3-17-2331/18 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Oliver Kask ja

Monika Laatsit

Otsuse tegemise aeg ja koht

29.06.2018, Tallinn

Haldusasja number

3-17-2331

Haldusasi

Notar Paavo Uibopuu ja notar Aune Harujõe kaebus

Konkurentsiameti 07.09.2017 teabe saamise taotluste nr

5-1/17-0256-443-14 ja nr 5-1/17-0256-443-4 ning

03.11.2017 ettekirjutuste nr 5-5/2017-057 ja nr 5-

5/2017-056 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebajad – Paavo Uibopuu ja Aune Harujõe, volitatud

esindajad v.adv-d Elo Tamm ja Liina Naaber-

Kivisoo

Vastustaja – Konkurentsiamet, volitatud esindajad

Kristjan Ots ja Juhan Põldroos

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 27.03.2018 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Konkurentsiameti apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Konkurentsiameti apellatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 27.03.2018 otsus ning teha asjas uus otsus, millega

jätta Paavo Uibopuu ja Aune Harujõe kaebus rahuldamata.

3. Jätta menetlusosaliste esimese ja teise kohtuastme menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 30.07.2018.

Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse

14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest

arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215

lg 3).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

3-17-2331

2(9)

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Konkurentsiamet saatis 07.09.2017 notar Paavo Uibopuule ja notar Aune Harujõele

taotlused nr 5-1/17-0256-443-14 ja nr 5-1/17-0256-443-4 teabe saamiseks. Taotluste kohaselt

analüüsib Konkurentsiamet andmeid, et selgitada võimalusi notariteenuste senisest suuremaks

avamiseks konkurentsile. Selleks palus Konkurentsiamet juhuvalimi alusel valitud notaritel

esitada andmed eelmise majandusaasta tulude ja kulude kohta hiljemalt 20.09.2017.

Teabepäringu õigusliku alusena on viidatud konkurentsiseaduse (KonkS) § 57 lg 1 p-dele 1 ja

9 ning § 59 lg-le 1.

2. A. Harujõe ja P. Uibopuu esitasid Konkurentsiametile taotluse vastamise tähtaja

pikendamiseks, mille viimane ka rahuldas. Konkurentsiamet tegi 03.11.2017 P. Uibopuule ja

A. Harujõele ettekirjutused nr 5-5/2017-057 ja nr 5-5/2017-056 ning kohustas neid esitama

07.09.2017 taotluses nõutud teave võimalikult kiiresti, kuid mitte hiljem kui 13.11.2017.

Konkurentsiamet hoiatas, et ettekirjutuse tähtajaks täitmata jätmisel rakendatakse KorS § 28

lg 2 ja KonkS § 571 alusel sunniraha 1000 eurot.

3. Paavo Uibopuu ja Aune Harujõe esitasid 10.11.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse

Konkurentsiameti 07.09.2017 teabe saamise taotluste ning 03.11.2017 ettekirjutuste

tühistamiseks.

1)

Vastustajal puudub pädevus taotluste ja ettekirjutuste tegemiseks, kuna notarite tegevus

ei kuulu konkurentsiseaduse reguleerimisalasse, sest notarite vahel puudub seadusandja tahtest

tulenevalt konkurents. Notar on avalik-õigusliku ameti kandja, sõltumatu ametnik, kellele riik

on delegeerinud õigussuhete turvalisuse tagamise ja õigusvaidluste ennetamise ülesande

(notariaadiseaduse (NotS) § 2 lg 1). NotS § 2 lg 3 täpsustab, et notar ei ole ettevõtja, vaid peab

ametit enda nimel ja vastutusel vaba elukutsena. Notarite tegevus on ülimalt reglementeeritud;

neil puudub õigus valida, milliseid tegevusi nad teostavad. NotS § 41 lg 1 järgi on notaril õigus

ametitoimingu tegemisest keelduda ainult seaduses sätestatud alustel. NotS § 12 sätestab

notaritele tegevuspiirangud ning selle paragrahvi lõike 1 kohaselt ei või notar peale notariameti

pidada teisi tasustatavaid ameteid ega olla muul tasustataval tööl, välja arvatud õppe- ja

teadustöö ning loometöö. Muu hulgas on riik sätestanud notaritele ettevõtluskeelu (NotS § 12

lg 2). Riik ei ole andnud notarile võimalust tegutseda ettevõtja vormis ei notarina ega ka muudel

tegevusaladel. Notarite erapooletuse ja sõltumatuse tagamiseks on riik näinud ette, et notarid

nimetatakse ametisse eluaegselt ning nende majanduslik sõltumatus on tagatud riigi poolt

kehtestatud tasusüsteemiga.

