3-15-2595/42 · Riigikohtu halduskolleegium

R I I G I K O H U S

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3152595

Otsuse kuupäev

27. juuni 2018

Kohtukoosseis

Eesistuja Jüri Põld, liikmed Indrek Koolmeister ja Viive Ligi

Kohtuasi

X kaebus Sotsiaalkindlustusameti 6. augusti 2015. a otsuse

tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja X, esindaja vandeadvokaat Indrek Lillo

Vastustaja Sotsiaalkindlustusamet, esindaja Merle Magnus

Kolmas isik Y

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 11. mai 2017. a otsus

Menetluse alus Riigikohtus

X kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada X kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 14. septembri 2016. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu

11. mai 2017. a otsus osas, milles jäeti kaebus rahuldamata.

3. Teha tühistatud osas uus otsus, millega rahuldada X kaebus ja tühistada

Sotsiaalkindlustusameti 6. augusti 2015. a otsus nr 76497-2.

4. Mõista Sotsiaalkindlustusametilt X kasuks välja menetluskulud 2977 eurot.

5. Tagastada kautsjon.

6. Asendada avaldatavas otsuses kaebaja ja kolmanda isiku nimed tähemärkidega.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. X-l (kaebaja) ja Y-l (kolmas isik) on kaks ühist last, kelle lapsetoetused olid alates 1. oktoobrist

2013 määratud kaebajale. Kaebaja ja kolmas isik elavad lahus. Lapsed elavad võrdselt mõlema

vanema juures.

2. Kolmandal isikul sündis teisest kooselust kolmas laps, kelle eest määrati talle lapsetoetus, mis

vastas esimese lapse lapsetoetuse suurusele (45 eurot).

3. Kolmas isik esitas 11. mail 2015 Sotsiaalkindlustusametile (SKA) taotluse muuta tema kolmanda

lapse kasvatamiseks määratud lapsetoetus kolmanda lapse lapsetoetuseks (100 eurot).

4. SKA jättis 29. juuni 2015. a otsusega kolmanda isiku taotluse rahuldamata. Otsuse kohaselt on

riiklikud peretoetused kaebaja ja kolmanda isiku ühiste laste kasvatamiseks määratud laste isale.

Vastustajale ei ole esitatud tõendeid, et laste isa ei tegele laste kasvatamisega, mis annaks aluse

peretoetuse maksmise lõpetamiseks ja ümbervormistamiseks laste emale. Samuti ei ole vastustaja

tähtaja jooksul esitatud kokkulepet selle kohta, kumb vanematest on õigustatud lapsetoetusi saama.

Seetõttu ei ole alust lugeda lapsi kaebaja pere koosseisu mittekuuluvaks. Kuna kolmanda isiku pere

3-15-2595

koosseisus on üks peretoetuste õigusega laps, siis on kaebaja kolmanda lapse lapsetoetuse suurus

määratud õiguspäraselt. Kolmas isik ei ole esitanud ka taotlust, et kaebaja ja kolmanda isiku ühiste

laste eest saadavad peretoetused määrataks talle.

5. Kolmas isik esitas 26. juulil 2015 SKA-le taotluse peretoetuste määramiseks seoses kaebaja ja

kolmanda isiku ühiste laste kasvatamisega.

6. SKA lõpetas 6. augusti 2015. a otsusega nr 76497-2 kaebajale peretoetuste maksmise.

Rahvastikuregistri andmetel elavad kaebaja ja kolmanda isiku lapsed koos kolmanda isikuga. Seega

on tegemist kaebaja perest lahus elavate lastega ja riiklike peretoetuste seaduse (RPTS) § 19 lg 3 p 1

alusel ei saa neid arvata kaebaja pere koosseisu.

7. SKA määras 14. augusti 2015. a otsusega kolmandale isikule lapsetoetuse kolme lapse

kasvatamise eest kogusummas 190 eurot.

8. Kaebaja esitas SKA 6. augusti 2015. a otsuse peale vaide, mille SKA jättis 15. septembri 2015. a

otsusega nr 1.1-10/80 rahuldamata. Vaideotsuse kohaselt ei reguleeri RPTS, kumb vanematest on

igal konkreetsel juhul õigustatud peretoetusi taotlema, vaid vanemad peavad ise kokku leppima,

kumb neist on peretoetuste taotleja. Kui selline kokkulepe puudub, lähtutakse rahvastikuregistri

andmetest.

