3-16-478/44 · Riigikohtu halduskolleegium

R I I G I K O H U S

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

316478

Otsuse kuupäev

8. oktoober 2018

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Nele Parrest ja Jüri Põld

Kohtuasi

AS Generaator kaebus Keskkonnaameti 5. veebruari 2016. a

korralduse tühistamiseks või alternatiivselt selle tühisuse

kindlakstegemiseks ning Keskkonnaameti kohustamiseks

otsustama uuesti vee erikasutusloa taotluse üle

Menetlusosalised

Kaebaja AS Generaator, esindajad vandeadvokaat Allar Jõks ja

advokaat Britta Pärk

Vastustaja Keskkonnaamet, esindaja vandeadvokaat Martin

Triipan

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 3. oktoobri 2017. a otsus

Menetluse alus Riigikohtus

Keskkonnaameti kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Keskkonnaameti kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 3. oktoobri 2017. a otsus asjas nr 316478.

Jätta jõusse Tartu Halduskohtu 6. veebruari 2017. a otsus.

3. Jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. AS Generaator esitas 15. oktoobril 2010 Keskkonnaametile (KKA) vee erikasutusloa taotluse

Kunda I paisul Kunda jõe paisutamiseks ja hüdroenergia kasutamiseks.

2. KKA algatas 23. veebruaril 2011 Kunda I paisul Kunda jõe paisutamise ja hüdroenergia

kasutamise keskkonnamõju hindamise (KMH). 1. augustil 2011 kiitis KKA heaks Kunda

hüdroelektrijaama (HEJ) (vee erikasutus ja kalapääs) KMH programmi. AS Generaator esitas

22. novembril 2011 KKA-le Kunda HEJ rekonstrueerimise KMH aruande, mille KKA jättis heaks

kiitmata, kuna aruandes polnud käsitletud kõiki võimalikke alternatiive, polnud piisavalt tehtud

koostööd ihtüoloogidega ning oli selgusetu, kuidas mõjutavad erinevad alternatiivid Kunda jõe

hoiualal kaitsealuseid ja rändavaid liike. KKA juhtis lisaks tähelepanu taotletava tegevuse

perspektiivitusele. AS Generaator esitas 15. juulil 2013 KKA-le uuesti KMH aruande, mille KKA

tagastas 16. septembril 2013 puuduste kõrvaldamiseks, leides, et aruandes välja toodud

leevendusmeetmed on suunatud HEJ tööle rakendamisele ning täielikult on arvestamata paisutamise

ja hüdroenergia kasutamise mõju, Natura 2000 alale avaldatava mõju hinnang on koostatud

mitterahuldavalt, piisavalt pole analüüsitud mõju kalastikule. 1. oktoobril 2013 leidis AS

Generaator, et tal puudub vajadus KMH aruannet täiendada. KKA jättis 4. novembril 2013 KMH

aruande heaks kiitmata. KKA küsis 12. mai 2015. a kirjaga AS-lt Generaator teavet KMH aruande

3-16-478

koostamise ja edasise KMH protsessi kohta. 10. juuli 2015. a kirjaga andis KKA ASle Generaator

teada tema taotluse menetluse uuendamisest, mille põhjuseks oli vajadus täita veeseaduse (VeeS)

§ 35 lgga 2 seatud keskkonnaeesmärk Kunda jõel. KKA juhtis tähelepanu taotluse puudustele ning

andis tähtaja nende kõrvaldamiseks ja KMH aruande esitamiseks 27. augustini 2015. Samuti juhtis

KKA tähelepanu taotluse perspektiivitusele. AS Generaator taotles 25. augustil 2015 täiendava

tähtaja andmist kuni 1. novembrini 2015. KKA nõustus tähtaja pikendamisega kuni 2. novembrini

2015. 2. novembril 2015 teatas AS Generaator, et OÜ Alkranel ekspert ei ole KMH aruannet

esitanud, ning mainis, et on valmis aruande esitama esimesel võimalusel pärast selle valmimist.

KKA edastas 9. novembril 2015 AS-le Generaator taotluse kohta tehtud otsuse eelnõu. Võttes

arvesse eelnõu kohta tehtud ettepanekuid, edastas ta 18. detsembril 2015 otsuse eelnõu uuesti.

3. Keskkonnaamet lõpetas 5. veebruari 2016. a korraldusega nr 13/16/241 Kunda HEJ

rekonstrueerimise KMH ning jättis rahuldamata AS Generaator taotluse Kunda I paisul Kunda jõe

paisutamiseks, hüdroenergia kasutamiseks ja kalapääsu rajamiseks. KKA arvestas, et 15. oktoobri

2010. a taotlusega on kaetud ka kalapääsu rajamine. Korralduse põhjendused olid järgmised:

1) KMH menetlus on kestnud viis aastat ja viimasest aruande heaks kiitmata jätmisest on möödas

kaks aastat. Kuna kaladele läbipääsu tagamise tähtaeg oli 1. jaanuar 2013 ning kehtestatud on ka jõe

hea keemilise seisundi ja ökoloogilise potentsiaali saavutamise tähtaeg, siis ei saa aktsepteerida

põhjendamatut viivitamist. AS Generaator on hoiatatud, et kui ta aruannet ei esita, lõpetatakse

menetlus;

2) loataotluse puudused on hoolimata KKA korduvalt antud tähtaegadest kõrvaldamata;

3) otsuse aluseks on kõik teadaolevad Kunda jõega seotud andmed ja dokumendid. Kavandatav

tegevus ohustab otseselt keskkonda (VeeS § 9 lg 10 p 1). Vabariigi Valitsuse 1. aprilli 2010. a

korraldusega nr 118 kinnitatud Ida-Eesti vesikonna veemajanduskavas leiti, et vooluveekogumi

Kunda_3, millel asub Kunda I pais, seisund on kesine, ning seati eesmärgiks saavutada

2015. aastaks hea seisund. Samuti on tegemist lõhe, jõeforelli, meriforelli ja harjuse kudemis- ja

elupaikade nimistusse kuuluva jõega, mille puhul oli VeeS § 401 lgga 13 seatud tähtaeg 1. jaanuar

2013 kalade läbipääsu tagamiseks. KMH aruandes käsitletud kalapääsu tüüpe (kamberkalapääs,

kalalift) ei saa pidada efektiivseks lahenduseks, kui kasutatakse ka hüdroenergiat. Kõrvaldamata on

põhjendatud kahtlus, et allapääs ei ole efektiivne. Kui kalade läbipääsu ei ole, pole veekogumi

seisundi paranemine võimalik. Parim viis läbipääsu loomiseks on rajada tehiskärestik ja likvideerida

paisutus. Paisjärved ei sobi jõe tüübiomaste liikide elupaigaks ja pidurdavad rännet. Hüdroenergia

kasutamisega kaasnevaks ohuks on veerežiimi muutused. Kaebaja eelistatud tegevusalternatiiviga

kaasneb väljakujunenud veetaseme tõstmine, mis on vastuolus looduskaitseseaduse (LKS) § 51

lgga 1;

4) kaebaja taotleb vee erikasutusluba vaid hüdroenergia tootmiseks. Kaebaja ei soovi luba

lahenduseks, millega ei kaasne energia tootmise võimalust. Seega pole taotluse osaline rahuldamine

võimalik;

5) Kunda jõe hoiuala ja Sirtsi loodusala kaitse-eesmärgid (sh hariliku võldase, jõesilmu ja lõhe

elupaikade kaitse) on võimalik tagada vaid paisutuse likvideerimise korral. Jõe kui elupaigatüübi ja

kaitse-eesmärgiks olevate liikide elupaigad ei ole soodsas seisundis. Paisutatud jõeosa alla jäävad

kärestikud, mis on ühed olulisematest kudealadest kaladele, ning paisud tõkestavad siirdekalade

rändeteed ja teiste kalade vaba liikumist elupaiga piires. Paisjärved avaldavad negatiivset mõju jõe

veetemperatuurile, mistõttu muutub elupaik ebasoodsamaks jahedalembestele kalaliikidele (nt

lõhelistele). Paisutamine ja hüdroenergia kasutamine toob kaasa negatiivsed muutused jõe

ökosüsteemis, eelkõige hüdromorfoloogilistes näitajates (vooluhulgad, voolurežiim, gaasirežiim).

