3-15-2937/75 · Riigikohtu halduskolleegium

R I I G I K O H U S

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-15-2937

Otsuse kuupäev

29. mai 2018

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Nele Parrest

Kohtuasi

Türi Apteek OÜ ja OÜ Folia Apteek kaebus Ravimiameti

13. novembri 2015. a otsuse õigusvastasuse tuvastamiseks

Menetlusosalised

Kaebajad Türi Apteek OÜ ja OÜ Folia Apteek, esindajad

vandeadvokaat Ants Nõmper ja advokaat Maret Kruus

Vastustaja Ravimiamet, esindaja Andrus Varki

Kolmas isik Benu Apteek Eesti OÜ, esindaja vandeadvokaat

Tanel Kalaus

Kaasatud haldusorgan Konkurentsiamet, esindaja Juhan

Põldroos

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 8. novembri 2017. a otsus

Menetluse alus Riigikohtus

Türi Apteek OÜ ja OÜ Folia Apteek kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

9. aprill 2018

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tartu Halduskohtu 2. juuni 2016. a otsus ja Tartu Ringkonnakohtu 8. novembri

2017. a otsus.

3. Rahuldada kaebus. Tunnistada Ravimiameti 13. novembri 2015. a otsus nr IN-1-15/236

Türi linnas avatud üldapteegi osas õigusvastaseks.

4. Mõista Ravimiametilt Türi Apteek OÜ kasuks välja menetluskulu 2203 eurot 80 senti ja

OÜ Folia Apteek kasuks menetluskulu 2203 eurot 80 senti.

5. Tagastada kautsjonid.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Benu Apteek Eesti OÜ esitas 6. novembril 2015 üldapteegi tegevusloa muutmise taotluse seoses

Jüri Konsumi Apteegi tegutsemiskoha ja apteegi nime muutmisega.

Ravimiamet muutis 13. novembri 2015. a otsusega Benu Apteek Eesti OÜ üldapteegi tegevusluba

nr 414 (p 1), kandis sellele üldapteegi tegutsemiskohana aadressi Türi linnas (p 2) ning andis Benu

Apteek Eesti OÜ-le (Silla Apteek) välja muudetud andmetega üldapteegi tegevusloa nr 414 (p 3).

Türil osutavad apteegiteenust ka Türi Apteek OÜ ja OÜ Folia Apteek.

2. Türi Apteek OÜ ja OÜ Folia Apteek esitasid Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palusid

Ravimiameti otsus tühistada osas, milles Benu Apteek OÜ-le anti luba uue apteegi rajamiseks Türi

linnas. Kaebuse kohaselt ei ole lubatav võimaldada uut apteeki avada tegevusloa muutmisega, vaid

väljastada tuleks uus tegevusluba.

3-15-2937

3. Tartu Halduskohtu 2. juuni 2016. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Kohus ei nõustunud

kaebajate seisukohaga, et üldapteegi tegevuskoht on tegevusloa põhiregulatsiooni osa ja et apteegi

tegevuskohta ei saa majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MsüS) § 32 lgst 1 ja § 17 lgst 2

tulenevalt muuta tegevusloa muutmise teel. Ravimiseaduse (RavS) § 40 lg 1 seostab tegevusloa

ulatuse tegutsemiskoha alusel ainult ravimite hulgimüügi ja ravimite tootmisega. Üldapteegi puhul

ei seostata tegevusloa ulatust apteegi tegutsemiskohaga. RavS § 38 lg 3, mis reguleerib tegevusloa

tähendust ja millele tuginevad kaebajad, on üldsäte. Selle suhtes on RavS § 40 lg 1 erisäte. Seega ei

ole üldapteegi tegutsemiskoht tegevusloa põhiregulatsiooni osa ja üldapteegi tegevuskoha

muutmisel ei tule välja anda uut tegevusluba, vaid seda saab teha tegevusloa muutmisega. RavS

§ 1163 kohaselt ei ole kolmandal isikul omandipiiranguid kuni 1. aprillini 2020. Omandipiiranguid

kehtestades ei ole seatud eesmärgiks reguleerida või piirata apteekide geograafilist paiknemist ega

ümberpaiknemist.

4. Türi Apteek OÜ ja OÜ Folia Apteek palusid apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistada

ja kaebuse rahuldada. Kaebajad esitasid 20. märtsil 2017 taotluse kaebuse muutmiseks, paludes

tuvastada Ravimiameti 13. novembri 2015. a otsuse õigusvastasus.

