3-17-1558/28 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Oliver Kask ja Kaire

Pikamäe

Otsuse tegemise aeg ja koht

27. november 2018, Tallinn

Haldusasja number

3-17-1558

Haldusasi

XX

kaebus

Tallinna

Linnaplaneerimise

Ameti

27.06.2017 kirjas nr 3-2/1399-12 sisalduva toimingu –

nõue jätta kavandamata hoone krundi pos 1 ja jätta

krunt olemasoleva korterelamu krundi koosseisu –

õigusvastasuse tuvastamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – XX

Vastustaja – Tallinna linn, volitatud esindaja Karel

Raudmann

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 9. aprilli 2018. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

XX apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta XX apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 9. aprilli 2018. a

otsus haldusasjas nr 3-17-1558 muutmata.

2. Jätta menetlusosaliste apellatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi

kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 27.12.2018, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises

lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on

pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS

§ 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

3-17-1558

2(10)

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. XX on Tallinnas Nõmme linnaosas asuva Serva tn 40 kinnistu ühisomanik ja Kaare tn 22

kinnistu omaniku seaduslik esindaja.

2. XX esitas 17.03.2015 Tallinna Linnaplaneerimise Ametile (TLPA) detailplaneeringu (DP)

algatamise ettepaneku koos eskiisiga, mille eesmärgiks oli Serva tn 40 ja 40a ning Kaare tn 22

kinnistute

ümberkruntimine,

tekkivatele

kruntidele

ehitusõiguse,

juurdepääsude

ja

tehnovarustuse määramine.

3. Tallinna Linnavalitsus algatas 19.06.2015 korraldusega nr 1097-k Nõmme linnaosas Serva

tn 40 ja Kaare tn 22 kinnistute detailplaneeringu koostamise.

4. Tallinna Linnavalitsus võttis 12.04.2017 korraldusega nr 551-k Nõmme linnaosas asuva

0,84 ha suuruse maa-ala kohta koostatud Serva tn 40 ja Kaare tn 22 kinnistute

detailplaneeringu vastu. Korralduse kohaselt on detailplaneeringu koostamise eesmärgiks

elamumaa sihtotstarbega Serva tn 40, Serva tn 40a ja Kaare tn 22 kinnistud ümber kruntida

ning moodustada viis elamumaa krunti ja üks transpordimaa krunt. Elamumaa kruntidele

määrata ehitusõigus olemasolevate hoonete rekonstrueerimiseks ja kolme uue elamu ning

abihoonete ehitamiseks. Detailplaneeringus on lahendatud ala heakorrastus ja haljastus,

juurdepääsud, parkimine ning tehnovõrkudega varustamine.

5. Detailplaneeringu avalik väljapanek toimus 25.04.‒02.06.2017.

6. TLPA saatis XX-le 27.06.2017 kirja nr 3-2/1399-12, mille kohaselt TLPA seisukoht

Serva tn 40 ja Kaare tn 22 kinnistute detailplaneeringu kohta on järgmine: 1) täiendada

seletuskirja ja põhijoonist nõudega ehitusprojekti koostamiseks hoonete tüpoloogia osas

vastavalt Nõmme üldplaneeringule; 2) jätta kavandamata hoone krundil pos 1 ja jätta krunt

olemasoleva korterelamu krundi koosseisu. Planeeringus määratud hoonestusala ja

ehitusõiguse näitajaid mitte muuta.

7. XX esitas 26.07.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse (täiendatud 15.03.2018,

23.03.2018), milles palus tuvastada TLPA 27.06.2017 kirja nr 3-2/1399-12 p-s 2 sisalduva

haldusakti tühisus või alternatiivselt tühistada TLPA 27.06.2017 kirja nr 3-2/1399-12 p-s 2

sisalduv haldusakt või alternatiivselt tuvastada TLPA 27.06.2017 kirja nr 3-2/1399-12 p-s 2

sisalduva toimingu õigusvastasus.

TLPA on planeeringu koostajale ja huvitatud isikule (kaebajale) 27.06.2017 kirjaga

üllatuslikult esitanud nõude loobuda juba vastuvõetud planeeringus ettenähtud praeguse Serva

tn 40 kinnistu baasil Serva tn äärde 1206 m2 suuruse ehitusõigusega krundi (planeeringu

projektis tähistatud kui pos 1) kavandamisest.

Kaebusega vaidlustatav haldusakt/toiming rikub kaebaja õigusi. Kaebaja soovib (koos

abikaasaga) jagada neile kuuluvat Serva tn 40 kinnistut vastuvõetud detailplaneeringus

kavandatud viisil. Kaebaja soovib, et Serva tn 40 kinnistu baasil moodustataks Serva tn äärde

3-17-1558

3(10)

1206 m2 suurune krunt, kuhu kaebaja kavandab oma täiskasvanud lapse perekonnale elamu

ehitamist. Serva 40 kinnistu jagamine ei ole võimalik muul moel kui detailplaneeringu kaudu.

TLPA 26.06.2017 kiri tähendab sisuliselt TLPA poolset keeldu Serva tn 40 kinnistu

jagamiseks eelnimetatud viisil. Seega rikub TLPA 26.06.2017 kirjas väljendatud otsustus

kaebaja omandiõigust, kuna takistab kaebajal tema kinnistu käsutamist (jagamist). Kaebajal

on

põhjendatud

huvi

TLPA

kirjas

väljendatud

haldusakti/toimingu

tühistamiseks/õigusvastasuse tuvastamiseks, kuna kõrvaldamata õigusvastasus tooks kaasa

asjas tehtava lõppotsuse õigusvastasuse.