Paisude juures on reaalne ja väga oluline ohutegur ka settereostused, millega rikutakse elupaigad ja

kudealad. Kavandataval tegevusel on seega oluline negatiivne mõju Kunda jõe hoiuala ja Sirtsi

loodusala kaitse-eesmärkidele;

2(13)

3-16-478

6) Muinsuskaitseamet on nõustunud KMH aruandes toodud alternatiividega I, IIa ja IIb

(kamberkalapääs, kalalift), mis säilitavad paisutuse ja võimaluse kasutada hüdroelektrijaama selle

algsel eesmärgil. Need kalapääsuvariandid ei võimalda aga tagada keskkonna- ja Natura 2000

võrgustiku ala kaitse-eesmärkide täitmist. Muinsuskaitseamet leiab, et üksnes ehitismälestise

likvideerimata jätmisega ei ole piisaval määral arvestatud avalikku huvi kultuuripärandi säilimise

vastu. KKA selgitab aga, et tehiskärestiku rajamise käigus on võimalik suurem osa

kultuurimälestisest säilitada. Ka Muinsuskaitseamet on nõustunud, et muinsuskaitseliste aspektidega

arvestamine ei eelda vältimatult hüdroenergia kasutamist. Paisutuse likvideerimine tähendab

veetaseme alandamist, mis ei tähenda ilmtingimata arhitektuurimälestise hävimist. Kultuuripärandi

säilimise huvides ei saa eirata negatiivset mõju kaitse- ja keskkonnaeesmärkidele;

7) hoolimata KKA selgitustest energia tootmise mõju kohta on kaebaja kinnitanud, et soovib toota

hüdroenergiat, mitte üksnes jõge paisutada või paisule kalapääsu rajada. Seega on kaebaja huvitatud

tegevuse elluviimisest, millega kaasneb negatiivne mõju Natura ala terviklikkusele ja mida lähtuvalt

LKS § 32 lgst 2 ning keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse

(KeHJS) § 29 lgst 2 ei saa lubada. Loodusdirektiivi art 6 lg 4 ja KeHJS § 29 lgd 3 ja 4 võimaldavad

Natura 2000 ala kahjustavat tegevust lubada üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel.

Praegusel juhul sellist põhjust ei esine. Sh ei ole selliseks põhjuseks hüdroenergia tootmine, kuna ei

saa väita, et piirkonna elektrienergiaga varustamiseks puuduvad alternatiivid. Kaebaja huvi alustada

ettevõtlusega ja säilitada pais kogu ulatuses oma esialgsel kujul pole kaalukam avalikust huvist

säilitada ja kaitsta looduskeskkonda. Loodusele ja ökosüsteemile tekitatav kahju oleks oluliselt

suurem võrreldes hüvega, mida taotleja saaks ettevõtlusega alustamisest.

4. AS Generaator esitas halduskohtule kaebuse KKA 5. veebruari 2016. a korralduse

tühistamiseks ning KKA kohustamiseks jätkama vee erikasutusloa ja selle KMH menetlust.

Põhjendused olid järgmised:

1) keskkonnamõju võib hinnata vaid litsentseeritud keskkonnaekspert. KKA-l puudus selleks

pädevus. Korraldus ei sisalda kõiki KMH aruande olulisi sisuelemente ning järgitud pole ka KMH

aruande avalikustamise reegleid;

2) KMH menetluse lõpetamiseks puudub õiguslik alus. Seda ei saa põhjendada VeeS-s toodud

tähtaegadega, sest 7. jaanuaril 2016 kinnitatud uue veemajanduskava kohaselt on Kunda jõe hea

seisund vaja saavutada alles aastaks 2021. Samuti ei saa menetluse lõpetamist põhjendada menetluse

pikkusega. Aruande esitab ekspert, kaebaja ei saanud selle valmimiskiirust mõjutada;

3) sobivaima kalapääsu lahenduse saanuks leida menetluse käigus;

4) alates 10. juulist 2015 asus KKA kaebajat veenma, et taotlus on perspektiivitu ja aruannet pole

vaja täiendada. 30. septembri 2015. a kohtumisel lepiti kokku, et aruande koostamise vajadust ei

ole;

5) Kunda jõe morfoloogiat arvestades ei ole ajalooliselt olnud võimalik kõigi kalaliikide ränne.

Tehiskärestikku pole võimalik luua ilma ulatuslike kaeve- või lõhkamistöödeta Natura alal. Ka

Muinsuskaitseameti hinnangul on uurimispõhimõttega vastuolus kõigi teiste kalapääsude

välistamine. Tegu on seni käsitlemata asjaoluga, mis võiks iseseisvalt olla menetluse uuendamise

aluseks. 16. juulil 2016 jõustus VeeS § 17 lg 41, mis annab vastustajale võimaluse leevendada

kalapääsudega seotud rangeid nõudeid, kui seda õigustab mh muinsuskaitseline huvi. KKA pole

kõiki olulisi huve kaalunud. Lisaks looduskaitsele tuleb arvestada ka kultuuripärandi kaitsega.

Samuti on arvestamata jäetud avalik huvi hüdroenergia tootmise vastu ja õiguspärane ootus jätkata

olemasoleva ettevõtlusega;

6) alternatiivselt on korraldus tühine, kuna see sunnib kaebaja toime panema õigusvastase teo

(lammutama arhitektuurimälestiseks oleva paisu).

5. KKA vaidles kaebusele vastu ja palus selle jätta rahuldamata, põhjendades seda järgmiselt:

3(13)

3-16-478

1) KKA on menetluse algusetappidest peale viidanud kaebaja taotluse perspektiivitusele. KKA on

korduvalt juhtinud tähelepanu vajadusele kõrvaldada taotluse puudused. Ökoloogilis-majanduslik

analüüs puudus;

2) vastustaja ei võtnud endale KMH eksperdi rolli. Kavandatav tegevus on keskkonnale ohtlik.

Täitmata on kohustus tagada kalade läbipääs üles- ja allavoolu, mille tähtaeg oli 1. jaanuar 2013.

Saavutamata on jõe hea keemiline seisund ja ökoloogiline potentsiaal, mille tähtaeg oli

22. detsember 2015. Uues veemajanduskavas veekogumi hea seisundi saavutamise eesmärgi

pikendamine aastani 2021 ei tähenda, et olukord oleks VeeS-ga kooskõlas. Tegu on erandiga, mis oli

tingitud suutmatusest algseid eesmärke täita;

3) KKA on kaalunud järgmisi huvisid: arhitektuurimälestise säilimine, Natura 2000 võrgustiku ala

kaitse-eesmärkide tagamine, keskkonnaeesmärkide saavutamine ja hüdroenergia kasutamine.