2)

Notarite tegevus on igakülgselt reguleeritud ning nad ei saa vabalt kaubaturul

konkureerida. Seda, et notarite tegevus ei kuulu konkurentsiseaduse reguleerimisalasse,

kinnitab ka asjaolu, et NotS § 7 järgi täidetakse notari ametikoht konkursi alusel ning NotS § 8

lg 1 kohaselt määrab notari ametikohtade arvu ja tööpiirkonnad kindlaks valdkonna eest

vastutav minister, lähtudes õiguskäibe vajadustest. Notar saab ametitoimingute eest seaduses

ettenähtud tasu ning kokkulepped tasumäära muutmiseks on keelatud ja tühised (NotS § 29

lg 2, notari tasu seaduse (NotTS) § 2 lg 3). Seega on notarid seotud riigi kehtestatud

tasupiiranguga, mis välistab notarite vahelise konkurentsi ja asetab notarid konkurentsiõiguse

reguleerimisalast väljapoole. Notaritel puudub majandustegevus konkurentsõiguse mõttes.

Reguleerides nii notari teenuse sisu (sh kehtestades selle kvaliteedi nõuded ning numerus

claususe põhimõtte alusel notarite arvu jms) kui ka hinda, on riik teadlikult välistanud notarite

vahelise konkurentsi.

3-17-2331

3(9)

3)

Konkurentsiametile KonkS § 57 lg 1 p-dest 1 ja 9 ning § 59 lg-st 1 tulenev õigus teabe

nõudmiseks saab olla seotud ainult Konkurentsiameti riikliku ja haldusjärelevalve esemega,

milleks on konkurentsiseaduse täitmine (KonkS § 54). Konkurentsialase järelevalve puhul on

tegemist ettevõtjate majandustegevusele suunatud järelevalvega. Seda kinnitab näiteks KonkS

§ 2 lg 2. Seega saab vastustaja teostada järelevalvet ainult ettevõtjate majandustegevuse üle

konkurentsiõiguse mõttes ning tal puudub pädevus kontrollida avalik-õigusliku võimu

teostamist konkurentsiseaduse alusel. Kaebajate seisukohta toetab Euroopa Kohtu otsus asjas

nr C-364/92.

4)

KonkS §-de 54 ja 55 kohaselt on vastustaja pädevuses järelevalve teostamine KonkS 2.

peatükis sätestatud kokkulepete keelu, 4. peatükis sätestatud turgu valitsevat seisundit omava

ettevõtja tegevuse ning 5. peatükis sätestatud koondumiste üle. Nende sätete kohaldamine

notarile ei ole asjakohane. Asjaolust, et notaril on piiratud võimalus osaleda kaubaturul (näiteks

ostes kontoritarbeid), mida oleks võimalik käsitleda majandustegevusena konkurentsiõiguse

mõttes, ei järeldu, et kogu notari kui avaliku võimu teostaja tegevusele võiks automaatselt

laieneda konkurentsiõigus. Seega on vastustaja tegevus teabe nõudmisel võimalik üksnes

tegevuste osas, mis on majanduslikku laadi. KonkS 57 lg 1 p 1 toodud õigus nõuda teavet

konkurentsiolukorra analüüsimiseks on seotud ettevõtja majandustegevusega. Kui ettevõtja

tegevust ei saa käsitada majandustegevusena konkurentsiõiguse mõttes, siis puudub ka

konkurentsiseaduse alusel vastustajal pädevus nõuda selle tegevusega seotud teavet

konkurentsiolukorra analüüsimiseks. Selles kontekstis ei oma tähtsust asjaolu, et

notariaadiseaduses puudub sõnaselge konkurentsiseaduse kohaldamist välistav säte. Kuna

notarite tegevus tervikuna ei kuulu konkurentsiseaduse reguleerimisalasse, puudub vastustajal

õigus nõuda notarite kogu tegevusega seotud teavet. Seega on vastustaja notaritele

teabepäringuid esitades ületanud oma seadusest tuleneva pädevuse piire.

5)

Notarite tegevuse üle teostatakse järelevalvet NotS § 5 lg-te 1 ja 5 ning maksukorralduse

seaduse (MKS) § 29 p 37 alusel. MKS § 29 p-s 31 sätestatud erisus Konkurentsiametile

maksusaladust sisaldava teabe avaldamise kohta kinnitab seda, et seadusandja ei ole näinud

ette, et Konkurentsiamet võiks notarite tegevuse üle järelevalvet teostada.

4. Konkurentsiamet vaidles kaebusele vastu ning palus jätta see rahuldamata.

1) Vastustaja alustas eelanalüüsi notaritasude osas 2017. aasta suvel ning korraldas esmalt

kohtumise Notarite Koja esindajatega, kes andsid teavet notaritasude kohta. Analüüsi eesmärk

on selgitada kehtivate notaritasude kulupõhisust ning hinnakonkurentsi loomise võimalusi.

Järgmise sammuna kaasas vastustaja juhuvalimi notaritest üle Eesti, kellelt küsiti välja eelmise

aasta tuludeklaratsiooni täidetud E-vormid. Teavet küsiti eesmärgiga saada analüüsi jaoks

esmane ülevaade notarite tegelikest tuludest ja kuludest. Septembris päringu saanud 17-st

notarist on nõude praeguseks täitnud kõik peale kaebajate. Justiitsministeerium on vastusena

Notarite Koja 18.09.2017 päringule 10.10.2017 selgitanud, et notari tasu seadus ega

notariaadiseadus ei välista konkurentsiseaduse kohaldamist notari majandustegevuse suhtes.