Krundi pos 1 moodustamise on juba kahel korral otsustanud Tallinna Linnavalitsus, TLPA-l

puudub pädevus seda otsustust muuta. Linnavalitsuse haldusaktidega on tekitatud õiguspärane

ootus ja kaitstav usaldus, et krundi pos 1 saab ka tegelikkuses moodustada. Planeeringu

algatamise korralduse ja lähteülesande kooskõlastas 23.04.2015 ka Tallinna Kultuuriväärtuste

Amet, kes ei esitanud selles osas mingeid vastuväiteid. Krundi pos 1 moodustamine on

kooskõlas nii Nõmme ehitusmääruse, Tallinna üldplaneeringu kui ka koostatava Nõmme

linnaosa üldplaneeringuga.

Krundi pos 1 moodustamise keelamine on õigusvastane ka seetõttu, et sisuliselt tähendab see

nõue keelata 3179 m2 suuruse krundi jagamine (planeeringu pos 1 + pos 2 pindalad kokku:

1206 + 1973 = 3179 m2). Nõmme linnaosa üldplaneeringu seletuskirja p-i 4.1 kohaselt on

jagatava elamukrundi minimaalne suurus 2400 m2 ning minimaalne lubatud elamukrundi

suurus on 1200 m2. Kaebaja poolt taotletava krundi pos 1 suurus ületab kehtestatud

miinimummäära. Kaebajal puudub soov ja vajadus kasutada 3179 m2 suurust krunti, samuti ei

soovi ta tasuda Tallinna linna poolt suurte kruntide osas kehtestatud kõrget maamaksu.

Omandiõiguse piiramiseks peab põhiseaduse (PS) § 32 kohaselt eksisteerima seadusest

tulenev alus. Kehtivast Tallinna üldplaneeringust kinnistute jagamise piiranguid ei tulene.

Õigusliku aluse puudumise tõttu on kinnistu jagamise keelamine TLPA poolt soovitaval viisil

õigusvastane. Vastustaja on otsuse tegemisel rikkunud haldusmenetluse seaduse (HMS) § 3

lg-t 2, §-i 40, § 4 lg-t 2 ja §-i 6. Vastustaja ei ole kaalunud, kas taotletav eesmärk on

saavutatav ka kaebajat vähem koormavate abinõudega (määratav ehitusõigus või

arhitektuurilised tingimused). Kaebajat ei ole enne negatiivse otsuse tegemist ära kuulatud.

Otsus keelata pealinna tihedalt asustatud elurajoonis elamumaa hoonestamine selleks, et

säilitada senises mahus vaade hoonele, mis ei ole ei kinnismälestis ega ka väga väärtuslik, ei

ole ratsionaalne – s.t selline otsus ei ole otstarbekas ega mõistlik.

Kaebaja poolt 09.11.2017 TLPA-le esitatud planeeringulahenduses oli leitud mõistlik tasakaal

avaliku ja erahuvi vahel. Avalik huvi on tagatud, kuna planeeringuga on säilitatud vaade

Serva tänavalt Serva tn 40 elamule. Planeering näeb ette ka olemasoleva Serva tn 40 elamu

taastamise esialgsel kujul (mitte selle suuremaks või kõrgemaks ehitamise), taastatakse

esialgne korterite arv (senise 6 korteri asemel taastatakse algne 3 korteriga planeering), samuti

aiakujunduselementide säilitamise ja taastamise. Nõmmele mitteiseloomulik Serva tn 40a

kinnistu (pindala 54 m2) liidetakse Serva tn 40 kinnistuga. Samas saavad kinnistu omanikud

realiseerida oma soovi kinnistu jagamiseks ja uue elamu ehitamiseks pos 1 maa-alale.

TLPA otsustus on motiveerimata ja selle tagantjärele põhjendamine ei ole aktsepteeritav.

TLPA on 27.06.2017 kirjas väljendatud otsustust mitte lubada krundi pos 1 moodustamist

asunud motiveerima alles hiljem, oma 20.07.2017 kirjas, millega kaebaja vaie tagastati. TLPA

20.07.2017 kirja motiivid on ekslikud. Õige ei ole TLPA väide, et avaliku väljapaneku ajal

oleks esitatud vastuväide krunt pos 1 moodustamise vastu. Vastuväiteid esitati Serva tn 40

hoone vaadeldavusega seoses. Seadusandlus, Nõmme ehitusmäärus ega Nõmme üldplaneering

ei kehtesta nõuet, et igale hoonele peaks säilima teatud kindlas ulatuses vaade tänavalt. Samuti

3-17-1558

4(10)

puudub õigusakt, mis keelaks muinsuskaitseobjektiks mitteolevale hoonele tänavalt avaneva

vaate vähendamise. Puudub märkimisväärne avalik huvi selleks, et vaade Serva tn 40 elamule

peaks säilima Serva tänavalt just olemasolevas pikkuses. Kahe lähikonnas asuva kinnistu

omaniku (kelle kinnistud ei piirne kavandatava pos 1 maa-ala ega Serva tänavaga) ja ühe

juriidilise isiku vastuväide ei saa olla piisavaks tõendiks omandiõiguse olulist piiramist tingiva

avaliku huvi olemasolu kohta, seda eriti veel olukorras, kus tegelikult vaade Serva 40 elamule

säilib ka pärast krundi pos 1 hoonestamist. Avaliku väljapaneku jooksul ei ilmnenud, et krundi

pos 1 moodustamine kahjustaks kellegi erahuvi.

