3-19-346/23 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtukoosseis

Kohtunik Janek Laidvee

Otsuse tegemise aeg ja koht

22. mai 2019. a, Tallinn

Haldusasja number

3-19-346

Haldusasi

Sotsiaalministeeriumi kaebus tühistada SA Innove

30.10.2018 finantskorrektsiooni otsus nr 3-3.1/468 ja

25.01.2019 vaideotsus nr 3-3.1/14086-2

Menetlusosalised

Kaebaja – Sotsiaalministeerium, volitatud esindajad

Kristina Brandt-Kure, Merle Ploompuu, Marju

Lepmets, Siirika Paulman

Vastustaja – SA Innove, volitatud esindajad Katri Oja

ja Helge-Ülle Luide

Kaasatud haldusorgan – Rahandusministeerium,

volitatud esindajad Kati Tee ja Kaur Siruli

Asja läbivaatamine

17.04.2019 istungil

RESOLUTSIOON

1. Jätta kaebus rahuldamata.

2. Mõista Sotsiaalministeeriumilt SA Innove kasuks välja menetluskuluna 102,30 eurot.

Muus osas jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul

otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 21.06.2019 (HKMS § 181 lg 1).

Apellatsioonkaebus peab vastama HKMS § 182 lg-s 1 sätestatud nõuetele. Vastuseks esitatud

apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva

jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või

ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Sotsiaalministeerium viis läbi rahvusvahelist piirmäära ületavad avatud hanked nr 157505

(2015. aastal) ja nr 189564 (2017. aastal) nimega „Enim puudust kannatavatele isikutele

toiduabi ostmine“. Riigihanke nr 157505 hanketeate III osa punkti 2.3 alapunktis 2 sätestati

pakkujale nõue, et pakkujal peab olema hankelepingu täitmiseks vajalik tunnustus Veterinaar-

ja Toiduametilt (edaspidi: VTA), mille kohta tuli pakkujal esitada kinnitus ja tunnustamise

number. Riigihanke 157505 hankedokumenti muudeti hanke käigus ning sõnastati: „Pakkuja

peab olema täitnud hankelepingu täitmiseks vajalikku „Toiduseaduses“ (ToidS) sätestatud

teatamis- ja loakohustust. Pakkujal tuleb esitada kinnitus eelnimetatud kohustuse täitmise kohta

3-19-346

2(13)

lisa 2 vormil V.“ Muudatuse järel ei pidanud pakkuja enam esitama kinnitust VTA tunnustuse

kohta koos tunnustamise numbriga, vaid piisas kinnitusest teatamis- või loakohustuse täitmise

kohta. Samasugune nõue esitati ka riigihankel nr 189564. Mõlemal riigihankel sõlmiti

raamlepingud kolme eduka pakkujaga.

2. SA Innove edastas Sotsiaalministeeriumile 30.10.2018 finantskorrektsiooni otsuse nr 3-

3.1/468 (edaspidi: otsus). Otsusega keeldus SA Innove Sotsiaalministeeriumi toetuse andmise

tingimuste “Enim puudust kannatavatele inimestele toiduabi ostmise ja jagamise tingimused”

projekti

„Toiduainete

hankimine

ja

transport

ladustamiskohta“

(Abifond.14.01.001.01.15- 0001) raames esitatud maksetaotluste nr 1-7 aktsepteerimisest

summas 463 291 eurot ja 55 senti, kuna kaebaja ei ole täitnud talle perioodi 2014–2020

struktuuritoetuste seadusega (STS) pandud kohustust järgida kuni 31.08.2017 kehtinud

riigihangete seadust (RHS v.r).

SA Innove võttis otsuses seisukoha, et mõlemas hankes on kehtestatud kvalifitseerimise

nõudeid, mis on põhjendamatult piiranud pakkujate ringi, eelkõige välismaiste pakkujate osas.

Põhjendamatu piiramine seisnes vastutaja hinnangul selles, et pakkujatelt nõuti Eesti asutuse

tunnustust või teatamis- ja loakohustuse täitmist Eestis. Olenemata sellest, et pakkujal on

kehtestatud tingimust võimalik täita, tuginedes teise isiku vahenditele või esitades

ühispakkumuse isikuga, kes seatud tingimuse täidab, ei muuda see seatud tingimust SA Innove

hinnangul õiguspäraseks ehk pakkujate ringi põhjendamatult mittepiiravaks. Need pakkujad,

kellel puudus võimalus teise isiku vahenditele tugineda või ühispakkumust esitada, võisid

loobuda hankes osalemisest, sest ei suutnud täita nõutud tingimust pakkumuse esitamise

tähtpäevaks. SA Innove asus seisukohale, et Sotsiaalministeerium on rikkunud RHS v.r § 3 ja

§ 39 lõiget 1.

Otsuse aluseks oli Rahandusministeeriumi audit nr FEAD-3/2017, mille raames auditeeriti

riigihankeid nr 157505 ja 189564. Auditi 10.09.2018 lõpparuandes on tähelepanekus nr 4.1

välja toodud, et riigihangete nr 157505 ja nr 189564 hanketeates esitatud kvalifitseerimise

tingimused on põhjendamatult piiravad välisriigi pakkujate suhtes.

3. SA Innove jättis 25.01.2019 vaideotsusega nr 3-3.1/14086-2 Sotsiaalministeeriumi vaide

rahuldamata, leides, et hanketeadetes sätestatud teatamis- ja loakohustuse nõue on

diskrimineeriv pakkuja päritolu alusel ehk tegemist on ebaproportsionaalse piiranguga, mis

võimaldas ebavõrdset kohtlemist pakkujate suhtes.

4. Tallinna Halduskohtus registreeriti 25.02.2019 Sotsiaalministeeriumi kaebus nõudega

tühistada SA Innove 30.10.2018 finantskorrektsiooni otsus nr 3-3.1/468.

POOLTE SEISUKOHAD

5. Kaebaja leiab, et riigihanked nr 157505 ja nr 189564 on läbi viidud hangete läbiviimise ajal

kehtinud õigusakte järgides.

1) RHS v.r § 39 lõike 1 teise lause kohaselt peavad kvalifitseerimise tingimused olema piisavad

pakkuja hankelepingu nõuetekohase täitmise võime tõendamiseks ning vastavad ja

proportsionaalsed hankelepingu esemeks olevate asjade ja teenuste olemuse, koguse ning

otstarbega. Riigihangete nr 157505 ja nr 189564 läbiviimisel tuli kaebajal lisaks RHS v.r § 39

lõikele 1 täita ka RHS v.r § 41 lõikes 3 sätestatud nõudeid. RHS v.r § 41 lõige 3 sätestab, et kui

hankelepingu alusel sooritatava tegevuse jaoks on õigusaktides kehtestatud erinõuded, nimetab

hankija hanketeates, milliste erinõuete, registreeringute või tegevuslubade olemasolu on

pakkuja või taotleja kvalifitseerimiseks nõutavad. Riigihangetel nr 157505 ja nr 189564 olid

hankelepingu alusel sooritatava tegevuse jaoks õigusaktides kehtestatud erinõueteks ToidS § 7

ja 8 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse nr 852/2004 artikli 6 lõikes 3 sätestatud

teatamis- ja loakohustuse nõuded.

3-19-346

3(13)

2) RHS v.r § 41 lõige 3 välistab igasuguse kaalutlusõiguse selles osas, millises menetlusetapis

tegevusloa nõue sätestada: hankija peab tegevusloa sätestama hanketeates. Vaidlustatud otsuses

on ekslikult asutud seisukohale, et kuna hanke ese on riigihangete registris määratletud

toiduainete (asjade) ostmisena, siis direktiivi 2004/18 „Ehitustööde riigihankelepingute, asjade

riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta“

(edaspidi: direktiiv 2004/18) artikli 46 kohaselt ei tohiks hankija tegevusluba nõuda.

Vaideotsuses on vastustaja möönnud, et RHS v.r § 41 lõige 3 ei too nende meelest direktiivi

artikli 46 nõuet selgelt välja. Samas on jäetud põhjendamata, miks vastustaja arvab, et direktiivi

artikli 46 kohaselt ei või asjade hanke puhul pakkujalt kutsetegevuse nõuetele vastavust nõuda.