5. Tartu Ringkonnakohus võimaldas 8. novembri 2017. a otsusega muuta tühistamiskaebuse

tuvastamiskaebuseks, jättis apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata, kuid

muutis halduskohtu otsuse põhjendusi. Ringkonnakohus mõistis kaebajatelt kolmanda isiku kasuks

välja menetluskulu 1320 eurot. Otsuse põhjendused olid järgmised.

a) Vaidlustatud tegevusloa muutmine tähendab, et kolmas isik lõpetas senise üldapteegi tegevuse

eelmisel aadressil ja jätkas üldapteegi tegevust teises kohas. See, et apteek avati täiesti uues kohas

ja täiesti uue personaliga, ei tähenda, et tegemist ei oleks apteegi kolimisega. Määrav on see, et

kolmanda isiku apteek lõpetas vanas asukohas tegutsemise.

b) Üldapteegi tegutsemiskohta ei saa lugeda selliseks tingimuseks, mis kuulub tegevusloa

põhiregulatsiooni MsüS § 17 lg 2 ls 2 mõttes. Konkreetne tegevuspiirkond või -koht kuulub

tegevusloa põhiregulatsiooni vaid siis, kui see on seaduses sätestatud. Kuna üldapteekide

tegevuslubade puhul ei ole konkreetne tegutsemiskoht määratud seadusega, vaid on kehtestatud

tegevusloas endas, siis ei ole tegutsemiskoht tegevusloa põhiregulatsiooni ese. Raske on näha

põhjust, miks peaks tegutsemiskoht, mis ei tulene otseselt seadusest, vaid määratakse vastavalt isiku

taotlusele iga kord tegevusloas endas, olema selliseks tegevusloa põhiregulatsiooni esemeks, mida

ei ole võimalik tavapärases haldusakti muutmise korras muuta (vt ka majandustegevuse seadustiku

üldosa seaduse eelnõu seletuskiri, lk 45–46). MsüS § 17 lg 3 järgi on tegevusloa kõrvaltingimus mis

tahes tingimus, mis ei ole põhiregulatsioon. MsüS § 32 lg 1 alusel on tegevusloa kõrvaltingimuse

muutmine tegevusloa muutmise kaudu võimalik. Kuna apteekide asutamisele ei kehti 2014. aastast

alates enam geograafilised ja demograafilised piirangud, oleks ka seetõttu raske näha põhjust, miks

peaks tegutsemiskohta muuta sooviv isik läbima ressursimahuka menetluse uue tegevusloa

väljastamiseks.

c) Selle kasuks, et apteegi asukoha muutus tuleks lahendada uue tegutsemisloa väljastamisega, ei

räägi ka apteekide tegutsemisele käesoleval ajal kehtestatud piirangud (RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5).

RavS §d 1163 ja 1167 annavad üldapteegi tegevusloa omajatele, kes eeltoodud nõuetele ei vasta,

võimaluse tegutseda samal viisil kuni 1. aprillini 2020. Olukord, kus kolmanda isiku üldapteekide

arv Eestis jäi samaks ja muutus lihtsalt ühe üldapteegi asukoht, ei ole vastuolus RavS § 41 lg 3 ja

§ 42 lg 5 eesmärgiga (rahvatervise kaitse). Eestisse ei lisandunud uut üldapteeki.

d) Tegutsemiskoha muutmine eeldab tegevusloa muutmist ja ka uus tegutsemiskoht peab vastama

üldapteegi tegutsemiskoha nõuetele. Kaebaja ei ole väitnud, et kolmanda isiku uus tegutsemiskoht

Türil neile nõuetele ei vasta. Vaidlust ei ole ka selles, et tegevusloa muutmine on toimunud

kooskõlas MsüS §ga 30, mis reguleerib tegevusloa muutmisest teatamist. See, et selles sättes on ette

2(9)

3-15-2937

nähtud ka uue tegevusloa taotlemise võimalus, ei muuda olematuks võimalust lahendada

tegutsemiskoha muutmise küsimus tegevusloa muutmisega.

e) Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 194 ei näe ette kohtukõne seisukohtade kirjalikku

esitamist ringkonnakohtus. See tekitaks võimaluse esitada varjatult kohtule uusi seisukohti.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. Türi Apteek OÜ ja OÜ Folia Apteek paluvad kassatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus

ja ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni pd 2 ja 3 ning kaebus rahuldada järgmistel põhjustel.

a) Üldapteegi tegutsemiskoht on tegevusloa põhiregulatsiooni osa. RavS § 38 lg 3 kohaselt on

üldapteegi tegevusloa maht piiratud ühe konkreetse tegevusloale märgitava tegutsemiskohaga.

Seega on täidetud MsüS § 17 lg 2 ls 2 eeldus "seaduses sätestatud juhul". MsüS § 17 lg 2 ls 2 ei

tähenda, et põhiregulatsiooni kuulumiseks peaks geograafiline asukoht olema sätestatud seadusega.