Nõmme linnaosa üldplaneering on algatatud Tallinna Linnavolikogu 22.02.2001 otsusega nr

46. Seega on üldplaneeringut menetletud juba rohkem kui 16 aastat ja planeeringut ei ole

siiani kehtestatud. Nõmme linnaosa üldplaneering ei ole kehtiv õigusakt ja ei saa olla

täitmiseks kohustuslik. Kaebaja omandiõigust ei saa piirata planeeringu projektiga, mis on

pealegi pidevas muutumises. Lisaks ei ole arusaadav, milliste üldplaneeringu tingimustega on

krundi pos 1 kavandamine väidetavalt vastuolus.

Serva tn 40 elamu ega selle krundil paiknevad rajatised (paekiviterrass ja bassein) ei ole

võetud muinsuskaitse alla. Seega ei eksisteeri aiarajatiste kaitserežiimi ega ka piisavat

avalikku huvi kaitserežiimi kehtestamiseks. Kinnistu omanikul puudub kohustus neid

aiarajatisi säilitada. Olukorras, kus pos 1 maa-ala hoonestada ei lubata, puudub kinnistu

omanikel motiiv nende säilitamiseks kulutusi teha. Aiakujunduselementide säilitamise vajadus

ei saa tingida krundi pos 1 moodustamise keelamist, kuna need on sobitatavad

uushoonestusega. Lisaks ei ole aiakujunduselemendid kolmandatele isikutele Serva tänavalt

nagunii vaadeldavad.

Väär on TLPA väide, et krundi pos 1 moodustamine tähendaks "suure hulga kõrghaljastuse"

likvideerimist. Väärtuslik kõrghaljastus säilitatakse ka pärast pos 1 krundi hoonestamist.

Likvideerimisele kuuluvad vaid üksikud madalama väärtusklassi puud, mis kompenseeritakse

asendusistutusega. Kaebaja ei tea õiguslikku alust, mis lubaks keelduda krundi jagamise

lubamisest põhjusel, et see "kahjustab krundi ruumilist terviklikkust". Igasugune krundi

jagamine kahjustab krundi terviklikkust, kuid see ei saa olla aluseks jagamisest keeldumisele.

Planeeringuala lähiümbruses puudub ühtne linnaehitusstruktuur. Pos 1 krunti on võimalik

hoonestada selliselt, et hoonestus ühilduks naaberkinnistute omaga.

Kaebaja palub vastustaja poolt kohtule esitatud ekspertiisi hindamisel arvestada tema ja

planeeringu koostaja poolt TLPA-le 23.01.2018 esitatud seisukohtadega, mille osas TLPA ei

ole kaebajale midagi väljendanud. OÜ Arhitektuuriväljad ekspertiisi võiks parimal juhul

käsitada muinsuskaitsealase ekspertiisina, mitte aga linnaehitusliku ekspertiisina, kuna selle

koostajal puudub arhitektuurialane ettevalmistus ja pädevus. Ekspertiisist võib jääda ekslik

mulje, nagu oleks Serva tn 40 elamu näol tegemist ühe Nõmme väärtuslikuma elamuga, samas

on Nõmme üldplaneeringu järgi elamu liigitatud muinsuskaitselise väärtuse järgi alles

kolmandasse väärtuskategooriasse ("väärtuslik hoone"). Isegi kui muinsuskaitselistest

aspektidest võib olla põhjendatud jätta pos 1 maa-ala hoonestamata, ei saa see luua õiguslikku

alust kaebaja omandiõiguse piiramiseks.

8. Tallinna linn vaidles kaebusele vastu ja palus selle jätta rahuldamata. Kaebajal ei saanud

detailplaneeringu algatamisega tekkida õiguspärast ootust, et detailplaneering tema soovitud

kujul ka kehtestatakse. Ühestki õigusaktist ei tulene keeldu detailplaneeringu lahendust pärast

vastuvõtmist muuta. Nii Nõmme linnaosa ehitusmääruses kui ka Nõmme linnaosa

üldplaneeringus on sätestatud jagatava krundi kui ka elamukrundi minimaalne suurus.

Kummastki õigusaktist ei tulene linnale kohustust krundi jagamist lubada ega kaebajale

õiguspärast ootust, et tal seda teha lubatakse. Planeerimisotsuste tegemisel on kohalikul

3-17-1558

5(10)

omavalitsusel ulatuslik diskretsiooniõigus ning lähtuda tuleb seejuures linnaruumilisest mõjust

tervikuna.

Vastustaja ei nõustu kaebaja on seisukohaga, et krundi pos 1 moodustamata jätmine piirab

ebaproportsionaalselt tema omandiõigust. Juhul kui krunti pos 1 ei moodustata, lubatakse

sellegipoolest algsele 6274 m2 suurusele krundile moodustada kaks uut krunti algse krundi

tagaosas, kusjuures mõlemale moodustatavale krundile on võimalik püstitada kahe korteriga

elamu, s.t praeguse ühe hoone asemel on tulevikus sellel alal kolm hoonet.

27.06.2017 kirja näol on tegemist menetlustoiminguga, millele ei laiene sellised nõuded nagu

haldusaktile (sh HMS § 40).