9. Kaebaja esitas halduskohtule kaebuse SKA 6. augusti 2015. a otsuse tühistamiseks. Kaebuse

kohaselt ei ela kaebaja ja kolmanda isiku ühised lapsed kaebaja perest lahus. Puuduvad tõendid selle

kohta, et kaebaja ei tegele nende ühiste laste kasvatamisega. Kaebaja ja kolmanda isiku vahel ei ole

sõlmitud kokkulepet, et peretoetused määrataks kolmandale isikule. Kaebaja on väljendanud üksnes

nõusolekut muuta laste rahvastikuregistri kannet laste elukoha kohta. Vaidlustatud otsusest ei nähtu

õiguslikku alust, mis võimaldaks kaebajale lapsetoetuste maksmise lõpetada. Kaebajat ei ole enne

koormava haldusakti andmist ära kuulatud.

10. Tallinna Halduskohus jättis 14. septembri 2016. a otsusega kaebaja kaebuse rahuldamata ja

määras kaebajale teadvalt vale faktiväite esitamise eest rahatrahvi 320 eurot. Halduskohtu otsuse

põhjendused olid järgmised.

10.1. Lapsevanematel tuleb omavahel kokku leppida, kumb neist konkreetse lapse eest lapsetoetust

taotleb. Kokkuleppe mittesaavutamise korral ei saa vastustaja jätta toetust määramata, sest vastasel

juhul jätaks ta oma seadusjärgse kohustuse täitmata ja lapse õigused jääksid kaitseta.

10.2. RPTS-ist ei tulenenud alust kaebajale peretoetuste maksmise lõpetamiseks. Vaidlusaluse otsuse

tegemise ajendiks sai asjaolu, et kolmas isik esitas vastustajale avalduse samade laste eest

lapsetoetuse saamiseks ning vastustajal tuli otsustada, kummale vanemale vanematevahelise

kokkuleppe puudumise korral lapsetoetus määrata. Vastustajal puudus alus jätta avaldus

tähelepanuta või läbi vaatamata.

10.3. Olukorras, kus vanemad kasvatavad lapsi võrdselt ja nende vahel puudub kokkulepe, kes peaks

peretoetusi taotlema, ei saa pidada vastustaja lähtumist rahvastikuregistri laste elukohakandest

õigusvastaseks.

10.4. Vaidlusalune otsus ei riku kaebaja õigusi. Kaebaja ei ole põhjendanud ega tõendanud, et tema

õigus saada lapsetoetust või huvi selle vastu oli suurem kui kolmandal isikul.

2(6)

3-15-2595

10.5. Kuna vastustaja oli vahetult enne vaidlusaluse otsuse andmist menetlenud kolmanda isiku

11. mai 2015. a avaldust ja saanud selles menetluses teada kaebaja seisukoha lapsetoetuse maksmise

korralduse muutmise suhtes, siis võis vastustaja haldusmenetluse seaduse (HMS) § 40 lg 3 ple 2

tuginedes jätta kaebajalt arvamuse küsimata. Samuti puudus vajadus koguda lisatõendeid laste

kasvatamise korraldamise kohta. Kaebaja ei ole toonud kohtumenetluses esile asjaolusid või

tõendeid, millega arvestamine oleks mõjutanud asjas tehtud otsuse tulemust (HMS § 58).

11. Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja teha uue otsuse,

millega kaebus rahuldada.

12. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 11. mai 2017. a otsusega kaebaja apellatsioonkaebuse

osaliselt ja tühistas Tallinna Halduskohtu 14. septembri 2016. a otsuse osas, millega kohus määras

kaebajale teadvalt vale faktiväite esitamise eest rahatrahvi. Ülejäänud osas nõustus ringkonnakohus

halduskohtu põhjendustega, ei pidanud vajalikuks neid korrata ja jättis halduskohtu otsuse

muutmata.

Vastuseks apellatsioonkaebusele märkis ringkonnakohus, et kui laps elab võrdselt mõlema vanema

juures, siis on võimalik arvata ta ükskõik kumma vanema pere koosseisu. Nõustuda tuleb

halduskohtuga, et olukorras, kus kõik muud tingimused olid võrdsed, ei ole põhjust heita SKAle ette

lähtumist laste rahvastikuregistri järgsetest elukoha andmetest kui ainsast eristavast asjaolust.

