3-16-579/47 · Riigikohtu halduskolleegium

R I I G I K O H U S

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

316579

Otsuse kuupäev

26. juuni 2018

Kohtukoosseis

Eesistuja Viive Ligi, liikmed Nele Parrest ja Jüri Põld

Kohtuasi

TÜ Analan kaebus kohustamaks Narva-Jõesuu Linnavalitsust

kooskõlastama eskiisprojekt ja pikendama ehitise

kordategemiseks määratud tähtaega

Menetlusosalised

Kaebaja TÜ Analan, esindajad vandeadvokaadid Aivar Pilv ja

Merilin Ojasaar

Vastustaja Narva-Jõesuu linn, esindaja vandeadvokaat Enno

Heringson

Kaasatud haldusorgan Maa-amet, esindaja Toomas Kutti

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 23. jaanuari 2018. a otsus

Menetluse alus Riigikohtus

Narva-Jõesuu linna kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Narva-Jõesuu linna kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 23. jaanuari 2018. a kohtuotsus ja jätta jõusse Tartu

Halduskohtu 2. detsembri 2016. a kohtuotsus, asendades viimase põhjendused

käesoleva otsuse põhjendustega.

3. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

4. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. TÜ Analan (kaebaja) õiguseellane kommertsühistu Brothers Consulting ostis 25. augustil 1993

Narva-Jõesuu Linnavalitsuselt Narva-Jõesuus aadressil J. Poska 23 asunud kämpinguhooned. Ostja

võttis lepingu pga 3.2.1 endale lisakohustuse ehitada tähtajaga hiljemalt 1. jaanuariks 1996 endise

kämpingu territooriumile kaasaegne tööstuskaupade pood ja palgata vähemalt kümme Narva-Jõesuu

töötut. 31. juulil 1996 muudeti lepingu punkte 3.2.1 ja 5.1 ning ostja kohustus ehitama kaasaegse

kaupluse hiljemalt 1. augustiks 1998 ning maksma kohustuse täitmata jätmise korral trahvi

150 000 krooni. Ostja pidi vormistama maa ostmise ja taotlema ehitusloa.

Kaebaja esitas 30. detsembril 1997 avalduse maa erastamiseks kämpinguhoonete juurde.

18. aprillil 2000 sõlmisid pooled uue kokkuleppe selle kohta, et kui TÜ Analan maksab ostu-

müügilepingu tingimuste täitmata jätmise eest trahvi 150 000 krooni osamaksetena hiljemalt

3-16-579

7. novembriks 2000, loevad kokkuleppe pooled ostu-müügilepingust tulenevad kohustused

täidetuks. Trahvi ei tasutud.

Narva-Jõesuu Linnavalitsus teatas vastuseks kaebaja 14. veebruari 2006. a pöördumisele, et Narva-

Jõesuus aadressil J. Poska 23 ei asu ehitisi, mille juurde saaks seaduse kohaselt maad erastada.

J. Poska 23 maa-ala on hõlmatud koostamisel oleva detailplaneeringuga ja see lahendab selle maa-

ala arendamise võimalused.

Narva-Jõesuu Linnavalitsuse 4. septembri 2014. a korraldusega nr 320 määrati kaebajale kuuluvate

ehitiste kordategemiseks tähtaeg kuni 1. märtsini 2016 ning teenindamiseks vajaliku maa suuruseks

6800 m2. Linnavalitsuse 16. septembri 2014. a korraldusega väljastati kaebajale

projekteerimistingimused. Kaebaja esitas 3. märtsil 2015 Narva-Jõesuu Linnavalitsusele taotluse

J. Poska 23 eskiisprojekti kooskõlastamiseks.

Linnavalitsus tunnistas 13. mail 2015 korralduse nr 320 kehtetuks, kuid halduskohus tühistas selle

korralduse 17. detsembri 2015. a otsusega. Kohtuotsus jõustus 18. jaanuaril 2016. Sama aasta

25. jaanuaril taotles kaebaja linnavalitsuselt ehitiste kordategemiseks antud tähtaja pikendamist

12 kuu võrra ja kordas oma taotlust eskiisprojekti kooskõlastamiseks.

22. veebruari 2016. a kirjaga

jättis linnavalitsus eskiisprojekti kooskõlastamata, sest

kooskõlastamistoiminguid võib teha maa omanik riik. Lisaks ei sisaldanud projekt kunagi olemas

olnud hoone inventariseerimisjooniseid või esialgse projekti väljavõtet ning polnud võimalik

kontrollida, kas eskiis vastab varem sellel maatükil seisnud hoonete mahule ja kujule.

23. veebruari 2016. a kirjaga jäeti ehitiste kordategemise tähtaeg pikendamata, sest kaebajal oli

põhimõtteliselt 262 päeva aega, et vähemalt alustada ehitiste korrastamisega. Lisaks tuvastati

6. novembril 2015 tehtud vaatluse teel, et J. Poska 23 kinnistul pole ehitisi, mida saaks korda teha.

2. Halduskohtule esitatud kaebuse lõplikuks nõudeks jäi kohustamisnõue linnavalitsuse vastu

eskiisprojekti kooskõlastamiseks ja ehitise kordategemise tähtaja pikendamiseks. Kaebaja leidis, et

eskiisprojekt vastas esitatud nõuetele, mistõttu polnud alust kooskõlastamisest keelduda. Ehitise

kordategemiseks antud tähtaega tulnuks pikendada, sest ehitise kordategemine viibis korralduse

nr 320 kehtetuks tunnistamise üle peetud vaidluse ja eskiisprojekti kooskõlastamata jätmise tõttu.

Ehitise kordategemiseks antud tähtaeg ei tohi MaaRS § 6 lg 31 (kuni 13. juulini 2017 kehtinud

redaktsioonis, edaspidi MaaRS v.r) kohaselt olla lühem kui üks aasta.