Kaebaja pakutud lahendusvariantide puhul pole võimalik kõrvaldada kahtlust, et kavandatav tegevus

mõjub negatiivselt Natura 2000 võrgustiku ala terviklikkusele ja kaitse-eesmärgile. Hüdroenergia

kasutamine pole muinsuskaitseliste aspektidega arvestamise vältimatu eeldus. Hüdroenergia

tootmisega alustamine pole selles piirkonnas selline avalik huvi, mis pidanuks üles kaaluma

looduskaitselised huvid. Kaebajal ei saa olla õiguspärast ootust saada luba;

4) korraldus ei kohusta kaebajat arhitektuurimälestist likvideerima. Kaebaja on kohustatud

likvideerima paisutuse, st alandama veetaset, mitte paisu kui ehitist lammutama.

6. Tartu Halduskohus jättis 6. veebruari 2017. a otsusega kaebuse rahuldamata ja menetluskulud

poolte endi kanda. Otsuse põhjendused olid järgmised:

1) KeHJS ei reguleeri ammendavalt vastustaja tegevust menetluse juhtimisel. Seadus ei näe ette

tähtaegu KMH aruande koostamiseks või seda, et otsustaja peaks selliseid tähtaegu määrama, kuid

üldjuhul polegi see vajalik. Riik, tegutsedes KKA kaudu, pidi jõe seisundi parandamiseks

tegutsema. KKA on piisavalt põhjendanud, miks selgusetus paisu tuleviku osas takistas jõe seisundi

parandamist, mistõttu ei olnud võimalik lõputult oodata aruande valmimist. Eeltoodut ei muuda

veekogu hea seisundi saavutamise tähtaja pikendamine – seisund ei parane päevapealt, positiivsed

arengud võivad võtta aastaid;

2) eksperdi kohustus olla erapooletu ei tähenda, et teda ei saaks kohustada tegema oma tööd

tähtajaks. Kaebajal oli eksperdiga lepinguline suhe, mistõttu oli tal ka võimalus panna paika tehtava

töö ajakava ja nõuda selle täitmist või vajaduse korral lõpetada leping ja leida uus ekspert;

3) KMH aruanne ei ole eesmärk omaette, vaid üksnes töövahend võimalikult põhjalike ja täielike

andmete saamiseks ning erinevate võimaluste analüüsimiseks. Korraldus ei saa olla õigusvastane

üksnes seetõttu, et otsustaja ei lähtunud KMH aruandest;

4) KeHJS § 29 lg 2 järgi tuleb loa andmisel esmalt veenduda, et kavandatav tegevus ei mõjuta

ebasoodsalt Natura 2000 võrgustiku ala terviklikkust või kaitse eesmärki. Kui selline ebasoodne

mõju on olemas, siis pole vaja muid asjaolusid ja huve kaaluda, sest loa andmine on välistatud.

KKA leidiski praegusel juhul, et kavandatav tegevus avaldab otsest ebasoodsat mõju Natura 2000

ala kaitse-eesmärgile. Seega ei saanud muude huvide kaalumine viia loa andmiseni. Asjas ei ole

äratuntavad KeHJS § 29 lgs 3 sätestatud erandlikud asjaolud. Kaebaja viitas üldsõnaliselt avalikule

huvile hüdroenergia tootmise vastu, kuid ei selgitanud, milles väljendub alternatiivide puudumine;

5) muinsuskaitseline huvi puutub asjasse ainult sedavõrd, et kui korraldus jääb kehtima, siis ei ole

kultuurimälestiseks tunnistatud ehitiste kompleks kasutusel algsel otstarbel. See ei kaalu aga üles

võimalikku ohtu Natura 2000 ala kaitse-eesmärkidele. HEJ ehitised tunnistati

arhitektuurimälestiseks neli aastat pärast Kunda jõe arvamist Natura 2000 alade koosseisu;

6) paisul omas 2002–2007 vee erikasutusluba OÜ Generaator E&K (likvideerimisel). Õigusjärglust

tõendatud ei ole. Seega soovis kaebaja tegevust alustada ning tal pole õiguspärast ootust;

7) kaebaja pole vastu vaielnud sellele, et korralduse andmise ajal teada olnud andmete põhjal pole

keskkonnaeesmärkide saavutamine ja hüdroenergia tootmine ühitatavad. Kaebaja tellitud hilisemad

4(13)

3-16-478

uuringud võivad olla menetluse uuendamise aluseks. Ka VeeS § 17 lg 41 jõustus alles pärast

korralduse andmist;

8) tegemist ei saa olla tühise haldusaktiga, see ei pane kaebajale mingeid kohustusi.

7. AS Generaator esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsuse ja teha

uue otsuse, millega kaebus rahuldada.

8. Tartu Ringkonnakohus rahuldas 3. oktoobri 2017. a otsusega apellatsioonkaebuse, tühistas

halduskohtu otsuse ning tegi uue otsuse, millega tühistas vaidlusaluse korralduse ja kohustas KKA-d

jätkama vee erikasutusloa taotluse menetlust. Kohus mõistis KKA-lt kaebaja kasuks välja

menetluskulud 15 391 eurot ja 7 senti. Otsuse põhjendused olid järgmised:

1) KMH on vee erikasutusloa taotluse menetluses menetlustoiming, mille eesmärk on taotluse

lahendamiseks vajaliku teabe kogumine. KMH käigus valmiv aruanne on õiguslikus mõttes üks

paljudest tõenditest asja lahendamisel. Erinevalt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg 1

üldregulatsioonist on KMH KeHJS §s 3 nimetatud tingimustel kohustuslik. Kuna kaebaja taotletav

tegevus liigitub KeHJS § 6 lg 1 ps 21 märgitud olulise keskkonnamõjuga tegevuseks, tuli KMH läbi

viia sõltumata sellest, kas KKA arvates oli asja otsustamiseks piisavalt tõendeid ka ilma selleta.

KeHJS-s sätestatud KMH õiguspärase läbiviimise korral ei saa haldusorgan teha loataotluse kohta

sisulist otsust ilma, et kõik kohustuslikud menetlusetapid oleks läbitud. Olulise keskkonnamõjuga

küsimuste õigeks otsustamiseks on määrav tähtsus läbiviidaval haldusmenetlusel iseenesest

(nr 3318606, p 24). KMH põhiline ülesanne on anda tegevusloa andjale olulist teavet, sh leida

võimalikke alternatiivseid lahendusi ebasoovitava keskkonnamõju vältimiseks. Seega ei saa

haldusorgan enne KMH menetluse lõpuleviimist loobuda KMH-st põhjendusega, et taotlus on

perspektiivitu;

2) taotlust ei saa iseenesest perspektiivituks pidada ka olukorras, kus olulise keskkonnamõjuga

tegevust soovitakse läbi viia Natura 2000 võrgustiku alal. KeHJS § 3 p 2 näeb ka nende alade puhul

ette KMH kohustuslikkuse. Välistatud ei ole ebasoodsa keskkonnamõju vältimise võimaluste

leidmine;

3) 2007. a juulis valminud KMH aruanne, millele KKA vaidlustatud korralduses suures osas

tugines, on peaaegu kümme aastat vana, kuid looduskeskkonnas võib selle ajaga paljugi muutuda.