Direktiivi 2004/18 artikli 46 esimese lause kohaselt võib igalt ettevõtjalt nõuda tõendeid

kutsetegevuse nõuetele vastavuse kohta. Artikli 46 teine lause täpsustab üksnes teenuste osas

artikli esimest lauset, milles käsitletakse nii asju kui ka teenuseid.

Kui hankija oleks jätnud tegevusloa nõude hanketeates kehtestamata ning kehtestanud selle

hankedokumendis või hankelepingus, oleks hankija rikkunud RHS v.r. Antud juhul oleks

teatamis- ja loakohustuse nõude hanketeates sätestamata jätmine lisaks RHS v.r rikkumisele

võinud kaasa tuua ka olukorra, kus abivajajatele poleks olnud võimalik toiduabi jagada, sest

teatamis- ja loakohustuse nõuete täitmata jätmise tõttu oleks VTA võinud toiduabi jagamise

peatada. Erinõuetega seotud kvalifitseerimistingimuste sätestamine võimaldas hankijal

õiguspäraselt maandada hankelepingu nõuetekohase täitmisega seotud riske. Kui toidu

käitlemist reguleerivas seaduses on sätestatud nõue, et selline tegevus on lubatud ainult

teatamis- ja loakohustuse täitmisel, ei saa RHS-le viidates nõuda hankijalt talle teiste

õigusaktidega pandud kohustuste rikkumist. Nõudele vastamiseks piisas sellest, et

(välis)pakkuja teavitas VTA-d kirjaga tegevuse alustamisest. Nimetatud teade registreeritakse

VTA-s ning see ei eelda ameti vastust, mistõttu on otsustes ekslik väide poolelioleva

teavituskohustuse täitmise kohta. Pakkuja oli oma kohustuse täitnud ning sai osaleda hankes

pärast teate saatmist VTA-le. Pärast teate esitamist VTA-le või samal ajal teate alustamisega

oli pakkujal võimalus vajadusel alustada loamenetlust (ToiduS § 8). Arvestades rahvusvahelise

hanke pakkumuste esitamise tähtaega (minimaalselt 40 päeva) ning ToidS-s sätestatud

loamenetlustähtaega (30 päeva), oli pakkujal ka loamenetluse toiminguteks piisavalt aega.

3) Hanke tingimust ei saa lugeda piiravaks seetõttu, et hüpoteetilisele pakkujale võib tunduda

ToidS ja EL õigusaktide täitmine liigselt koormav. Lisaks on Euroopa Komisjoni ja Euroopa

Toiduohutusamet kodulehtedel info liikmesriikide kohta, mida kasutades saab pakkuja hõlpsalt

tuvastada teise liikmesriigi pädeva asutuse, kelle poole nõuete täitmiseks pöörduda. Pakkujal

puudus vajadus endale tegevusloa taotlemiseks VTA-lt juhul, kui ta oleks tuginenud teise isiku

vahenditele (Eestis paiknev tegevusloaga ladu) või ühispakkumuse tegemise korral. Seega

isegi, kui hüpoteetilisele pakkujale oleks tundunud koormav VTA-le tegevuse alustamisest kirja

vormis teatada, oleks ta hankel osalemiseks saanud teha koostööd isikutega, kellel on

tegevusluba juba olemas. Pakkuja ei pea olema võimeline täitma hankelepingut isiklikult, vaid

ta võib hankelepingu täitmiseks kasutada ka alltöövõtjaid. Seega koheldi kõiki pakkujaid

võrdselt. Eesti ettevõtetel, kes soovivad alustada hankelepingu alusel toidu käitlemist, tuleb

läbida samasugune tegevusloa menetlus nagu välisriigi ettevõtetelgi. Seega ei olnud teatamis-

ja loakohustuse nõue välisriigi pakkuja suhtes piirav.

4) Teatamis- ja loakohustuse nõue on sätestatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse nr

852/2004 artikli 6 lõikes 3. Nimetatud sätte kohaselt peab hankelepingut täitev pakkuja tagama

ettevõtte tunnustamise pädeva asutuse poolt (ToidS-s teatamis- ja loakohustus), mis järgneb

vähemalt ühele kohapealsele kontrollkäigule, kuna toitu käideldakse Eestis. Toidu füüsilise

käitlemise puhul Eestis kohapeal peab hankelepingu täitjal või tema poolt lepingu või

alltöövõtu alusel kasutataval laol olema VTA tegevusluba ning toidukäitlemise tegevuslubasid

liikmesriigid vastastikku ei tunnusta. Hankijal puudus võimalus kvalifitseerida pakkuja tema

3-19-346

4(13)

asukohariigi tegevusloa alusel. Lepingu täitmine, kasutamata Eestis asuvat vaheladu või

transporti, ei ole võimalik. Kuna pakkujal ei ole võimalik lepingut täita ilma toitu ladustamata,

muutub pakkuja toidukäitlejaks. Toidukäitleja peab täitma Eestis teatamis- ja loakohustust ning

hankijal puudub võimalus aktsepteerida pakkuja asukohariigi tegevusluba. Kui hankija oleks

laiendanud tegevusloa nõuet ja lubanud pakkuja asukohariigi tegevusluba, oleks hankija

rikkunud ToidS ning EL määrusi (EÜ) nr 852/2004 ja (EÜ) nr 853/2004.

5) Tõendamata ja paljasõnaline on vastustaja väide, et tegevusloa nõue on toonud hankes kaasa

kahju. Raamlepingusse pakutud toidukorvi keskmine hind oli ligikaudu 30% odavam analoogse

toidukorvi ligikaudsest turuhinnast. 2016. aastaks korraldatud minikonkursile pakutud

toidukorvi keskmine hind oli ligikaudu 55% odavam analoogse toidukorvi turuhinnast.

Edukaks tunnistatud minikonkursi pakkuja toidukorv oli ligikaudu 65% protsenti odavam

turuhinnast. Põhjendamatu oleks arvata, et suurema hulga pakkujate, sh välisriigi pakkujate

osaluse korral oleks toidukorvi hind olnud turuhinnast odavam rohkem kui 65%.

Raamlepingute alusel minikonkursil soodsaimad pakkumused teinud Sanitex OÜ on Leedu

emaettevõtte tütarettevõte Eestis ning hankelepingute alusel ostetakse Eestis, Lätis ja Leedus

ning mujal EL-s toodetud toiduaineid. Suurim huvi hangetel osaleda on lähimate liikmesriikide

(Läti, Leedu, Soome jt) pakkujatel. Seega on kaebaja konkurentsi hangete läbiviimisel

efektiivselt kasutanud.

5) Riigihanget nr 157505 on varem Rahandusministeeriumi audiitorite poolt kahel korral

hinnatud. 16.03.2016 FEAD-1/2015 ja 17.03.2017 FEAD-2/2017 auditites leiti, et tingimused

(sh tegevusloa osas) on kooskõlas RHS v.r-ga. Arusaamatu on, kuidas kolmandal korral samade

audiitorite poolt läbi viidud auditi tulemusena selgub ootamatult, et hange on vastuolus RHS

v.r nõuetega. Riigihange nr 189564 on korraldatud samasuguste tingimustega nagu riigihange

157505. Olukord, kus Rahandusministeeriumi audiitorid on muutnud oma seisukohti

riigihangete seaduse tõlgendamisel ning kohaldavad uusi seisukohti tagasiulatuvalt, ei ole

kooskõlas hea halduse tavaga ning õiguspärase ootuse põhimõttega. Veelgi enam – kuna

struktuuritoetuste puhul rikkumise korral rakenduv finantskorrektsioon on olemuselt

karistusliku iseloomuga, tuleb ka siin arvestada karistusõiguses kehtivat põhimõtet, et

muudetud seisukohta, mis toob kaasa rangemad tagajärjed, ei rakendata tagasiulatuvalt. Seega

on ainuõige lähenemine tekkinud olukorras selline, et juhul, kui riigihangete seadus ja

direktiivid ning nende tõlgenduspraktika on muutunud, võib neid kohaldada üksnes

edasiulatuvalt 01.09.2017 jõustunud RHS alusel läbi viidud riigihangetele. Vaideotsuses on

jäetud kaalumata kõik kaebaja esitatud argumendid.