Sellisel juhul ei kuulukski tegevuskoht ühelgi juhul tegevusloa põhiregulatsiooni. Uue tegevusloa

taotlemise nõude eesmärk on tagada, et loa põhiregulatsiooni muudetaks ainult siis, kui on täidetud

kõik nõuded, mis on vajalikud tegevusloa andmiseks (sh RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5).

b) Majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse seletuskirjast nähtub, et tegutsemiskoht kuulub loa

põhiregulatsiooni, kui seaduses on sätestatud, et tegevusluba annab õiguse tegutseda üksnes

tegevusloal märgitud tegutsemiskohas (praegusel juhul RavS § 38 lg 3). Üldapteegi tegevusloa

regulatsioon on selles küsimuses sarnane MsüS seletuskirjas toodud näidetega (toiduseadus,

tervishoiuteenuste korraldamise seadus). Samas ei näinud need seadused ise ette konkreetseid

geograafilisi aadresse, millel tegutsemiseks annab tegevusluba õiguse. See, et alates 2014. aastast ei

kehti apteekide asutamisel geograafilised ja demograafilised piirangud, on uue tegevusloa andmise

vajaduse hindamisel asjakohatu.

c) Kuigi kolmanda isiku üldapteek lõpetas tegutsemise Jüril, muudeti see praktikas samal päeval

haruapteegiks, mitte ei suletud seda. Sellega kahjustati RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 eesmärke

(proviisorapteekide soodustamine). Üleminekuaja eesmärk on anda piirangutega vastuolus olevatele

isikutele võimalus oma tegevuse ümberkorraldamiseks, mitte alustada uut piirangutega vastuolus

olevat tegevust. Kolmas isik kasutab Ravimiameti aktsepteeritud "kolimist" üksnes eesmärgil, et

maksimeerida enne 2020. aastat oma kasumit proviisorapteekide arvelt. Kolmanda isiku tegevus ei

ole käsitatav ettevõtluse ümberkorraldamisena, mille eesmärk oleks üleminek proviisorapteekide

süsteemile.

d) Ringkonnakohus ei juhtinud eelnevalt menetlusosaliste tähelepanu kohtuotsuse tegemisel

olulisele asjaolule, et kolmas isik lõpetas vanas asukohas apteegi pidamise.

7. Riigikohtu küsimustele esitatud vastuses märgivad kaebajad lisaks järgmist.

a) Tegevuskoht kuulub tegevusloa põhiregulatsiooni, kui seadus näeb majandushaldusasutusele ette

kohustuse määrata tegevuskoht kindlaks tegevusloas, ja ilma tegutsemiskoha määramiseta ei

saakski tegevusluba välja anda. MsüS § 37 lg 4 kolmanda lause eesmärk on tagada, et

majandustegevuse muutumisel olulises mahus antakse tegevusluba ainult siis, kui selleks on

täidetud kõik tegevusloa saamiseks vajalikud nõuded. Vastasel korral oleks varasemate lubade

omajatel võimalik minna seadustest mööda, hoides kehtivana varasemaid tegevuslube ja muutes

neid sobival viisil. Sellega satuks ettevõtjad ebavõrdsesse positsiooni. Ravimiseaduses ei ole sätet,

millest saaks järeldada, et üldapteegi tegevuskoha reguleerimine ei ole loa põhiregulatsioon, vaid

kõrvaltingimus.

b) Üleminekuaja eesmärk on anda isikutele võimalus oma tegevus ümber korraldada. Apteekide

kolimist ümberkorralduste tegemise võimalusena ei ole ette nähtud. Seletuskirjas nimetatud

lubatava tegevuse (ümberkujundamine, osaluse võõrandamine, turult lahkumine) hulka ei kuulu

piirangutele mittevastavate apteekide tegevuse suurendamine või edendamine. Ravimiameti

kodulehe andmetel on piirangutele mittevastavaid üldapteekide "kolimisi" olnud 40 ringis ja uute

3(9)

3-15-2937

haruapteekide avamisi umbes 20. Piirangutele mittevastavad apteegid on "kolinud" paljudel

juhtudel just piirangutele vastavate apteekide vahetusse lähedusse, kahjustades neid ja suurendades

nende arvelt oma käivet. Niisugune tegevus on vastupidine RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 eesmärgile.

Piirangutele mittevastavad apteegid teevad üleminekuajal ulatuslikke investeeringuid, tõenäoliselt

eesmärgiga esitada hiljem kahjunõue riigi vastu. Investeeringud viivad olukorrani, kus proviisorid

ei ole võimelised apteeke üleminekuperioodi lõpul omandama.

c) Tegevuskoha muutmise keeld on põhiseadusega kooskõlas. Piirangutele vastavate ja

mittevastavate isikute erinev kohtlemine on taotluslik, põhjendatud ja proportsionaalne.