Selle aruande puudulikkust kinnitavad poolte poolt kohtumenetluse käigus esitatud täiendavad

tõendid (kaebaja esitatud tõendid Kunda jõe põhja morfoloogia kohta ja vastustaja esitatud uuring

Kunda jõe pikiprofiili määramise kohta), mis on omavahel vastuolus. Vastuolu tulnuks kõrvaldada

KMH juhteksperdil, kaasates vajaduse korral teisi spetsialiste;

4) kohus nõustub KKA-ga, et vaidlustatud korralduse andmise ajaks oli KMH menetlus kestnud

ebamõistlikult kaua ning et taotluse esitaja sai sõlmitud lepingute kaudu eksperdigrupi töö kiirust

mõjutada. Seega oli KKA-l õigus määrata tähtaeg KMH aruande esitamiseks ning selle esitamata

jätmisel kaaluda KMH menetluse lõpetamist, et vältida määramatu olukorra jätkumist ja jõe seisundi

halvenemist. Selles olukorras ei saa aga lõpetada menetlust loa andmisest keeldumisega, mis eeldab

KeHJS § 24 järgi KMH lõpuleviimist. Kui KMH aruannet mõjuva põhjuseta tähtajaks ei esitata ja

avalik huvi nõuab kiiremat tegevust, võib loataotluse jätta HMS § 43 lg 1 p 3 järgi läbi vaatamata

(HMS § 15 lgd 2 ja 3, § 38 lg 3). Sarnane regulatsioon sisaldus ka KMH programmi esitamist

käsitlevas KeHJS § 18 lgs 7, mille eesmärk on vältida KMH menetluse venimist taotlejast

tulenevatel põhjustel. Kuigi sarnane regulatsioon KMH aruande kohta puudub, ei takista see taotluse

läbi vaatamata jätmist, tuginedes HMS-le ja KeHJS § 18 lg 7 analoogiale.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

5(13)

3-16-478

9. Keskkonnaamet esitas kassatsioonkaebuse, milles palub ringkonnakohtu otsuse tühistada ja

jätta jõusse halduskohtu otsuse või alternatiivselt saata asja ringkonnakohtule uueks

läbivaatamiseks. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised:

1) haldusorgan võib keelduda tegevusloa andmisest ka enne KMH aruande heakskiitmist. KeHJS

nõuab KMH-d vaid enne loataotluse rahuldamist, mitte loa andmata jätmise korral.

VeeS § 9 lg 10 pde 1 ja 3 alusel loa andmisest keeldumine KMH-d ei eelda. KeHJS § 24 nõuab vaid,

et kui KMH läbi viiakse, tuleb selle tulemustega arvestada. Sätte eesmärk on tagada, et enne

tegevuse lubamist oleks keskkonnamõjud piisavalt selgeks tehtud (vt ka KMH direktiivi

põhjendused 6 ja 7 ja art 2 lg 1 ning loodusdirektiivi art 6 lg 3);

2) kui haldusorgan on õigusaktide nõetele ja haldusmenetluse käigus kogutud teabele toetudes

veendunud, et esineb õiguslik alus keelduda tegevusloa andmisest, ja edasine menetlus on

perspektiivitu, ei ole põhjendatud jätkata ajamahuka ja taotlejale kuluka KMH menetlusega. See ei

ole ka taotleja huvides ning on vastuolus HMS § 5 lgst 2 tuleneva eesmärgipärase ja tõhusa

haldusmenetluse põhimõttega. Teatud keskkonnalubade andmisest keeldumise aluste puhul on tegu

puhtalt faktiküsimustega (nt VeeS § 9 lg 10 p 4, maapõueseaduse § 55 lg 2 mitu alust,

jäätmeseaduse § 83 lg 1 pd 1, 2 ja 5) ning automaatne KMH nõue oleks põhjendamatu. Aluse

ilmselgelt põhjendamatu taotluse avatud menetluseta rahuldamata jätmiseks annab ka HMS § 46

lg 3;

3) võimalus jätta loataotlus läbi vaatamata ei välista võimalust loa andmisest keelduda. Läbi

vaatamata jätmine jätab olukorra õigusselgusetuks ja võimaldab taotlejal esitada korduvalt

perspektiivituid taotlusi. Kuna vee erikasutusloa puudumise korral tuleb paisutus likvideerida,

võimaldab loa menetluse venitamine lükata edasi selle kohustuse tekkimist;

4) KMH programmi etapis taotluse läbi vaatamata jätmine, mida võimaldas KeHJS § 18 lg 7, ei ole

võrreldav sisulise otsustusega, arvestades, et programmi etapis ei pruugi asjaolud veel selged olla;

5) praegusel juhul esinesid erakorralised asjaolud, mis andsid aluse KMH-d lõpule viimata loa

andmisest keelduda. Kaebajal oli LKS § 51 lg 2 järgi kohustus tagada paisul kalade läbipääs

hiljemalt 2013. a 1. jaanuariks ning jõe hea seisund tuli saavutada hiljemalt 2015. a 22. detsembriks.

Selle tähtaja pikendamine uues veemajanduskavas oli tingitud varasema eesmärgi saavutamata

jätmisest ning ei tähenda, et kuni 2021. aastani oleks senine olukord õiguspärane;

6) vaidlusalune korraldus on põhjendatud ja kaalutlusvigadeta. Ka kahjulik mõju Natura 2000

võrgustiku alale koosmõjus ülekaaluka avaliku huvi puudumisega tegevuse lubamise vastu õigustas

loa andmata jätmist. Loa andmisest keeldumisega ei satu ohtu muinsuskaitsealune objekt –

muinsuskaitse ei eelda paisul hüdroenergia tootmist. HEJ töötas viimati 2007. aastal ning kaebaja

pole eelmise tootja õigusjärglane, nii et tal puudub ka õiguspärane ootus toota hüdroenergiat. KKA

ei tuginenud üksnes 2007. a keskkonnamõju hinnangule (seejuures pole tegu vormiliselt KMH

aruandega), vaid ka paljudele muudele tõenditele. Kaebaja esitatud tõendites väljendatud seisukohad

on oletuslikud ega lükka KKA reaalsetel uuringutel põhinevaid tõendeid ümber.

10. Kaebaja vaidleb kassatsioonkaebusele vastu ning palub selle jätta rahuldamata ja

menetluskulud KKA kanda. Põhjendused olid järgmised:

1) nii VeeS kui ka KeHJS kohaselt peab lõplik otsus vee erikasutusloa menetluses tuginema

heakskiidetud KMH aruandel (kui KMH menetlus on algatatud (KeHJS § 24 lg 1)). HMS

kohaldatakse KMH korral vaid KeHJS erisustega. Ilmselgelt põhjendamatuks HMS § 46 lg 3 mõttes

võib pidada taotlust, mille rahuldamist saab eriteadmisteta ja avatud menetlusetagi pidada

mõeldamatuks, kuid praegusel juhul eeldab taotluse lahendamine eriteadmisi ja kaalumist, sest

põhimõtteliselt on paisutamine ka Natura 2000 alal lubatav. Kunda jõe seisund ei ole võrreldes

ajaga, kui KMH algatati, halvenenud;

2) kohtupraktika kohaselt on olulise keskkonnamõjuga küsimuste otsustamisel määrav tähtsus

läbiviidaval haldusmenetlusel iseenesest. Vastustajal ei ole võimalik tõendada, et menetlusnorme

järgides oleks tulemus samasugune. Ka Euroopa Kohus on rõhutanud, et KMH õigusvastaselt läbi

6(13)

3-16-478

viimata jätmise korral tuleb asutustel teha kõik endast sõltuv, et oma eksimuse tagajärjed kõrvaldada

(C201/02: Wells);

3) otsustamisel ei ole arvestatud kultuuripärandi kaitse vajadusega. Kunda HEJ on Baltikumi vanim

HEJ, mis väärib säilitamist ja kasutamist algupärasel viisil. Ka otsuse tegemise järel kinnitatud Sirtsi

kaitsekorralduskava ei keela hüdroenergia tootmist ega paisutuse jätkamist. Kaebaja on algusest

peale olnud nõus rajama kalapääsu, vaidlus on üksnes kalapääsutüübi üle;

4) KKA-l ei ole KeHJS kohaselt KMH aruande koostamise õigust, ta ei saa astuda litsentseeritud

eksperdi asemele;

5) esineb oluline avalik huvi taastuvenergia tootmise vastu.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

11.Kolleegium käsitleb esmalt keskkonnaloa andja võimalusi kiirendada menetlust olukorras, kus

menetlus viibib, sest taotleja on jätnud KMH aruande esitamata (I). Seejärel võtab kolleegium

seisukoha, kas põhimõtteliselt on olulise keskkonnamõjuga tegevuse puhul võimalik jätta loataotlus

rahuldamata ilma keskkonnamõju hindamist korraldamata (II), ning hindab, kas KKA kasutas seda

võimalust praegusel juhul õiguspäraselt (III) veeseadusele (IV) ja Natura ala kaitsele (V) tuginedes.