6. Vastustaja vaidleb kaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata.

1) Mõlemas hankes on vaidlusalused nõuded sõnastatud kvalifitseerimisnõudena selliselt, et

pakkujad pidid omama VTA tunnustust või olema täitnud ToidS-s sätestatud teatamis- ja

loakohustuse enne pakkumuse esitamist. Hanketeates ega hankedokumentides pole välja

toodud, et oleks aktsepteeritud ka pooleliolevaid loa- või teatamisemenetlusi, mistõttu ei saanud

potentsiaalsed pakkujad selle võimalusega arvestada. Hankija peab pakkujate kvalifitseerimisel

kontrollima

pakkujate

vastavust

hanketeates

sisalduvatele

tingimustele,

isegi

kui

hankedokumentides on sellest erinevad tingimused. Kuigi RHS v.r § 41 lg 3 grammatilise

tõlgenduse kohaselt võib hankija justkui nõuda pakkujalt erinõudele vastavuse tõendamiseks

Eesti õigusaktis nõutud tegevusloa või registreeringu või muu erinõudele vastava asjakohase

tõendi esitamist, tuleb nimetatud nõuet tõlgendada asjaomaste EL õigusaktidega (eelkõige

direktiiviga 2004/18/EÜ) ning kohtupraktikaga koosmõjus.

Direktiivi 2004/18 artiklit 46 ei ole võimalik tõlgendada viisil, et loakohustuse nõude täitmine

oli igal juhul lubatud, olenemata hankelepingu liigist. Viidatud direktiivi artikli 46 teist lauset

ei ole võimalik tõlgendada ka selliselt, et kui asjade hankeleping sisaldas ka teenuseid, oli

3-19-346

5(13)

lubatud nõuda nende teenuste osutamiseks vajalike lubade olemasolu. Ka teenuslepingute puhul

lubab artikkel 46 kvalifitseerimiseks nõuda üksnes pakkuja (ja mitte hankija) asukohariigis

väljastatud teenuse osutamist tõendava loa olemasolu või nende asukohariigis vastavasse

organisatsiooni kuulumise tõendi esitamist. Lähtudes direktiivist 2004/18 ja asjaolust, et

tegemist oli asjade hankelepingutega, võis hankija nõuda tõendeid, et pakkuja või taotleja on

vastavalt oma asukohariigi seadustele kantud erialasesse või äriregistrisse, mitte aga tegevusloa

omamise kohta.

2) Rahvusvahelise hanke puhul tuleb kõik pakkujatele pakkumuse esitamiseks ettenähtud

tingimused sõnastada selliselt, et välispakkujad saaksid hankesse pakkumusi esitada hankija

asukohariigi ettevõtjatega võrdsetel alustel ilma ebamõistlikke pingutusi tegemata.

Ebamõistlikuks saab pidada toiminguid, mille tegemist nõutakse pakkujalt juba pakkumuse

esitamise hetkel, kuigi need toimingud on iseloomulikud teenuse osutamisele (lepingu

täitmisele), mistõttu oleks asjakohane nõuda neid alles edukalt pakkujalt. Tingimus, mille

kohaselt hankija nõudis pakkujatelt Eesti õigusest tulenevatele erinõuetele vastavust juba

pakkumuse esitamise ajal, ei ole kooskõlas RHS v.r § 3 punktis 3 sätestatud võrdse kohtlemise

põhimõttega. Vastustaja ei ole kunagi olnud seisukohal, et vaidlusaluse tingimuse täitmine on

hankelepingu eset arvestades ebaproportsionaalne või -vajalik. Küsimus on üksnes selles,

millisel ajahetkel hankija vastava tingimuse täitmist nõudis. Nagu ka vastustaja vaidlustatud

otsuses on märkinud, ei ole seejuures asjassepuutuv, kas hankes nõutud loa- ja

teavitamiskohustus tulenes siseriiklikust õigusaktist või mõnest EL aktist. Seega ei ole

pakkumuse esitamise seisukohast asjassepuutuvad ka kaebaja väited selle kohta, et hankijal

puudus ToiduS-s ning EL määrustest (EÜ) nr 852/2004 ja (EÜ) nr 853/2004 tulenevalt

võimalus aktsepteerida pakkuja asukohariigi tegevusluba.

3) Vaidlusaluse tingimuse tõttu olid eelisseisundis pakkujad, kellel oli Eesti õigusaktidele

vastav loa- ja teavitamiskohustus täidetud juba varem, st enne vaidlusaluste hangete avaldamist.

Kuivõrd välismaiste pakkujate puhul on vaidlusaluse nõude varasem täitmine pigem

ebatõenäoline ning nad peavad enne nõude täitmist tegema endale piisava detailsusastmega

selgeks nõude täitmisega seonduva (nt mis tingimustel, kellele ja mis vormis saab teavitust või

loataotlust esitada), võib nende puhul eeldada, et nad on ebavõrdsemas seisus võrreldes Eesti

päritolu pakkujatega, kellelt saab eeldada suuremat teadlikkust nõude täitmise osas või oma

tavapärase majandustegevusega seonduvalt ka nõude varasemat täitmist. Euroopa Kohtu

praktika kohaselt on pakkujate võrdse kohtlemise põhimõttega vastuolus hankes osalemist

võimaldavate tingimuste kehtestamine, millest õigesti aru saamiseks on vaja tunda hankija

asukohariigi praktikat (vt nt C-171/15, p 42, või C-27/15, punktid 45-46 ja 51). Kuna

pakkujatelt eeldati varasemat kogemust, siis ei ole asjassepuutuv hinnata tingimuse mõju

pakkujatele, kes alles alustavad toidukäitlemisega, mistõttu ei saa ka väita, et välisriigi pakkujad

olid samas seisus Eesti pakkujatega, kes alles alustavad toidukäitlemist. Antud hangete puhul

tuli hinnata, kas vaidlusaluse tingimuse seadmisega olid võrdses seisus pakkujad, kes olid

varem teenust osutanud mõnes muus liikmesriigis, nende pakkujatega, kes olid varem tegelenud

toidu käitlemisega Eestis, olles täitnud selleks Eesti õigusaktidest tulenevad nõuded. Ei ole

usutav, et kõik antud valdkonnas tegutsemiseks vajalikud nõuded, sh ka nõude täitmise protsess

tervikuna on üleeuroopaliselt ühetaolised väitmaks, et vaidlusaluste tingimuste seadmine

pakkumuse esitamiseks mingisugust mõju pakkujatele ei avaldanud. Isegi kui asuda

seisukohale, et nõuded antud valdkonnas tegutsemiseks on ühetaolised ning liikmesriigiti ei

esine erinevusi ka nõude täitmise protsessis, on arusaamatu, miks ei piisanud hankemenetluse

läbiviimise etapis pakkuja võimekuse kindlakstegemiseks ka sellest, kui pakkujal on oma

asukohariigi vajalikud nõuded täidetud.

Olenemata sellest, et pakkujal on kehtestatud tingimust võimalik täita, tuginedes teise isiku

vahenditele või esitades ühispakkumuse isikuga, kes seatud tingimuse täidab, ei ole tegemist

3-19-346

6(13)

pakkuja kohustusega, vaid võimalusega. Samuti ei muuda see võimalus seatud tingimust

õiguspäraseks. Need pakkujad, kellel puudus võimalus teise isiku vahenditele tugineda või

ühispakkumust esitada, võisid loobuda hankes osalemisest, sest ei suutnud täita nõutud

tingimust pakkumuse esitamise tähtpäevaks.

4) Finantskorrektsiooni eesmärk ei ole toetuse saaja karistamine, vaid eeldatavate

mitteabikõlblike kulude mahaarvamine projekti abikõlblikest kuludest, sh toetuse summast.