Rahvatervise kaitse kaalub eesmärgina üles piirangutele mittevastavate isikute takistamise alustada

uut majandustegevust. Piirangu puudumine annaks põhiseadusvastase eelise enne

asutamispiirangute kehtestamist apteegi asutanud ettevõtjatele.

8. Ravimiamet leiab vastuses Riigikohtu küsimustele järgmist.

a) Tegevuskoht kuulub tegevusloa põhiregulatsiooni vaid siis, kui ettevõtjale on konkreetne

tegutsemiskoht määratud seadusega (nt perearstikeskus, kiirabiteenus, jäätmekäitluskoht, reovee

kogumise ja töötlemise koht, kaugküttepiirkond). Teenuse osutajal on õigus apteegi asukoht loa

taotlemisel või tegutsemiskoha muutmisel vabalt valida (v.a RavS § 30 lg 9). MsüS § 37 lg 4

kolmanda lause kohaselt ei ole põhiregulatsiooni võimalik muuta, sest see kehtestatakse seadusega.

b) RavS § 41 lgte 2–6, § 42 lg 5, § 1163 ja § 1167 kehtestamisel ei soovitud piirata puudutatud

isikute majanduslikke valikuid, sh tegutsemiskoha muudatusi. Ravimiseaduse ja tervishoiuteenuste

korraldamise seaduse muutmise seaduse eelnõu (615 SE) kehtestamisel kavandati algul

tegutsemiskoha muutmise piiranguid, kuid sellest loobuti. Tegevuskoha muutmise võimalus nähtub

riigilõivuseadusest (RLS). Piirangud peaksid olema kehtestatud ravimiseadusega, mitte

majandustegevuse seadustiku üldosa seadusega. Piirangute puudumist kinnitavad RavS § 30 lg 91 ja

§ 1162 lg 1. Riigikohus on tunnistanud põhiseadusvastaseks ja kehtetuks RavS § 1165, millega

sooviti piirata tegutsemiskoha muutmist. Piirata soovitakse üksnes haruapteegi tegutsemiskoha

muutmist üle 4000 elanikuga linnades. Kaebaja tõlgendus tekitaks ebavõrdse kohtlemise. RavS § 41

lgte 2–6 ja § 42 lg 5 eesmärk ei ole konkurentsi piiramine ega konkurentsiolukorra, sh kaebaja

konkurentsieeliste säilitamine. Haruapteegi loomisel võivad olla teatud juhtudel eelised. Alla 4000

elanikuga piirkonnas kehtivad ka üldapteegile leebemad nõuded.

9. Benu Apteek Eesti OÜ leiab oma vastuses järgmist.

a) Ravimiametil oli õigus ja kohustus muuta kolmanda isiku üldapteegi tegutsemiskohta tegevusloa

muutmisega (MsüS § 30 lg 4). Võrreldes loa muutmise nõudega on uue loa väljaandmise nõue

ettevõtlusvabaduse olulisem ja intensiivsem piirang. Olukorras, kus muutub üksnes apteegi aadress,

ei ole vaja uuesti hinnata, kas apteegi ülejäänud tingimused vastavad seadusega kehtestatud uutele

nõuetele.

b) MsüS § 17 lgs 2 antud viide konkreetsele tegevuspiirkonnale või -kohale ei ole piiratud vaid

selliste olukordadega, kus seaduses on kirjas konkreetne aadress või omavalitsusüksus.

Ravimiseadus ei näe ette üldapteekide üldist kohustust osutada teenuseid eelnevalt määratletud

piirkonnas või asukohas. Varasem õigusnorm, millega apteekide asukohad olid seadusega

reguleeritud, oli põhiseadusega vastuolus. MsüS § 17 lg 2 on üldsäte, mille alla ei pea igal ajal

konkreetset regulatsiooni kuuluma. See, et apteegi tegevuskoht ei kuulu tegevusloa

põhiregulatsiooni alla, ei muuda MsüS § 17 lgt 2 sisutühjaks. Üldapteek saab tegutseda eraldi

tegevusloata haruapteegi kaudu mujal kui tegevusloas märgitud üldapteegi aadressil. MsüS § 37

lg 4 on vastuolus muude sätete ja põhimõtetega. On raske hinnata, mida seadusandja on sellega

mõelnud. Lõikes viidatakse rikkumistele, aga tegutsemiskoha muutmine ei ole rikkumine. Sätet

tuleb tõlgendada äärmiselt kitsalt.

c) Üldapteegi tegevusloale märgitud tegutsemiskoha aadress on üksnes informatiivse tähendusega.