Lõpetuseks lahendab kolleegium kassatsioonkaebuse ja menetlusosaliste taotlused (VI).

I

12. Praeguses asjas on kaebaja korduvalt esitanud KKA-le heakskiitmiseks KMH aruande, kuid

KKA ei ole seda heaks kiitnud, sest leidis, et aruanne ei vasta nõuetele. Pärast aastaid kestnud

menetlust andis KKA kaebajale KMH aruande uueks esitamiseks tähtaja 27. augustini 2015.

Kaebaja taotluse alusel andis KKA uue tähtaja 1. novembrini 2015. Kaebaja ei esitanud ka selleks

tähtajaks KMH aruannet ning KKA lõpetas KMH menetluse ja jättis kaebaja vee erikasutusloa

taotluse rahuldamata.

13. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et loa andja võib KMH aruande esitamata

jätmise puhul menetluse venimise vältimiseks anda arendajale KMH aruande esitamiseks või

täiendamiseks tähtaja ning selle tähtaja eiramise korral jätta taotluse läbi vaatamata. Selleks annavad

õigusliku aluse HMS § 15 lgd 2 ja 3 (vt ka KeHJS § 1 lg 2). Seejuures peab arendajale antav tähtaeg

olema piisav, arvestades KMH mahtu ja keerukust, vastust vajavate küsimuste hulka jm olulisi

asjaolusid.

14. Praegusel juhul on KKA põhjendatult leidnud, et esines avalik huvi viia menetlus mõistliku

aja jooksul lõpule. Juba 2013. aasta 1. jaanuariks tuli VeeS § 401 lg 13 kohaselt lõhe, jõeforelli,

meriforelli ja harjuse kudemis- ja elupaigana kinnitatud veekogule või selle lõigule ehitatud paisul

tagada kaladele läbipääs nii üles- kui ka allavoolu ning Kunda jõgi ongi LKS § 51 lg 3 alusel

tervikuna kantud lõhe, jõeforelli, meriforelli ja harjuse kudemis- ja elupaikade nimistusse

(keskkonnaministri 15. juuni 2004. a määruse nr 73 § 2 p 28). Arvestades, et paisule kalapääsu

rajamiseks on vaja vee erikasutusluba, esines avalikust huvist tulenev vajadus viia menetlus

kiiremini lõpule, et saada selgus, kas kalapääs rajatakse hüdroelektrijaama rekonstrueerimiseks

taotletava loa alusel või tuleb selleks läbi viia uus menetlus. Lisaks on VeeS § 35 lgs 2 seatud

eesmärk saavutada pinna- ja põhjavee hea seisund 2015. aasta 22. detsembriks. Eesmärgi seadmise

aluseks on Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2000/60/EÜ, millega kehtestatakse ühenduse

veepoliitika alane tegevusraamistik (veepoliitika raamdirektiiv), art 4 lg 1 p a alapunkt ii. Vabariigi

Valitsuse 1. aprilli 2010. a korraldusega nr 118 kinnitatud Ida-Eesti vesikonna veemajanduskava

p 18.1 nägi vooluveekogumite hea ökoloogilise seisundi saavutamise põhimeetmena ette kalade

rändeteede avamise; seda käsitleti vajaliku meetmena ka Kunda HEJ-ga seoses (p 4.5.1). Ka selles

7(13)

3-16-478

veemajanduskavas seati eesmärk saavutada Kunda jõe hea seisund 2015. aastaks (lisa 1.1.1).

Olukorda ei muutnud asjaolu, et Vabariigi Valitsus pikendas 7. jaanuaril 2016 kinnitatud Ida-Eesti

vesikonna veemajanduskavaga perioodiks 2015–2021 hea seisundi saavutamise tähtaega

2021. aastani (lisa 10). Veekogu seisund ei muutu üleöö, muu hulgas võtavad aega kalapääsu

rajamise projekteerimis- ja ehitustööd. Seega oli muudatusest hoolimata põhjendatud vajadus viia

vee erikasutusloa menetlus edasiste viivitusteta lõpule.

15. Samuti ei saa ebamõistlikult lühikeseks pidada tähtaega, mille KKA andis kaebajale KMH

aruande täiendamiseks. 2011. aastal valminud KMH programmis esitatud ajakavas peeti KMH

aruande valmimist võimalikuks vähem kui poole aastaga (I kd, tl 34) ning esialgne aruanne valmiski

vähem kui neli kuud pärast programmi heakskiitmist. Kokku oli kaebajal (kahe lühiajalise

katkestusega, mille jooksul KKA kaalus aruande heakskiitmise võimalikkust) KMH aruande

koostamiseks ja täiendamiseks aega aga enam kui neli aastat.

16. Seega olnuks KKA-l alus jätta kaebaja taotlus läbi vaatamata. Praegusel juhul otsustas KKA

aga jätta taotluse rahuldamata, mitte läbi vaatamata. Vee erikasutusloa taotluse rahuldamata jätmise

alused on VeeS § 9 lgs 10 ammendavalt loetletud ning nende aluste seas ei ole menetleja määratud

tähtajaks nõutava dokumendi esitamata jätmist ega taotluse puuduste kõrvaldamata jätmist. Seetõttu

ei saa ainuüksi KMH aruande nõutud tähtajaks esitamata jätmine tuua kaasa taotluse rahuldamata

jätmist. KKA selgitas vaidlusaluses korralduses, et kaalus ka taotluse läbi vaatamata jätmist, kuid

leidis, et see pole eesmärgipärane, kuna taotlus on ilmselgelt perspektiivitu (p 2.1.11).

17. KKA toob esile, et VeeS § 171 lg 4 näeb ette paisutuse likvideerimise kohustuse üksnes juhul,

kui paisu omanik või valdaja ei ole taotlenud õigusaktiga nõutavat vee erikasutusluba või kui vee

erikasutusloa andja keeldub loa andmisest. See toob KKA sõnul taotluse läbi vaatamata jätmise

korral kaasa taotleja võimaluse esitada haldusorganile korduvalt perspektiivituid taotlusi ja sel viisil

lükata edasi VeeS § 171 lgst 4 tuleneva kohustuse rakendumist. Kolleegium sellega ei nõustu.

Paisutamine on loakohustuslik tegevus (VeeS § 8 lg 2 p 5). VeeS § 171 lg 4 ei reguleeri paisutuse

likvideerimise juhtumeid ammendavalt. Vee erikasutusloa olemasolu korral on võimalik see

kehtetuks tunnistada muu hulgas siis, kui vee erikasutus ohustab otseselt inimese tervist või

keskkonda (VeeS § 9 lg 10 p 1 ja lg 11 p 2). Seda enam on paisutuse likvideerimine keskkonnaohu

vältimiseks võimalik loata paisutamise korral. Kui luba pole, on tegemist õigusliku aluseta

paisutamisega, mis sisuliselt tähendab korrarikkumist korrakaitseseaduse (KorS) § 5 lg 1 mõttes.