Kulude abikõlblikkuse kriteeriumid on sätestatud Vabariigi Valitsuse 01.09.2014. a määruse nr

143 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise,

toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord“ (edaspidi: määrus

nr 143) § 2 lõikes 2, millest tulenevalt saab abikõlblikuks lugeda kulusid, mis on muu hulgas

põhjendatud ehk sobivad, tõhusad ja vajalikud. Kui toetuse saaja on hanke korraldamisel

seadnud tingimusi, mis põhjendamatult piiravad huvitatud isikute osalemist hankes, ei saa

eeldada, et hankes edukaks osutunud pakkumus on olnud majanduslikult soodsaim, mistõttu ei

saa asuda ka seisukohale, et hankega seotud kulu on täies mahus põhjendatud. Teatud asjaolude

esinemisel eeldatakse, et rikkumisega seotud hanke alusel tekkinud kulude täies mahus

hüvitamisel tekib EL eelarvelistele vahenditele kahju (kulu ei saa olla täies mahus abikõlblik),

mistõttu selliste kulude täies mahus hüvitamist struktuurivahenditest ei saa ka aktsepteerida.

Vastustaja võttis finantskorrektsiooni otsuse tegemisel arvesse, et hangetes oli tagatud teatav

konkurents ja erinevate pakkumuste võrdlemine. Lisaks võeti arvesse, et üks edukas pakkuja

(Sanitex OÜ) on välismaa kontserni Eestis toimetav filiaal.

5) Õiguspärase ootuse põhimõtet ei ole rikutud. Toetuse saaja õiguspärast ootust säilitada toetus

tuleb kõrvutada kolmandate isikute õigusega osaleda konkurentsipõhistes ning õigusvastaselt

piiravate tingimusteta hankemenetlustes ja avaliku huviga, sh EL huviga tagada ühisturu

tõrgeteta toimimine läbi konkurentsipõhise hankemenetluse ning ühenduse finantsallikate

läbipaistev kasutamine. Antud juhul tuleb kolmandate isikute õigusi ning ühenduse huvisid

pidada kogumina ülekaalukaks avalikuks huviks, mis kaalub üles toetuse saaja võimaliku

õiguspärase ootuse vaidlustatud otsuse vastu võtmata jätmiseks.

7. Rahandusministeerium vaidleb kaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata.

1) Haldusorganid ja avaliku võimu kandjad saavad üksnes väga piiratud juhtudel omavahel

kohtulikult vaielda. Haldusorganite omavahelised vaidlused lahendatakse Vabariigi Valitsuse

seaduses (VVS) sätestatud kohtuvälises korras. Sotsiaalministeerium on valitsusasutus. SA

Innove on põhikirja kohaselt asutatud avalikes huvides EL struktuurifondide rakendamiseks

ning haridusprogrammide ja -projektide elluviimiseks. SA Innove asutaja on Eesti Vabariik,

kelle asutajaõigusi teostab Haridus- ja Teadusministeerium, st valitsusasutus. Ka kaasatud

haldusorgan Rahandusministeerium on valitsusasutus. Kaebaja ja vastustaja vahel on sõlmitud

kuni 30.06.2024 kehtiv haldusleping nr 1.8-2/6513 (edaspidi: haldusleping). Haldusülesandeks

halduslepingu tähenduses on STS rakendusüksusele kohalduvate ülesannete täitmine mh „Enim

puudust kannatavate inimeste abifondi rakenduskava 2014–2020“ raames. Sisuliselt on

tegemist olukorraga, kus riik on halduslepinguga andnud haldusülesande täitmise üle enda

asutatud sihtasutusele, kes ühe valitsusasutuse (Rahandusministeeriumi) auditist lähtudes on

teinud finantskorrektsiooni otsuse teise valitsusasutuse (Sotsiaalministeeriumi) suhtes.

Sealjuures on halduslepingu kohaselt rakendusasutusele (Sotsiaalministeerium) pandud ka

kohustus (ja ühtlasi ka võimalus) teostada järelevalvet rakendusüksuse (SA Innove) poolt

haldusülesande teostamise üle. Samuti on rakendusasutuse poolt järelevalve teostamine nähtud

ette STS §-de 3 ja 4 koosmõjus. Vaidluse selle üle, kas antud juhul on põhjust teha

haldusjärelevalvet või mitte, saab lahendada VVS §-s 101 sätestatud korras. Käesoleva vaidluse

lahendamine saab kehtiva õiguse kohaselt toimuda vaid kohtuvälises korras, kusjuures ka

kohtupraktikas on rõhutatud, et teistsugune menetluskord ei pruugi ilmtingimata olla kohtulik

menetluskord.

3-19-346

7(13)

2) Sotsiaalministeeriumil puudub kaebeõigus. Kohtupraktikas ja halduskohtumenetluse

seadustikus (HKMS) on esile toodud ainult 3 erandjuhtumit, mille puhul saab riik, keda

käesolevas vaidluses esindab Sotsiaalministeerium, esitada kaebuse halduskohtule. Nendeks

on: 1) enesekorraldusõiguse kaitse; 2) omandiõiguse või muu õiguse kaitse; 3) halduslepingust

tuleneva õiguse kaitse. Käimasolevas vaidluses ei ole ükski nendest eeldustest täidetud.

Sotsiaalministeeriumil puudub eraldiseisev enesekorraldusõigus. Rakendusüksuse ülesandeks

on struktuuritoetuse (sh riikliku kaasfinantseeringu) väljamaksete tegemine toetuse saajale,

finantskorrektsiooni otsusega mitteabikõlbulikuks loetud summat ei saa SA Innove endale.

Omandiõigus riigieelarveliste või Euroopa Abifondi vahendite suhtes ei kuulu üksikutele

valitsusasutele (nt Sotsiaalministeerium). Üksnes erandjuhtudel ehk pärast kohtu või muu

kohtusüsteemi kuuluva organi otsust, mis lükkab ümber finantskorrektsiooniotsuse

rakendamise, võib pädev riigiasutus otsustada järgmises Euroopa Komisjonile esitatavas

maksetaotluses taas taotleda finantskorrektsiooni otsuse tagajärjel mahaarvatud kulude

hüvitamist. Sellise otsustuse tegemine ei ole garanteeritud ning selliste juhtumite kohta puudub

kaasatud haldusorganil ka praktika. Isegi kaebuse läbivaatamise ja selle rahuldamise korral

saaks kõige tõenäolisemaks vahetuks tagajärjeks olla see, et toimub muudatus riigieelarveliste

vahendite jaotuses erinevate riigiasutuste vahel, kusjuures finantskorrektsiooni otsusega

mitteabikõlblikeks leitud summadest moodustas arvestatava osa (peaaegu kuuendiku) riiklik

kaasfinantseering. Tegemist ei ole ka halduslepingust tuleneva õiguse kaitseks esitatud

kaebusega HKMS § 44 lg 4 tähenduses, sest Sotsiaalministeeriumi ning SA Innove vahelisest

halduslepingust nr 1.8-2/6513 ei tulene Sotsiaalministeeriumile õigust saada vaidlusalune

rahasumma endale. SA-l Innove kui rakendusüksusel on halduslepingu järgi kohustus

korrektselt täita haldusülesannet ning juhul, kui seejuures esinevad puudused, saab

rakendusasutus teha nende kõrvaldamiseks haldusjärelevalve korras ettekirjutuse. Vaidluse, kas

antud juhul on põhjust teha haldusjärelevalvet või mitte, saab lahendada VVS §-s 101 sätestatud

korras.

3) Auditi aruanne ei ole haldusmenetluse seaduse (edaspidi: HMS) § 51 mõistes haldusakt.