Kaebaja viited RPTS § 29 lgtele 5 ja 6 ei ole asjakohased, sest lapsetoetuse maksmist kaebajale ei

ole lõpetatud nimetatud sätete alusel, vaid RPTS § 29 lg 3 alusel. Vaidlustatud haldusakti tühistamist

ei tingi ka väited ärakuulamisõiguse rikkumise kohta, kuna asjaoludest tulenevalt puudus SKAl

kaebajale alates 1. augustist 2015 peretoetuste maksmise lõpetamisel ja kolmandale isikule kolme

lapse eest lapsetoetuse määramisel kaalutlusruum. Seetõttu ei oleks saanud kaebaja võimalikud

vastuväited asja otsustamist mõjutada. Kaebajal oli võimalik esitada vastuväited vaidemenetluses.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

13. Kaebaja palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus osas, millega jäeti kaebaja

apellatsioonkaebus rahuldamata, ning teha selles osas uue otsuse, millega rahuldada kaebus ja jätta

kõik menetluskulud vastustaja kanda. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised.

13.1. Ringkonnakohus ei ole otsuse põhjendavas osas järginud halduskohtu otsuse põhjendusi

(HKMS § 201 lg 4). Halduskohus leidis, et kaebajale lapsetoetuse maksmise lõpetamiseks ei ole

õiguslikku alust, kuid jättis kaebuse rahuldamata põhjendusel, et vaidlustatav otsus ei riku kaebaja

õigusi. Vastupidiselt halduskohtu seisukohale leidis ringkonnakohus, et kaebajale lapsetoetuse

maksmise lõpetamiseks oli olemas õiguslik alus (RPTS § 29 lg 3). Nõustuda ei saa ei halduskohtu

ega ringkonnakohtu käsitlusega.

13.2. Kuivõrd seaduses ei olnud sätestatud alust, mis võimaldanuks lapsetoetuse maksmist kaebajale

lõpetada, siis oleks see olnud võimalik üksnes vanematevahelise kokkuleppe alusel. Kohtud on

eeltooduga nõustunud, kuid ei ole sellest otsuse tegemisel lähtunud. Samuti on ringkonnakohtu

otsusega tuvastatud, et kaebaja ja kolmanda isiku vahel puudub kokkulepe lapsetoetuse määramise

kohta. Muu hulgas sätestab ka kehtiva perehüvitiste seaduse (PHS) § 26 lg 3, et kui laps kasvab

võrdselt mõlema lahus elava vanema juures, arvatakse laps ühe vanema pere koosseisu vastavalt

vanematevahelisele kokkuleppele.

13.3. Kaebaja ära kuulamata jätmisega rikuti HMS § 40 lg-id 1 ja 2. Arvestades, et kohtud ei ole

esitanud seadusest otsesõnu nähtuvat alust kaebajale lapsetoetuse maksmise lõpetamiseks, siis on

3(6)

3-15-2595

arusaamatu ringkonnakohtu seisukoht, et kaebajale peretoetuste maksmise lõpetamisel puudus

vastustajal kaalutlusruum ning seetõttu ei saanud kaebaja võimalikud vastuväited mõjutada asja

otsustamist.

14. Vastustaja ja kolmas isik oma seisukohti ei esitanud.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

15. Kuigi lapsetoetuse saamise õigus on lapsel (RPTS § 5 lg 1, PHS § 17 lg 1), ei tähenda see, et

lapsetoetuse maksmise lõpetamise otsus ei rikuks vanema õigusi. Kui lapsel on olemas isik, kes teda

kasvatab, siis ei ole lapsel võimalik ise peretoetusi taotleda (RPTS § 15, PHS § 25 lg 1). Peretoetus

määratakse aga seda taotlevale isikule (RPTS § 22 lg 1 teine lause, PHS § 28), kelleks on üldjuhul

vanem. Peretoetuste määramisega kaasneb vältimatult selle käsutamise õigus. Sealjuures ei ole

peretoetuste käsutamise õigus piiramatu, vaid neid tuleb kasutada laste huvides (RPTS § 1 lg 1;

PHS §d 2 ja 15). Seega rikub vaidlusalune lapsetoetuse maksmise lõpetamise otsus kaebaja õigust

käsutada talle määratud lapsetoetust.

16. Kolleegium leiab, et SKA tegevus ei olnud kooskõlas RPTS-is sätestatuga. Peretoetuste

maksmine lõpetatakse peretoetuste saamist või toetuste suurust mõjutavate asjaolude ilmnemisel

(RPTS § 29 lgd 1 ja 3), seega juhul, kui vanem ei kasvata enam last või laps ei ela tema juures

(vt RPTS § 1 lg 1, § 15, § 19 lgd 1 ja 3). Vaidlus puudub selle üle, et kaebaja ja kolmanda isiku

ühised lapsed elavad võrdselt mõlema vanema juures ning vanemad kasvatavad lapsi võrdselt.