Tõele ei vasta kaebaja väide, et avaliku väljapaneku ajal ei esitanud ükski ettepanekute

tegijatest selgesõnalist väidet, nagu ei tohiks krunti pos 1 üldse kavandada. Kaare tn 20a ja

Lootuse pst 103a omanikud on 02.06.2017 vastuväites juhtinud tähelepanu asjaolule, et

krundil pos 2 asuv hoone on väärtuslik. Kui väärtusliku hoone ette (pos 1) ja taha (pos 3)

ehitatakse hooned, siis väärtuslik hoone varjatakse. Tänavalt peaks säilima vaade pos 2

hoonele ning sinna ette ei tohiks uut hoonet ehitada. Ka Nõmme tee Selts on 02.06.2017

arvamuses teinud ettepaneku Serva tn 40 elamut kui miljööväärtuslikku hoonet

uusarendustega mitte varjata.

Nõmme linnaosa üldplaneeringu seletuskirja p-i 5.2.1 tingimuste kohaselt tuleb väärtuslikud

linnaruumi- ja maastikuelemendid, loodusobjektid, kõrghaljastus ja haljasalad säilitada. Serva

tn 40 elamu eesaias paiknevad väärtuslikud aiakujunduselemendid, mis inventeerimisankeedis

on esile toodud märkimisväärsetena. Miljöö kaitsmine ei ole ainult üksikhoone kaitsmine

eraldi, kaitstav väärtus on linnaruum tervikuna ja krundi terviklik lahendus, s.t antud juhul

hoone paigutus krundil ning paigutus tänava suhtes. Suur esinduslik funktsionalistlik elamu on

teadlikult asetatud tänavast kaugemale (Nõmmele väga iseloomulik võte). Lisaks on kaitstav

väärtus hoonet teenindav hooviala oma iseloomulike tunnuste ja kujundusvõtetega ‒ säilitatud

rohke kõrghaljastus (metsalinn), terrassid jms. Ehitiste püstitamisel ning ehitiste laiendamisel

juurdeehitisega tuleb järgida ajalooliselt väljakujunenud linnaehitusstruktuuri, hoonestuse

üldist mastaapi, kaugvaateid ja muud paigale iseloomulikku. Kui Serva tn 40 elamu ette

moodustada uus krunt ja sinna püstitada hoone, kaoks veel üks oluline kaitstav väärtus –

kaugvaade tänavalt väärtuslikule elamule. Sealjuures kuulub selle vaate juurde lahutamatult

Nõmmele kui metsalinnale iseloomulik element – kõrghaljastusega eesaed. Uue hoone

püstitamisel osa kõrghaljastusest, mis on paigale iseloomulik kaitstav väärtus, likvideeritaks.

Kohalikul omavalitsusel ei ole keelatud planeeringu kaalumisel arvesse võtta asjakohaseid

mittesiduvaid dokumente, sh koostamisel oleva kõrgema planeeringu eesmärke (Riigikohtu

20.03.2014 lahend nr 3-3-1-87-13, p 12). Ühe asjakohase kriteeriumina tuleb ruumilisel

planeerimisel arvesse võtta piirkonnas juba väljakujunenud olustikku. Olustikuga tuleb

arvestada nii täpsemate alusdokumentide puudumise kui ka nende olemasolu korral. Asjaolu,

et kaebaja peab ajaloolisi aiakujunduselemente „ebapraktilisteks“, ei tähenda, et nende

säilitamine ei ole miljöö seisukohast oluline. Krundi pos 1 moodustamata jätmine võtab

arvesse nii kaebaja kui ka avalikku huvi: säilib miljöö seisukohast oluline Serva tn 40 krundi

terviklikkus koos väärtusliku hoone vaadeldavuse, suure kõrghaljastatud eesaia ning

aiakujunduselementidega; arvestatud on naaberkinnistute omanikega, kes olid vastu

kõrghaljastatud männimetsa aluste kinnistute jagamisele nii mitmeks elamukrundiks ning

kavandatud hoonete hulgale; samal ajal saab kaebaja Serva tn 40 kinnistu tahaossa

moodustada kaks uut krunti ning püstitada mõlemale krundile kahe korteriga elamu. Selline

lahendus ei ole kaebaja suhtes ebaproportsionaalne.

3-17-1558

6(10)

Kaebaja oli või vähemalt pidi olema teadlik, et krundile pos 1 hoone kavandamata jätmise

võimalust arutati TLPA-s ka 2016. a-l, s.o enne detailplaneeringu vastuvõtmist. Tallinna

planeeringute registrist (TPR) nähtuvad detailplaneeringute läbivaatajate märkused, mille

kohaselt oli linna peaarhitekti büroo seisukohal, et krundile pos 1 ei tohiks hoonet ette näha,

sest Serva tn 40 paikneb väärtuslikuks hinnatud funktsionalistlik elamu ning selle ja tänava

vaheline kõrghaljastusega krundiosa on oluline osa ruumilisest tervikust, kuhu rajati hoonega

stiilse terviku moodustav eesaed (paekividega ääristatud terrass jm aiakujunduselemendid).

Ühestki seadusest ei tulene kvalifikatsiooninõudeid linnaehitusliku ekspertiisi tegemiseks.

Kaebaja ei ole esitanud ühtki tõendit oma seisukoha, mille kohaselt on tema poolt 09.11.2017

vastustajale esitatud planeeringulahendus linnaehituslikult sobiv, tõendamiseks või vastustaja

poolt esitatud ekspertiisi ümberlükkamiseks. Kõik kaebaja väited esindavad üksnes tema

isiklikku arvamust linnaehituslikust sobivusest.

9. Tallinna Halduskohus jättis 09.04.2018 otsusega kaebuse rahuldamata ja poolte

menetluskulud nende enda kanda.