3. Tartu Halduskohtu 2. detsembri 2016. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata.

Kohus leidis, et kinnistul asuvad kolm vundamenti, mis on kantud ehitusregistrisse. Eeltoodust ja

korraldusest nr 320 tuleneb, et maatükile on kavandatud kolm hoonet. See on vastuolus Narva-

Jõesuu Linnavolikogu 3. oktoobri 2012. a otsusega nr 120 kehtestatud Narva-Jõesuu linna keskosa

detailplaneeringuga, mis lubab sellel kinnistul vaid ühe kolmekorruselise hoone ning näeb erinevalt

korraldusega nr 320 ette nähtud sihtotstarbest, milleks on 100% ärimaa, ette võrdses ulatuses elamu-

ja ärimaa sihtotstarbe.

Kuna reformimata maa kuulub riigile, on eskiisprojekt jäetud õigesti kooskõlastamata.

MaaRS v.r § 6 lg 31 kohaselt peab omanik tegema lagunenud ehitised korda või kõrvaldama.

Praegusel juhul on kaebaja ehitised lammutanud ja fotodel on näha vaid vaevumärgatavad

vundamendi jäänused.

2(10)

3-16-579

Maaüksusel ei asu ehitisi, mille kordategemine oleks võimalik. Maareformi seaduses on ehitise

kordategemise sätete puhul silmas peetud olukordi, kus ehitise kordategemine ei eelda

projekteerimistingimuste, ehitusprojekti või ehitusloa olemasolu. Täiesti uue ehitise püstitamine ei

ole maareformi seaduse tähenduses käsitatav ehitise kordategemisena. Maa ostueesõigusega

erastamise vältimatuks eelduseks on maareformi seaduse (MaaRS) § 6 lgs 3 sätestatud tingimustele

vastava ehitise olemasolu. Seepärast pole kaebajal võimalik saavutada kaebuse eesmärki

maaüksuse erastamist – ja kaebuse rahuldamiseks pole alust.

4. Tartu Ringkonnakohtu 23. jaanuari 2018. a otsusega tühistati halduskohtu otsus ning kohustati

linnavalitsust lahendama uuesti kaebaja taotlusi eskiisprojekti kooskõlastamiseks ja tähtaja

pikendamiseks. Linnavalitsuselt mõisteti välja menetluskulud 3000 eurot.

Ringkonnakohus leidis, et halduskohus on rikkunud kohtuotsuse põhjendamiskohustust, kui on

kasutanud otsuses põhjendusena kohtule esitatud Maa-ameti vastuses toodud põhjendusi. Ühe

menetlusosalise põhjenduste kopeerimine pole lubatav, sest loob näivuse, et kohus pole

vaidlusaluseid küsimusi ise läbi kaalunud ja võib olla jõudnud valele tulemusele. Sellist

menetlusviga ei saa apellatsioonimenetluses kõrvaldada ja see tingiks juba iseseisvalt asja saatmise

tagasi uueks arutamiseks. Siiski võib apellatsioonikohus teatud erandlikel asjaoludel teha ise uue

otsuse ja praegu need asjaolud esinevadki. Kohtuistungi korraldamata jätmine, millele kaebaja

samuti viitab kui menetlusveale, ei tingi kohtuotsuse tühistamist, sest istungi korraldamise nõuet

seadus ei sätesta. Halduskohus on põhjendanud, miks ta istungit ei korralda, ning tal on selles suhtes

lai kaalutlusruum. Kohus ei ole kaebajat eksitanud sellega, et soovitas esitada kohustamisnõude.

Kohustamisnõue ongi käesoleval juhul ilmselgelt kõige asjakohasem. Kaebuse rahuldamata jätmise

põhjuseks ei olnud mitte kohustamisnõude asjakohatus, vaid nõude põhjendamatus.

Välistatud ei ole, et ka ehitis, millest on säilinud ainult vundament, on käsitatav lagunenud ja

kasutusest väljalangenud ehitisena. Eelkõige on see nii seetõttu, et ka juhul, kui hoone muid osi pole

säilinud, vastab ta ikka ehitusseadustiku (EhS) § 3 lgs 1 toodud ehitise definitsioonile. Samuti ei ole

harv juhus, kui ehitise kordategemiseks tulebki see kuni vundamendini lammutada ja seejärel uuesti

üles ehitada. Käesoleval juhul räägib sellise tõlgenduse kasuks ka see, et kaebaja kinnitusel

lammutas ta soetatud hooned ise, sest võttis ostu-müügilepinguga kohustuse rajada nende asemele

kauplus. Ebaselge on, miks kaupluse rajamine ebaõnnestus, kuid selle olemasolul oleks kaebajal

olnud võimalik maad erastada. Õige ei saa olla tõlgendus, et ehitise kordategemisena saab käsitada

üksnes tegevust, mis ei nõua ehitusluba, sest ehitusluba nõudvate toimingute ring on EhS § 4 järgi

väga lai. Selline tõlgendus kitsendaks põhjendamatult ehitise omanike võimalusi erastada neile

kuuluvate hoonete juurde maad. Seega tuleb ka vundamendi suhtes kohaldada MaaRS v.r § 6 lgt 31

ja määrata tähtaeg selle uuesti ülesehitamiseks.

Ehitise kordategemine tähendab ehitise taastamist samade põhinäitajatega (välismõõtmed jne). Kui

kohalik omavalitsus annab isikule ehitise kordategemiseks võimaluse ja isik soovib selle varjus

ehitada hoopis teistsugust ehitist, on linnavalitsusel õigus keelduda maa ostueesõigusega

erastamisest.