Auditis väljatoodud tähelepanekute puhul on tegemist soovitustega rakendusüksusele, kes peab

läbi viima omapoolsed toimingud ning vajadusel (lähtuvalt rakendusüksuse omapoolsetetest

põhjalikest toimingutest) algatama mitteabikõlblike kulude osas osalise tagasinõudmise. Auditi

lõpparuandes nr FEAD-3/2017 ei ole väidetud, nagu hankija poleks tohtinud pakkujatelt

erinõuete ja tingimuste täitmist nõuda neid hanketeates sätestades, või seda, nagu välispakkuja

ei peaks toidu käitlemiseks Eestis täitma täiendavaid teavitamis- ja loakohustusi. Aruanne

selgitab seda, et kui välispakkujatelt nõutakse juba pakkumuse esitamise hetkeks Eesti

Vabariigis kehtivate hankelepingu täitmiseks vajalike nõuete ja tingimuste täitmist (mida VTA

teatamis- ja loakohustuse nõuded olemuslikult on), jättes viitamata ka RHS v.r § 41 lg 3 teises

osas välja toodud võimalusele esitada tema asukohariigi õigusaktide kohaselt vastavasse

organisatsiooni kuulumise kohta tõend, siis seatakse viimaseid ebavõrdsesse olukorda, võttes

neilt ära võimalus hankes osalemisel kvalifitseerimistingimust täita.

ToiduS § 7 lg-s 1 ja § 8 lg-s 1 kirjeldatud nõuded kehtivad ettevõtetele, kelle tegevuskohaks on

Eesti. Kindlasti on sellisel hankel osalevatel Eesti ettevõtetel kohustus täita nimetatud

tingimusi, kuid välispakkujad, kelle tegevuskoht ei ole Eesti (ehk neil ei ole Eestis registreeritud

äriühingut või ei ole Eestis paikset tegevuskohta ehk asukohta, kus toitu käideldakse), peavad

vastama oma asukohariigis kehtestatud nõuetele ja olema oma tegevuskohariigis pädeva

asutuse järelevalve all. Eesti ei saa anda hinnangut välispakkuja tegevusloale toidukäitlemiseks,

kuivõrd Eestist ei ole võimalik kontrollida välisettevõtte tegevust. Samuti tuuakse välja, et

teatamis- ja loakohustus ei ole konkreetselt ToiduS poolt kehtestatud erinõue – ToiduS küll

laiendab EL tasandil sätestatud teatamis- ja loakohustuse sisu, kuid üldised põhimõtted

tulenevad Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrustest. RHS-st, ToiduS-st, EL õigusest kui selle

kohaldamise praktikast ja avalikult kättesaadavatest juhistest tuleneb, et hankijal oli

3-19-346

8(13)

kaalutlusõigus RHS § 41 lg 3 sisustamisel. Riigihangete nr 157505ja 189564 hanketeates

esitatud kvalifitseerimise tingimused on põhjendamatult piiravad.

4) Hanketeadetes on selgesõnaliselt nõutud teatamis- ja loakohustuse täitmist. Seega oleks

ainus

võimalus

eeltoodud

kvalifitseerimistingimuse

täitmiseks

see,

kui

lisaks

teavitamiskohustusele oleks pakkujal enne pakkumuse esitamist saadud VTA-lt kinnitus. Iga

(välis)pakkuja võimalus kasutada hankelepingu täitmisel alltöövõtjaid ei muuda hanketeates

sätestatud tingimusi vähem- või mittepiiravaks. Realistlikus stsenaariumis ei saa hankija

eeldada, et kõik potentsiaalsed välismaised pakkujad on hanketeate väljakuulutamise esimesest

päevast läbiviidavast hankest teadlikud ja neil on kohe olemas VTA loa taotlemiseks vajalikud

korrektsed dokumendid. Samuti ei saa eeldada, et loamenetluse käigus ei teki loa menetlejal

täiendavaid küsimusi nt esitatud info puudulikkuse osas, mis võivad loamenetluse protsessi

pikendada. Seega ei olnud riigihangete nr 157505ja 189564 puhul teavitamis- ja loakohustus

võrdsetel alustel täidetav kõigile pakkujatele ning välispakkujaid on võrreldes Eesti

pakkujatega koheldud ebavõrdselt.

Teavitus- ja loakohustuse nõude puhul on tegemist EL õigusest tuleneva nõudega, mis kehtib

EL üleselt. Selleks, et seatud piirang oleks välispakkujate suhtes proportsionaalne ja samas

saaks hankija kindluse, et tegemist ei ole ebaseadusliku käitlejaga, oleks hankija pidanud

kvalifitseerimise tingimustes võimaldama välispakkuja asukohariigi või muu pädeva asutuse

väljastatud samaväärse loa või tõendi esitamist ja alles hankelepingu täitmise ajaks nõudma

välispakkujalt Eesti seadusest tuleneva nõude täitmist, mis on vajalik hankelepingu täitmiseks.

5) Ehkki kaebaja on välja toonud toidukorvi hinna analüüsi lähtuvalt hankemenetluse tulemusel

edukaks tunnistatud pakkumustest ja raamlepingu siseste minikonkursside tulemustest, on

tagantjärele võimatu tuvastada, milliseks oleks kujunenud pakkujate ring, esitatud pakkumused,

edukad pakkujad ja seeläbi minikonkursside tulemused, kui kaebaja poleks seadnud

kvalifitseerimise tingimustes põhjendamatuid piiravaid tingimusi. Eelnevast tulenevalt ei ole

ka võimalik hinnata tekitatud kahju suurust. Kuna vaatamata piirava kvalifitseerimise tingimuse

olemasolule esines siiski hankemenetluses teatav konkurents ning üheks osalejaks oli välismaa

kontserni Eestis toimetav filiaal, leidsid audiitorid, et antud juhul võib rakendada 10-

protsendilist finantskorrektsiooni määra. Ka vastustaja on oma finantskorrektsiooni otsuses

leidnud, et 10-protsendiline finantskorrektsioonimäär on põhjendatud, kuna see on

proportsionaalne rikkumise raskuse ja võimaliku kahjuga.

6) Sotsiaalministeeriumile kui põhiõiguste adressaadist valitsusasutusele ja täidesaatva võimu

kandjale juba ainuüksi põhimõtteliselt ei saa laiendada PS §-st 10 tulenevat õiguspärase ootuse

printsiipi iseenda suhtes. RHS v.r järgi ei olnud lubatud hankemenetluses kehtestada piiravaid

kvalifitseerimistingimusi (ehk RHS § 3 punkti 3 üldpõhimõte kehtis ka siis) ja selle eest oli ka

varem määruses nr 143 ette nähtud finantskorrektsioon. Seega pidi hankija ka varem viidatud

põhimõtet järgima ning olema teadlik asjaolust, et selle põhimõtte rikkumise eest on ette nähtud

finantskorrektsioon. Ka Euroopa Kohtu lahendites on jõutud järeldusele, et toetuse saaja ei saa

tugineda õiguspärasele ootusele, kui ta on jätnud oluliselt täitmata toetuse saajale pandud

kohustuse, milleks on käimasolevas vaidluses RHS nõuded.

KOHTU PÕHJENDUSED

8. Kohus käsitles kaebeõiguse küsimust 28.02.2019 määruses (p 6) ja 05.04.2019 määruses (p-

d 6 ja 7), samuti arutas kohus seda menetlusosalistega 17.04.2019 kohtuistungil. Kohus jääb

kaebeõiguse osas viidatud kohtumäärustes ja istungil väljendatud seisukohtadele, pidamata

vajalikuks neid täies mahus korrata. HKMS § 44 lg 4 kohaselt võib riik esitada kaebuse teise

avaliku võimu kandja vastu oma õiguste, sealhulgas omandiõiguse ja halduslepingust tuleneva

õiguse kaitseks. Käesoleval juhul on vastustajaks SA Innove, kes on õiguslikult vormilt

3-19-346

9(13)

eraõiguslik juriidiline isik. SA Innove ei kuulu täidesaatva riigivõimu struktuuri.

Kohtumenetluses ei ole tähtis, kas tegu on riigi või mõne muu isiku asutatud sihtasutusega.

