5-17-43/12 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

51743

Otsuse kuupäev

8. mai 2018

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Saale Laos, Nele Parrest, Peeter

Roosma, Tambet Tampuu

Kohtuasi

Kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seaduse § 2 lõike 2

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Tartu Ringkonnakohtu 14. detsembri 2017. a otsus haldusasjas

nr 3161709

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Tartu Ringkonnakohtu taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tartu Ringkonnakohus tunnistas haldusasjas nr 3161709 põhiseadusega (PS) vastuolus olevaks ja

jättis kohaldamata kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seaduse (KRAPS) § 2 lg 2 osas, milles see

võimaldab maa- ja halduskohtu kohtunike ametipalka võrreldes eelmise aasta ametipalgaga

vähendada.

2. Kohtuasja aluseks olid viie Tartu Maakohtu kohtuniku kaebused justiitsministri käskkirja peale,

millega minister kinnitas alates 1. aprillist 2016 esimese astme kohtunike palgaks 3437 eurot 46

senti, ja kaheksa Tartu Maakohtu kohtuniku kaebused Tartu Maakohtu esimehe käskkirja peale

määrata alates 1. augustist 2016 Tartu Maakohtu kohtunike palgaks 3437 eurot 46 senti. Kaebajad

leidsid, et käskkirjad tuginesid palga määramise aluseks olnud kõrgemate riigiteenijate ametipalkade

seaduse väärale tõlgendusele, mille tulemusena nende palk vähenes võrreldes eelneva aasta

3444 euro 22 sendi suuruse palgaga. Kaebajate põhiväide oli, et seaduse kohaselt tuleb igal aastal

palgaarvutuse aluseks võtta eelneva aasta tegelik palk ja korrutada see läbi vastava aasta kohta

arvutatud indeksiga (KRAPS § 21), mitte aga korrutada igal aastal uuesti kõrgeimat palgamäära

(KRAPS § 2 lg 1 kohaselt 5200 eurot) läbi vastava aasta indeksi ja kohtunike ametipalga

koefitsiendiga (KRAPS § 3 lg 16 kohaselt 0,65). Lisaks väitsid nad, et kui seadust on õigesti

tõlgendatud, siis on see vastuolus PS §ga 12 koostoimes PS §ga 32 ja tuleb jätta kohaldamata, kuna

see kohtleb põhjendamatult ebavõrdselt ametis olevaid kohtunikke võrreldes pensioneerunud

kohtunikega, kelle puhul indekseeritakse nende eelmise aasta pensioni, mitte algset pensioni.

Kaebajad nõudsid, et kohus käskkirjad tühistaks ja kohustaks justiitsministrit kinnitama 1. aprillist

kuni 31. juulini 2016 ja Tartu Maakohtu esimeest alates 1. augustist 2016 kaebajate palgaks

3502 eurot 77 senti kuus.

3. Tartu Halduskohus jättis kaebused rahuldamata. Kaheksa kaebajat esitasid apellatsioonkaebused,

milles nad jäid oma varasemate seisukohtade juurde. Vastustajad vaidlesid kaebustele vastu.

5-17-43

4. Tartu Ringkonnakohus rahuldas 14. detsembri 2017. a otsusega kaebused osaliselt, tühistas

käskkirjad ja kohustas nende andjaid kinnitama vaidlusalustel perioodidel palgaks 3444 eurot 22

senti ehk jätkama kaebajatele varasema palga maksmist. Otsus saabus Riigikohtusse 14. detsembril

2017.

TARTU RINGKONNAKOHTU OTSUS

5. Ringkonnakohtu hinnangul oli käskkirjades määratud palk arvutatud kooskõlas KRAPS §ga 1,

§ 2 lgtega 1 ja 2 ning § 3 lgga 16. Neid sätteid tuli tõlgendada nii, et maa- ja halduskohtunike

palkade määramiseks tuleb iga kalendriaasta 1. aprilliks korrutada kõrgeim palgamäär (§ 2 lg 1)

vastava aasta kõrgeima palgamäära indeksiga (§ 2 lg 2) ja kohtunike ametipalga koefitsiendiga

(§ 3 lg 16), kusjuures igal aastal on ainsaks muutujaks kõrgeima palgamäära indeks. Sellist

tõlgendust toetavad seaduse eelnõu arutelul väljendatud selgitused (369 SE, Riigikogu XI koosseis,

esimese lugemise stenogramm), et uus süsteem ankurdab palgad ühe konkreetse näitaja ümber

aastateks paigale, et palk hakkab ühiskonnas toimuvate suuremate muudatustega mõõdukalt kaasas

käima ja et see võib indekseerimise tulemusena ka langeda. Samal viisil on neid norme sisustanud

ka Riigikohtu üldkogu (vt 26. juuni 2014. a otsus asjas nr 341114, p 132) ja see seisukoht on teistele

kohtutele siduv. Kaebused oleks seetõttu tulnud jätta rahuldamata, v.a regulatsiooni

põhiseadusevastasuse korral.