Vastustaja 27.06.2017 kiri ei ole haldusakt ega eelhaldusakt, vaid menetlustoiming. Nähtuvalt

TLPA 20.07.2017 vaide tagastamise otsusest käsitas TLPA nimetatud kirja sisuliselt

menetluse teabetoiminguna, mitte haldusakti ega haldusmenetluse toiminguna. Praegusel

juhul on tegemist oluliselt erineva olukorraga võrreldes Riigikohtu määruses nr 3-3-1-12-16

kirjeldatud olukorraga, sest vaidlusaluse detailplaneeringu lõplik kujundamine toimub

lähtuvalt haldusorgani tahtest, kaalutlusest ja soovist, mistõttu tuleb ka vaidlustatud kirja

käsitada haldusesisese menetlustoiminguna. Asjaolu, et kaebaja on sõlminud haldusorganiga

detailplaneeringu koostamise lepingu, ei anna talle õigust detailplaneeringu koostamise ajal ja

väljaspool planeerimisseadusega antud õigusi osaleda haldusorgani kaalutlusõigusel põhineva

seisukoha kujundamisel ja haldusakti eelnõu haldusorganisisesel väljatöötamisel.

Ka vaidlustatud kirja väidetava õigusvastasuse tuvastamine ei aita kuidagi kaasa kaebaja

huvide kaitsmisele. Haldusesisesele aktile nagu ka menetlustoimingule ei laiene tulenevalt

HMS § 106 lg-st 2 toimingutele kohaldatavad HMS-i sätted. Praegusel juhul on haldusesisese

menetlustoimingu eesmärgiks anda detailplaneeringut koostavale isikule juhised, mida ja

kuidas tuleb selles muuta ehk tegemist on suunistega haldusakti eelnõu lõpetamiseks

haldusorganipoolse arusaama alusel ja lõpliku haldusakti haldusesisese ettevalmistamisega.

Kohustus neid suuniseid haldusvälisele isikule eraldi selgitada ja põhjendada enne haldusakti

lõpliku eelnõu valmimist oleks absurdne. HMS näeb ette, et juhul, kui eelnõu või taotlust

avatud menetluses muudetakse pärast avalikku väljapanekut isiku, kelle õigusi eelnõu või

taotlus puudutab, kahjuks, siis teavitab haldusorgan teda sellest posti teel ning annab talle

võimaluse tutvuda eelnõu või taotlusega ja esitada selle kohta ettepanekuid ja vastuväiteid

(HMS § 49 lg 4).

Vaidlust ei ole selles, et toimunud on avatud menetlus ja haldusorgan asus pärast avalikku

väljapanekut muutma haldusakti eelnõu. Isegi kui see puudutab mõne menetlusosalise õigusi

või kohustusi, ei anna seadus nimetatud isikule võimalust täiendavalt sekkuda

haldusesisesesse otsustusprotsessi detailplaneeringu eelnõu ettevalmistamisel. See oleks ka

eesmärgitu, sest kuni haldusorgan ei ole kujundanud oma seisukohta ega seda seaduses

ettenähtud korras ja vormis fikseerinud, ei ole võimalik tõsiseltvõetavalt rääkida haldusorgani

õigusvastasest tegevusest, välja arvatud juhul, kui otsustusprotsessiga hakatakse venitama üle

mõistliku aja või seaduses sätestatud tähtaja. Haldusorganil ei ole kohustust oma sisemiste

menetlustoimingute tegemise kaalutlusi ja nende aluseks olevaid seisukohti jooksvalt

põhjendada. Planeerimisseadus annab planeerimismenetluses osalejatele ühe täiendava

menetlusliku garantii haldusorgani võimaliku ettearvamatu otsustuse vastu. Nimelt näevad nii

3-17-1558

7(10)

uus kui ka vana planeerimisseadus ette, et avaliku arutelu tulemusel muudetud

detailplaneeringu eelnõu tuleb uuesti kooskõlastada muudatusest puudutatud isikutega

(valitsusasutustega) ning avalikku väljapanekut ja arutelu tuleb korrata juhul, kui avaliku

väljapaneku ja arutelu tulemuste alusel tehtud parandused ja täiendused muudavad

planeeringu põhilahendusi (planeerimisseaduse (PlanS) v.r. § 21 lg 5 ja u.r. § 137 lg 3).

Halduskohus on seisukohal, et kaebajal puudub käesoleval juhul selgelt kaebeõigus. Sellele

vaatamata kontrollib kohus, kas Tallinna linna 27.06.2017 kiri ei ole vastuolus HMS üldiste

nõuetega.

Asjas ei ole vaidlust, et vastustaja 27.06.2017 kiri ei sisalda ühtegi põhjendust, miks vastav

muudatus detailplaneeringut koostanud arhitektil teha kästi. Kuna vastustajal ei ole

haldusesisese menetlustoimingu põhjendamise kohustust haldusvälisele isikule, siis ei oma

asja otsustamisel iseseisvat tähendust ka haldusorgani kohtumenetluse käigus antud

selgitused, miks ta pidas vajalikuks nõuda hoone Serva tn 40 krundil pos 1 kavandamata

jätmist olemasoleva korterelamu krundi koosseisus. Nimetatud selgitused peab haldusorgan

esitama ja need saavad tegeliku tähenduse alles siis, kui need on viidud haldusorgani poolt

detailplaneeringu eelnõusse. Detailplaneeringu algatamise ja vastuvõtmise korraldusest ei

tulene õigustatud ootust, et detailplaneering kehtestatakse täpselt algatatud ja vastuvõetud

kujul. Planeering koostatakse koostöös huvitatud isikute ja avalikkusega. Alles avaliku

väljapaneku tulemuste alusel saab kohalik omavalitsus teha vajalikud parandused ja

täiendused (vt kuni 30.06.2017 kehtinud PlanS §-d 18 lg 1, 20 lg 1, 21 lg 4). Seega on kaebaja

seisukoht õiguspärase ootuse tekkimisest vastuolus detailplaneerimise olemuse ja

menetlusega. Järelikult on vale kaebaja seisukoht, et vastustajal puudus tulenevalt vastustaja

varasematest menetluslikest otsustest õigus nõuda krundi pos 1 moodustamisest loobumist.