Sellises olukorras saab Keskkonnainspektsioon teha paisutuse likvideerimise ettekirjutuse

VeeS § 394 lg 2 ning KorS § 28 lg 1 alusel. Järelevalvemeetmete kohaldamise vajaduse üle

otsustamisel tuleb arvestada proportsionaalsuse põhimõtet (KorS § 7), mistõttu saab ettekirjutuse

tegemisel arvesse võtta loa taotleja osa menetluse venimises. KKA-l on võimalus anda vee

erikasutusloa menetluse ajaks ajutiselt luba osa taotletavate tegevuste elluviimiseks

(keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 56), sh näiteks olemasoleva paisutuse säilitamiseks.

II

18. Praeguses asjas vaieldakse põhimõttelise küsimuse üle, kas õigusaktid võimaldavad

keskkonnaloa taotluse jätta rahuldamata ilma KMH menetlust läbi viimata, kui luba taotletakse

vaidlusaluse korralduse andmise ajal kehtinud KeHJS (KeHJS v.r) §s 3 (praegu KeHJS § 3 lg 1)

kirjeldatud tegevuseks.

19. KeHJS v.r § 3 sätestas, et keskkonnamõju hinnatakse, kui 1) taotletakse tegevusluba või selle

muutmist ning tegevusloa taotlemise või muutmise põhjuseks olev kavandatav tegevus toob

8(13)

3-16-478

eeldatavalt kaasa olulise keskkonnamõju; 2) kavandatakse tegevust, mille korral ei ole objektiivse

teabe põhjal välistatud, et sellega võib kaasneda eraldi või koos muude tegevustega eeldatavalt

oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgile, ja mis ei ole otseselt seotud

ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik.

20. Kolleegium nõustub KKA seisukohaga, et seadus ei nõua keskkonnaloa andmisest keeldumise

puhul igal juhul KMH menetluse läbiviimist. Seda lähenemist toetab lisaks HMS § 5 lgs 2 sätestatud

põhimõtetele keskkonnamõju hindamise eesmärk. KeHJS v.r § 31 järgi on KMH eesmärk anda

tegevusloa andjale teavet kavandatava tegevuse ja selle reaalsete alternatiivsete võimalustega

kaasneva keskkonnamõju kohta ning kavandatavaks tegevuseks sobivaima lahendusvariandi

valikuks, millega on võimalik vältida või vähendada ebasoodsat mõju keskkonnale ning edendada

säästvat arengut. KMH nõue teatud tegevuste puhul on ettevaatuspõhimõtte (KeÜS § 11) ja

ennetamispõhimõtte väljendus, mille eesmärgiks on keskkonnahäiringute tekkimist ennetada, et

vältida nende tagajärgede hilisema kõrvaldamise vajadust (vt ka Euroopa Kohtu otsus asjas

C392/96: komisjon vs. Iirimaa, p 62). Juhul kui taotlust pole nagunii võimalik rahuldada, ei saa

tekkida olulist keskkonnamõju. Sellest tulenevalt pole vajadust ka KMH järele. Seda järeldust ei

väära KeHJS v.r § 24 lg 1, mis näeb ette otsustaja kohustuse tegevusloa andmise või sellest

keeldumise otsuse tegemisel arvestada KMH tulemusi ja aruandes sisalduvaid ebasoodsa

keskkonnamõju vältimise või vähendamise meetmeid. Säte saab puudutada vaid olukordi, kus KMH

on läbi viidud, ega reguleeri neid juhtumeid, kus loa andmisest keeldutakse KMH-d algatamata.

21. KeHJS sellise tõlgenduse kasuks räägib ka KeHJS-ga Eesti õigusesse ülevõetud Euroopa

Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju

hindamise kohta (KMH direktiiv). KMH direktiivi põhjenduse 7 kohaselt tuleks tõenäolise olulise

keskkonnamõjuga riiklike ja eraprojektide teostusluba anda ainult pärast nende projektide tõenäolise

olulise keskkonnamõju eelnevat hindamist. Seega on direktiivis KMH-d oluliseks peetud just loa

andmise korral, mitte ilmtingimata sellest keeldumise puhul. Samamoodi („enne teostusloa

andmist“) on sõnastatud direktiivi art 2 lg 1. Ka muud direktiivi põhjendused ja sätted keskenduvad

keskkonnaeesmärkidele (vt nt KMH direktiivi põhjendust 14). KMH läbiviimise kohustuse eesmärk

ei ole seega arendaja huvide kaitse. Ka nõukogu direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning

loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (loodusdirektiiv) art 6 lg 3 seab asjakohase

hindamise järelduste arvestamise just kavale või projektile nõusoleku andmise eelduseks ning selle

direktiivi eesmärk on aidata kaasa bioloogilise mitmekesisuse säilimisele (art 2 lg 1).

22. Vee erikasutusloa puhul annavad aluse loa andmisest keeldumiseks väljaspool KeHJS

regulatsiooni VeeS § 9 lg 10 pd 1–4. Kui KKA-le on juba ilma KMH-d läbi viimata selge, et esineb

mõni selles sättes nimetatud loa andmisest keeldumise alustest, ei ole KMH korraldamine

eesmärgipärane. KMH on vaid üks võimalik info kogumise viis keskkonnaloa menetluses, mis on

teatud juhtudel küll kohustuslik eeldus loa andmiseks, kuid arendajal pole õigust nõuda võimalust

korraldada KMH, selleks et vältida loa andmisest keeldumist. Liiatigi on KMH aruande otsustajale

esitamine arendaja kohustus (KeHJS v.r § 22 lg 1) ning nagu eespool selgitatud, anti kaebajale

praegusel juhul piisav võimalus lükata KKA seisukohad KMH aruandega või muus vormis ümber.

Seega ei saa KKA-le keskkonnamõju hindamata jätmist ette heita.

III

23. Praegusel juhul on KKA pidanud kaebaja taotlust perspektiivituks kahel põhjusel: esiteks

veeseadusest tulenevate eesmärkide saavutamise vajaduse tõttu ja teiseks kavandatava tegevuse

mõju tõttu Natura 2000 alale. KKA ei pidanud seejuures taotlust perspektiivituks ega jätnud taotlust

rahuldamata kohe selle esitamise järel, vaid algatas kõigepealt KMH ja kiitis heaks KMH

9(13)

3-16-478

programmi ning nägi ka pärast KMH aruande esmakordset (I kd, tl 155–158) ja teistkordset

esitamist (I kd, tl 163167) veel võimalust aruande parandamiseks, välistamata seejuures

hüdroenergia tootmise võimalust. Eeltoodu ei välista siiski, et alus loa andmisest keeldumiseks võis

selguda alles menetluse kestel tuvastatud asjaolude põhjal.

IV

24. Nagu eespool (käesoleva otsuse p 14) selgitatud, on VeeS § 35 lgs 2 seatud eesmärk saavutada

pinna- ja põhjavee hea seisund 2015. aasta 22. detsembriks. Sama eesmärk seati Ida-Eesti vesikonna

perioodi 2009–2015 veemajanduskavas Kunda jõe osas (lisa 1.1.1). Ida-Eesti vesikonna

veemajanduskavaga perioodiks 2015–2021 pikendati veekogumi Kunda_3 hea seisundi saavutamise

tähtaega 2021. aastani (lisa 10). Pikendamist põhjendati VeeS § 39 lg 1 ps 1 ja veepoliitika

raamdirektiivi art 4 lg 4 p a alapunktis i sätestatud alusega: meetmete rakendamine täies ulatuses on

tehniliste võimaluste tõttu võimalik üksnes etappidena, mis ületavad keskkonnaeesmärgi

saavutamise tähtaja. Seejuures võib tähtaega veemajanduskava ajakohastamisel uuesti pikendada,

kuid mitte enam kui ajakohastatava veemajanduskava perioodi lõpuni, välja arvatud juhul, kui

veekogumis ei ole võimalik keskkonnaeesmärki selleks ajaks saavutada looduslike tingimuste tõttu

(VeeS § 39 lg 2 ja veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg 4 p c).