Linnavalitsus on õigusvastaselt keeldunud eskiisprojekti kooskõlastamisest ettekäändel, et

kooskõlastust oleks võinud taotleda vaid maa omanik riik. Projekteerimistingimuste pde 1.7 ja 1.8

kohaselt pidi eskiisprojekti kooskõlastamiseks esitama kaebaja. Keeldumine pole õige ka

ettekäändel, et linnavalitsusele ei esitatud varem sellel maatükil asunud hoonete

inventariseerimisjooniseid või esialgse projekti väljavõtteid, sest projekteerimistingimuste p 5.3

kohaselt tuleb need esitada alles koos projektiga. Samuti ei saa asuda seisukohale, et nõutud

3(10)

3-16-579

dokumentide esitamata jätmine välistab täielikult ehitusloa edasise menetluse. Sellist lahendust

projekteerimistingimustest ei tulene ning haldusorgan peab küsimuse lahendamisel lähtuma

uurimisprintsiibist ja kaaluma loa andmist näiteks olukorras, kus kaebajal asjaomased dokumendid

puuduvad.

Ringkonnakohus ei võta seisukohta, kas kavandatud ehitiste kordategemine on vastuolus kehtiva

detailplaneeringuga, sest sellel alusel kooskõlastusest ei keeldutud.

Õigusvastane on ka keeldumine ehitise kordategemiseks antud tähtaja pikendamisest, sest

linnavalitsuse kehtiva korraldusega oli kaebajale pandud kohustus ehitised korda teha ja seega

asutud seisukohale, et vundamendi kordategemine on põhimõtteliselt võimalik. Linnavalitsus on

viivitanud kaebaja 1997. aastal esitatud maa ostueesõigusega erastamise taotluse lahendamisega ja

andnud maa erastamise võimalikkuse kohta erinevaid signaale. Siiski tekkis kaebajal 2014. aastal

antud korraldustest õiguspärane ootus, et ta saab ehitised korda teha ja maa erastada. Sellist

õiguspärast ootust peab linnavalitsus arvesse võtma ka hilisemate otsustuste tegemisel.

MaaRS § 6 lg 31 muudatus, mis jõustus 14. juulil 2017, sätestab, et lagunenud ja kasutusest välja

langenud ehitisi ei käsitata ehitisena. Need peab omanik kõrvaldama kohaliku omavalitsuse antud

tähtpäevaks, vastasel korral muutuvad ehitised maareformi käigus maatüki oluliseks osaks. Kuigi

see muudatus teeb kohustamiskaebuse rahuldamise võimatuks, tuleb lähtuda Riigikohtu praktikast

(vt nt haldusasjad nr 3313000, pd 3 ja 5; nr 3312101, p 2), et menetluse kestel taotlejale

ebasoodsamaks muutunud normide asemel tuleb kohaldada soodsamat normi tulenevalt õiguspärase

ootuse ja võrdse kohtlemise põhimõttest. Seadusemuudatus ei arvesta käesoleva olukorraga, kus

ehitise kordategemine on takistatud haldusorgani tegevuse tõttu.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

5. Narva-Jõesuu linn taotleb kassatsioonkaebuses kohtuotsuse tühistamist ja halduskohtu otsuse

jõusse jätmist või asja saatmist uueks arutamiseks halduskohtule.

Narva-Jõesuu Linnavalitsus ei nõustu ringkonnakohtuga, et halduskohtu otsus on

põhjendamispuudega, ning leiab, et ühe menetlusosalise seisukohtadega nõustumise korral on

lubatud kanda need sõnasõnaliselt otsusesse üle. Kui asja menetlusse on arvamuse andmiseks

kaasatud haldusorgan, kelle seisukohad õigusspetsiifilises küsimuses on asjatundlikud ja lühidalt,

selgelt ja professionaalselt kirja pandud, pole mingit mõistlikku põhjust, et kohus peab asuma

otsima teisi sõnu ja kasutama teistsugust süntaksit, et rüütada menetlusosalise väljendatu lihtsalt

teise vormi. Ringkonnakohus ise on käesolevat otsust põhjendades kasutanud sõnasõnalisi lõike

teises kohtuasjas varem tehtud kohtuotsusest, mistõttu võiks erapooletuse näivuse põhimõtte

rikkumist ka talle ette heita. Arvestades ringkonnakohtu etteheidet halduskohtule ja võetud

seisukohta menetlusnormi rikkumise olulisuse kohta, oleks tulnud asi saata tagasi halduskohtule

arutamiseks. Seda nõuab menetlusökonoomia, kui asjas tuleks koguda uusi tõendeid ja teha kindlaks

faktilisi asjaolusid.

MaaRS § 6 lg 31 praegu kehtiv redaktsioon ei võimalda pikendada kaebajale antud tähtaega ehitiste

kordategemiseks. Kaebajal on olnud selleks piisavalt aega ning avalik huvi maareformi

lõpetamiseks kaalub üle omandiõiguse riive, mis tekib, kui lagunenud ja kasutusest välja langenud

ehitis muutub maatüki oluliseks osaks. Praeguse asja asjaolud näitavad ilmekalt normi põhjendatust,

sest kaebaja õiguseellane omandas ehitised 21 aastat tagasi ja kaebaja pole neid praeguseni korda

teinud. Ka siis, kui selleks anti tähtaeg, koostas kaebaja eskiisi uute ehitiste rajamiseks, mitte vanade

taastamiseks. Haldusorgan pole kuidagi takistanud ehitiste kordategemist. Ringkonnakohus on

4(10)

3-16-579

kaalumisel eksinud: kaaluma pidanuks ühest küljest avalikku huvi ja teisest küljest kaebaja

omandiõiguse riivet olukorras, kus kunagistest hoonetest pole säilinud sisuliselt midagi, mida võiks

vundamendiks lugeda.