Vaidlust ei ole selles, et SA Innove täidab avalikke ülesandeid. Kuna vaidlustatud otsuse tõttu

kaotab Eesti Vabariik õiguse EL struktuurifondidest makstavale rahale ja vastavas osas tuleks

leida vahendid Eesti riigieelarvest või sõlmitud raamlepingud üles öelda (mis võib kaasa tuua

täiendavaid kulusid), on vaidlustatud otsusega riivatud Eesti Vabariigi õigusi, eeskätt

omandiõigust. Ka kaasatud haldusorgani esindaja K. Siruli möönis 17.04.2019 kohtuistungil,

et vaidlustatud finantskorrektsiooni otsusel on majanduslik mõju Eesti Vabariigile olemas, st

kui struktuurfondide raha jääb saamata, kannab Eesti riik kahju (istungi salvestis 10:38:29).

Kohus leiab, et SA-d Innove tuleb antud juhul käsitada kui EL huve esindavat avaliku halduse

kandjat, st tema kontrollib ja vastutab selle eest, et abi andmisel järgitakse EL reegleid. Reeglite

rikkumise korral on SA-l Innove võimalik kohaldada mh finantskorrektsiooni. Kohtule ei nähtu,

et VVS-st, STS-st või halduslepingust tuleneksid Sotsiaalministeeriumile õiguslikud alused,

mis võimaldaksid haldusjärelevalve käigus tema suhtes tehtud finantskorrektsiooniotsuse või

vaideotsuse tühistada. Seetõttu jääb kohus seisukoha juurde, et Sotsiaalministeeriumil on

kaebeõigus ja kaebus tuleb sisuliselt läbi vaadata.

9. Finantskorrektsiooni otsus on tehtud STS § 8 lg 2 punkti 6 ja § 45 lg 1 punkti 3 alusel. STS

§ 8 lg 2 p 6 kohaselt teeb rakendusüksus finantskorrektsiooni otsuse ja nõuab tagasi aluseta

väljamakstud toetuse. STS § 45 lg 1 p 3 kohaselt tehakse finantskorrektsiooni otsus toetuse

vähendamiseks või tühistamiseks Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1303/2013

artikli 143 alusel ja sellega kooskõlas mh juhtudel, kui toetuse saaja on jätnud osaliselt või

täielikult täitmata kohustuse või nõude ja see on mõjutanud kulu abikõlblikkust.

Sotsiaalkaitseministri 27.02.2015 käskkirjaga nr 34 „Enim puudust kannatavatele inimestele

toiduabi ostmise ja jagamise tingimused“ kinnitatud toetuse andmise tingimuste1 (edaspidi:

TAT) punkti 7.1.1 kohaselt kohaldub toetuse saajale mh STS § 26, mille lõike 1 kohaselt on

toetuse saaja kohustatud järgima RHS, kui ta on hankija RHS tähenduses. Poolte vahel seisneb

vaidlus selles, kas kaebaja on hangete nr 157505 ja 189564 läbiviimisel järginud RHS v.r

nõudeid. Vastustaja ja kaasatud haldusorgan leiavad, et kaebaja on rikkunud RHS v.r § 39 lg 1

koostoimes RHS § 3 lg-ga 3. Kaebaja väidab aga, et tema juhindus siseriikliku ja EL õiguse

nõuetest koostoimes RHS v.r § 41 lg-ga 3, mis välistab igasuguse kaalutlusõiguse selles osas,

millises menetlusetapis tegevusloa nõue sätestada: hankija pidi tegevusloa kohustuse sätestama

hanketeates.

10. Esmalt tuleb selgitada hangete nr 157505 ja 189564 hankedokumentide asjassepuutuvate

nõuete sisu ning tähendust pakkujatele. Riigihankes nr 157505 algselt avaldatud (02.12.2014)

hanketeate (HT) p III.2.3 alapunkt 2 oli sõnastatud „Pakkuja peab omama hankelepingu

täitmiseks vajalikku tunnustust Veterinaar- ja Toiduameti poolt. Pakkujal tuleb esitada kinnitus

Veterinaar- ja Toiduameti tunnustuse kohta ja tunnustamise number.“ Kinnitus, et omatakse

VTA tunnustust, ning tunnustamise nr tuli esitada hankedokumentide (HD) lisa 2 vormil V.

Analoogne sõnastus sisaldus ka HD p-s 5.2.2. Riigihangete registrist nähtuvalt on

Sotsiaalministeeriumi kantsleri 08.01.2015 käskkirjaga nr 2 muudetud HD p 5.2.2 järgmiselt

„Pakkuja peab olema täitnud hankelepingu täitmiseks vajalikku „Toiduseaduses“ sätestatud

teatamis- või loakohustust. Pakkujal tuleb esitada kinnitus eelnimetatud kohustuste täitmise

kohta Lisa 2 vormil V“. Nimetatud käskkirjaga muudeti ka lisa 2 vormi V sõnastust ja asendati

lause „Kinnitan, et omame Veterinaar- ja Toiduameti tunnustust. Tunnustamise number:“

lausega „Kinnitan, et oleme täitnud „Toiduseaduses“ sätestatud teatamis- või loakohustust.

Riigihangete registrist nähtuvalt jäeti muutmata HT sõnastus. Riigihangete registri kohaselt

1Arvutivõrgus:

https://www.struktuurifondid.ee/sites/default/files/oigusaktid/enim_puudustkannatvatele_inimestele_toidu_ostmi

se_tingimused.pdf (21.05.2019).

3-19-346

10(13)

kehtisid muutmata kujul (08.01.2015 versioonis) ka „Kvalifitseerimistingimused“, milles nõuti

jätkuvalt, et „pakkuja peab omama hankelepingu täitmiseks vajalikku tunnustust Veterinaar- ja

Toiduameti poolt. Pakkujal tuleb esitada kinnitus Veterinaar- ja Toiduameti tunnustuse kohta

ja tunnustamise number.“ Riigihankes nr 189564 oli kõigis hankedokumentides teavitus- ja

loakohustuse nõue, nagu oli hankes nr 157505 peale muudatuste sisseviimist.

11. Erialakirjanduses on leitud, et kui andmed, mida hankija on RHS sätete alusel kohustatud

avaldama just hanketeates (näiteks pakkujate kvalifitseerimise tingimused), on dubleeritud ka

hankedokumentides, siis hanketeates ja hankedokumentides esitatud tingimuste erinevuste

korral on ülimuslikumad hanketeates esitatud andmed.2 Kvalifitseerimise tingimused peavad

olema sätestatud just hanketeates. Hanketeade on esmane ja riigihangete registrist kõigile

kättesaadav dokument läbiviidava riigihanke kohta, mille alusel peab olema pakkujal või

taotlejal võimalik tuvastada, kas tema pädevus ja vahendid on piisavad riigihankel osalemiseks.

Kui hankija soovib, võib ta kvalifitseerimise tingimusi hankedokumentides dubleerida, kuid see

ei ole vajalik ning õiguslikku tähendust hankedokumentides esitatud kvalifitseerimise

tingimused ei oma (v.a väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluses). Seega hankes

nr 157505 pidid pakkumisest huvitatud isikud arvestama võimalusega, et VTA tunnustamise

puudumise korral jäetakse nad hankes nr 157505 kvalifitseerimata. Hankes nr 157505 algselt

kehtestatud ja hankes nr 189564 kehtestatud tingimused on mõjult sarnased selles mõttes, et

enne pakkumuse esitamist pidi pakkujal igal juhul olema läbitud menetlus VTA-s.

12. Peale tõendite uurimist ja menetlusosalistega istungil teema põhjalikku käsitamist leiab

kohus, et viidatud kvalifitseerimisnõude eesmärk on ebaselge. Ühe versiooni kohaselt võib

tunnustamise ning loa- ja teavitamiskohustuse sätestamise eesmärk olla, et hankija saaks olla

veendunud, et HT eelmises punktis nõutud referentstööd (lepingud) oleksid täidetud

nõuetekohaselt. Sellele viitab ka HD vormistus: lisa 2 vormil V on tabelina täidetud lepingute

loetelu ja tabeli all kinnitus loa- ja teavitamiskohustuse täitmise kohta. Kui nii, siis on

kvalifitseerimise tingimus sõnastatud ebaõnnestunult, sest välisriigis täidetud lepingud ei lähe

arvesse, kuna nende suhtes ei saa olla täidetud ToidS-s sätestatud loa- ja teavitamiskohustust.