KonkS § 57 lg 1 p 1 annab vastustajale õiguse nõuda kõigilt juriidilistelt ja füüsilistelt isikutelt

ning nende esindajatelt, samuti riigiasutustelt ja kohaliku omavalitsuse üksustelt ning nende

ametiisikutelt teavet konkurentsiolukorra analüüsimiseks.

2) Konkurentsiolukorra analüüs ei ole sama, mis konkurentsijärelevalve. Vastustaja ei ole

alustanud ega ka kavatse teha riiklikku või haldusjärelevalvet notarite (ameti)tegevuse üle.

Vastustaja on selgitanud, et nõuab teavet konkurentsiolukorra analüüsiks, mille ühe osana tuleb

selgitada

notaritasude

kulupõhisuse

küsimust.

Vastustaja

nõudis

notaritelt

nende

majandustegevust kajastavaid andmeid mitte riikliku järelevalve teostamiseks, vaid seadusega

kehtestatud notaritasude kulupõhisuse kontrollimiseks ning sellekohase konkurentsisoovituse

andmiseks. Vastustaja väljund on soovituslik ning adressaat enamasti kas Riigikogu, Vabariigi

3-17-2331

4(9)

Valitsus või vastava valdkonna minister. Seetõttu on tarbetu vaielda selle üle, mis osas on notari

tegevuse puhul tegemist majandustegevusega ning mis osas võiks notarit lugeda

konkurentsiõiguslikult ettevõtjaks. Oluline on praegusel juhul see, et notari tasude süsteemis on

võimalik konkurentsi rakendada. On põhjust arvata, et notariteenuste hinnad ei ole praegu

tegelikult reguleeritud. Konkurentsiamet ei uuri seda, kas notarid rakendavad kehtivaid

notaritasusid kooskõlas konkurentsiseadusega. Analüüs keskendub hoopis küsimusele, kas riik

on loonud konkurentsi ja teisi avalikke huve silmas pidades eeldused selleks, et tagada

notaritasude kulupõhisus. Vastustaja kavatseb esitada oma ettepanekud selleks vajalike

tingimuste loomiseks, sealhulgas võimalike seadusemuudatuste tegemiseks. Asjatundlike

konkurentsialaste ettepanekute esitamiseks vajab vastustaja andmeid, millele oma analüüsis

tugineda. Vastustaja pädevus turuolukorda analüüsida ei piirdu üksnes turgudega, mis on

kehtiva õiguse kohaselt konkurentsile täielikult avatud. Kui mõni turg ei ole konkurentsile

täielikult avatud, siis see ei tähenda, et seal tuleks konkurentsiolukorra analüüsimisest hoiduda

või et teavet ei saaks koguda. Vastustaja ülesandeks ei ole tegeleda üksnes turgudega, kus

valitseb vaba konkurents, vaid uurida konkurentsi rakendamise võimalusi ka sellistes

valdkondades, kus riik on konkurentsi seadusega või muul moel välistanud. Selliste analüüside

eesmärk on edendada konkurentsi. Sellest olukorrast tulenevalt ongi sätestatud KonkS § 57 lg

1 p-s 1 eraldiseisev õigus nõuda teavet konkurentsiolukorra analüüsimiseks, mille täitmiseks on

vastustajal õigus nõuda teavet kõigil juhtudel, kus vastustaja peab vajalikuks ja võimalikuks

mõnes valdkonnas konkurentsi edendamist.

3) Kaebuses ei ole näidatud, et küsitud teabe andmine võiks tekitada kaebajatele kahju või

riivata ebaproportsionaalselt nende õigusi. Vastustaja kaitseb enda valduses olevaid notarite

majandustegevust puudutavaid andmeid ärisaladusena.

5. Tallinna Halduskohus rahuldas 27.03.2018 otsusega P. Uibopuu ja A. Harujõe kaebuse

ning tühistas Konkurentsiameti 07.09.2017 teabe saamise taotlused ning 03.11.2017

ettekirjutused. Halduskohus mõistis vastustajalt kummagi kaebaja menetluskulude katteks välja

1508,40 eurot.

1)

Kohus nõustub kaebajatega, et notarite ametitegevus on seaduse tasandil rangelt

reguleeritud. NotS § 2 lg 3 kohaselt ei ole notar ettevõtja. NotS § 2 lg 2 eristab notari

ametitoiminguid ja ametiteenuseid. NotS § 29 lg-te 1 ja 2 kohaselt teeb notar ametitoiminguid

isikute taotlusel ja seaduses sätestatud korras ning saab nende tegemise eest seaduses ettenähtud

tasu. Notari ametiteenused on sätestatud NotS §-s 32. Notar avaldab Notarite Koja veebilehel

andmed selle kohta, milliseid ametiteenuseid ta osutab ning tasu ametiteenuse osutamise eest

lepitakse kokku enne teenuse osutamist notari ja teenuse taotleja vahel. Kui ametitoimingu

tegemisest võib notar keelduda üksnes seaduses sätestatud alustel (NotS § 41 lg 2), siis

ametiteenuse osutamine toimub kokkuleppel ja kohustust selleks ei ole (Riigikohtu üldkogu