Lisaks eeltoodule ei võimaldanud ka MaaRS v.r 6 lg 31 teha korda mitteeksisteerivat ehitist.

Käesoleva asja asjaolud on sootuks teised kui viidatud Riigikohtu otsuse aluseks olnud asjas

nr 3318207, kus kõne all oli kaebaja vanavanematele kuulunud elamu, mis oli hävinud tulekahjus.

Siis oli tegemist perekonna kunagise koduga, mitte sooviga erastada ärilistel kaalutlustel maa, nagu

praegusel juhul. Kui asuda seisukohale, et praegu maatükil olevad vundamendi jäänused kujutavad

endast lagunenud ehitist, muutuks lagunenud ehitise mõiste liiga laiaks, samal ajal ei pea uute

hoonete ehitamist maa erastamisõiguse saamiseks võimalikuks ka ringkonnakohus.

Ringkonnakohtu seisukoht, et kaebaja ei pidanud eskiisile lisama varasema ehitise jooniseid või

projekti väljavõtet, on arusaamatu. Linnavalitsus ei saa eskiisi kooskõlastada, ilma et ta kontrolliks,

kas tegemist on varem sellel maatükil olnud hoone taastamisega. See on võimalik ainult juhul, kui

esitatakse võrdlusmaterjal. Kaebaja eskiis ei vasta ilmselt omaaegsete hoonete mahule ja iseloomule

ning ta pole ka kohtumenetluses esitanud dokumente, kust nähtuks, millised hooned maatükil seisid.

Kuna tähtaja pikendamise taotluse lahendamisel pidi linnavalitsus lähtuma muutunud asjaoludest,

mitte vundamendi olukorrast 2014. aastal, mil tehti korraldus lagunenud ehitised korda teha, ei

olnud enam võimalik anda tähtaega ehitiste kordategemiseks, sest nüüd oleks saanud vaid püstitada

uued ehitised. Uued hooned poleks aga andnud alust maa ostueesõigusega erastamiseks.

6. TÜ Analan leiab vastuses kassatsioonkaebusele, et ringkonnakohus on õigesti tuvastanud

menetlusnormi rikkumise ja põhjendanud piisavalt ise asjas uue otsuse tegemist. Asjaolu, et

maatükil on säilinud kaebajale kuuluvad lagunenud ja kasutusest välja langenud ehitised, tuvastati

juba haldusasjas nr 3151621 ning uute tõendite kogumine pole vajalik. Vaidlus käib üksnes

õigusküsimuste üle.

Ringkonnakohus pole eksinud ka materiaalõiguse normide kohaldamisel. Kuni 14. juulini 2017

kehtinud MaaRS v.r § 6 lg 31 kuulub kohaldamisele kui menetluse algul kehtinud norm muu hulgas

seetõttu, et hoonete õigeaegne taastamine oli pärsitud haldusorgani süül. Kaebaja lammutas hooned

ostu-müügilepingus võetud kohustuse tõttu, seega ei põhjustanud hoonete lagunemist kaebaja

hooletus või lohakus. Ehitistest on alles üksnes vundamendid, mis on kantud ehitisregistrisse ja

mille kordategemist pidas 2014. aastal korraldust andes võimalikuks ka vastustaja. Asjakohane

kohtupraktika kinnitab, et vundamente on võimalik korda teha, sest tegemist on ühe ehitise

põhikonstruktsiooniga, mis Tartu Ringkonnakohtu lahendis 3103357 ja Riigikohtu lahendis 33182-

07 esitatud seisukohti arvestades on endiselt käsitatav ehitisena MaaRS § 6 lg 31 mõttes.

Vastustaja on õigusvastaselt keeldunud eskiisprojekti kooskõlastamisest, nagu kaebaja oma 10. juuni

2017 täiendava seisukoha ps 3.2 selgitas.

Vastustaja seisukoha, et krundil puuduvad ehitised, mida oleks võimalik korda teha, on kaebaja juba

eelneva argumentatsiooniga ümber lükanud. Kuna vastustaja tegevuse/tegevusetuse tõttu on ehitised

korda tegemata, tuli kordategemiseks määrata uus tähtaeg. Vastustaja on senises tavapärases

halduspraktikas just niimoodi talitanud.

Vastustaja kassatsioonkaebus on kantud eesmärgist saavutada maaüksuse jätmine riigi omandisse.

Vastustaja menetluskulude väljamõistmine pole põhjendatud, sest vaidlus ei välju vastustaja

põhitegevuse raamidest.

5(10)

3-16-579

Kaebaja palus vastustajalt välja mõista kassatsiooniastme menetluskulud 1265,60 eurot.

7. Maa-amet toetab kassatsioonkaebust ja selgitab oma seisukohta järgmiselt. MaaRS v.r § 6 lg 31

ei kuulu kohaldamisele, sest kaebajal puuduvad maaüksusel ehitised, mida oleks võimalik korda

teha ning mille juurde oleks asjaõigusseaduse rakendusseaduse § 13 lg 3 ja MaaRS § 22 lg 1

kohaselt võimalik maad erastada. Riigikohtu praktikas on MaaRS v.r § 6 lg 31 sisustamisel

toonitatud, et maa tagastamist õigustatud subjektile saab takistada vaid selliste ehitiste olemasolu,

mida kasutatakse sihtotstarbeliselt või mida on võimalik sihtotstarbeliselt kasutada (vt nt haldusasi

nr 3315704). Need seisukohad on kohaldatavad ka praegu hindamaks, millistele tingimustele peaks

ehitis vastama, et tekiks võimalus see korda teha. Ehitise mõiste on toodud MaaRS § 6 lgs 3 ja

vundament ehitise tunnustele ei vasta. Ehitist, mis algselt küll vastas hoone tunnustele, kuid millest

lagunemise või lammutamise tõttu on alles vaid vundament, ei saa käsitada rajatisena. Rajatis peab

olema sellisena kavandatud. Vundamenti ei saa pidada ka lõpetamata ehitiseks, sest ehitise

lammutamise või lagunemise tulemusena ei muutu see uuesti pooleliolevaks ehitiseks. Vastupidist ei

tõenda ka kaebaja viidatud lahend asjas nr 3151621, sest selle põhjendustes käsitleti seda küsimust

vaid põgusalt. Paikvaatluse käigus tehtud ja kohtule esitatud fotodelt on näha pinnase alla mattunud

vaevumärgatavad vundamentide jäänused.