Sellise hanketingimuste sisustamise võimaluse on siiski ka menetlusosalised välistanud.

Vastustaja on selgelt väljendanud, et tegemist on erineval eesmärgil ja erineva toimega

nõuetega. Kui HT p III.2.3 alapunkti 1 mõju on minevikku suunatud (varem täidetud lepingute

loetelu), siis p 2 mõju on tulevikku suunatud – et pakkujal oleks võimekus kohe asuda

hankelepingut täitma. Mõlemal nõudel on ka erinev õiguslik alus. HT p III.2.3 alapunkti 1

õiguslikuks aluseks on RHS v.r § 41 lg 1 p 2, HT p III.2.3 alapunkti 2 õiguslikuks aluseks on

RHS v.r § 41 lg 3. Kaebaja esindajad selgitasid istungil, et nõude sätestamise eesmärgiks oli, et

pakkuja peab oma tegevuse olema läbi mõelnud, st kust kaup tuuakse ja kuhu viiakse; et

pakkujal või tema partneril oleks nõuetele vastav vaheladu. Kohtu hinnangul HT p III.2.3

alapunkti 2 sõnastus, vaadeldes seda isoleerituna alapunktist 1, hankija taotletud eesmärki ei

täida. Sõnastus „kinnitan, et oleme täitnud „Toiduseaduses“ sätestatud teatamis- või

loakohustust“ on minevikku suunatud ning kohtu hinnangul ei ole selle punkti alusel võimalik

eeldada ega tagada, et pakkuja omaks hankelepingu sõlmimise ajaks kehtivat tegevusluba toidu

käitlemiseks. Kui vaadata HT p III.2.3 alapunkti 2 isoleeritult alapunktist 1, jääb ka ebaselgeks,

milliseid tegevusi ja millises mahus peab pakkuja olema varem teinud. Nõude sõnastusest

lähtuvalt sobiks mistahes varasem tegevus toidu valdkonnas, mis ei pruugi aga olla seotud

hanke objektiga. Sõnastusest nähtuvalt peaks pakkuja olema täitnud nii teavitamis- kui ka

loakohustust. Vastav kinnitus ei kohusta pakkujat omama hankelepingu sõlmimise ajaks

nõuetele vastavat ladu.

2 Minumets D., Kulm P. Riigihangete õigus. Kirjastus Juura, 2014, lk 161.

3-19-346

11(13)

13. Kohus nõustub vastustajaga ja kaasatud haldusorganiga, et kvalifitseerimistingimused olid

mõlemal kujul välispakkujatele piirava toimega, sest ainult mitu isikut koos saanuks nõude täita

(ühispakkumus, teise isiku vahenditele tuginemine). Seda möönab põhimõtteliselt ka kaebaja.

Pakkumuse esitamise hetkeks ei saanud välispakkuja, kes Eestis varem ei tegutsenud, olla

täitnud nõutavat teavitamis- ja loakohustust. Selline kvalifitseerimistingimus diskrimineerib

välispakkujaid ja moonutab konkurentsi. Selles osas nõustub kohus vastustaja ja kaasatud

haldusorgani seisukohtade ja põhjendustega. Euroopa Komisjoni koostatud dokumendis

„Praktilisi näpunäiteid kõige levinumate vigade vältimiseks Euroopa struktuuri- ja

investeerimisfondidest rahastatavate projektide riigihangetes“3 on rubriigis „tavalised

finantskorrektsioone tingivad vead pakkumuste esitamise etapis“ välja toodud diskrimineeriva

nõude näitena nõue, mille kohaselt pakkujal peab pakkumuste esitamise ajal olema juba avaliku

sektori pakkuja asukohariigi asutuse tunnustatud kvalifikatsioon/kutsetunnistus, sest

välisriikide pakkujatel oleks pakkumuste esitamise ajal raske seda nõuet täita (näide nr 10, lk

39).

Kohus nõustub vastustajaga, et rahvusvahelise hanke puhul tuleb kõik pakkujatele pakkumuse

esitamiseks ettenähtud tingimused sõnastada selliselt, et välispakkujad saaksid hankesse

pakkumusi esitada hankija asukohariigi ettevõtjatega võrdsetel alustel ilma ebamõistlikke

pingutusi tegemata. Olenemata sellest, et pakkujal on kehtestatud tingimust võimalik täita,

tuginedes teise isiku vahenditele või esitades ühispakkumuse isikuga, kes seatud tingimuse

täidab, ei ole tegemist pakkuja kohustusega, vaid võimalusega. Kuna pakkujatelt eeldati

varasemat kogemust, siis ei ole asjassepuutuv hinnata tingimuse mõju pakkujatele, kes alles

alustavad toidukäitlemisega, mistõttu ei saa ka väita, et välisriigi pakkujad olid samas seisus

Eesti pakkujatega, kes alles alustavad toidu käitlemist. Eesti pakkujad, kes omasid varasemat

kogemust Eestis tegutsemisel, olid paremas olukorras võrreldes teistes EL riikides analoogset

kogemust omavate ettevõtjatega.

14. Kaebaja on tuginenud RHS v.r § 41 lg-le 3 ja leiab, et erinõudeks oli ToiduS §-des 7 ja 8

ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse nr 852/2004 art 6 lg-s 3 sätestatud teatamis- ja

loakohustuse nõuded. Kaebaja väidab ka, et RHS v.r § 41 lg 3 välistab igasuguse

kaalutlusõiguse selles osas, millises menetlusetapis tegevusloa nõue sätestada: seda tuleb teha

HT-s. Kohtu hinnangul saab probleem kvalifitseerimistingimuste sisustamisel alguse sellest, et

HT-s kehtestatud loa- ja teavitamiskohustuse nõue ei ole erinõue direktiivi 2014/18 mõttes.

Direktiivi 2004/18 art 46 peab silmas pakkujatele kehtestatud kvalifitseerimise (eri)nõudeid,

mitte tegevuslubadele (st loastatavale tegevusele) kehtestatud nõudeid. Erinõudega direktiivi

2014/18 mõttes võiks olla tegemist siis, kui toidu käitlemise eelduseks oleks nt vastavasse

toidukäitlejate registrisse kuulumine või spetsiaalne kutsetunnistus, mis on tegevusloa

taotlemise eelduseks. Lisaks viitab direktiiv 2014/18 lg 2 pakkuja, mitte aga hankija

päritoluriigile, mistõttu kohtu hinnangul direktiiv Eesti siseriiklikest õigusaktidest lähtuvaid

(eri)nõudeid välispakkujatele kehtestada ei võimalda. Direktiivi art 46 mõtet annab paremini

edasi direktiivi ingliskeelne versioon, milles on kasutatud väljendid „particular authorisation“.

Selline sõnakasutus viitab just pakkujatele kehtestatud erinõudele. Direktiiv 2004/18 ei pea

silmas (tavapäraseid) loastatavaid tegevusi, nt toidu käitlemine. Viimase osas on pealegi

tegemist EL siseselt harmoneeritud nõuetega, mistõttu ei saa olla tegu „erinõudega“.

RHS v.r § 41 lg 3 on direktiivi 2004/18 sõnastusest üldisem ja räägib „õigusaktides kehtestatud

erinõuetest“. RHS v.r § 41 lg-t 3 tuleb aga kohaldada koostoimes direktiivi 2004/18 artikliga

46 ning EL õiguse üldpõhimõtetega, mille kohaselt tuleb vältida erinevate liikmesriikide

ettevõtjate diskrimineerimist nende päritolu alusel. Kohus leiab seetõttu eksliku olevat kaebaja

https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/guidance_public_proc_et.pdf

(21.05.2019).

3-19-346

12(13)

käsituse, et tal oli kohustus selline kvalifitseerimise tingimus ja justnimelt HT-s kehtestada.