25. Kolleegium leiab, et põhimõtteliselt on võimalik selle veepoliitika raamdirektiivist tuleneva

kohustuse täitmise eesmärgil keelduda isikule vee erikasutusloa andmisest VeeS § 9 lg 10 p 3 alusel,

sest sellel eesmärgil on kohustuse, mitte pelgalt programmiline iseloom (Euroopa Kohtu otsus asjas

C461/13: Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, pd 43 ja 51). Kolleegium rõhutab, et

kõigil õigusaktides sätestatud keskkonnaeesmärkidel ei pruugi olla jäigalt siduvat iseloomu ning sel

juhul on eesmärki võimalik arvesse võtta erikasutusloa kohta kaalutlusotsuse tegemisel. Niisuguses

olukorras võib loa andmisest keeldumine kõne alla tulla VeeS § 9 lg 10 p 1 alusel ja selles sättes

ettenähtud tingimustel. Kuigi direktiivist ja VeeS §st 35 tulenev kohustus parandada veekogude

seisundit on otseselt pandud riigile, on riigil võimalus keelduda erikasutuse lubamisest, kui see

takistab kõnealuse kohustuse täitmist. Tegemist ei ole aga absoluutse, vaid kaalumist võimaldava loa

andmisest keeldumise alusega. VeeS § 35 lgte 1 ja 2 puhul lubab VeeS § 310 lg 1 teatud tingimustel

seada seaduses sätestatust leebema eesmärgi eriti halvas seisundis või inimtegevusest mõjutatud

veekogumite puhul. Leebemad keskkonnaeesmärgid ja nende põhjendused esitatakse VeeS § 310 lg 3

kohaselt veemajanduskavas ning need vaadatakse uuesti läbi veemajanduskava ajakohastamise

käigus (vt ka veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg 5). Lisaks annab VeeS § 312 lg 1 erandlikel juhtudel

võimaluse ülekaalukast avalikust huvist lähtudes mitte arvestada veekogumi seisundi halvenemist

või selle hea seisundi mittesaavutamist mh pinnaveekogumi füüsiliste omaduste uute muutuste tõttu

(vt ka veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg 7). Seega on põhimõtteliselt võimalik teha erand seatud

eesmärgi saavutamise kohustusest (vt ka Euroopa Kohtu otsused asjades C461/13: Bund für Umwelt

und Naturschutz Deutschland, p 50, ja C529/15: Gert Folk, p 31).

26. Praegusel juhul on KKA oma otsuses selgitanud, et Kunda_3 veekogumi seisund on kesine

ning selle põhjus on paisud, mis lõikavad siirdekalad suuremast osast oma ajaloolistest koelmutest

ära ja isoleerivad jõe alamjooksu liikide asurkonnad kesk- ja ülemjooksu asurkondadest ning seavad

ohtu jõe alamjooksu hüdroloogilise režiimi ja füüsilise kvaliteedi voolukõikumise tõttu, samuti

jäävad paisjärvede alla ühed Eesti parimad lõheliste koelmute alad ja noorjärkude kasvualad. KKA

on arvesse võtnud seda, et kaebaja on huvitatud üksnes hüdroenergia kasutamisest, mitte lihtsalt

paisutamisest, ning jõudnud järeldusele, et hüdroenergia kasutamise korral ei ole veekogumi

seisundi eesmärki võimalik saavutada. Seejuures ei ole kaebaja soovitud kalapääsu tüüpide puhul

tegu efektiivsete lahendustega kalade läbipääsu tagamiseks. Hüdroenergia kasutamine põhjustab

10(13)

3-16-478

laskujate hukkumist turbiinides, mida pole võimalik tõhusalt vältida. Hüdroenergia kasutamisega

kaasnev veetaseme kõikumine ohustab elustikku.

Kaebaja ei ole neid KKA hinnanguid ümber lükanud. Seejuures ei käsitle ka ringkonnakohtu

viidatud tõendid, mille vahel võib esineda vastuolu, mitte hüdroenergia tootmise mõju jõe

seisundile, vaid eelkõige tehiskärestiku teostatavust vaidlusaluses paigas, mis ei ole selle vaidluse

lahendamisel määrav. KKA lähtus õigesti sellest, et kaebaja avaldusest lähtudes ei olnuks

loataotluse osaline rahuldamine lubatav (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3317414,

p 14).

27. Kolleegium peab vajalikuks selgitada, et muinsuskaitselist huvi arvestades ei ole välistatud, et

võib esineda avalik huvi vähemasti paisutuse säilitamise vastu vaidlusaluses kohas, mis võib üles

kaaluda veepoliitika raamdirektiivi eesmärkide saavutamisest keskkonnale või ühiskonnale

tulenevad hüved, isegi kui ka paisutuse säilitamine ilma energia tootmiseta ei võimalda direktiivi

eesmärke saavutada. Sellekohane kaalumine eeldaks aga vähemalt alternatiivset taotlust paisutuse

säilitamiseks ilma hüdroenergia tootmise lubamiseta. Sõltuvalt asjaoludest võib vajalikuks osutuda

ka veemajanduskava muutmine vastavalt VeeS §dele 310 või 312. Arvestades Muinsuskaitseameti

seisukohta, et hüdroenergia tootmine ei ole muinsuskaitseliste eesmärkide saavutamiseks

hädavajalik, on KKA põhjendatult asunud seisukohale, et ei esine sellist ülekaalukat avalikku huvi

hüdroenergia tootmise vastu. Kolleegium ei näe alust Muinsuskaitseameti seisukohas kahelda.

V

28. Vaidlusalune pais paikneb Sirtsi loodusala koosseisus Natura 2000 alade võrgustikku kuuluval

Kunda jõe hoiualal. Ala kaitse-eesmärk on loodusdirektiivi I lisas nimetatud elupaigatüübi „jõed ja

ojad“ kaitse ning II lisas nimetatud liikide: hariliku võldase, hariliku hingi, lõhe ja paksuseinalise

jõekarbi elupaikade kaitse (Vabariigi Valitsuse 15. septembri 2005. a määruse nr 237 „Hoiualade

kaitse alla võtmine Lääne-Viru maakonnas“ § 1 lg 1 p 6). Sirtsi looduskaitseala ja Kunda jõe hoiuala

(Sirtsi loodusala) kaitsekorralduskavas 2016–2025 (kinnitatud KKA peadirektori 31. detsembri

2015. a käskkirjaga nr 14.2/15/549; praeguseks muudetud KKA peadirektori 20. juuli 2017. a

käskkirjaga nr 12/17/21) on nimetatud kalaliikidest võldase puhul seatud pikaajaliseks kaitse-

eesmärgiks, et jõgi tervikuna on talle sobiva elupaigana säilinud ning võldasele tagatud juurdepääs

kogu jõe ulatuses; kaitsekorraldusperioodi kaitse-eesmärk on, et jõgi tervikuna on sobiva elupaigana

säilinud. Negatiivseks mõjuteguriks on märgitud hüdroelektrienergia tootmine Kunda jõel viisil,

millega kaasneb jõe veerežiimi rikkumise ja setetereostuse oht. Parimaks kaitse-eesmärkide

saavutamise meetmeks on peetud hüdroenergia tootmise lõpetamist ja paisude likvideerimist. Lisaks

on märgitud: „Hüdroenergia tootmise lõpetamist ja paisutuse likvideerimist käsitletakse võimaliku

meetmena, kui kogutud teabe kohaselt kaalub kaitse-eesmärkide saavutamine üle muud huvid ning