Vastustajat on küll võimalik kohustada vaatama taotlused uuesti läbi, kuid kohalik omavalitsus ei

saa praegu anda enam tähtaega vundamentide kordategemiseks. Ehitise kordategemine pole

ehitamine ja silmas on peetud olukordi, kus kordategemine ei eelda ehitusseaduses nimetatud lubade

taotlemist. Täiesti uue ehitise püstitamine ei ole ehitise kordategemine. Kaebaja ise lammutas

hooned, on jätnud täitmata oma kohustused ega ole teinud hooneid korda ka kohaliku omavalitsuse

määratud tähtajaks, mistõttu ei saa nüüd enam taotleda põhjendamatuid eeliseid maa

ostueesõigusega erastamiseks. Kuna kaebuse põhieesmärki – maatüki ostueesõigusega erastamist –

pole enam võimalik saavutada, ei saa rahuldada taotlust ka eskiisprojekti kooskõlastamiseks.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Kaebaja soovib ostueesõigusega erastada maaüksust, millel praegu asuvad kolm vundamenti,

ning kuna kohaliku omavalitsuse määratud tähtaeg maatükil kunagi asunud hoonete

kordategemiseks on möödunud, nõuab linnavalitsuse kohustamist pikendama tähtaega ning andma

hoonete taastamise eskiisprojektile kooskõlastus. Kohustamisnõude rahuldamiseks peab kohus

kindlaks tegema, kas avalikul võimul on seadusest tulenev kohustus haldusakti andmiseks või

toimingu sooritamiseks (riigivastutuse seaduse (RVastS) § 6 lg 1). Asja lahendamiseks olulised

asjaolud teeb kohus kohustamisnõude korral kindlaks samuti kohtuotsuse tegemise aja seisuga

(halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg 2 teine lause).

9. Nagu ringkonnakohus otsuses märkis, on õiguslik olukord kohtumenetluse ajal muutunud, sest

14. juulil 2017 jõustunud MaaRS § 6 lg 31 ei näe enam ette võimalust anda tähtaeg lagunenud ja

kasutusest väljalangenud või ümbrust ja maastikupilti tunduvalt kahjustavate ehitiste

kordategemiseks. Viidatud sätte kohaselt tuleb omanikul sellised ehitised kohaliku omavalitsuse

antud tähtajaks kõrvaldada, vastasel korral muutuvad nad maatüki oluliseks osaks. Seega saaks

kohalik omavalitsus alates 14. juulist 2017 anda lagunenud ehitise omanikule tähtaja vaid lagunenud

ehitise, siinsel juhul vundamendi säilinud osade kõrvaldamiseks. Ehitise kordategemiseks vajaliku

uue tähtaja andmiseks ei ole enam õiguslikku alust. Ringkonnakohus leidis, et kuna materiaalõigus

on muutunud menetluse kestel taotlejale ebasoodsamaks, tuleb taotluse lahendamisel tulenevalt

õiguspärase ootuse ja võrdse kohtlemise põhimõttest kohaldada taotleja suhtes varem kehtinud

soodsamat normi. Sellise seisukohaga ei saa nõustuda. Kuna maa ostueesõigusega erastamise

6(10)

3-16-579

taotluste esitamise tähtaeg on ammu möödunud, poleks sellise tõlgenduse korral seadusemuudatust

võimalik kohaldada ühegi lagunenud ja kasutusest väljalangenud ehitise puhul, sest kõik taotlejad

on oma avaldused juba esitanud. Õigusnormile antav tõlgendus ei tohi muuta normi kasutuks. Kui

normi kohaldamise eeldused on täidetud ega esine erandlikku seadusest tulenevat alust normi

kohaldamata jätmiseks (näiteks rakendussätetes), ei saa kohus normi meelevaldselt kohaldamata

jätta. Kui kohus tuvastab normi rakendamisel vastuolu õiguspärase ootuse või võrdse kohtlemise

põhimõttega, tuleb algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus (HKMS § 158 lg 4).

10. Käesoleval juhul ei ole ringkonnakohus pikemalt analüüsinud, milles seisneb MaaRS § 6 lg 31

alates 14. juulist 2017 kehtiva muudatuse vastuolu õiguspärase ootuse põhimõtte või võrdse

kohtlemise põhimõttega, märkides üksnes, et materiaalõiguse muutumine on teinud taotleja olukorra

ebasoodsamaks. Kolleegium on varem selgitanud, et seadusandja peaks üldjuhul vältima

koormavale õigusnormile (ebaehtsa) tagasiulatuva jõu andmist, s.o koormava normi kohaldamist

õigussuhetele, mis tekkisid enne normi jõustumist. Siiski võib tagasiulatuva jõu anda ka koormavale

seadusesättele, kui selle järele on põhjendatud vajadus ja sellega ei kahjustata ebaproportsionaalselt

isiku õiguspärast ootust (vt nt haldusasjad nr 3311103, p 33, nr 3318016, p 29). Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 31. jaanuari 2012. a otsuses asjas nr 3412411 leiti, et

ehkki õiguspärase ootuse põhimõte ei nõua kehtiva normi kivistamist, tuleb silmas pidada, et õigus

ei tohi olla õiguse subjektide suhtes sõnamurdlik. Igaüks peab saama temale seadusega antud õigusi

ja vabadusi kasutada vähemalt seaduses sätestatud tähtaja jooksul ning igaühel on õigus mõistlikule

ootusele, et seadusandja lubatut rakendatakse isiku suhtes, kes on hakanud oma õigust realiseerima

(p 49). Seega tuleb hinnata, kas MaaRS § 6 lg 31 uues redaktsioonis on koormav norm, millel on

tagasiulatuv mõju. Selleks, et õiguspärast ootust saaks rikkuda, peab see olema tekkinud.