6. Regulatsiooni põhiseadusele vastavuse hindamisel olid asjassepuutuvad sätted KRAPS § 1 ja § 2

lg 2. Kaebajate nõude täielikku rahuldamist takistas KRAPS § 1 osas, milles see ei võimaldanud

maa- ja halduskohtu kohtunike palga määramisel korrutada eelneva aasta indekseeritud kõrgeimat

palgamäära (§ 2 lg 1 kohane summa korrutatuna eelneva aasta kõrgeima palgamäära indeksiga)

vastava aasta kõrgeima palgamäära indeksi (§ 2 lg 2) ja kohtunike ametipalga koefitsiendiga

(§ 3 lg 16). Nõude osalist rahuldamist ehk vastustajate kohustamist jätkama varasema, kuni

30. märtsini 2016 tasutud palga maksmist takistas KRAPS § 2 lg 2 osas, milles see võimaldas

maa- ja halduskohtunike palka võrreldes eelmise aasta palgaga vähendada.

7. Mis puudutab kaebajate väidet võrdsuspõhiõiguse rikkumise kohta, siis ringkonnakohus leidis, et

vaidlustatud sätted ei ole vastuolus PS §ga 12.

8. Samuti leidis ringkonnakohus, et KRAPS § 1 alusel arvutatud palgatase ei riiva PS §dest 15, 146

ja § 147 lgst 4 nende koostoimes tulenevaid kohtuniku sõltumatuse tagatisi (vt selle kohta

Riigikohtu üldkogu 14. aprilli 2009. a otsus asjas nr 3315907, pd 34 ja 35). Esiteks on see nii

põhjusel, et palk vastab maa- ja halduskohtunike staatusele ega ole tervikuna liiga madal. Palga

ebapiisavust pole väitnud ka kaebajad. Kohtu hinnangul on palgatase põhiseadusega lubatu piiril.

Teiseks ei esine riivet sellepärast, et kohtunike palga erinevused alates seaduse kehtima hakkamisest

kohtunike suhtes ei ole piisavalt olulised võrreldes sama ajavahemiku muutustega keskmises palgas,

avaliku sektori keskmises palgas, tarbijahinnaindeksis ja kolme riigiameti peadirektorite palgas.

9. KRAPS § 2 lg 2, mis võimaldab maa- ja halduskohtu kohtunike palka võrreldes eelneva aasta

palgaga vähendada, riivab PS §dest 15, 146 ja § 147 lgst 4 nende koostoimes tulenevaid kohtuniku

sõltumatuse tagatisi. Sõltumatusest tulenevat nõuet saada staatusele vastavat palka riivatakse, kui

palka vähendatakse. Seejuures ei ole oluline, millises ulatuses kohtuniku palka võrreldes eelneva

aasta palgaga vähendatakse, sest palk on kohtuniku ainus sissetulek.

10. Riive eesmärkidena käsitles ringkonnakohus seaduse eelnõu (369 SE, Riigikogu XI koosseis)

esimesel lugemisel toimunud sõnavõtu põhjal kolme eesmärki: esiteks siduda riigi tippjuhtkonna

palgad lahti keskmisest palgast; teiseks korrastada riigi tippjuhtkonna palgasüsteemi; kolmandaks

2(9)

5-17-43

võtta riigi tippjuhtkonna palgateema poliitilisest päevakorrast maha. Kõik need eesmärgid on

legitiimsed.

11. KRAPS § 2 lgst 2 põhjustatud riive – palga vähenemine indekseerimise tulemusena – ei ole aga

kirjeldatud eesmärkide saavutamiseks proportsionaalne ja on seetõttu põhiseadusega vastuolus.

12. Esiteks ei ole palga vähendamist võimaldav indekseerimine sobiv, et saavutada kolmandat

eesmärki: võtta riigi tippjuhtkonna palgakorralduse teema poliitilisest päevakorrast maha.

Olemasoleva palgakorralduse puhul on kõrgeimat palgamäära teatud ajavahemike järel igal juhul

vaja muutunud olude järgi kohandada. Inflatsioon ja majanduskasvuga kaasnev üldine palgatõus

toovad esile riigiteenijate palgakorralduse ebasobivuse. Seda möönis Riigikogu seaduse muutmise

eelnõu menetluses ka ise (513 SE, Riigikogu XII koosseis, teise lugemise seletuskiri).

13. Teiseks pole palga vähendamist võimaldav indekseerimine ühegi eesmärgi saavutamiseks

vajalik. Kõigi nende saavutamiseks piisaks, kui palga vähenemine võrreldes eelmise aasta palgaga

oleks välistatud. Samal ajal koormataks kohtunikke märgatavalt vähem, kusjuures riigi kulutuste

suurenemisel pole seejuures määravat kaalu.