18.06.2013 määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-169-12). Seega puudutavad kaebajate väited seaduses

rangelt kindlaks määratud toimingute ja tasu kohta vaid ametitoiminguid ega kehti juhtudel,

kus notar osutab ametiteenuseid. Samas ei ole see eristus praeguses asjas määrava tähendusega,

kuivõrd

tegevuspiirangud

kehtivad

kõigile

notaritele

sõltumata

sellest,

milliseid

ametitegevusega seotud toiminguid notar parajasti teeb. NotS § 8 lg 1 alusel on notarite arv

piiratud, mis tähendab, et isikul ei ole võimalik asutada notaribürood ning asuda tegutsema

notarina olukorras, kus vastav notarikoht ei ole vabanenud või kui riik ei ole seda kohta loonud.

2)

Õige on vastustaja väide, et igal isikul on õigus tehingu tegemiseks valida soovitud

notarite vahel üle Eesti, millest tulenevalt esineb notarite vahel teatav konkurents. Samuti on

õige vastustaja väide, et kõik notarid ei teeni ühepalju, vaid see sõltub olulisel määral sellest,

kui edukad nad on notarite vahelises konkurentsis teenuste osutamisel. Usutav on olukord, kus

vaatamata fikseeritud notaritasude määradele eksisteerib notarite vahel konkurents, kuna

3-17-2331

5(9)

mõnedel notaritel võib olla võrrelduna teiste notaritega enam selliseid kliente, kes teevad

kõrgema tehinguväärtusega tehinguid. Samas ei ole ainuüksi nimetatud asjaolust tulenevalt

põhjendatud väita, et Konkurentsiametil esineb pädevus nõuda notaritelt vaidlustatud nõuetes

soovitud teavet.

3)

Haldusorgan peab avaliku võimu teostamisel lähtuma seaduslikkuse põhimõttest.

Asjaolu, et notariaadiseaduses pole notaritasude ja notarite tegevuse suhtes sätestatud erandit

konkurentsiseaduse mittekohaldumise kohta, ei tähenda, et vastustajal oleks selles valdkonnas

järelevalvepädevus. KonkS § 57 lg 1 p-s 1 sätestatud õigus nõuda teavet konkurentsiolukorra

analüüsimiseks ja KonkS § 59 lg-s 1 sätestatud õigus nõuda materjalide esitamist saab olla

seotud ainult vastustajale seadusega antud riikliku ja haldusjärelevalve esemega, mis on

omakorda seotud konkurentsiseaduse täitmisega. Vastustaja pädevuse piirid ei sõltu sellest, kas

ta nimetab oma tegevust konkurentsiolukorra analüüsiks või konkurentsijärelevalveks. KonkS

§ 57 lg 1 p-s 1 sätestatud õigus on lahutamatult seotud konkurentsiseaduse üldiste raamidega,

mis kehtivad ka vastustaja õigusele nõuda teavet konkurentsiolukorra analüüsimiseks KonkS

§ 57 lg 1 p 1 alusel. Järelikult ei ole vastustajal õigust nõuda teavet tegevuste suhtes, mis jäävad

väljapoole konkurentsiseadusega vastustajale antud pädevust.

4)

Notariteenuse turul ei esine vaba konkurentsi konkurentsiseaduse tähenduses ning seega

pole vastustajal oma seadusest tulenevaid ülesandeid täites võimalik ka sellise konkurentsi

kahjustamist ära hoida. Arvestades, et riik on määranud kindlaks notarite arvu ning notari

ametitoimingute eest makstava tasu määrad, ei tegutse notarid NotS § 2 lg-s 2 nimetatud

ametiülesandeid täites kaubaturul KonkS § 3 lg 1 mõttes. Notaritel puudub majandustegevus

konkurentsiõiguse mõttes ning neid ei saa käsitada ettevõtjatena konkurentsiseaduse mõttes.

Kuivõrd Konkurentsiameti pädevus on seotud üksnes ettevõtjate majandustegevusega

konkurentsiõiguse mõttes, puudub vastustajal järelevalvepädevus notarite ametitegevuse üle

ning järelikult ka õigus nõuda neilt KonkS § 57 alusel teavet. Notariaadiseadus näeb ette, et

notarite tegevuse üle teostab järelevalvet Justiitsministeerium. Justiitsministeerium saab selle

järelevalve raames kontrollida ka notaritasude põhjendatust.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

6. Konkurentsiamet palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas

uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata.