Vastustaja ei ole teinud kaebajale ettekirjutust loobuda krundist pos 1 põhjusel, et see ei

vastaks krundi minimaalsele suurusele. Vastustaja on kaalutlusõigust teostades jõudnud

seisukohale, et nimetatud krunt tuleb jätta moodustamata ja soovib sellise muudatuse sisse

viia detailplaneeringu eelnõusse. Sellest tulenevalt on asjakohatud kaebaja väited, et teda on

koheldud erinevalt teistest Nõmme kinnistuomanikest, kellel on lubatud vastavas suuruses

krundid moodustada. Ainuüksi asjaolu, et kaebaja ei soovi kasutada praeguse suurusega krunti

ja tasuda sellelt maamaksu, ei saa olla põhjenduseks, miks tuleks krundi jagamist lubada

kaebaja poolt soovitud viisil. Õige on vastustaja seisukoht, et kaebajat ei tulnud enne

menetlustoimingu tegemist ära kuulata, kuivõrd tegemist ei ole haldusakti ega kaebaja õigusi

lõplikult mõjutava menetlustoiminguga.

Kohus ei hinda eraldi kaebaja väiteid, et TLPA 20.07.2017 kirjas ja kohtumenetluses toodud

motiivid on ekslikud, sest need ei ole ei detailplaneeringu ega vaidlustatud kirja osaks.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

10. XX palub 19.04.2018 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha asjas uus

otsus, millega rahuldada kaebus või alternatiivselt saata asi uueks lahendamiseks

halduskohtule. Menetluskulud palub kaebaja jätta vastustaja kanda.

Halduskohtu seisukoht, et kaebajal puudub kaebeõigus toimingu vaidlustamiseks, on

vastuolus samas asjas Tallinna Ringkonnakohtu 20.09.2017 tehtud määruse p-ga 15.

Põhimõtet, et isiku põhiõigusi riivavaid menetlustoiminguid on võimalik kohtulikult

vaidlustada ka lõppotsust ära ootamata, on korduvalt kinnitanud ka Riigikohus. Halduskohus

on vastupidise seisukoha esitamisel rikkunud HKMS § 202 lg-st 2 tulenevat põhimõtet.

Kaebaja on vaidlustanud toimingu, mis ilmselgelt riivab tema õigusi. Kaebaja ja vastustaja on

kogu menetluse jooksul olnud vaidlustatud toimingu sisu osas ühel meelel, s.t et vaidlustatud

3-17-1558

8(10)

toiming kujutab oma sisult kaebaja kinnistu jagamise keelamist. Õigus kinnistu jagamisele on

isiku põhiõigus (PS § 32), mida vaidlustatud toiming riivab.

Planeerimismenetluse lõpetamise korralduse vaidlustamine ei ole mõistlik ja otstarbekas

õiguskaitsevahend. Ainuke kaebaja ja vastustaja vaheline lahkarvamus seisneb küsimuses, kas

lubada kaebaja omandis oleva kinnistu jagamist krundi pos 1 moodustamise teel või mitte.

Kogu planeeringuala suurus on 8168 m2, millest vaidlusalune krunt pos 1 (1206 m2)

moodustab vaid 14,76%. Kui kaebaja peaks TLPA nõude vaidlustamiseks ära ootama

planeerimismenetluse lõpetamise korralduse, riskib ta sellega, et tulevase kaebuse

rahuldamata jätmise korral muutuks kogu läbitud planeerimismenetlus ja sellega seoses

kantud kulutused asjatuteks. Kohtu poole pöördumise võimaluse sidumine nimetatud riski

võtmisega piiraks ebamõistlikult kaebaja PS §-ga 15 garanteeritud õigust pöörduda oma

õiguste rikkumise korral kohtusse. Kaebaja ei saa aru ka halduskohtu loogikast, nagu ei aitaks

vaidlustatud kirja väidetava õigusvastasuse tuvastamine kuidagi kaasa kaebaja õiguste

kaitsele. Kui kohus tuvastab toimingu õigusvastasuse, peab TLPA krundi pos 1 moodustamise

keelamise nõudest loobuma ning detailplaneeringu menetlus saab jätkuda koos pos 1 krundi

kavandamisega. Kui kohus aga leiab, et TLPA nõue krundi jagamise keelamiseks on

õiguspärane, siis saab kaebaja viia planeeringusse sisse vastavad muudatused ja

planeerimismenetlus saab jätkuda.

Ehkki kohalikul omavalitsusel on planeerimismenetluses küllaltki suur kaalutlusruum, peavad

planeeringus põhiõiguste kitsenduste seadmise volitus ja diskretsioonivolituse piirid tulema

seadusest. Halduskohtu otsusest ei nähtu, miks kaebaja esitatud käsitlus on ebaõige ja milline

seadus kohtu arvates võimaldab kohalikul omavalitsusel keelata kinnistu jagamise.