14. Kolmandaks pole valitud lahendus taotletavate eesmärkide valguses mõõdukas. Eesmärgid ei

kaalu üles sõltumatuse tagatiste riivet. Demokraatliku riigi toimimist ei taga, kui palka vähendatakse

sisuliste põhjendusteta. Palga tegeliku tõusu sõltumine seadusandja tahtest ohustab võimude

lahusust ja tasakaalustatust. Palga vähendamise vastu kõnelevad Euroopa Kohtunike

Konsultatiivnõukogu soovitused (CCJE arvamus nr 1 (2001), p 62). Palga vähendamisel on

kohtunike jaoks negatiivne psühholoogiline mõju. Kuna töölepingu seaduse ja avaliku teenistuse

seaduse alusel palka ühepoolselt vähendada ei saa, siis mõjub vähendamine justkui järelmina

distsiplinaarsüüteo eest. Isegi distsiplinaarsüüteo eest võib palga vähendamist rakendada vaid

piiratud ajaks ehk kuni üheks aastaks. Keeld palka vähendada, v.a erakorraliste asjaolude

esinemisel, tuleneb ka kohtuniku palga olemusest.

15. Kokkuvõttes leidis ringkonnakohus, et osas, milles KRAPS § 2 lg 2 võimaldab maa- ja

halduskohtu kohtunike ametipalka võrreldes eelmise aasta ametipalgaga vähendada, on see säte

vastuolus PS §dega 15, 146 ja § 147 lgga 4.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

16. Riigikogu nimel arvamust avaldanud Riigikogu põhiseaduskomisjon on seisukohal, et

vaidlusalune regulatsioon ei ole põhiseadusega vastuolus. Palga mõningast vähenemist võrreldes

2016. aasta aprillile eelnenud ajavahemikuga ei ole põhjust lugeda muutuseks, mis ohustaks kohtute

sõltumatust ja erapooletust, demokraatliku riigi ning võimude lahususe ja tasakaalustatuse

põhimõtte toimimist. Palkade indekseerimise korraldus ei riku ka võrdse kohtlemise põhimõtet.

17. Seaduse eelnõu algatamise ajend oli soov siduda riigi kõrgemate ametiisikute palgad lahti Eesti

keskmisest palgast ning muuta palgakorraldus selgemaks, läbipaistvaks ja lihtsamaks. Kehtestatud

palgakorraldus kujunes Riigikogus esindatud poliitiliste jõudude kompromisskokkuleppena, kus

kõrgemate ametiisikute palgamäärad on fikseeritud üsna jäigalt, kuid ei ole siiski muutumatud.

Sooviks oli hõlmata ka kohtunike palgad riigi kõrgemate ametiisikute ühtsesse palgasüsteemi ning

tagada nende võrreldavus ja piisav stabiilsus. Seni on kõrgemate riigiteenijate ametipalkade

seadusega sätestatud ühtne palgakorraldus toiminud stabiilselt. See ei ohusta riigi kõrgemate

ametiisikute sõltumatust ega tasakaalu eri võimuharude vahel. Regulatsiooni vastuvõtmise järel

3(9)

5-17-43

võeti ka selleks ajaks teravaks poliitiliseks küsimuseks tõusnud riigi kõrgemate ametiisikute

palgakorralduse teema poliitilisest päevakorrast maha.

18. Põhiseadus kohtunike tasustamist ei reguleeri, kuid PS §de 147, 150 ja 153 kohaselt on

kohtunikele kindlustatud põhiseaduslikud tagatised. Kohtu sõltumatuse üks tagatis on muu hulgas

kohtunike töötasu, mis peab olema vastavuses kohtunike kohustuste ja vastutusega ning olema

piisav, et kaitsta neid ahvatluste eest, mis võivad nende otsuseid mõjutada. Põhiseadusest ei tulene

kohtunike palga vähendamise keeldu ega ka selgeid juhiseid konkreetse palgasüsteemi

kujundamiseks. Seadusandjal on riigiteenistujate, sh kohtunike palgasüsteemi kindlaksmääramisel

lai kaalutlusruum. Kohtunike palgasüsteemi kujundamisel on Riigikogu arvestanud Eesti Kohtunike

Ühingu ja Riigikohtu ettepanekutega.

19. Kaebajad on seisukohal, et põhiseaduslikkuse järelevalve ei ole lubatud, sest KRAPS § 2 lg 2 ei

ole asjassepuutuv norm. Põhiseadusevastaseks tunnistatud normi asjassepuutuvuse eelduseks on, et

põhiseaduslikkuse järelevalve algatanud kohus on seda normi õigesti tõlgendanud. Seaduses

sätestatud kohtunike palkade indekseerimise regulatsiooni tuleb erinevalt Tartu Ringkonnakohtu

tõlgendusest näha selliselt, et igal aastal võetakse indeksiga läbikorrutamisel aluseks eelmisel aastal

indekseerimise tulemusel saadud palgamäär ning sellega tagatakse, et kohtunike palk käiks kaasas

elukalliduse ja üldise palgataseme tõusuga.