11. Kõigepealt tuleb märkida, et MaaRS pole ühelgi hetkel võimaldanud ostueesõigusega erastada

maad lagunenud või kasutusest välja langenud ehitise juurde. Asjas pole tuvastatud, mis ajast on

maaüksusel asunud ehitised lagunenud ja kasutusest välja langenud, kuid arvestades, et ostu-

müügilepingu kohaselt tuli endise kämpingu territooriumile ehitada kaasaegne tööstuskaupade

kauplus, oli ilmselt juba ostmise hetkel tegemist lagunenud või vähemalt kasutusest välja langenud

hoonetega, mille säilitamist ei peetud vajalikuks. Kaebaja esitas avalduse maa ostueesõigusega

erastamiseks 30. detsembril 1997 ja sel ajal ei näinud seadus ette võimalust anda tähtaeg hoonete

kordategemiseks. Kui ehitis ei vastanud tol ajal kehtinud planeerimis- ja ehitusseaduse § 38

nõuetele, siis ostueesõigusega erastamise õigust ei olnud (MaaRS § 6 lg 3 taotluse esitamise ajal

kehtinud redaktsioon). 22. märtsil 1999 jõustunud MaaRS § 6 lg 31 nägi ette, et lagunenud ja

kasutusest välja langenud ehitisi ei käsitata ehitistena maareformi seaduse tähenduses ning õigus

erastada nende juurde maa ostueesõigusega tekib üksnes siis, kui need on kohaliku omavalitsuse

näidatud ajaks korda tehtud. Alates 16. juulist 2000 lisandus sättesse tingimus, et ehitise

kordategemise tähtaja andmise korral määratakse kindlaks ehitise teenindusmaa, mida on võimalik

pärast ehitise korrastamist erastada. Seega võib seadusest järeldada, et lagunenud ehitiste puhul tuli

erastamismenetluse lõpetamiseks anda omanikule tähtaeg kas ehitise korrastamiseks või

kõrvaldamiseks. Kohalikul omavalitsusel oli kaalutlusõigus, milline ettepanek omanikule teha.

Seadusemuudatuse kohaselt kohalikul omavalitsusel enam sellist kaalutlusõigust pole ja tähtaja saab

anda vaid lagunenud ehitise kõrvaldamiseks. Seletuskirjas on öeldud, et kui isik pole maareformi

algusest möödunud 25 aasta jooksul oma omandit heaperemehelikult hoidnud, võib eeldada

omaniku tegevusetust omandist loobumise tahtena. Igal juhul kaalub avalik huvi maareformi

lõpetamiseks üle omandiõiguse riive, mis tekib, kui lagunenud ja kasutusest välja langenud ehitis

muutub maatüki oluliseks osaks. Seletuskirjas on rõhutatud, et kui kohalik omavalitsus on andnud

tähtaja ehitise kordategemiseks ja omanik pole nõutud toiminguid teinud, ei ole õigust tähtaega

pikendada.

7(10)

3-16-579

12. Järgmisena tuleb otsida vastust küsimusele, kas uuel normil, mis ei näe enam võimalust anda

tähtaeg ehitiste kordategemiseks, on kaebajale koormav tagasiulatuv mõju. Arvestades, et praeguse

normi korral jääb osa taotlejate puhul üldse ära nn viimane hoiatus ehitiste korrastamiseks enne

menetluse lõpetamist, võib nende jaoks olla tegemist koormava normiga. Taotlejate puhul, kellele

oli antud tähtaeg ehitiste korrastamiseks ja kes selle jooksul ehitisi ei korrastanud, sellist koormavat

mõju ei ole, sest nende puhul pidi nagunii järgnema menetluse lõpetamine ja taotluse rahuldamata

jätmine. Ringkonnakohus on kaebaja puhul leidnud erisuse selle pinnalt, et kaebaja ei jõudnud

hooneid korda teha linnavalitsuse tegevuse või tegevusetuse tõttu.

13. Ringkonnakohus ja kaebaja on oma seisukohtade kujundamisel lähtunud ekslikust eeldusest, et

kaebaja sai lagunenud hooneid korrastada üksnes linnavalitsuse korralduste tõttu ja nende

kehtivusajal. Tegelikult see nii ei ole. Nõue, et ostueesõigusega erastamise õiguse saamiseks peavad

maaüksusel asuvad ehitised olema korras ja sihtotstarbeliselt kasutatavad, on kehtinud kogu reformi

aja ning kaebajal pidi sõltumata linnavalitsuse tegevusest olema selge, et soodsatel tingimustel maa

erastamiseks annavad õiguse vaid sihtotstarbeliselt kasutatavad ja korras hooned. Seadus nägi

kordategemise tähtaja andmise ette hea halduse põhimõttest lähtuvalt, et anda enne menetluse

lõpetamist ja taotluse rahuldamata jätmist taotlejale veel viimane hoiatus, et kui ta etteantud

tähtajaks hooneid ei korrasta, kaotab ta maa ostueesõigusega erastamise õiguse.