1)

Praegune vaidlus puudutab konkurentsiolukorra analüüsi, mitte järelevalvet notarite

tegevuse üle. Konkurentsiametile on seadusega pandud ülesanne uurida konkurentsiolukorda,

mille väljundiks on seadusloome alane ettepanek või soovitus mõnes valdkonnas turu

konkurentsile

avamiseks,

konkurentsipiirangu

kaotamiseks

või

muude

meetmete

rakendamiseks. KonkS § 1 lg 1 tõlgendamisel tuleb arvesse võtta Euroopa Liidu

konkurentsiõigust, kus majandustegevust ei määratleta mitte selle järgi, kes tegutseb, vaid selle

järgi, milles tegevus seisneb ja kas see saab toimida turutingimustel. Euroopa Kohus leidis

kohtuasjas nr C-41/90, et ainuüksi asjaolu, et tegevus on avalikes huvides ja/või teenust

osutavatele asutustele saab avalikke teenuseid delegeerida, ei tähenda, et konkurentsiseadus ei

kohalduks. Seega on põhjendamatu arvata, et kui isik täidab avalik-õiguslikke ülesandeid, siis

jääb ta konkurentsiseaduse reguleerimisalast välja. Kui tegevus toimub turul, siis saab seda

pidada ka majandustegevuseks konkurentsiõiguse mõttes. Euroopa Kohtu praktikas on

ettevõtjaks loetud isikuid, kes täidavad seaduse alusel avalikke ülesandeid, kui nende

ülesannete olemust ja eesmärki arvestades ei ole konkurentsireeglite kohaldamine välistatud

(otsused kohtuasjades C-41/83 ja C-82/01 P). Arvestades, et notarid pakuvad ka vabaturul

ametiteenust, ei saa väita, et notariteenuse turul pole konkurentsi KonkS § 1 lg 1 tähenduses.

3-17-2331

6(9)

2)

Konkurentsiametil on õigus teha sõltumatult ettepanekuid seaduse muutmiseks. KonkS

§ 55 lg 2 kohaselt analüüsib Konkurentsiamet konkurentsiolukorda, kavandab konkurentsi

soodustavaid meetmeid, annab soovitusi konkurentsiolukorra parandamiseks ja teeb

ettepanekuid õigusaktide vastuvõtmiseks või muutmiseks ning arendab koostööd teiste riikide

ja riikide ühenduste konkurentsialase järelevalve asutustega. Konkurentsiametil on sellest

sättest

tulenevalt

muu

hulgas

pädevus

teha

ettepanekuid

seaduste

muutmiseks.

Konkurentsiolukorra analüüsimise vajadus esineb eelkõige siis, kus konkurents on piiratud ning

võib esineda vajadus kaotada konkurentsi piirangud ja kohaldada konkurentsi soodustavaid

meetmeid. Konkurentsiolukorra analüüsimine eeldab teabe kogumist ning õigus seda nõuda

tuleneb Konkurentsiametile KonkS § 57 lg 1 p-st 1. Teabe nõudmise õigus ei ole piiratud

konkurentsijärelevalve osaliste ega ettevõtjatega, vaid see hõlmab põhimõtteliselt kõiki isikuid

ja nende esindajaid. Erinevalt korrakaitseseaduse (KorS) § 30 lg-test 1–3 ei piirdu KonkS § 57

lg 1 p 1 alusel teabe nõudmise õigus isikute ringiga, kes seonduvad riikliku järelevalve ning

selle raames esineva ohu hindamisega.

3)

Teabe nõudmine notaritelt konkurentsiolukorra analüüsimiseks on seaduslik. Kohtu

seisukoht, et vastustajal puudub pädevus teostada järelevalvet notarite suhtes ja seega ka õigus

nõuda neilt teavet, ei arvesta sellega, et Konkurentsiameti ülesannete hulka kuulub ettepanekute

tegemine õigusaktide muutmiseks ning kaalutlusõigus riigiasutustele ettepanekute tegemiseks

(KonkS § 61). Praegusel juhul on vaatluse all notaritasude kulupõhisus ning võimalused

notariteenuste senisest rohkem konkurentsile avamiseks. Arvestades, et konkurentsiolukorra

analüüsimine ei eelda konkurentsijärelevalve läbiviimist, on ebaõige halduskohtu seisukoht, et

teabe ja materjalide esitamise nõudmise õigus saab olla seotud ainult vastustaja teostatava

riikliku ja haldusjärelevalve esemega. Asjaolust, et notaritasude fikseeritud määrad ei võimalda

üldjuhul hinnakonkurentsi, ei ole õige teha järeldust, et notaritoimingute puhul

konkurentsiolukorda pole ega saagi olla. Isegi kui seadusandja tahe on olnud välistada notarite

vaheline konkurents, siis ei kõrvalda see Konkurentsiameti õigust pakkuda seadusandjale välja

teistsuguseid lahendusi – näiteks osade fikseeritud tasumäärade sätestamine piirhindadena.

7. Paavo Uibopuu ja Aune Harujõe vaidlevad apellatsioonkaebusele vastu ning paluvad

jätta see rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.

1)

KonkS § 55 lg 2 kohaselt on Konkurentsiametil pädevus analüüsida konkurentsiolukorda

ning anda soovitusi selle parandamiseks. Mõlemad tegevused eeldavad vaba konkurentsi

olemasolu, mida konkurentsiõiguse tähenduses mittemajandusliku tegevuse puhul ei eksisteeri.