Tegutsemiskoha aadress kuulub üldandmete hulka (MsüS § 15 lg 3 p 1; sotsiaalministri

4(9)

3-15-2937

17. veebruari 2005. a määrus nr 24). Tegevuskoht on seotud ka tegevusloa kontrolliesemega (MsüS

§ 18). Isegi kui aadress ei kuulu üldandmete hulka, on tegemist siiski kõrvaltingimusega, mille

muutmisel ei ole vaja hinnata ettevõtja vastavust RavS § 42 lgle 5 ja § 41 lgle 3. Ravimiseaduse

alusel ettenähtud tegevuskoha määratlus ei ole tegevuskoha piirang MsüS § 17 lg 2 tähenduses.

Seadusega ei ole üldapteekidele enam geograafilisi piiranguid sätestatud. Sellest ei tulene

üldapteekidele kohustust tegutseda konkreetses tegevuskohas või piirkonnas (v.a RavS § 311) ega

asukoha muutmise keeldu või piiranguid. Tõlgendus, mille järgi üldapteek ei saa oma asukohta

muuta, oleks põhiseadusega vastuolus. RavS §d 1163 ja 1167 ei näe ette sellist piirangut nagu RavS

§ 1162. Loa muutmise võimalust kinnitab RLS § 280 p 5. Lisaks RavS §s 50 märgitule kantakse

apteegi tegevusloale veel hulk andmeid, nt pädev isik, telefoninumber, e-posti aadress. RavS § 40

on RavS § 38 lg 3 erinorm.

d) Isegi kui tegevusloa muutmise menetluses tuleks analüüsida RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 nõudeid,

kehtib kolmanda isiku suhtes üleminekuperiood, mis võimaldab olemasolevate üldapteekide

kolimist ühest kohast teise. RavS § 41 lgl 3 ja § 42 lgl 5 ei ole kuni 1. aprillini 2020 täit toimet. Sel

ajal ei ole ühelegi apteegile seatud mingeid lisapiiranguid sellise tegevusloa alusel tegutsemisel, mis

oli väljastatud enne 9. juunit 2014. Üleminekusätted on ette nähtud tegevuse ümberkorraldamiseks.

Kolmas isik sooviski ettevõtlust ümber korraldada, muutes tegutsemiskohta. Tegevuskoha

muutmine on normaalne ettevõtluse ümberkorraldamise osa. Vastustaja tegevus on kolmandale

isikule tekitanud õiguspärase ootuse. Viimaste aastate jooksul on äriühingud muutnud kümnete

apteekide tegutsemiskohti. Valdavat osa sellistest muudatustest ei ole vaidlustatud. Tegevuskoha

muutmist tuleb võimaldada, arvestades kohustust teatud osa üldapteekidest võõrandada või nende

tegevus lõpetada. Omanikel peab üleminekuperioodi jooksul olema võimalik üldapteegi

tegutsemiskohta muuta ja viia tegutsemiskoht sellisesse piirkonda, kus üldapteegi müük on

tõenäolisem. Asukoha muutmisega ei alustata uut tegevust. Apteegiketile kuuluvate üldapteekide

arv ei muutu. Üleminekuperiood ei pea lõppema ettevõtte võõrandamisega proviisorile. Seadusega

on lubatud teenida maksimaalset kasumit kuni üleminekuperioodi lõpuni ja seejärel tegevus

lõpetada.

e) Kui kohus leiab, et tegutsemiskoha muutmine on keelatud, tuleb asjaomased reeglid jätta

kohaldamata. Keeld rikuks kolmanda isiku põhiõigusi ja õiguspärast ootust ning oleks vastuolus

ELi õigusega. Kaebajate tõlgendusest lähtudes tekiks eelis proviisorapteekidel ja osa üldapteekide

jaoks kaoks üleminekuperiood. Nt tähtaegse üürilepingu lõppemisel tekiks ettevõtjal kohustus oma

tegevus uute nõuetega kooskõlla viia. Ettevõtja õigus valida tegevuskoht on kaitstud

ettevõtlusvabadusega. Ravimiameti praktika ja madalama astme kohtute otsused selles ja teistes

asjades (nt nr 3-14-52184) on loonud kolmandale isikule õigustatud ootuse. Tegevusloa väljastamist

võib pidada eri- või ainuõiguse andmiseks. Riigil on kohustus teha omalt poolt kõik, et hoida

tegevusloa andmisel ära konkurentsiõiguse rikkumisi ja sellega seonduvaid turumoonutusi ning

nende ilmnemise korral need kohe likvideerida.