Kaebaja ei vaidlustanud linnavalitsuse korraldust, millega nõuti hoonete kordategemist 1. märtsiks

2016, seega pidas ta pooleteistaastast tähtaega reaalseks. Linnavalitsus tunnistas tähtaja andmise

korralduse ning projekteerimistingimuste korralduse kehtetuks 13. mail 2015, kuid 26. juuni 2015. a

määrusega kaebaja viidatud asjas nr 3151621 peatas Tartu Halduskohus 13. mai 2015. a korralduse

kehtivuse kuni kohtumenetluse lõpuni. Seega kehtisid tähtaja andmise korraldus ja

projekteerimistingimuste korraldus edasi ning lühiajaline katkestus korralduste kehtivuses ei saanud

oluliselt mõjutada kaebaja tegevust hoonete korrastamisel. Kaebaja esitas 3. märtsil 2015

linnavalitsusele taotluse eskiisprojekti kooskõlastamiseks. Linnavalitsus viivitas eskiisprojekti

kooskõlastamisega ning jättis alles 22. veebruari 2016. a kirjaga selle kooskõlastamata. Arvestades

Riigikohtu seisukohti asjas nr 3311216, ei takistanud eskiisprojekti kooskõlastamisega viivitamine

ja sellest keeldumine samuti projekteerimise ja ehitusloa taotlemisega edasiminekut. Viidatud

lahendis leidis Riigikohus, et eskiisprojekti kooskõlastamata jätmine on haldustoiming, mis ei tingi

vältimatult ehitusloa andmatajätmist, ning sellisel keeldumisel puudub iseseisev reguleeriv toime.

Projekteerimisega edasiminek oleks küll tähendanud kaebaja riski, et ehitusluba ei väljastata ning

projekteerimise kulud jäävad kaebaja kanda. Ent jättes hoonete korrastamise viimasele hetkele ja

nõustudes linnavalitsuse antud tähtajaga, polnud kaebaja midagi ette võtnud, et seda riski maandada.

Kaebaja ei algatanud ka kohtuvaidlust eskiisprojekti kooskõlastamiseks enne 23. märtsi 2016, mil

ehitiste korrastamise tähtaeg oli juba möödunud. Seega, isegi kui linnavalitsuse tegevus oli millegi

poolest õigusvastane, ei saa seda pidada praegusel juhul kaebajale hoonete korrastamiseks antud

tähtaja rikkumise põhjuseks. Kaebaja ise pole oma tegevuse planeerimisel ja elluviimisel olnud

piisavalt hoolikas. Seepärast puudub MaaRS § 6 lg 31 kohane koormav tagasiulatuv mõju kaebajale.

14. Kolleegium ei tuvastanud ka kaebaja ebaproportsionaalselt ebavõrdset kohtlemist uue normi

tõttu. Ebavõrdne kohtlemine võib ilmneda seeläbi, et osa taotlejatest sai korraldusega määratud

tähtaja ehitise kordategemiseks enne menetluse lõpetamist, kuid uue normi ajal seda enam ei anta.

Kaebaja puhul sellist ebavõrdset kohtlemist ei ole, sest ta jättis ehitised ettenähtud tähtaja jooksul

korda tegemata.

15. Kaebaja väitel on kohalik omavalitsus senises praktikas pikendanud ehitiste kordategemiseks

antud tähtaega. On õige, et kohalikul omavalitsusel pole enam võimalik kaaluda tähtaja andmist

ehitiste korrastamiseks ja välistatud on ka tähtaja pikendamine või uue tähtaja andmine.

8(10)

3-16-579

Kaalutlusõiguse alusel kujunenud normi rakenduspraktikast ei saa tuletada kaebaja õiguspärast

ootust.

Kaebaja ebavõrdset kohtlemist saab kinnitada, kui arvestada, et ringkonnakohus pidas linnavalitsuse

keeldumist tähtaja pikendamisest ebaseaduslikuks. Ebavõrdse kohtlemise õigustamiseks piisab

mõistlikust ja asjakohasest põhjusest. Kolleegiumi hinnangul on normi kehtestamise eelnõu

seletuskirjas toodud vajadus maareformi lõpetamiseks piisav, et õigustada kaebaja ebavõrdset

kohtlemist. Maareform on kestnud juba 25 aastat ja juba aastaid on tegeletud reformi

lõpuleviimisega. 20. märtsil 2013 jõustunud maareformi seaduse muutmise ja sellest tulenevalt

teiste seaduste muutmise seaduse § 1 p 27 nägi ette konkreetsed tähtajad maareformi toimingute

tegemiseks, mis pidid seletuskirja kohaselt võimaldama maareformi kiiremat lõpuleviimist.

Maareformiga sooviti lõpule jõuda 31. detsembriks 2017. Kogu selle aja oli kaebaja teadlik, et

juhul, kui ta hooneid korda ei tee, ei ole tal õigust maad ostueesõigusega erastada. Kaebajale on

kord juba antud tähtaeg ja hoiatatud menetluse lõpetamisest, kui ta hooneid ei korrasta. Avalik huvi

maareformi lõpetamise vastu kaalub eeltoodud asjaoludel üles kaebaja soovi erastada maad

soodustingimustel.

Kuna maaüksusel asuvad vundamendid on suurel määral lagunenud, pole riive kaebaja

omandipõhiõigusele ka oluline ega kaalu üles avalikku huvi maareformiga ühele poole saada.

Kuivõrd endiste kämpinguhoonete ost oligi ilmselt mõeldud maa kasutusõiguse ostuna, kuid seda ei

realiseeritud lubatud ajal, võib kaebaja õigust käsitleda kui ehitamise lubamist, mille realiseerimata

jätmine omandiõigusele suurt riivet ei kujuta.