20. Kui Riigikohus ei nõustu eelmises punktis toodud seisukohaga ja leiab, et ringkonnakohus on

KRAPS § 2 lgt 2 õigesti tõlgendanud, riivab KRAPS § 2 lg 2 nii kohtunike võrdsuspõhiõigust,

omandipõhiõigust kui ka kohtunike sõltumatust. Nende põhiõiguste riivamisel ei saa käesoleval

juhul olla legitiimset eesmärki, sest kohtunike palgad võivad selle järgi langeda olukorras, kus

üldine palgatase ja hinnad ühiskonnas tõusevad. Põhiseaduspärane oleks kord mis tagaks

kohtunikele sellise palgatõusu, mis on proportsionaalne ühiskonna keskmise palgatõusuga ja

vähemalt samas ulatuses kohtunike pensionide tõusuga.

21. Tartu Maakohus kui halduskohtumenetluses vastustaja oma arvamust ei esitanud.

22. Õiguskantsler leiab, et vaidlustatud normid on põhiseadusega kooskõlas. PS § 147 lg 4 annab

seadusandjale kohtunike sõltumatuse tagatiste sisustamiseks avara kaalutlusruumi. Nii vaidlustatud

normide alusel määratud kohtunike palk kui ka ühiskondlik-majanduslikke olusid arvestav

palgasüsteem on põhiseadusega kooskõlas.

23. KRAPS § 1 ja § 2 lõike 2 kehtestamise eesmärk oli see, et iga järgmise aasta palk arvestatakse

eelmise aasta palga alusel, st indekseeritakse jooksva aasta palgamäära, võttes aluseks varasemate

aastate indekseerimise tulemuse. Normide tegelik sõnastus sellele eesmärgile aga ei vasta, sest see

näeb selgelt ette, et igal aastal indekseeritakse KRAPS § 2 lgs 1 märgitud palgamäära. Siiski ei saa

seda, et normi rakendamisel on lähtutud normi sõnastusest, mitte normi eesmärgist, pidada

põhiseadusevastaseks. Norme on kohaldatud ühetaoliselt kõigi kõrgemate riigiteenijate palkade

suuruse kindlaksmääramisel.

24. Põhiseaduse § 146 järgi on õigusemõistmine sõltumatu ja see hõlmab ka iga kohtuniku

sõltumatust. Kohtunike sõltumatuse tagatised sätestatakse PS § 147 lg 4 kohaselt seadusega. Üks

sõltumatuse tagatis on piisavalt suur palk ja palgasüsteemi kindlus. Tagatisi ei tohi vähendada

kindlast tasemest allapoole, nii et see sunniks kohtunikku otsima lisateenimise võimalusi.

25. Seaduses ette nähtud kõrgemate riigiteenijate palgamäär kujuneb objektiivsete majanduslike

näitajate, mitte subjektiivsete otsuste alusel. Üldine loogika, kus ka kohtunike palgasüsteem

4(9)

5-17-43

arvestab mõõdukalt ühiskonnas toimuvate sotsiaal-majanduslike muutustega, on mõistlik ja

õiguspärane. Palgasüsteem peab kohtuniku sõltumatuse tagamiseks välistama võimaluse, et palk

väheneb summani, mida ei saa kohtuniku sõltumatuse ja väärikuse püsimiseks enam piisavaks

pidada. Prognooside põhjal saab arvutada järgmiste aastate ligikaudset palgamuutust, mis võimaldab

parlamendil muutuvatele oludele vajaduse korral sobival viisil reageerida. Seetõttu ei riiva palga

vähenemine praegusel juhul kohtunike põhiõigusi.

26. Kohtunike kuupalga vähenemine 6 euro ja 76 sendi võrra ei ohusta kohtuniku sõltumatust. Ka

kaebajad ise ei ole käesolevas kohtuasjas leidnud, et neile alates 1. aprillist 2016. a määratud palk

oleks nii madal, et ohustaks kohtuniku sõltumatust.

27. Justiitsminister on seisukohal, et vaidlustatud säte on põhiseadusega kooskõlas. See ei ohusta

kohtusüsteemi jätkusuutlikkust ega riiva kohtunike omandiõigust, sõltumatust, õiguspärast ootust

teistsuguse regulatsiooni suhtes ega ka võrdsuspõhiõigust.

28. Seadusandjal on lai kaalutlusruum riigiteenijate, sh kohtunike palgasüsteemi kujundamisel.

Põhiseadusevastaseks ei saa pidada ka korda, mille kohaselt on kohtunike palk seaduses kindla

summana fikseeritud, kui seadusandja seda korrapäraselt üle vaatab ning korrigeerib vastavalt

ühiskonna üldisele palgatasemele ja elukalliduse vms muutustele.