10. Konkurentsiamet märgib vastuses Riigikohtu küsimustele järgmist. Rakendussätete eesmärki ei

ole õige samastada apteegireformi (RavS § 41 lgte 2–5 ja § 42 lg 5) eesmärkidega. Rakendussätete

eesmärk oli õiguskindlus ja õiguspärase ootuse kaitse, mitte vertikaalse integratsiooni välistamine ja

üleminek proviisorapteekidele. Riik on ettevõtjatele pannud tähtajalise kohustuse apteek müüa. Kui

samal ajal on välistatud apteegi asukoha muutmine, võib see tähendada apteegi väärtuse tuntavat

vähenemist või välistada apteegi väärtuse suurendamise. See võib takistada müügi eest õiglase

hinna saamist. Kui välistada kolimine, pole apteekidel võimalik kasumlikku ja nõudlusest lähtuvat

tegevuskohta valida. Kuna üleminekuperioodi määramine oli põhiseaduse kohaselt vältimatu, peaks

see tagama nõuetele mittevastavatele apteekidele kohased vahendid oma tegevuse arendamiseks.

Tegevuskoha muutmise piirangu põhiseaduspärasus on loogiliselt seotud apteegireformi kui terviku

põhiseaduspärasusega. Kuigi reformi eesmärgid on legitiimsed, on kaheldav, kas reform neid

eesmärke teenib. Veenvalt ei ole ära näidatud, et mitteproviisoritele kuuluvad apteegid osutaks

5(9)

3-15-2937

Eestis kehvemat teenust. Reformi tulemusena võib konkurentsiolukord hoopis halveneda. On

ennustamatu, mil määral mõjutab hulgitasandi kontsentratsiooni jaetasandi tükeldamine.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

11. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused tuleb HKMS

§ 230 lg 1 ja lg 5 p 5 alusel tühistada materiaalõiguse normi ebaõige kohaldamise tõttu. Kaebus

tuleb rahuldada ja Ravimiameti otsus vaidlustatud osas õigusvastaseks tunnistada.

Kassatsioonkaebus rahuldatakse.

12. Menetlusosalised vaidlevad kassatsiooniastmes selle üle, kas kolmanda isiku tegevusloa

muutmisel tuli järgida RavS § 41 lgt 3 ja § 42 lgt 5. Kolleegium ei nõustu kohtute järeldusega, et

need piirangud ei laiene üldapteegi tegutsemiskoha muutmisele RavS §s 1163 ja § 1167 lgs 2

sätestatud üleminekuaja tõttu.

II

13. Asjas nr 3-15-1445 tehtud otsuses asus kolleegium seisukohale, et RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5

rakenduvad üleminekuajal uue haruapteegi asutamisele ning haruapteeki ei või üleminekuajal

asutada isik, kes nende sätete nõuetele ei vasta. Käesolevas asjas käib vaidlus üldapteegi

tegutsemiskoha muutmise üle.

14. Kolleegium jääb seisukohale, et tulenevalt RavS §st 1163 ja § 1167 lgst 2 võivad enne RavS § 41

lg 3 ja § 42 lg 5 jõustumist välja antud tegevusload jääda senises mahus kehtima ja adressaadid

võivad kasutada neist lubadest varem tulenenud õigusi üleminekuaja lõpuni. Kolmanda isiku seni

kehtinud tegevusloast ei tulenenud õigust pidada üldapteeki Türil. Seega ei anna RavS §d 1163 ja

1167 kolmandale isikule võimalust üleminekuajal Türil üldapteegi tegevust alustada.

15. Türil üldapteegi tegevuse alustamise õigust ei tulene kolmandale isikule ka asjaolust, et samal

ajal lõpetas senisel kujul tegevuse kolmanda isiku üldapteek Jüril. RavS § 40 lg 1 järgi peab igal

üldapteegil olema eraldi tegevusluba. Uue üldapteegi asutamisel tuleb taotleda uus tegevusluba

sõltumata sellest, kas apteegipidaja teine üldapteek lõpetab tegevuse.

Erinevalt uue apteegi asutamisest tuleb apteegi kolimist õiguslikult vaadelda senisest loast tuleneva

õiguse teostamise jätkuna. Seda tuleb arvestada ka RavS § 1163 ja § 1167 kohaldamisel. Kolimiseks

ja seniste õiguste teostamise jätkamiseks ei saa aga lugeda mistahes tegutsemiskoha muutmist.

Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et üldapteegi tegevuse jätkamisega on tegemist

ka siis, kui uus apteek avatakse täiesti uues kohas ja täiesti uue personaliga. Ainuüksi oluline

erinevus uue ja vana apteegi tegutsemiskohtade vahel välistab vaidlusaluse muudatuse

kvalifitseerimise senise apteegi kolimiseks. Uus apteek asutati teise omavalitsusüksusesse hoopis

teises maakonnas. See on oma asukoha tõttu mõeldud teise piirkonna tarbijatele ja mõjutab

apteegiturul hoopis teisi konkurente (sh kaebajat). Nende erinevuste tõttu pole oluline see, kas

üheaegselt vaidlusaluse üldapteegi avamisega Türil jätkas endise Jüri Konsumi Apteegi ruumides

tegevust kolmanda isiku haruapteek.