Hankijal on otsustusruum kvalifitseerimistingimuste kehtestamisel, sellised tingimused peavad

olema ka põhjendatud ja kohtlema erinevaid pakkujaid võrdselt. Käesoleval juhul ei olnud

hankijal takistatud kehtestada loa olemasolu kohustus hankelepingu tingimusena. Hankija oleks

saanud kehtestada ka nõude, milles pakkujad oleksid kinnitanud näiteks, et nende käsutuses on

hankelepingu täitmise ajaks vastav ladu. Selleks ei ole vajalik nõuda hankijalt tegevusluba

pakkumuse esitamise tähtajaks, mille omamise eelduseks on eelnev tegutsemine Eestis.

See, et hankija peaks paralleelselt pakkumuse ettevalmistamisega hakkama taotlema luba toidu

käitlemiseks, on ebaproportsionaalne nõue. On raske täita teavitamiskohustust, kui puuduvad

tegevused, millest teavitada, samuti vajalikud andmed. Ka ToiduS-s sätestatud loa taotlemine

eeldab kohtu hinnangul seda, et teada oleks konkreetne loastatav tegevus, mahud jms.

Pakkumuse esitamise ajal see veel teada ei ole, kuna ei ole teada, kas hange võidetakse ja

milliste mahtudega tuleb arvestada. ToiduS regulatsiooni eesmärk ei ole taotleda luba

hüpoteetiliseks tegevusteks. Vastustaja ja kaasatud haldusorgan on põhjendatult tähelepanu

juhtinud ka sellele, et juba ajaliselt ei pruugi olla vastava loa hankimine võimalik, arvestades

hankest teadasaamise ja pakkumuse esitamise vahele jääda võivat vähest aega.

Kui ka asuda seisukohale, et RHS v.r § 41 lg 3 kehtestas kaalutlusruumi mittejätval moel

kohustuse kehtestada ToiduS-s sätestatud tegevusloa nõue HT-s, tuleks RHS v.r § 41 lg 3 seoses

vastuoluga EL õigusega jätta kohaldamata. Kohtu hinnangul ei ole selleks vajadust, kuna sätet

saab tõlgendada ka EL õigusega kooskõlas olevana. Hankija ei oleks pidanud aktsepteerima

teiste EL liikmesriikide pakkujate päritolumaa vastavat tegevusluba, vaid võimaldama selle

Eestist hankida. Vastustaja viited Euroopa Kohtu lahenditele C-234/03, C-225/98 ja C-46/15 ei

ole asjakohatud, kuna käesoleval juhul tulenevad piirangud siseriiklikust õigusaktist (ToiduS),

millele HD-d viitavad. Hankes kvalifitseerumist puudutavas osas on ToiduS regulatsioon

siseriikliku mõõtmega (VTA järelevalve).

15. Ülaltoodut arvestades on vastustaja õiguspäraselt leidnud, et kaebaja rikkus hanke

läbiviimisel RHS v.r nõudeid, samuti EL õiguse põhimõtteid, ning eksisteerivad õiguslikud

alused finantskorrektsiooni kohaldamiseks. Kohus leiab, et vastustajalt ei saa eeldada, et ta

suudab ära näidata konkreetse kahju, mida toetuse saaja hankereeglite rikkumine on

põhjustanud, mh tõendada, et uute pakkujate lisandumine oleks mõjutanud hankelepingu

maksumust. Seda ei ole vastustajal võimalik teha. See aga ei tähenda, et reeglite rikkumisele ei

saagi reageerida. Määruse nr 143 § 22 lg 1 sätestab, et kui ilmneb, et toetuse saaja on eiranud

oma kohustusi või talle kehtestatud nõudeid ning selle tulemusena tekkinud kahju suurust ei ole

võimalik hinnata või selle hindamine on ebamõistlikult aja- või ressursimahukas, vähendatakse

toetust vastavalt määruse lõigetes 2–14 sätestatule. Määruse nr 143 § 22 lg 11 p 6 kohaselt

vähendatakse hankelepingutele eraldatavat toetust 25 protsenti, kui riigihankes seatud

kvalifitseerimise tingimused ei ole vastavad ja proportsionaalsed riigihanke esemega. Määruse

nr 143 § 22 lg 12 sätestab, et lg 11 p-des 3–16 ja 19 nimetatud juhtudel võib sõltuvalt rikkumise

raskusest kohaldada 5- või 10-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Kuna vaatamata piirava

kvalifitseerimise tingimuse olemasolule esines siiski hankemenetluses teatav konkurents ning

üheks osalejaks oli välismaa kontserni Eestis toimetav filiaal, leidis vastustaja, et antud juhul

võib rakendada 10-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Kuna vastustaja on kaalutlusõigust

teostanud ja oma otsust põhjendanud, vähendades oluliselt õigusaktides ettenähtud tavapärast

korrektsioonimäära, ei nähtu kohtule, et vastustaja oleks finantskorrektsiooni määra osas teinud

kaalutlusvigu. Kohtu hinnangul on ka sellest aspektist finantskorrektsiooni otsus õiguspärane.

16. Kohtu hinnangul saab kaebaja põhimõtteliselt tugineda õiguspärasele ootusele, kuna antud

juhul on vaidlus tekkinud EL õiguse kohaldamisel ning õiguspärase ootuse põhimõte on ka

oluline EL õiguse põhimõte. Kohtu hinnangul ei saa varem läbi viidud auditid, mis reeglite

3-19-346

13(13)

rikkumist ei tuvastanud, luua auditeeritavale asutusele õiguskindlust, et mistahes rikkumisi

tulevikus ei avastataks. Rahandusministeeriumi auditid ei oma õiguslikku siduvust ei kaebajale

ega vastustajale. Varasemast edukast auditi läbimisest ei tulene õiguspärast ootust, et hiljem ei

leita vigu. Euroopa Kohtu praktikast tulenevalt ei saa õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele

tugineda EL õigusakti konkreetse sätte vastu ning liidu õiguse kohaldamise eest vastutava

liikmesriigi asutuse tegevus, mis on selle õigusega vastuolus, ei saa olla ettevõtja jaoks alus

õiguspärasele ootusele olla koheldud viisil, mis on liidu õigusega vastuolus (AS Eesti Pagar,

C-349/17, p 104 ja seal viidatud praktika). Õiguspärase ootuse põhimõte ei saa seega kaitsta

isikut EL õiguse eiramise eest. Teisalt ei ole praegu EL õiguse kohaldamise eest vastutav asutus

kaebajale ka sellist lootust andnud. Rahandusministeeriumi auditid ei ole rakendusüksusele

siduvad. Kohus ei nõustu kaebajaga selles, et finantskorrektsiooni meetmel on karistuslik

iseloom. Riigil ei ole subjektiivset õigust struktuuritoetustele. Õigus toetusele tekib siis, kui

toetuse saamise kriteeriume täidetakse. Kui leiab kinnitust, et toetuse saamise kriteeriume ei

ole täidetud, jäetakse toetus välja maksmata või nõutakse see tagasi. Sellist tegevust ei saa

käsitada toetuse saaja karistamisena. Seega pole ka põhjendatud kaebaja loodud konstruktsioon

muudetud seisukoha tagasiulatuva rakendamise keelust.

17. Kõike ülaltoodut arvestades tuleb kaebus jätta tervikuna rahuldamata. Kohtule ei nähtu, et

vastustaja oleks valesti kohaldanud materiaalõigust või rikkunud kaebaja menetluslikke õigusi.

Kaebaja on menetluses ära kuulatud ja tema vastuargumente on vajalikul määral kaalutud.

18. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna

otsus tehti kaebaja kahjuks, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja on

esitanud taotluse mõista kaebajalt välja haldusasjas esitatud ingliskeelse kirjavahetuse tõlkimise

kulud summas 102,30 eurot. Vastustaja on esitanud asjakohase Multilingua Tõlkebüroo OÜ

arve. HKMS § 102 p 1 ja § 108 lg 1 alusel tuleb kaebajalt tõlkekulud summas 102,30 eurot

välja mõista. Muud võimalikud vastustaja menetluskulud jäävad HKMS § 109 lg 1 alusel SA

Innove enda kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)

Janek Laidvee