17. RPTS ei sätesta, kuidas määrata peretoetused olukorras, kus vanemad kasvatavad lapsi võrdselt.

Seadust ei ole võimalik tõlgendada ka selliselt, et lapsetoetused määratakse mõlemale vanemale.

Kolleegium leiab, et vastustaja ja kohtud õigesti leidnud, et sellisel juhul on vanematel võimalik

omavahel kokku leppida, kes lapsetoetust taotleb. Ka kehtiv regulatsioon rõhutab vanematevahelise

kokkuleppe vajalikkust sellises olukorras (vt PHS § 6 lg 1 ja § 26 lg 3). Kokkulepet väljendab ühe

vanema nõusolek loobuda lapsetoetuse taotlemisest teise vanema kasuks.

Vaidlust ei ole selles, et vanematevaheline kokkulepe puudus. Nõustuda ei saa kohtute seisukohaga,

et olukorras, kus vanemad kasvatavad lapsi võrdselt, ei muuda haldusorgani tegevust õigusvastaseks

lähtumine rahvastikuregistri andmetest. Rahvastikuregistrisse kantud andmetel on õiguslik tähendus

vaid seaduses sätestatud juhtudel (rahvastikuregistri seaduse § 6 lg 2). RPTS ega ka kehtiv PHS ei

omista rahvastikuregistri andmetele peretoetuste määramisel õiguslikku tähendust. Seega ei saa

rahvastikuregistri kanne lapse elukoha andmete kohta olla peretoetuste vormistamisel määrava

tähtsusega. Rahvastikuregistri kande muutus ei tähenda, et kaebaja enam lapsi ei kasvataks või

lapsed enam tema juures ei elaks. Eeltoodust tulenevalt ei olnud täidetud kaebajale lapsetoetuse

maksmise lõpetamise eeldused.

18. Ebaõige on ka kohtute seisukoht, et SKA ei saanud jätta kolmanda isiku taotlust läbi vaatamata.

Kolleegium selgitab, et kui üks vanematest ei anna teisele lapsetoetuse taotlemiseks nõusolekut, siis

ei ole SKA-l pädevust otsustada, millise pere koosseisu laps arvata (vt RPTS § 19 lg 3 p 1,

PHS § 26 lg 2). Sellisel juhul on lapsetoetuse taotlejal õigus pöörduda vaidluse lahendamiseks

maakohtu poole ning nõuda teise vanema kohustamist nõusolekut andma ja tema kasuks

lapsetoetuse taotlemisest loobuma (tsiviilseadustiku üldosa seaduse §s 68 sätestatud tahteavalduse

asendamise nõue). Tegemist on kahe eraõigusliku isiku vahelise sisulise vaidlusega selle üle, kumb

vanematest lapsetoetust taotleb (vrd Riigikohtu erikogu määrused asjas nr 334213, pd 13–14, 19, ja

asjas nr 33-4-3-15, pd 7–9). Selleks et kohus saaks tahteavalduse asendada, peab isikul olema

4(6)

3-15-2595

kohustus teha kindla sisuga tahteavaldus. Sealjuures võib nõude aluseks oleva kohustava normi

leidmine materiaalõigusest olla raskendatud (vt eelviidatud asi nr 334213, p 21).

19. Analoogne regulatsioon oli kehtestatud ka riikliku pensionikindlustuse seaduses (RPKS), mis

sätestas täiendava pensioniõigusliku staaži lapse kasvatamise korral vaid ühele vanematest ning

kohustas vanemaid pensioniõigusliku staaži kasutamiseks kokku leppima viisil, millega kaasnes ühe

poole täielik ilmajäämine täiendavast pensioniõiguslikust staažist (RPKS § 24 lgd 7

ja 8, § 28 lg 2 p 12). Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tunnistas RPKS § 24

lgd 7 ja 8 ning § 28 lg 2 p 12 põhiseadusevastaseks ja kehtetuks osas, milles see ei võimalda

täiendavat pensioniõiguslikku staaži jagada isikute vahel olukorras, kus mõlemad isikud vastavad

sättes esitatud täiendava pensioniõigusliku staaži saamise eeldustele (kasvatasid lapsi võrdselt), kuid

nad ei jõua selle omavahelises jagamises kokkuleppele. Muu hulgas leidis põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegium, et kohustus lahendada täiendava pensioniõigusliku staaži vaidlus alati

kohtus piirab liialt vanemate põhiõigusi. Selline korraldus koormab lisaks vanematele ka liigselt

kohtusüsteemi ja on vastuolus menetlusökonoomia põhimõttega (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi otsus asjas nr 5179, p 37–39).