16. Vaidluse selle üle, kas üldapteegi tegutsemiskoht kujutab endast tegevusloa põhiregulatsiooni

või kõrvaltingimust, lahendas kolleegium asjas nr 3-15-1445. Ka käesolevas asjas on üldapteegi

tegutsemiskoha muutmine käsitatav põhiregulatsiooni muutmisena. Sellele vastavalt tuleb

6(9)

3-15-2937

muudetud tegevusluba käsitada uue tegevusloana ja see kinnitab ka siinses asjas RavS § 41 lg 3 ja

§ 42 lg 5 järgimise vajadust. Kolleegium rõhutab siiski, et uusi piiranguid tuli kohaldada kolmanda

isiku üldapteegi avamiseks loa andmisel sõltumata sellest, kas tegutsemiskoht on tegevusloa

põhiregulatsiooni osa või kõrvaltingimus ning kas asjaomane õigus anti uue tegevusloaga või senise

tegevusloa muutmisega.

17. Kolleegium ei nõustu kolmanda isiku väitega, et tegevusloale kantav märge üldapteegi

tegutsemiskoha kohta on vaid informatiivse tähendusega. Üldapteek ei või isetahtsi tegutseda

tegutsemiskohas, mida pole tegevusloale kantud (kolleegiumi otsus asjas nr 3-15-1445, p 17). Seega

on kõnealusel märkel adressaadi õiguste jaoks konstitutiivne, mitte informatiivne tähendus.

Kolmanda isiku viide MsüS § 15 lg 3 ple 1 ei ole asjakohane. See säte reguleerib

majandustegevusteate, mitte tegevusloa üldandmeid. Informatiivne tähendus on aga nt loa

adressaadi sidevahendite andmetel.

III

18. Eelnev arutlus ei ole vastuolus õigusaktide süsteemi ja eesmärkidega ega vii praeguses asjas

põhiseadusvastase ega ka mitte EL-i õiguse vastase tulemuseni.

19. Kolleegium on Ravimiameti ja Konkurentsiameti kõnealustele väidetele vastanud asjas nr 315-

1445 ega pea vajalikuks neid seisukohti korrata. Vastuseks kolmanda isiku väidetele tuleb märkida

järgmist.

20. MsüS § 30 lg 4 reguleerib asjaolude muutumise teate õiguslikke tagajärgi ega näe ette erandit

sama seaduse § 37 lg 4 kolmandast lausest. Kolmas isik ei esitanud vaidlusaluses menetluses teadet,

vaid tegevusloa muutmise taotluse. MsüS § 30 lg 4 ei välista uue tegevusloa andmist tegevusloa

muutmise taotluse alusel, kui see on MsüS § 37 lg 4 kolmanda lause kohaselt vajalik.

Ebatäpne on kolmanda isiku väidetest läbikumav seisukoht, et MsüS § 37 lg 4 reguleerib vaid

õigusrikkumiste tagajärgi. See säte kohaldub ka majandustegevusest loobumise korral. Kolmas isik

loobuski Jüril tegevusest üldapteegi vormis.

21. Abstraktsel tasandil ei saa kolleegium nõustuda kolmanda isiku väitega, et uue tegevusloa

väljaandmise nõue on võrreldes loa muutmisega ettevõtlusvabaduse olulisem ja intensiivsem

piirang ning et sellele tuleb eelistada muutmist. See, millised riived uus luba või vana loa muutmine

kaasa toob, sõltub valdkonnas kehtivatest erinormidest ja juhtumi asjaoludest. Praegusel juhul tuli

üldapteegi tegutsemiskoha muutmisel arvestada uute asutamispiirangutega sõltumata sellest, kas

seadus võimaldab muudatuse teha tegevusloa muutmise või uue tegevusloa andmise teel (eespool p-

d 13–17).

22. On õige, et ettevõtte kolimine, samuti varasema ettevõtte sulgemine ja uue avamine, on

majandustegevuse normaalsed osad ja kaitstud ettevõtlusvabadusega. See aga ei tähenda, et need

muudatused ei võiks alluda loareservatsioonile ega muudele seadusest tulenevatele piirangutele.

Praegusel juhul ei ole ka tegemist tavapärase ettevõtlusrežiimiga, vaid üleminekuajaga, mille

lõppedes peavad nõuetele mittevastavad ettevõtjad olema turult lahkunud. Uue apteegi avamise

piirangut õigustab ka selles asjas ülekaalukas avalik huvi – rahvatervise kaitse (vt ka kolleegiumi

otsus asjas nr 3-15-1445, pd 30–31).