Notariteenuse turg on rangelt reguleeritud ning vaba konkurents sellel turul on välistatud. Seega

ei eksisteeri ka konkurentsiolukorda, mida analüüsida. Konkurentsiameti tõlgenduse järgi oleks

tema õigus nõuda teavet piiramatu ega oleks seotud vaid konkurentsiolukorra analüüsiga, mida

KonkS § 57 lg 1 p 1 sõnastus eeldab. Olukord, kus haldusorganil on võimalik ise vastavalt oma

paremale äranägemisele otsustada, mida ja mil viisil analüüsida ning selle eesmärgi täitmiseks

nõuda õigussubjektidelt teavet, ei ole kooskõlas seaduslikkuse põhimõttega.

2)

Enne konkurentsiolukorra analüüsi läbiviimist peab vastustaja hindama, kas

Konkurentsiamet saaks teabenõude subjektide suhtes järelevalvet teostada. Notarite arvu

piiratust, kindlaksmääratud tegutsemispiirkonda, reklaamikeeldu ja muid piiranguid arvestades

on halduskohus õigesti järeldanud, et klientide võimalus notarite vahel valida ei ole piisav, et

kvalifitseerida notarite tegevus Eestis majandustegevusena.

3)

Halduskohus leidis põhjendatult, et notaritelt konkurentsiolukorra analüüsimiseks teabe

nõudmine pole seaduslik. Lisaks sellele, et vastustajal puudub õigus nõuda kaebajatelt taotluses

märgitud teavet, jääb arusaamatuks ka teabe kogumise eesmärk. Konkurentsiamet ei analüüsi

mitte Eesti notariaadisüsteemi kulukust teenuse tarbijate jaoks võrreldes muu Euroopaga, vaid

uurib konkreetse notari tegevuse kasumlikkust. Selline teave ei käsitle terviksüsteemi ning

3-17-2331

7(9)

riivab kaebajate õigust eraelule. Arvestades, et paljusid teenuseid osutatakse alla omahinna ning

toimub ristsubsideerimine, ei anna Konkurentsiameti poolt teabe küsimine infot konkreetseid

toiminguid puudutavate tegelike tasude ja teenuse omahinna kohta.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada.

9. Halduskohus asus seisukohale, et kuna notarite tegevus on õigusaktides rangelt

reguleeritud, ei saa notarite ametitegevust käsitada majandustegevusena konkurentsiõiguse

kontekstis. Halduskohtu arvates oli seadusandja tahe välistada notarite ametitegevus

konkurentsiseaduse kohaldamisalast, mistõttu pole Konkurentsiametil pädevust teha notarite

üle järelevalvet ega ka nõuda teavet konkurentsiolukorra analüüsimiseks. Ringkonnakohus ei

nõustu halduskohtu seisukohtadega ja põhjendab seda järgnevalt.

10. NotS § 2 lg 1 kohaselt on notar avalik-õigusliku ameti kandja. Sama paragrahvi lõige 3

sätestab täiendavalt, et notar peab oma ametit enda nimel ja vastutusel vaba elukutsena; ta ei

ole ettevõtja ega riigiametnik. Vaba elukutse esindajana täidab notar avalik-õiguslikke

ülesandeid, kuid ei saa ametipidamise eest tavapärast ametnikupalka. Samas ei ole notar ka

ettevõtja, sest ta täidab talle usaldatud ülesandeid isiklikult ega või neid oma palgalistele edasi

delegeerida (notariaadiseaduse eelnõu (498 SE) seletuskiri, p 3). Ringkonnakohus märgib, et

mõistete „ettevõtja“ ja „majandustegevus“ sisu on erinevates õigusvaldkondades mõnevõrra

erinev. Riigikohus selgitas 22.06.1999 määruses haldusasjas nr 3-3-1-29-99, et lause „Notar ei

ole ettevõtja“ notariaadiseaduses tähendab, et notar ei ole ettevõtja äriseadustiku mõttes. Sellest

tulenevalt leidis Riigikohus, et notari poolt teenuse osutamine on majandustegevus

käibemaksuseaduse mõttes. NotS § 13 lg-st 2 tulenevalt käsitatakse notarit raamatupidamise ja

maksustamise alal füüsilisest isikust ettevõtjana.

Konkurentsiseaduse tähenduses on ettevõtja äriühing, füüsilisest isikust ettevõtja või muu

majandus- või kutsetegevuses osalev isik või juriidiliseks isikuks mitteolev ühendus või

ettevõtja huvides tegutsev isik (KonkS § 2 lg 1). Kui riik, kohaliku omavalitsuse üksus, avalik-

õiguslik juriidiline isik või muu haldusülesandeid täitev isik osaleb kaubaturul, kohaldatakse

talle ettevõtja kohta käivaid sätteid (KonkS § 2 lg 2). Euroopa Kohus on selgitanud, et

konkurentsiõiguse kontekstis hõlmab mõiste „ettevõtja“ igasuguseid isikuid ja üksusi, kes

tegelevad majandustegevusega (pakuvad kaupu või teenuseid konkreetsel turul), sõltumata

nende juriidilisest vormist ja rahastamise viisist (23.04.1991 otsus kohtuasjas nr C-41/90, p 21).