20. Eeltoodud põhjustel tuleb kaebaja kassatsioonkaebus rahuldada. Riigikohus tühistab haldus- ja

ringkonnakohtu otsused osas, milles jäeti kaebus rahuldamata, ning teeb uue otsuse, millega

rahuldab kaebaja kaebuse ja tühistab SKA 6. augusti 2015. a otsuse.

21. Kolleegium soovib selgitavalt märkida järgnevat. Vaatamata sellele, et vaidlusaluse otsuse

tühistamise tagajärjel taastub lapsetoetuse kaebajale määramise otsuse kehtivus, ei ole kaebajal

õigust tagantjärele lapsetoetustele, mida maksti kolmandale isikule pärast kaebajale lapsetoetuste

maksmise lõpetamist. Lapsetoetused on välja makstud ning kuna kaebaja ei ole väitnud, et

lapsetoetusi ei oleks kasutatud laste hooldamise, kasvatamise ja õppimisega seotud

kulutuste katmiseks, on seaduse eesmärk täidetud. Kolmandalt isikult pole võimalik toetust tagasi

nõuda, sest puudub õiguslik alus. PHS § 14 lg 1 ja sotsiaalseadustiku üldosa seaduse § 31 lg 1 p 1

alusel saab toetuse tagasi nõuda vaid siis, kui isikul puudus õigus hüvitisele, kuna õigust ei olnud

tekkinud. Nagu käesoleva kohtuotsuse ps 15 selgitatud, on lapsetoetuse saamise õigus lapsel ning

kaebaja lastel oli õigus toetust saada ka perioodi eest, mil see maksti välja kolmandale isikule. Kuna

kaebaja ja kolmas isik kasvatavad lapsi ühiselt, kannavad nad ilmselt ühiselt ka lastega seotud kulud

ning saavad tehtud kulutuste jagamisel arvesse võtta ka lapsetoetusena kas ühele või teisele

vanemale välja makstud summasid.

22. Kuna Riigikohus teeb uue otsuse, tuleb muuta menetluskulude jaotust (HKMS § 109 lg 4).

Kaebaja on halduskohtus kandnud õigusabikulusid 1625 eurot. Menetluskulusid tõendavate

dokumentide järgi on õigusabi osutamise hulka arvatud ka vaidemenetluses kantud õigusabikulud

234 eurot.

Kohtupraktika kohaselt saab halduskohtumenetluses välja mõista ainult

halduskohtumenetluses kantud menetluskulusid, mitte haldusmenetluses kantud õigusabikulusid

(otsus asjas nr 3312011, p 18; nr 3-3-160-13, p 17). Seega ei saa ka praeguses juhtumis

vaidemenetluses kantud kulusid käsitada menetluskuludena, mida saaks vastustajalt HKMS § 109

alusel välja mõista. Kaebaja põhjendatud menetluskuludeks esimese astme kohtumenetluses on

seega 1391 eurot (1625 – 234).

Apellatsiooniastmes on kaebaja kandnud õigusabikulusid 988 eurot ja kassatsiooniastmes 936 eurot.

Kassatsiooniastmes kantud kuludest tuleb jätta arvestamata arvel nr 783-2017 märgitud kulu

(338 eurot) vastuse koostamise eest vastustaja ja kolmanda isiku seisukohtade suhtes, kuna

nimetatud menetlusosalised ei ole kassatsiooniastmes oma seisukohti esitanud. Kassatsiooniastme

5(6)

3-15-2595

vajalikud ning põhjendatud menetluskulud on seega 598 eurot (936 – 338). Kokku tuleb SKA-lt

kaebaja kasuks välja mõista menetluskulud 2977 eurot.

23. Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4 esimese lause alusel

tagastada.

HKMS § 175 lg 3 kohaselt asendatakse avaldatavas otsuses kohtu algatusel kaebaja ja kolmanda

isiku nimed tähemärkidega.

(allkirjastatud digitaalselt)

Eriarvamus: 3-15-2595/

6(6)