Apteegireformiga kaasneda võiv vajadus apteeke võõrandada ei tähenda, et apteegipidajatele tuleb

üleminekuajal anda võimalus avada lisaapteeke, isegi kui nende võõrandamine proviisoritele oleks

7(9)

3-15-2937

hõlpsam või tulutoovam kui seni tegutsenud apteekide võõrandamine. Uue apteegi avamine ei

kõrvalda ega leevenda vajadust vana apteek kas sulgeda või võõrandada või muuta apteegipidaja

osanike ring nõuetekohaseks. Kolmanda isiku tegevust Türil ei saa vaadelda varasema investeeringu

tagasiteenimisena. Tegemist on üleminekuperioodil tehtud uue investeeringuga. Üleminekuaja

eesmärk pole ka kompenseerida uute apteekide avamise võimalusega olukordi, kus apteegipidaja

peab ärilistel kaalutlustel otstarbekaks sulgeda varasem apteek enne üleminekuaja lõppu.

23. Praeguse juhtumi asjaolud ei muuda uue üldapteegi asutamise piirangut ebaproportsionaalseks.

Kolmas isik on üldapteegi avamist põhjendanud vajadusega võtta kasutusele tähtaegse

üürilepinguga tema valdusse saadud ruumid. Üürilepingu sõlmimine enne asutatava apteegi

tegevusloa andmist on kolmanda isiku äririsk ega anna talle õigust mujal tegutsenud apteegi

asendamiseks uuega.

Kolmanda isiku õiguspärast ootust ei oleks tegevusloa andmata jätmine rikkunud. Õiguspärast

ootust apteegi avamise suhtes ei saanud tekitada teistele isikutele antud tegevusload ega nende

muutmine. Iga tegevusluba on iseseisev haldusotsus ja loa taotleja peab arvestama, et õiguslikult

puudutatud isikud võivad taotleda nende kohtulikku kontrolli.

24. Kolmanda isiku üldsõnaliselt väidetav vastuolu EL-i õigusega on ümber lükatud asjas nr 315-

1445, kolleegiumi otsuse pdes 31–33.

IV

25. Seega on vastustaja lähtunud väärast seadusetõlgendusest ning jätnud ekslikult selgitamata, kas

kolmas isik vastab RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 piirangutele. Sellisena ei vasta vastustaja otsus HMS

§de 6 ja 54 nõuetele. Sellest tulenevalt tuleb kaebus rahuldada ja tunnistada Ravimiameti otsus

õigusvastaseks.

26. Vastavalt HKMS § 108 lgtele 1 ja 8 jäävad kaebaja menetluskulud vastustaja kanda ning

vastustaja ja kolmanda isiku kulud nende endi kanda.

Kaebajate menetluskuluks, mille väljamõistmist nad taotlevad, oli halduskohtus riigilõiv 30 eurot

kaebuse eest ja 30 eurot esialgse õiguskaitse taotluse eest ja õigusabikulu 4287 eurot 60 senti ning

ringkonnakohtus riigilõiv 30 eurot määruskaebuse eest ja 30 eurot apellatsioonkaebuse eest, kokku

4407 eurot 60 senti. Menetluskulu kandmine on tõendatud. Kolleegium peab kulu põhjendatuks.

Kaebajate 4. mai 2016. a taotlusest nähtuvalt jagunevad kulud nende vahel võrdselt, seega 2203

eurot 80 senti kummagi kaebaja kohta.

Kautsjonid tuleb kaebajatele tagastada (HKMS § 107 lg 4).

27. Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et apellatsioonimenetluses ei ole

menetlusosalisel õigust esitada kohtukõne teese kirjalikult. Tulenevalt HKMS § 129 lgst 3 ja § 185

lgst 1 on ringkonnakohtu istungi suhtes kohaldatav tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 402

lg 7. Kohtukõne teeside esitamist ei ole HKMS 18. peatükis välistatud ja see ei ole vastuolus

apellatsioonimenetluse olemusega. Ehkki HKMS § 194 ei kasuta mõistet "kohtuvaidlus", on

menetlusosalisel õigus ringkonnakohtu istungil kohtukõnele. Vastavalt TsMS § 402 lgle 2 seisnebki

kohtuvaidlus kohtukõnede esitamises. Kui kohtukõne teesid sisaldavad uusi, hilinenult esitatud

asjaolusid, võib kohus jätta need menetlemata (HKMS § 51 lg 4).

8(9)

3-15-2937

(allkirjastatud digitaalselt)

9(9)