29. Asjaolu, et Riigikogu uus koosseis on vaidlusaluse korra ära muutnud, näitab, et pole alust karta

palkade n-ö ajale jalgu jäämist. Kohtuniku palk on ka ilma indekseerimiseta piisavalt kõrge

tagamaks tema väärika toimetuleku ja sõltumatuse. 2016. a palga mõningane vähenemine

2015. aastaga võrreldes ei saanud tulla kohtunike jaoks üllatusena, kuivõrd selline võimalus oli

teada juba regulatsiooni jõustumisest alates.

30. Isegi kui kohtunike palgakorraldus riivab kaebajate nimetatud põhiõigusi, on riivel legitiimne

eesmärk maandada riigi tulude suure kõikumisega kaasnevaid riske ja riive on seda eesmärki silmas

pidades proportsionaalne. Regulatsioon, mis võimaldab palgal eelmise aastaga võrreldes ka

väheneda, aitab riigi tulude ootamatu ja järsu vähenemise korral vältida või vähendada võimalikku

riigieelarve puudujääki konkreetsel eelarveaastal, säilitades samas seadusega kindlaksmääratud

baastaseme, maandades selliselt riigi tulude suure kõikumisega kaasnevaid riske. Seda eesmärki

silmas pidades on tegemist sobiva, vajaliku ja mõõduka meetmega.

31. Rahandusminister on seisukohal, et normid on põhiseadusega kooskõlas. Need ei ohusta

kohtusüsteemi jätkusuutlikkust ega riiva kohtunike omandiõigust, sõltumatust, õiguspärast ootust

palgatõusule ega ka võrdsuspõhiõigust. Põhiseadusega ei keelata kohtuniku palka vähendada, kui

vähendamine jääb piiridesse, mis tagab kohtuniku sõltumatuse.

32. Vaidlusaluseid norme ei saa tõlgendada kaebajate soovitud viisil. Kui seadusandja oleks sellise

regulatsiooni kehtestamist soovinud, oleks ta normid ka sel viisil sõnastanud. Eelnõu väljatöötamise

materjalidest nähtub üheselt, et seadusandja soovis kehtestada palgamudeli, mille rakendamisel jääb

kohtunike palk kõikuma ühe summa ümber, ning arvestas võimalusega, et indekseerimise

tulemusena võib kõrgemate riigiteenijate palk ka mõnevõrra langeda.

33. Seadusandjal on põhiseaduse kohaselt lai kaalutlusruum riigiteenijate, sh kohtunike

palgasüsteemi kujundamisel. Kohtunike palga määramisel tuleb arvestada nii riigi tegelikke

võimalusi kui ka seda, et tagatud oleks erapooletu ja sõltumatu õigusemõistmine. Kuna seadusandja

muutis 2017. a seaduses palga indekseerimist reguleerivaid norme, puudub edaspidi igasugune alus

kahtluseks, et kohtunike palgad ei ole nende töö olemuse ja vajalike tagatistega kooskõlas.

5(9)

5-17-43

PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE

34. Kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seaduse (RT I, 12.03.2015, 29) § 2 „Kõrgemate

riigiteenijate kõrgeim palgamäär“ lg 2 sätestas 1. märtsini 2018 kehtinud redaktsioonis:

„(2) Käesoleva paragrahvi lgs 1 nimetatud kõrgeim palgamäär indekseeritakse iga kalendriaasta

1. aprilliks kõrgeima palgamäära indeksiga, mille väärtus on 50% tarbijahinnaindeksi aastase

muutuse ja sotsiaalmaksu laekumise aastase muutuse aritmeetilisest keskmisest. Indeksit

väljendatakse täpsusega kolm kohta pärast koma.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

35. Kolleegium peab otsustama, kas maa- ja halduskohtunike palkade vähenemine KRAPS § 2 lg 2

enne 1. märtsi 2018 kehtinud redaktsiooni kohaldamise tõttu oli põhiseadusega kooskõlas. Seda

tehes selgitab kolleegium esmalt ringkonnakohtu poolt põhiseadusevastaseks tunnistatud sätte

asjassepuutuvust (I) ja käsitleb seejärel selle põhiseaduspärasust (II).

I

36. Kaebajad väidavad praeguses asjas, et KRAPS § 1, § 2 lg-id 1 ja 2 ning § 3 lgt 16 nende

koostoimes oleks tulnud tõlgendada teisiti, kui ringkonnakohus seda tegi, mistõttu oleks nende

kaebuse saanud täies ulatuses rahuldada ka ühtegi sätet põhiseadusevastaseks tunnistamata. Seetõttu

ei ole KRAPS § 2 lg 2 nende arvates põhiseaduslikkuse järelevalve mõttes asjassepuutuv säte.