kaitse-eesmärkide saavutamine ei ole võimalik muude lahendustega.“ Lõhe puhul on pikaajaliseks

kaitse-eesmärgiks seatud, et talle sobivad sigimis- ja noorjärkude kasvualad on kogu ala ulatuses

talle ligipääsetavad ning sigimis- ja noorjärkude kasvualadest vähemalt 50% on lõhe jaoks väga hea

või hea kvaliteediga ja lõhe taastootmine alal on vähemalt 75% potentsiaalsest;

kaitsekorraldusperioodi kaitse-eesmärk on üldjoontes sama. Negatiivse mõjutegurina käsitletakse

taas paise, mistõttu on hävinud suurem osa jõe alamjooksu väga headest kärestikest ning tõkestatud

siirdekalade rändetee jõe kesk- ja ülemjooksul olevatele kudealadele, ning hüdroenergia tootmist

viisil, millega kaasneb jõe veerežiimi rikkumise ja setetereostuse oht, mis ohustab tõsiselt lõhe

paljunemist ka praegusel sigimisalal. Eesmärkide saavutamise meetmed on samasugused nagu

võldase puhul. Hingu ega jõekarbi puhul kaitsemeetmete rakendamist vajalikuks peetud ei ole. Jõe

kui elupaigatüübi puhul on kaitsekorraldusperioodi eesmärgiks seatud elupaigatüübi säilimine

34 hektaril B esinduslikkusega ning pikaajaliselt A esinduslikkusega. Vajalikuks peetakse kalade

11(13)

3-16-478

rändeteede efektiivset avamist paisude juures ning jõe seisundiklass peab olema vähemalt hea.

Negatiivsed mõjutegurid ja kaitse-eesmärkide saavutamise meetmed on samasugused nagu võldase

ja lõhe puhul.

29. KeHJS § 29 lg 2 järgi võib tegevusloa anda, kui seda lubab Natura 2000 võrgustiku ala

kaitsekord ning otsustaja on veendunud, et kavandatav tegevus ei mõjuta ebasoodsalt selle

Natura 2000 võrgustiku ala terviklikkust ega kaitse eesmärki. KeHJS § 29 lg 3 sätestab, et kui

hoolimata kavandatava tegevuse eeldatavalt ebasoodsast mõjust Natura 2000 võrgustiku alale on see

tegevus alternatiivsete lahenduste puudumisel siiski vajalik avalikkuse jaoks esmatähtsatel ja

erakordselt tungivatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalset või majanduslikku laadi põhjustel, võib

tegevusloa anda Vabariigi Valitsuse nõusolekul. See eeldab hüvitusmeetmete rakendamist (lg 4).

Loodusdirektiivi art 6 lg 3 teise lause kohaselt annavad pädevad siseriiklikud asutused kavale või

projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt

nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala

terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.

Art 6 lg 4 sätestab, et kui hoolimata negatiivsest hinnangust kava või projekti tagajärgedele ala

suhtes ja alternatiivsete lahenduste puudumisel tuleb kava või projekt üldiste huvide seisukohast

eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel siiski ellu viia, peab

liikmesriik võtma kõik vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe

kaitse. Liikmesriik teatab komisjonile vastuvõetud asendusmeetmetest. Euroopa Kohtu praktika

kohaselt võib kavale või projektile art 6 lg 3 tähenduses anda loa vaid tingimusel, et pädevad

asutused on pärast kõigi selliste kava või projekti aspektide väljaselgitamist, mis võivad

eraldivõetuna või koostoimes teiste kavade või projektidega kahjustada Natura ala kaitse-eesmärke,

ning parimate teadussaavutustega arvestades kindlaks teinud, et see ei avalda Natura ala

terviklikkusele negatiivset mõju. Nii on see juhul, kui teaduslikust seisukohast ei ole mingisugust

põhjendatud kahtlust sellise mõju puudumises (Euroopa Kohtu otsus asjas C258/11: Sweetman, p 40

ja seal viidatud varasem praktika).

30. KKA on vaidlusaluses otsuses kaitstavate kalaliikide kaupa, samuti kaitstavat elupaigatüüpi

arvestades selgitanud, millist negatiivset mõju avaldab hüdroenergia tootmine ala terviklikkusele.

KKA otsuse kohaselt kaasneb hüdroenergia kasutamisega jõe hüdroloogilise režiimi ebastabiilsus,

millel võib olla nii võldase kui ka jõesilmu, eriti tema marja, vastsete ja noorjärkude jaoks hävitav

mõju. Suur osa laskuvatest jõesilmudest hukkub turbiinidesse sattumisel. Hüdroenergia tootmisel

peab arvestama settereostuse ohuga, mis rikub paisudest allavoolu jäävad elupaigad. KKA kirjeldatu

kattub Sirtsi loodusala kaitsekorralduskavas käsitletuga. Kaebaja ei ole ka neid KKA väiteid ümber

lükanud.

Kolleegium jätab seejuures lahtiseks küsimuse, kas ka jõe kui elupaiga seisundi parandamata

jäämine, mida KKA paisutuse mõjude hulgas lisaks eelnevale käsitleb, kujutab endast ala

terviklikkuse kahjustamist loodusdirektiivi art 6 lg 3 teise lause mõttes, kuna see ei oma praeguse

asja lahendamise seisukohast tähtsust. Praeguse asja lahendamiseks on määrav see, et ala

terviklikkust ohustab hüdroenergia tootmine.

31. KKA on otsuses kaalunud ka võimalust anda taotletav vee erikasutusluba erandkorras

hoolimata mõjust Natura ,2000 võrgustiku alale. Kuigi kaebaja on tuginenud muinsuskaitselisele

huvile kui olulisele avalikule huvile, mis toetab hüdroenergia tootmist, on KKA selle ümber

lükanud, võttes arvesse mh Muinsuskaitseameti seisukohta, et hüdroenergia tootmine ei ole

muinsuskaitseliste eesmärkide saavutamiseks vajalik. Arvestades loodusdirektiivi nõuetest

kõrvalekaldumise rangeid eeldusi, on selles olukorras põhjendatud asuda seisukohale, et

muinsuskaitseline huvi ei õigusta kaebajale energia tootmiseks loa andmist. Täidetud ei ole ka

12(13)

3-16-478

eeldus, et alternatiivsed lahendused puuduvad. Samal põhjusel on KKA õigesti leidnud, et

kõrvalekaldumist nendest nõuetest ei õigusta avalik huvi hüdroenergia tootmise vastu. Kolleegium

nõustub ka KKA seisukoha ja põhjendustega selle kohta, et kaebajal puudub õiguspärane ootus

saada luba hüdroenergia tootmiseks.

Kolleegium märgib, et praeguses asjas ei ole vaidluse esemeks küsimus, kas ka paisutus iseenesest

kahjustab ala terviklikkust või kas võib esineda ülekaalukas avalik huvi paisutuse säilimise vastu.

Seetõttu ei võeta eeltooduga nendes küsimustes seisukohta.

VI

32. Eeltoodust tulenevalt on kolleegium seisukohal, et KKA on õiguspäraselt ja kaalutlusvigadeta

keeldunud kaebajale vee erikasutusloa andmisest kaebaja taotletud ulatuses. KKA

kassatsioonkaebus tuleb rahuldada ja ringkonnakohtu otsus tühistada. Jõusse jääb halduskohtu otsus,

millega jäeti kaebus rahuldamata.

33. Halduskohtumenetluse seadustiku § 108 lg 1 alusel jäävad kaebaja menetluskulud tema enda

kanda. Kuna vastustaja ei ole menetluskulude nimekirja ega kuludokumente esitanud, jäävad ka

tema kulud tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1).

(allkirjastatud digitaalselt)

13(13)