvestamisest toidu

eest tegelikult tasutav summa ei muutu, küll võib toidu massi ja hinna suhte arvestamine muuta

pakkumuste paremusjärjestust selliselt, et kõrgema hinnaga pakkumus on näiliselt odavam. On

vähemalt kaheldav, kas sel juhul on saavutatav eesmärk hinnata pakkumusi kvaliteedi ja hinna

suhte alusel.

36. Kolmanda isiku etteheide halduskohtule seoses hindamiskriteeriumiga 2.2 „Tervislikkus” ei

ole ringkonnakohtule arusaadav. Nimelt leiab kolmas isik, et ebaõige on halduskohtu järeldus, et

vastustaja on pädev hindama toidu tervislikkust TAI esitatud juhise alusel ning tervislikkuse

hindamiseks ei ole vajalik kaasata ekspert.

Selle halduskohtu otsuses toodud põhjendusega on halduskohus kummutanud kaebaja väite, et

hindamiskriteeriumi „Tervislikkus“ saab hinnata üksnes valdkonna asjatundja ning vastavalt

lugenud hindamiskriteeriumi õiguspäraseks osas, millega ei kehtestata tingimust, et tervislikkuse

eest võib hindepunkte anda üksnes valdkonna asjatundja. Seega ei ole halduskohtu seisukoht olnud

aluseks kaebuse osalisele rahuldamisele, vaid kaebuse osalisele rahuldamata jätmisele. Vastavalt

ei ole sõltu selle seisukoha õiguspärasusest apellatsioonkaebuse lahendamine, sest see ei puuduta

apellatsiooniga hõlmatud osa halduskohtu otsusest.

37. Ringkonnakohtu hinnangul on halduskohtu otsuse resolutsiooni punkt 2 täidetav.

Kohustamisnõude rahuldamisel ei ole nõutav, et kohus teeks haldusorganile detailse ettekirjutuse.

Kuna vastustajal on õigus sisustada pakkumuste hindamiskriteeriumid ning selleks on rohkem kui

üks õiguspärane võimalus, siis on piisav, et kohus märgib otsuse resolutsioonis, milliste

hindamiskriteeriumide osas tuleb hanke alusdokumente muuta, täpsustamata millises sõnastuses

tuleb hindamiskriteeriumid kehtestada (vt ka riigivastutuse seaduse § 6 lg 4). Selgitus selle kohta,

milles seisneb hindamiskriteeriumide õigusvastasus ei ole olemuslikult resolutsiooniga lahendatav

küsimus (HKMS § 162 lg 1) ning esitatakse otsuse põhjendavas osas (HKMS § 165 lg 1 p-d

4 kuni 6).

Lisaks ei tulene halduskohtu otsuse resolutsioonist kolmandale isikule endale vahetult kohustusi,

mistõttu ei riiva küsimus otsuse resolutsiooni täidetavusest kaebaja õigusi. Seega ei saa võimalik

minetus selles osas olla aluseks kolmanda isiku apellatsioonkaebuse rahuldamisele.

IV

38. Eeltoodu alusel tuleb apellatsioonkaebus rahuldada osaliselt. Ringkonnakohus tühistab Tartu

Halduskohtu 7. juuni 2019. a otsuse resolutsiooni punkti 2 osas, milles halduskohus tühistas

riigihangete vaidlustuskomisjoni 9. aprilli 2019. a otsuse nr 46-19/207452. Ülejäänud osas jääb

apellatsioonkaebus rahuldamata.

39. Vastavalt HKMS § 109 lg-le 4 kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit

või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust. Halduskohus

jättis menetluskulud HKMS § 108 lg 2 alusel ½ osas kaebaja ja ½ osas vastustaja kanda, leides, et

kaebus rahuldati ligikaudu pooles ulatuses. Ringkonnakohus ei pea põhjendatuks menetluskulude

jaotust halduskohtus muuta. VAKO 9. aprilli 2019. a otsuse tähendus käesolevas asjas seondub

üksnes küsimusega kaebaja poolt kohustusliku kohtueelse menetluse läbimisest. Vaatamata

halduskohtu otsuse osalisele tühistamisele ei asunud ringkonnakohus selles küsimuses lõppastmes

halduskohtust erinevale seisukohale. Seega ei ole vajalik ka menetluskulude jaotuse muutmine.

40. Vastavalt HKMS 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.

Apellatsioon-, kassatsioon- või määruskaebuse või teistmisavalduse esitanud kolmanda isiku

suhtes kohaldatakse samas paragrahvis poole kohta sätestatut. Apellatsoonimenetluse kulude

jagamisel on kolmandal isikul seega kaebaja ja vastustajaga võrreldav positsioon.

Eelpool asus ringkonnakohus seisukohale, et halduskohtu otsuse osaline tühistamine ei muutnud

kaebuse rahuldamise ulatust. Olukorras, kus apellatsioonkaebuse osaline rahuldamine ei

parandanud kolmanda isiku õiguslikku positsiooni, on põhjendatud lugeda, et menetluskulude

jaotamise tähenduses tegi ringkonnakohus otsuse kolmanda isiku ja vastustaja kahjuks. Seetõttu

jäävad kolmanda isiku ja vastustaja menetluskulud nende endi kanda. Vastustaja õigusabikulude

väljamõistmine kaebajalt ei ole lubatav juba ka seetõttu, et kohtuasi ei välju vastustaja tavapärase

tegevuse raamest. Vastavalt tuleb eeldada, et vastustaja tegevuse vaidlustamisel halduskohtus ei

teki kaebajale sellest vastustaja õigusabikulude kandmise kohustust.

41. Kaebaja esitas kuludokumendid ja menetluskulude nimekirja, taotledes 520 euro

väljamõistmist õigusabikuluna. Arvestades kaebaja osalemist apellatsioonimenetluses ning

halduskohtus esitatud menetlusdokumentide mahtu ja ulatust, leiab ringkonnakohus, et kaebaja

vajalikud ja põhjendatud kulud õigusabile ei ületa 350 eurot. Nimetud summa tuleb kolmandalt

isikult kaebaja kasuks välja mõista. Ülejäänud osas jäävad kaebaja menetluskulud tema enda

kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/