Täpsemalt leiavad kaebajad, et kohtunike palkade indekseerimise korra, sh KRAPS § 2 lg 2 kohaselt

tuli nende palkade määramiseks alates 1. aprillist 2016 lähtuda eelneva aasta indeksiga läbi

korrutatud kõrgeimast palgamäärast ehk teha järgnev arvutustehe:

[5200 eurot (KRAPS § 2 lg 1 kohane kõrgeim palgamäär) x 1,019 (KRAPS § 2 lg 2 kohane eelmise

ehk 2015. aasta kõrgeima palgamäära indeks)] x 1,017 (KRAPS § 2 lg 2 kohane kõrgeima

palgamäära indeks) x 0,65 (KRAPS § 3 lg 16 kohane maa- ja halduskohtu kohtuniku ametipalga

koefitsient) = 3502 eurot 77 senti.

37. Kolleegiumi hinnangul tuleb siiski lähtuda ringkonnakohtus kõrgemate riigiteenijate

ametipalkade seadusele antud tõlgendusest, milles ringkonnakohus tugines sätete sõnastusele,

seaduse eelnõu menetluses väljendatud seisukohtadele ja Riigikohtu üldkogu arusaamale nendest

sätetest (vt eespool p 5). Kokkuvõttes leidis ringkonnakohus KRAPS § 1, § 2 lgid 1 ja 2 ning § 3

lgt 16 tõlgendades, et iga-aastasel palkade indekseerimisel tuli lähtuda algselt seaduses sätestatud

kõrgeimast palgamäärast. Tehe, mis tuli teha maa- ja halduskohtunike palkade määramiseks alates

1. aprillist 2016, oli järgmine:

5200 eurot (KRAPS § 2 lg 1 kohane kõrgeim palgamäär) x 1,017 (KRAPS § 2 lg 2 kohane

2016. aasta kõrgeima palgamäära indeks) x 0,65 (KRAPS § 3 lg 16 kohane maa- ja halduskohtu

kohtuniku ametipalga koefitsient) = 3437 eurot 46 senti.

38. Ringkonnakohtus KRAPS §le 1, § 2 lgtele 1 ja 2 ning § 3 lgle 16 nende koostoimes antud

tõlgenduse kohaldamise tõttu sai kaebajate palk konkreetsel juhul väheneda. Eelnevat arvestades

nõustub kolleegium ringkonnakohtuga, et KRAPS § 2 lg 2 kohustas indekseerimise tulemusena

palku vähendama, kui konkreetsel aastal indeksi väärtus kahanes võrreldes eelmise aasta väärtusega.

Erinevalt muudest maa- ja halduskohtuniku palga arvutamisel kohaldatavatest normidest

6(9)

5-17-43

(KRAPS § 1, § 2 lg 1 ja § 3 lg 16) sätestas just KRAPS § 2 lg 2 need arvulised suurused, mille iga-

aastane muutumine tõi kaasa palga kogusumma muutumise, sh palga vähenemise võimaluse. See

säte välistas kaebajate nõude osalise rahuldamise ringkonnakohtu soovitud viisil ehk vastustajate

kohustamise jätkama kaebajatele 1. aprillini 2016 makstud 3444 euro ja 22 sendi suuruse palga

maksmist. Tegemist on seega asjassepuutuva sättega põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse

seaduse (PSJKS) § 14 lg 2 tähenduses, mille vastavust põhiseadusele on Riigikohus õigustatud

kontrollima (vt asjassepuutuvuse kriteeriumi kohta Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus

asjas nr 3411000, p 10; 28. oktoobri 2002. a otsus asjas nr 341502, p 15).

II

39. Ringkonnakohus leidis, et osas, milles KRAPS § 2 lg 2 võimaldab maa- ja halduskohtunike

palka võrreldes eelmise aasta palgaga vähendada, on see vastuolus PS §dest 15, 146 ja § 147 lgst 4

nende koosmõjus tuleneva põhiõigusega, kuna palga vähendamise võimalus pole seatud eesmärkide

saavutamiseks sobiv, vajalik ega mõõdukas ehk kokkuvõttes proportsionaalne meede (vt eespool

pd 12–15).

40. Ringkonnakohtu otsuses on põhiõiguse allikaks loetud PS §de 15, 146 ja § 147 lg 4 tõlgendus,

mille Riigikohtu üldkogu andis nendele sätetele eespool viidatud otsuses asjas nr 3315907

(vt pd 30–35). Üldkogu märkis selles otsuses, et PS § 147 lg 4 kohaselt sätestab kohtuniku

sõltumatuse tagatised seadus, kuid sellest sättest ei selgu nende tagatiste maht. Sõltumatuse tagatiste

sisustamisel tuleb arvestada ka sellega, mida mõistetakse nende all teistes demokraatlikes riikides.