15. Eeltoodu põhjal teeb MaaRS § 6 lg 31 alates 14. juulist 2017 kehtiv redaktsioon

kohustamiskaebuse rahuldamise võimatuks. Isegi kui linnavalitsuse otsustused olid õigusvastased ja

ta peaks taotlused uuesti läbi vaatama, ei saaks ta teha muud otsust, sest uut tähtaega hoonete

kordategemiseks pole kaebajale võimalik anda ja hoonete taastamiseks koostatud eskiisprojekti

kooskõlastamine poleks eesmärgipärane.

Siinkohal peab kolleegium vajalikuks märkida, et sellisel määral vundamendini lagunenud hoonet,

nagu kaebajale kuulub, ei saa enam korda teha. Kuna maareformi eesmärk on kujundada ümber

riiklikul maaomandil rajanevad suhted, lähtudes endiste maaomanike õiguste järjepidevusest ja

praeguste maakasutajate seadusega kaitstud huvidest, on Riigikohus varasemas praktikas mõistnud

MaaRS § 6 lg 31 selliselt, et õigustatud subjektile saab maa tagastamist takistada üksnes selline

ehitis, mis on sihtotstarbelises kasutuses või mida on võimalik sihtotstarbeliselt kasutada

(vt nt haldusasi nr 3315704). Kuigi see praktika oli välja arendatud maa tagastamise vaidlustes, ei

saa anda normile teistsugust sisu asjades, kus maa erastamise õigustatud subjekt vaidleb kohaliku

omavalitsusega maa ostueesõigusega erastamise õiguse üle. Vastasel korral oleks tegemist

erastamise õigustatud subjektide ebavõrdse kohtlemisega. Kolleegium ei nõustu Maa-ameti

seisukohaga, et MaaRS v.r § 6 lgs 31 peetakse kordategemise all silmas üksnes sellist laadi

korrastustöid, mis ei nõua ehitusluba või projekteerimistingimuste väljastamist. Ehitusõiguse normid

on mitmel korral muutunud ning ehitusluba nõudvad toimingud on eri redaktsioone arvestades

olnud erinevad. Seepärast pole MaaRS v.r § 6 lg 31 võimalik tõlgendada ehitamiseks vajalike lubade

õigusnormi kaudu. Siiski ei saa vundamendini lagunenud hoone sihtotstarbelist kasutamist enam

võimalikuks pidada ja selleks, et hoone vastaks MaaRS § 6 lg 3 tunnustele, tuleks see uuesti üles

ehitada. Tegemist oleks uue hoone püstitamisega, mitte vana kordategemisega. Kaebaja viidatud

asjas nr 3318207 oli vaidluse all maa riigi omandisse jätmise seaduslikkus olukorras, kus kohalik

omavalitsus polnud võtnud seisukohta krundil asuvate lagunenud ehitiste suhtes. Selles asjas ei

antud hinnangut küsimusele, mil määral on lagunenud hoone kordategemine MaaRS § 6 lg 31 alusel

9(10)

3-16-579

võimalik. Seepärast ei saa sellest lahendist järeldada, et kolleegiumi varasem praktika peab

vundamendini lagunenud hoone kordategemist võimalikuks.

16. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga menetlusnormi rikkumise puudumise suhtes

ning erinevalt ringkonnakohtust ei pea menetlusnormi rikkumiseks ka seda, et kohus põhjendas

kohtuotsust Maa-ameti seisukohtadega. Menetlusseadustikust ei ole võimalik välja lugeda

sellekohast keeldu. Vastupidi – näiteks HKMS § 165 lg 2 annab kohtule teatud juhul võimaluse

nõustuda haldusakti või vaideotsuse põhjendustega, neid kordamata. Menetlusökonoomia

seisukohalt poleks mõistlik hästi kirjapandud ja järgimist väärivat seisukohta ümber sõnastada.

17. Eeltoodust tulenevalt tühistab kolleegium ringkonnakohtu otsuse ja jätab jõusse halduskohtu

otsuse resolutsiooni. Halduskohtu otsuse põhjendused tuleb asendada käesoleva otsuse

põhjendustega. Kuna kolleegium teeb lahendi ilma asja uueks arutamiseks saatmata, tuleb uuesti

otsustada ka menetluskulude jaotus. Kaebaja on taotlenud halduskohtus 6355,20 euro,

apellatsioonimenetluses 2448,20 euro ja kassatsioonimenetluses 1265,60 euro väljamõistmist. Kuna

kaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1).

Vastustaja on taotlenud halduskohtumenetluses 3256 euro, apellatsioonimenetluses 1497,60 euro ja

1584 euro väljamõistmist kaebajalt, leides viitega Riigikohtu lahendile asjas nr 3313415, et

haldusorgani menetluskulude hüvitamist on aktsepteeritud asjades, mis väljuvad kohaliku

omavalitsuse põhitegevuse raamest, ning et maa erastamise küsimused on riigi ülesanne.

Kolleegium leiab, et vastustaja menetluskulude väljamõistmine kaebajalt pole HKMS § 109 lg 6

alusel põhjendatud. Maareformi elluviimiseks vajalike toimingute tegemine oli kohalikule

omavalitsusele üle antud riiklik ülesanne, millega omavalitsus tegeles iga päev. Selliste ülesannete

täitmist ei ole alust pidada haldusorgani põhitegevusest väljuvaks. Asjas puuduvad ka muud

asjaolud, mis võiksid kolleegiumi varasemat praktikat arvestades tuua kaasa kaebajalt

menetluskulude väljamõistmise. Seepärast jäävad ka vastustaja menetluskulud tema enda kanda.

Kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 6 alusel tagastada Narva-Jõesuu linnale.

(allkirjastatud digitaalselt)

10(10)