Kohtuotsus on selles osas põhistamata. Õiguspärase ootuse ja avaliku võimu vastuolulise

tegevuse keelu osas palub kaebaja juhinduda enda 15.03.2018 seisukohtade p-st 3. Olukorras,

kus seadusandlus ja faktiline situatsioon ei ole muutunud, ei saa avalik võim teha isiku

kahjuks varasematele kaalutlusotsustele vastupidiseid otsustusi (Riigikohtu otsus nr 3-3-1-68-

02, p 11).

Enne kaebaja põhiõigusi riivava kaalutlusotsuse tegemist oleks vastustaja pidanud kaebaja ära

kuulama. Kaebaja jääb enda 15.03.2018 seisukohtade p-s 5 toodud käsitluse juurde.

Halduskohtu otsuse p-s 11 toodud järeldus on vastuolus HMS § 49 lg-ga 4, mille kuni

31.01.2018 kehtinud redaktsiooni kohaselt, kui eelnõu või taotlust muudetakse pärast

väljapanekut isiku kahjuks, kelle õigusi eelnõu või taotlus puudutab, teavitab haldusorgan teda

sellest posti teel ning annab talle võimaluse tutvuda eelnõu või taotlusega ning esitada selle

kohta ettepanekuid ja vastuväiteid. Kaebajat enne tema suhtes kahjuliku kaalutlusotsuse

tegemist ei informeeritud ja tema seisukohta ei küsitud. Ilma selleta ei saanud vastustaja

õiguspärast huvide kaalumist läbi viia, kuna kaebaja huvid olid vastustajale teadmata. Seega

on tegemist olulise menetlusveaga, mis võis mõjutada otsustuse tegemist.

11. Tallinna linn palub 25.05.2018 kirjalikus vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata

ja menetluskulud kaebaja kanda.

Halduskohus ei ole rikkunud HKMS §-st 202 tulenevaid põhimõtteid. Ringkonnakohus andis

20.09.2017 määruses hinnangu kaebaja kaebeõigusele, leides, et eelistada tuleks kaebuse

menetlusse võtmist selle tagastamisele. Halduskohus kontrollis otsuses, kas vastustaja kiri

vastab HMS-i üldistele nõuetele, s.t lahendas vaidluse sisuliselt, mitte ei tagastanud kaebust

kaebeõiguse puudumise tõttu. Vastustaja nõustub halduskohtu seisukohaga, mille kohaselt

kaebajal puudub kaebeõigus TLPA 27.06.2017 kirja vaidlustamiseks.

Ainuüksi asjaolu, et kaebaja ei soovi kasutada praeguse suurusega krunti ega tasuda sellelt

maamaksu, ei saa olla põhjenduseks, miks tuleks krundi jagamist lubada kaebaja soovitud

3-17-1558

9(10)

viisil. Isikul ei ole õiguspärast ootust ja subjektiivset õigust, et krunti saab tingimata jagada

väiksemateks kruntideks tulenevalt ainult sellest, et antud piirkonnas on minimaalseks krundi

suuruseks kehtestatud 1200 m2. Vastava otsuse tegemine on vastustaja kaalutlusõigus. PlanS-s

sätestatud detailplaneeringu ülesannetest tulenevalt lahendatakse detailplaneeringuga muu

hulgas planeeringuala kruntideks jaotamine (kuni 30.06.2015 kehtinud PlanS § 9 lg 2 p 1).

Kohus ei saa kontrollida planeerimisotsuste otstarbekust.

Kaebaja seisukoht õiguspärase ootuse tekkimisest on vastuolus detailplaneerimise olemuse ja

menetlusega.

Halduskohus on õigesti leidnud, et kaebajat ei tulnud enne menetlustoimingu tegemist ära

kuulata. Kaebaja viide HMS § 49 lg-le 4 on asjassepuutumatu, sest vaidlustatud kirja näol ei

ole tegemist haldusakti ega kaebaja õigusi lõplikult mõjutava menetlustoiminguga, vaid

haldusesisese menetlustoiminguga.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

12. Ringkonnakohus jääb XX kaebeõiguse osas 20.09.2017 määruses väljendatud

seisukohtadele ka täna. Ringkonnakohus möönis selles määruses menetlustoimingute

eraldivaidlustamise erandlikkust, kuid juhindudes menetlusökonoomiast leidis, et võimalust

kaitsta oma õigusi lõpliku haldusakti vaidlustamisel ei saa praegusel juhul pidada

efektiivsemaks õiguskaitsevahendiks. Riigikohus on määruses nr 3-3-1-101-09 märkinud, et

detailplaneeringu menetluse käigus on menetlustoimingute peale kaebamine võimalik kahe

eelduse üheaegsel olemasolul: isikul on põhjendatud huvi toimingu õigusvastasuse

tuvastamiseks ning teiseks, tegemist on menetlustoiminguga, mille kõrvaldamata

õigusvastasus võib kaasa tuua asjas tehtava otsustuse õigusvastasuse (p 10). Ringkonnakohus

juhtis 20.09.2017 määruses tähelepanu, et kaebeõiguse eitamise puhul riskiks kaebaja kas

nõude täitmisest keeldumisel detailplaneeringu menetluse lõpetamisega ilma planeeringut

kehtestamata, kuigi vaidluse all on üksnes suhteliselt väike osa detailplaneeringust (kogu

planeeringuala suurus on 8168 m2, millest vaidlusalune krunt pos 1 (1206 m2) moodustab

14,76%) või peaks kaebaja detailplaneeringusse sisse viima muudatused, mida ta tegelikult ei

soovi ja mis tema õigusi kahjustaks. Sellist lähenemist ei pea ringkonnakohus ratsionaalseks.