Majandustegevusega tegelemiseks ei saa lugeda avaliku võimu teostamist ehk riigi

tuumikfunktsioonide täitmist (Euroopa Kohtu 18.03.1997 otsus kohtuasjas nr C-343/95, p 23).

Eelnevast järeldub, et ettevõtja mõiste konkurentsiseaduse mõttes on laiem kui äriseadustikus

(§ 1) ning ettevõtja kohta käivaid sätteid on võimalik kohaldada muu hulgas ka eraõigusliku

isiku suhtes, kellele riik on delegeerinud avaliku ülesande täitmise.

Ringkonnakohtu hinnangul on notari tegevus majandustegevus ning notarid tegutsevad

kaubaturul. Seda järeldust ei väära asjaolu, et notarite arv, tööpiirkonnad, notarite ametitegevuse

raames tehtavad toimingud ja ametitoimingute tasumäärad on õigusaktis kindlaks määratud.

Selle normistiku eesmärk on tagada notariteenuste kättesaadavus ning notaritele piisav tulubaas,

mitte välistada igasugune konkurents notarite vahel. Notariteenuste turul konkureerivad notarid

omavahel ning teatud teenuste (nt õigusnõustamine väljaspool tõestamistoimingut) osas – mille

hind on kokkuleppeline (NotS § 32 lg 2) – ka muude sarnaseid teenuseid pakkuvate isikutega.

Seega asjaolu, et konkurents notariteenuste turul on piiratud, ei tähenda, et konkurentsi üldse ei

eksisteeri. Notariaadiseaduses ei ole sätet, mis sõnaselgelt välistaks konkurentsiseaduse

3-17-2331

8(9)

kohaldumise notarite tegevuse suhtes. Eelneva põhjal leiab ringkonnakohus, et notarite

ametitegevus on konkurentsiseaduse kohaldamisalas.

11. KonkS § 54 kohaselt teostab Konkurentsiamet riiklikku ja haldusjärelevalvet

konkurentsiseaduse täitmise üle, välja arvatud riigiabi ja kõlvatut konkurentsi puudutavas osas.

Riiklik järelevalve korrakaitse- ja konkurentsiõiguse kontekstis tähendab korrakaitseorgani

kontrollitegevust haldusväliste isikute suhtes. Haldusjärelevalve seevastu on haldusesisene

järelevalve, mille korral kontrollib üks haldusekandja teise haldusekandja poolt haldusülesande

täitmist. Haldusjärelevalve teostamisel ei piirata üldjuhul isikute põhiõigusi, kelle üle

järelevalvet teostatakse (korrakaitseseaduse eelnõu (49 SE) seletuskiri, lk 14–15). KonkS § 2

lg-s 2 sätestatud juhtudel kohaldub konkurentsiseadus ka isikutele ja organitele, kelle peamiseks

ülesandeks on avaliku võimu teostamine (riigiasutused, kohaliku omavalitsuse üksused jne)

ning sellistel juhtudel on Konkurentsiametil pädevus nende üle haldusjärelevalvet teostada

(konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu

(386 SE) seletuskiri, lk 3). Notari kui avaliku halduse kandja üle saab samuti teostada

haldusjärelevalvet. Kaebajate viidatud MKS § 29 p-de 31 ja 37 põhjal, mis reguleerivad

juhtumeid, kus maksuhaldur võib avaldada maksusaladust sisaldavat teavet, pole alust

järeldada, et seadusandja soovis välistada Konkurentsiameti järelevalve notarite tegevuse üle.

Ringkonnakohus märgib, et notariaadiseaduses (eelkõige § 5) sätestatud Justiitsministeeriumi

teostatav haldusjärelevalve, mis seisneb notari ametipidamise nõuetekohasuse kontrollimises,

on Konkurentsiameti teostatavast järelevalvest erineva sisuga. Kuna vastustaja pole kaebajate

suhtes algatanud järelevalvemenetlust, puudub vajadus täpsemalt analüüsida notarite üle

teostatava Konkurentsiameti järelevalve sisu ja ulatust.

12. Riigikohus on selgitanud, et konkurentsiseaduse üheks ülesandeks on kaitsta kõiki

turuosalisi, sh kaupade tarbijaid olukorras, kus konkurents puudub või on piiratud, näiteks turu

valitsemisel ühe või mitme ettevõtja poolt. Vaba konkurentsi ning konkurentsiõiguse

üldtunnustatud eesmärk ja ülesanne on tagada turul nõudmise ja pakkumise optimaalse

tasakaalu kaudu kaupade kvaliteet, õiglased hinnad ja mõistlik pakutav kaubakogus

(18.12.2002 otsus asjas nr 3-3-1-66-02, p 13). Nimetatud eesmärkide tagamiseks notariteenuste

puhul peab Konkurentsiametil olema õigus kontrollida ka konkurentsiolukorda notariteenuste

turul.

13. KonkS § 55 lg 1 järgi on Konkurentsiamet pädev teostama kõiki konkurentsiseaduse alusel

temale pandud toiminguid ja võtma tarvitusele meetmeid konkurentsi kaitsmiseks.