Neis riikides üldtunnustatud arusaama kohaselt on kohtunike sõltumatus ühelt poolt kohtunike

selline eelisõigus, milleta poleks neil võimalik täita enda ootuspärast rolli ja toimida sotsiaalsete

konfliktide lahendamisel sõltumatu kolmanda isikuna. Teisalt teenib kohtunike sõltumatus ka kõigi

õigusemõistmist taotlevate ja selle õiglusele lootvate inimeste huve. Selline järeldus tuleneb

Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 6 lgst 1, mille järgi igaühel on

õigus asja arutamisele sõltumatus ja erapooletus seaduse alusel moodustatud õigusemõistmise

volitustega institutsioonis. Selle artikli sisu on põhiseaduses paigutatud §desse 15 ja 146. Kohtuniku

sõltumatuse ühe tagatisena tuleb käsitada ka tema palka (vt Euroopa Nõukogu egiidi all vastu

võetud Euroopa harta kohtunike seaduse kohta (DAJ/DOC (98) 23, art 6 lg 1). Riigi tagatud piisav

sissetulek kohtunikule tema ametisoleku ajal võimaldab tal täita ootuspäraselt kohtuniku rolli ning

on samas menetlusosalisele tagatiseks, et tema kohtuasja vaataks läbi sõltumatu ja erapooletu kohus.

Seega on palk kui kohtuniku sõltumatuse tagatis PS § 15, § 146 ja § 147 lg 4 kaitsealas. PS §dest 15

ja 146 ning § 147 lgst 4 nende koostoimes tuleneb kohtuniku subjektiivne õigus nõuda kohtuniku

sõltumatuse tagatiste realiseerimiseks palka või muud hüvitust.

41. Riigikohtu üldkogu on muus kontekstis lisanud, et kohtunik on põhiseaduse kohaselt ametnik,

kelle erilisele positsioonile muude ametnike hulgas vastavad nii erilised põhiseaduslikud tagatised

kui ka ametikitsendused (Riigikohtu üldkogu 4. veebruari 2014. a otsus asjas nr 3412913, p 44.4).

Üheks kohtuniku põhiseaduslikuks tagatiseks on piisav palk, mis peab nii tagama tema sõltumatuse,

erapooletuse ja asjatundlikkuse kui ka kompenseerima kohtuniku staatusest tulenevad kitsendused,

nt piiratud võimaluse teha kohtunikutöö kõrval muud tööd (vt mutatis mutandis Riigikohtu üldkogu

20. juuni 2014. a otsus asjas nr 341114, p 97, kus on sarnane seisukoht kohtunikupensioni kohta).

42. Kokkuvõtvalt tuleb üldkogu otsuseid kolleegiumi hinnangul mõista nõnda, et PS §d 15, 146 ja

§ 147 lg 4 koostoimes panevad seadusandjale kohustuse kehtestada seadusega kohtuniku palk, mis

oleks piisav tema sõltumatuse, erapooletuse ja asjatundlikkuse tagamiseks. Sellele kohustusele

vastab kohtuniku subjektiivne õigus nõuda riigilt oma sõltumatuse, erapooletuse ja asjatundlikkuse

tagamiseks piisavat palka või muud hüvitust.

7(9)

5-17-43

43. Kohustust kehtestada seadusega piisav palk ja sellele kohustusele vastavat õigust on rikutud, kui

kohtuniku palk ei ole kehtestatud seadusega või pole piisav tema sõltumatuse, erapooletuse ja

asjatundlikkuse tagamiseks. Rikkumise tuvastamiseks tuleb hinnata, kas konkreetne kohtunikele

makstav palk on piisav nende sõltumatuse, erapooletuse ja asjatundlikkuse tagamiseks.

Põhiseadusliku kohustuse ja sellele vastava subjektiivse õiguse rikkumise tuvastamiseks ei saa seega

käsitada igat palgakorralduse muudatust kohtuniku põhiõiguse riivena ja hinnata seejärel palgas

toimunud muutuse proportsionaalsust selle muutuse tinginud abinõuga taotletava eesmärgi suhtes.

Selle asemel tuleb hinnata, kas konkreetne palk on asjaolusid arvestades piisav. Kui palk ei ole

piisav, siis on tegemist riigi kohustuse ja kohtuniku subjektiivse õiguse rikkumisega.

44. See, kas palk on põhiseaduse mõttes kohtunikule piisav, tuleb igal konkreetsel juhul välja

selgitada nii kohtunikule ette nähtud teisi tagatisi, tema tööga seotud kitsendusi, vastutuse määra kui

ka muid asjaolusid arvestades. Seejuures tuleb tähele panna, et kohtunikele piisava palga

kehtestamine on muu hulgas Riigikogu eelarvepoliitiline otsustus, mille tegemisel on seadusandjal

põhiseadusega ette antud raamides teatud otsustusvabadus. Kui vaidlus selle üle, kas konkreetne

palgamäär vastab põhiseaduslikult nõutavale tasemele, on jõudnud kohtusse, siis kohtunike palga

üle otsustades on kohtud õigustatud reageerima ilmsetele ebapiisavuse juhtumitele või katsetele

mõjutada kohtunikkonda palga abil.