13. Ringkonnakohus ei nõustu ka halduskohtu seisukohaga, et TLPA 27.06.2017 kirja näol

on tegemist haldusesisese teabetoiminguga, mil puudub haldusväliste isikute jaoks vahetu

mõju. Sellise seisukoha paikapidavuse välistab juba ainuüksi asjaolu, et kiri koos selles

ettenähtud imperatiivsete tingimustega on suunatud täitmiseks detailplaneeringut koostavale

arhitektile, kes koostab seda kaebuse esitaja (detailplaneeringu algatamise avalduse esitanud

huvitatud isik), mitte linna huvides. TLPA 27.06.2017 kiri on detailplaneeringu

menetlustoiming, mis on ülalväljendatud Riigikohtu seisukohast tulenevalt kohtus

vaidlustatav. Olgugi menetlustoiming, peab ka selline toiming vastama haldustoimingutele

üldiselt esitatavatele nõuetele (HMS §-d 3, 4 ja 107; vt ka Riigikohtu määrus nr 3-3-1-12-16).

14. Ehkki ringkonnakohus ei nõustu halduskohtu hinnangutega kaebaja kaebeõiguse ja

kaevatud toimingu olemuse küsimuse osas, on halduskohtu otsus lõppjäreldustes siiski õige,

sest halduskohus on ka sisuliselt hinnanud vaidlustatud menetlustoimingu õiguspärasust.

Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse p-des 15‒17 esitatud seisukohtadega ega korda

neid HKMS § 201 lg 4 alusel. Täiendavalt märgib ringkonnakohus järgmist.

15. Kaebaja ei saa oma omandiõigust teostada piiramatult, vaid üksnes kooskõlas seadusega,

sh (detail)planeerimise üldpõhimõtetega, mis on väljendatud kohaliku omavalitsusüksuse

õigusaktides (Nõmme linnaosa ehitusmäärus ja Tallinna Linnavolikogu 04. mai 2017. a

3-17-1558

10(10)

otsusega nr 47 vastu võetud Nõmme üldplaneeringu eelnõu). Kohalikul omavalitsusel on

planeeringumenetluses lai diskretsioon ning kohus ei kontrolli kohaliku omavalitsuse

kaalutulusotsuste otstarbekust (HKMS § 158 lg 3). Arvestades, et Nõmme linnaosa

ehitusmäärus seab mh eesmärgiks Nõmme säilimise valdavalt miljööväärtusliku metsalinnana

ning Nõmme linnaosa keskkonna- ja miljööomadustele tugineva kinnisvaraväärtuse stabiilse

säilimise (§ 1 lg 2), ei saa TLPA 20.07.2017 kirjas toodud põhjendusi (avaliku väljapaneku

käigus laekunud vastuväited; vaate säilitamise vajadus Serva tn 40 asuvale väärtuslikuks

hinnatud funktsionalistlikule elamule koos sellega stiilse terviku moodustavale eesaiale; uue

hoone lubamine vähendaks väärtusliku elamu vaadeldavust Serva tn poolt, likvideeritaks

väärtuslikud aiakujunduselemendid ja suur hulk kõrghaljastust ning kahjustuks krundi

ruumiline terviklikkus) viitega Nõmme üldplaneeringu miljööväärtusliku hoonestusala

tingimustele pidada asjakohatuteks ning nende pinnalt tehtud 27.06.2017 otsustust

meelevaldseks. Seetõttu ei ole ringkonnakohtule äratuntav kaalutlusõiguse kohaldamise

reeglite

rikkumine

vaidlustatud

menetlustoimingu

tegemisel

ega

toimingu

ebaproportsionaalsus.

16. Õiguspärase ootuse osas nõustub ringkonnakohus halduskohtu otsuse p-s 15 väljendatuga

ega korda neid põhjendusi. Linnal ei olnud ka kohustust enne menetlustoimingu sooritamist

kaebajat ära kuulata, sest seda ei nõua seadus. HMS § 49 lg 4 sätestab, et kui eelnõu või

taotlust muudetakse pärast väljapanekut isiku kahjuks, kelle õigusi eelnõu või taotlus

puudutab, teavitab haldusorgan teda sellest ning annab talle võimaluse tutvuda eelnõu või

taotlusega ja esitada selle kohta ettepanekuid ja vastuväiteid. TLPA täitis HMS § 49 lg-s 4

sätestatud kohustuse, kui saatis kaebajale 27.06.2017 kirja. Kaebaja 23.03.2018

menetlusdokumendis esitatud põhiseaduslikkuse järelevalve taotluse jätab ringkonnakohus

tähelepanuta, sest PlanS § 126 lg 1 p-d 1 ja 3 ning § 124 lg 3 ei ole kõne all oleva

detailplaneeringu puhul kohaldatavad (EhSRS § 1 lg 1).

17. Kõike eelnevat kokku võttes on ringkonnakohus seisukohal, et XX apellatsioonkaebus on

alusetu ja tuleb jätta rahuldamata ning halduskohtu otsus muutmata (HKMS § 200 p 1).

HKMS § 108 lg 1 alusel jäävad kaebaja apellatsiooniastme menetluskulud kaebaja kanda ning

HKMS § 109 lg 1 alusel vastustaja võimalikud menetluskulud vastustaja kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)