Konkurentsiamet analüüsib konkurentsiolukorda, kavandab konkurentsi soodustavaid

meetmeid, annab soovitusi konkurentsiolukorra parandamiseks ja teeb ettepanekuid õigusaktide

vastuvõtmiseks või muutmiseks ning arendab koostööd teiste riikide ja riikide ühenduste

konkurentsialase järelevalve asutustega (KonkS § 55 lg 2). Nimetatud pädevusnormidest ei

tulene Konkurentsiametile piiramatut volitust kontrollida mis tahes tegevusi. Konkurentsiameti

tegevus on piiratud konkurentsiseaduse reguleerimisalaga, s.o kontroll peab puudutama

kaubaturul tegutsemist. Praegusel juhul on see tingimus ringkonnakohtu arvates täidetud.

14. Kaebajatele 07.09.2017 esitatud taotlustes on teabe nõudmise alustena viidatud KonkS § 57

lg 1 p-dele 1 ja 9 ning § 59 lg-le 1. KonkS § 57 lg 1 järgi on Konkurentsiametil õigus nõuda

kõigilt füüsilistelt ja juriidilistelt isikutelt ning nende esindajatelt, samuti riigiasutustelt ja

kohaliku

omavalitsuse

üksustelt

ning

nende

ametiisikutelt

teavet

muu

hulgas

konkurentsiolukorra analüüsimiseks (p 1) ja konkurentsiseaduse täitmise üle riikliku järelevalve

teostamiseks (p 9). KonkS § 59 lg 1 täpsustab, milliseid materjale võib Konkurentsiamet

isikutelt nõuda. Taotluses nõuti kaebajatelt andmeid nende notaribüroo eelmise majandusaasta

tulude ja kulude kohta. Teabe küsimise põhjendusena on viidatud analüüsi koostamisele, mille

3-17-2331

9(9)

eesmärk on selgitada välja võimalused notariteenuste senisest suuremaks konkurentsile

avamiseks. Analüüsi üheks osaks on notari tasude kulupõhisuse väljaselgitamine.

Ringkonnakohtu hinnangul ei ole Konkurentsiamet kaebajatelt teavet nõudes ületanud talle

konkurentsiseadusega antud pädevust ega volitusi. Kaebajatelt ei küsitud sellist teavet, mis

ilmselgelt ei saa olla seotud konkurentsiolukorra analüüsimisega. Teave notaribüroo ühe

majandusaasta tulude ja kulude kohta võimaldab analüüsida notari tasude kulupõhisust ning

sellise teabe kogumine aitab seega kaasa analüüsi koostamisega taotletava eesmärgi

saavutamisele. Kaebajate arutlus sellest, et ristsubsideerimise ja muude asjaolude tõttu ei pruugi

Konkurentsiamet notarite ühe majandusaasta tulude ja kulude andmete põhjal saada objektiivset

ülevaadet konkreetseid toiminguid puudutavate tegelike tulude ja kulude kohta, võib mingil

määral olla õige, kuid arvestada tuleb ka sellega, et Konkurentsiametil on analüüsi koostamisel

võimalik kasutada ka muud talle kättesaadavat teavet (nt notariaaltoimingute statistika), millest

koos kogutava teabega tõenäoliselt piisab, et analüüsida konkurentsiolukorda notariteenuste

turul. Tasude kulupõhisuse väljaselgitamiseks vajab Konkurentsiamet andmeid nii

ametitoimingute kui ka ametiteenustega seotud tulude ja kulude kohta.

15. Konkurentsiamet on kaebajatelt välja nõudnud Maksu- ja Tolliametile esitatud vormi E,

mille esitamine ei saa neile olla ülemääraselt koormav. Liiatigi on Konkurentsiamet kaebajate

palvel pikendanud teabe esitamise tähtaega. 03.11.2017 ettekirjutustes on kaebajaid hoiatatud,

et Konkurentsiamet rakendab ettekirjutuse täitmata jätmise korral nende suhtes KorS § 28 lg 2

ja KonkS § 571 alusel sunniraha 1000 eurot. Kaebajad pole sunniraha hoiatusele eraldi

vastuväiteid esitanud. Riigikohus on leidnud, et „[h]oiatus ei ole lõplik ja siduv otsustus, mis

tingiks vältimatult sunniraha rakendamise ja välistaks haldusorgani kaalutlusõiguse.

Haldusorgan võib sunniraha rakendada ka hoiatuses märgitust väiksemas määras. Sunniraha

rakendamisel tuleb arvestada proportsionaalsuse põhimõttega“ (22.04.2015 otsus asjas nr 3-3-

1-72-14, p 14).

16. Ringkonnakohus tühistab halduskohtu vaidlustatud otsuse ning teeb asjas uue otsuse,

millega jätab P. Uibopuu ja A. Harujõe kaebuse rahuldamata.

17. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS §

109 lg 4 sätestab, et kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb

lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust. Kuna vastustaja

apellatsioonkaebus kuulub rahuldamisele ja kaebajate kaebus jääb rahuldamata, kuid vastustaja

pole ringkonnakohtule esitanud menetluskulude nimekirja ega kuludokumente (HKMS § 109

lg 1), jäävad kahe kohtuastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)