45. Sisuliselt lähtus punktides 43 ja 44 esitatust ka üldkogu eespool viidatud asjas nr 3315907.

Üldkogu ei hinnanud, kas igasuguse sissetuleku puudumine kriminaalmenetluse ajaks

ametikohustuste täitmise peatamise tõttu riivas konkreetsel juhul vastavat õigust ja kas see riive oli

mõne eesmärgi või põhiseadusliku väärtuse valguses proportsionaalne. Üldkogu tuvastas, et

kohtunikule ei makstud palka aja eest, mil tema teenistussuhe oli kriminaalmenetluse ajaks

peatunud, et tal polnud ametikitsenduste tõttu võimalik mujal töötada ja et tal puudus sissetulek.

Olukord, kus kohtunikul puudus kriminaalmenetluse ajal igasugune sissetulek, oli vastuolus

PS § 147 lgga 4 koosmõjus §dega 146 ja 15 (vt viidatud otsuse p 37) ehk rikkus nii nendest sätetest

tulenevat riigi kohustust kui ka kohtuniku subjektiivset õigust.

46. Tulles vaidlusaluse KRAPS § 2 lg 2 juurde, siis praeguses asjas tulenes kohtuniku palga

indekseerimise korraldus, indeksi sisu ja ka indekseerimise tulemusena palga vähenemise võimalus

seadusest. Rahandusministeerium pidi küll arvutama ja avaldama iga aasta kohta uue indeksi, mille

põhjal omakorda pidi konkreetse kohtuniku palga kohta käskkirja andma justiitsminister ja hiljem

kohtu esimees. Need aga olid puhtalt tehnilised sammud, mille tegemisel puudus justiitsministril

ning puudub rahandusministeeriumil ja kohtute esimeestel diskretsioon. Asjaolu, et konkreetse

kohtuniku palk sõltus indeksist, mille kujunemine oli seadusega kehtestatud ja mille tulemusena pidi

palk mingi väärtuse ümber kõikudes pikemaks ajaks ligikaudu samaks jääma, on sisuliselt sama mis

kehtestada konkreetne palgasumma vahetult seadusega. Kokkuvõttes oli kohtuniku palk kehtestatud

seadusega viisil, mis tagas palga sõltumatuse täitevvõimust ning arvestas ka kohtu- ja seadusandliku

võimu lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega.

47. Mis aga puudutab KRAPS § 2 lg 2 kohaldamise tulemusena palga vähendamist praeguses asjas,

siis PS §d 15, 146 ja § 147 lg 4 nende koostoimes kaitsevad kohtunikku üksnes sellise palga

vähendamise eest, mille tulemusena ei ole minimaalsel vajalikul määral tagatud tema sõltumatus,

erapooletus ja asjatundlikkus, st palk ei ole nende põhiseaduslike väärtuste kaitsmiseks piisav. Need

sätted koostoimes ei kaitse kohtunikku palga igasuguse vähenemise eest, kui selle tagajärjel ei

muutu palk ebapiisavaks. Nõuet, et kohtuniku palka ei võiks tema sõltumatuse tagatisi kahjustamata

vähendada, ei tulene ka muudest põhiseaduse normidest. KRAPS § 2 lg 2 ei saa seetõttu rikkuda

PS §idest 15, 146 ja 147 lgst 4 tulenevat kohustust või subjektiivset õigust üksnes põhjusel, et

8(9)

5-17-43

kohtunikele alates 1. aprillist 2016 määratud palk oli väiksem neile varem määratud palgast, nagu

on leidnud ringkonnakohus. Ringkonnakohus on tunnistanud KRAPS § 2 lg 2 põhiseadusevastaseks

just üksnes vähenemist võimaldavas osas.

48. Ringkonnakohus ei ole tunnistanud põhiseadusevastaseks ega tõstatanud Riigikohtu ees

küsimust seaduse vastuolu kohta põhiseadusega osas, milles selle seaduse alusel kehtestatud

kohtuniku palk oleks kohtuniku sõltumatuse, erapooletuse ja asjatundlikkuse tagamiseks ebapiisav.

Vastupidi, ringkonnakohus on sõnaselgelt leidnud, et palgatase on põhiseadusega lubatu

piiril (vt eespool p 8). Kohtuniku palga piisavust ei ole kahtluse alla seadnud ükski menetlusosaline.

Ka kolleegiumil pole põhjust kahelda selles, et maa- ja halduskohtunikele alates 1. aprillist 2016

makstud 3437 euro 46 sendi suurune palk oli piisav nende sõltumatuse, erapooletuse ja

asjatundlikkuse tagamiseks.

49. Eeltoodut arvestades ei ole KRAPS § 2 lg 2 ringkonnakohtu nimetatud asjaoludel vastuolus

PS §dega 15, 146 ja § 147 lgga 4 nende koostoimes. PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6 tuginedes tuleb

Tartu Ringkonnakohtu taotlus jätta rahuldamata.

Priit Pikamäe, Saale Laos, Nele Parrest, Peeter Roosma, Tambet Tampuu

9(9)