3-17-2469/45 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Maret Altnurme ja

Virgo Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

5. aprill 2018, Tallinn

Haldusasja number

3-17-2469

Haldusasi

MTÜ Tähtvere Avatud Naistekeskus kaebus riigihanke

„Naiste tugikeskuse teenuse osutamine“ (viitenumber

189872)

hankedokumentide

vastavusse

viimiseks

õigusaktides sätestatud nõuetega

Menetlusosalised

Kaebaja – MTÜ Tähtvere Avatud Naistekeskus,

esindaja vandeadvokaat Rene Varul

Vastustaja – Riigi Tugiteenuste Keskus, esindaja Erle

Eks

Kolmas isik – Sotsiaalkindlustusamet, esindaja Leila

Siiroja

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 2. jaanuari 2018. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

MTÜ

Tähtvere

Avatud

Naistekeskus

apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta MTÜ Tähtvere Avatud Naistekeskus apellatsioonkaebus rahuldamata ja

Tallinna Halduskohtu 2. jaanuari 2018. a otsus haldusasjas nr 3-17-2469 muutmata.

2. Jätta menetluskulud iga menetlusosalise enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 07.05.2018, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises

lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem

kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

3-17-2469

2(9)

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213

lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi

vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi

taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigi Tugiteenuste Keskus viib läbi sotsiaal- ja eriteenuste erimenetlusega riigihanget

„Naiste tugikeskuse teenuse osutamine“ (viitenumber 189872). Riigihange viiakse läbi 10

piirkonnas (10 osas). Teade riigihanke korraldamise kohta avalikustati riigihangete registris

17.10.2017. Samal päeval avaldati ka halduskoostöö seaduse (HKTS) § 13 lg 5 kohane teade

ametlikus

väljaandes

Ametlikud

Teadaanded.

Hankija

muutis

31.10.2017

hanke

hindamiskriteeriumeid ja metoodikat ning 07.11.2017 hanke tehnilist kirjeldust, avalikustades

need riigihangete registri vahendusel.

Tehnilise kirjelduse järgi on naiste tugikeskuse teenus ohvriabi seaduse (OAS) tähenduses

liitteenus, mille eesmärk on aidata kaasa naistevastase vägivalla ohvriks langenud naise

vägivallast pääsemisele ja iseseisva toimetuleku saavutamisele, pakkudes turvalist keskkonda ja

nõustamist ning vajaduse korral turvalise ajutise majutuse teenust nii naisele kui temaga kaasas

olevatele lastele.

Pakkumuste hindamise meetodiks on hankedokumentide lisa 10 kohaselt parima hinna ja

kvaliteedi suhe, mis selgitatakse välja väärtuspunktide omistamise meetodil. Pakkumuste

hindamise kriteeriumid 100 väärtuspunkti skaalal on järgmised: pakkumuse maksumus 50%;

pakkuja meeskonnaliikmete töökogemus naiste tugikeskuses ja/või naiste varjupaigas 30%;

teenuse osutamisega kaasneda võivad riskid ja nende maandamine 20%.

2. MTÜ Tähtvere Avatud Naistekeskus esitas 27.10.2017 riigihangete vaidlustuskomisjonile

(VAKO) vaidlustuse riigihanke alusdokumentide peale. VAKO jättis 17.11.2017 otsusega

vaidlustuse läbi vaatamata, sest OAS § 68 järgi on vaidlustatud riigihanke tulemusel sõlmitav

leping haldusleping HKTS § 13 lg 1 mõttes ning sellistele lepingutele ei kohaldu riigihangete

seaduse (RHS) 8. ja 9. peatükis sätestatud vaidluste lahendamise kord.

3. MTÜ Tähtvere Avatud Naistekeskus esitas 17.11.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse,

milles palus tuvastada hankedokumentide osaline õigusvastasus ja kohustada hankijat viima

hankedokumendid vastavusse õigusaktides sätestatud nõuetega.

1) Pakkumuse maksumuse hindamiskriteerium on vastuolus RHS § 3 p-dega 1 ja 5, sest on

määratlemata, millises mahus tellib hankija turvalise majutuse ning juriidilise ja psühholoogilise

nõustamise teenust. Hindamiskriteeriumit ei muuda õiguspäraseks ka tehnilise kirjelduse p 8.4,

mille kohaselt sõltub psühholoogilise ja juriidilise nõustamise maht ohvri vajadusest ja teenuse

pakkuja võimalustest. Hankija kohustus on fikseerida hankedokumentides liitteenuse

komponentide miinimummaht, vastasel juhul ei ole võimalik tuvastada mahu ja kvaliteedi

poolest parimat pakkumist. Kui hankedokumendid jäävad püsima senisel kujul, siis on pakkujal

huvi viia maksimaalsete väärtuspunktide saamiseks juriidilise ja psühholoogilise nõustamise

maht ja tunnihinne niivõrd väikeseks, et sellest kannatab koguteenuse kvaliteet. Lepingu projekt

3-17-2469

3(9)

kinnitab, et hankija võib nõuda lepingu täitmist ka pärast pakutud teenuse mahu ületamist.

Hankija ei ole näinud selleks ette lisarahastust.

2) Pakkuja meeskonnaliikmete töökogemuse hindamiskriteerium on vastuolus RHS § 3 p-ga 3

ning § 85 lg 8 p-ga 1 osas, mille järgi saab 30 punkti pakkuja, kelle kõigil meeskonnaliikmetel

on hanke alustamisest alates vähemalt kaheaastane praktiline töökogemus naiste tugikeskuses

ja/või naiste varjupaigas. See tingimus on konkurentsi kahjustav ja ebaproportsionaalne, kuna

uued pakkujad ei saa pretendeerida maksimumpunktidele. Õigusvastane on ka tehnilise

kirjelduse p 5.4, mis näeb ette vähemalt 40-tunnise naistevastase vägivalla alase koolituse või

asjakohase ülikooli õppeaine läbimise. Selline koolitus on paljudes organisatsioonides uutele

meeskonnaliikmetele tehtav sisekoolitus. Kaebajale teadaolevalt puudub Eestis vastav õppeaine

ülikoolides; vajalikud oskused ja teadmised omandatakse sotsiaaltöö eriala raames, mistõttu

peaks sotsiaaltöö alane kõrgharidus asendama eelviidatud koolitusi.

3) Teenuse osutamisega kaasneda võivate riskide ja nende maandamise hindamiskriteerium on

vastuolus RHS § 3 p-ga 1 ja §-ga 85. See ei taga konkurentsi ega kvaliteeti ning on

kontrollimatu, kuna sellise tingimuse kaudu väärtuspunktide jagamine on subjektiivne. Hankija

viidatud riskide ilmnemine ei pruugi olla põhjuslikus seoses pakkuja tegevusega ning pole ka

pakkuja poolt universaalse mudeli alusel maandatav.

4) Tehniline kirjeldus on õigusvastane osas, milles see ei sätesta nõuet piirkonna voodikohtade

miinimumarvule, ning samuti osas, mis võimaldab paigutada ohvreid elama mujale kui

spetsiaalsesse

tugikeskusesse.

Euroopa

Nõukogu

miinimumstandardid

kehtestavad

soovituslikuks majutuskohtade miinimumarvuks 1 perekoha (naine lastega) 10 000 elaniku

kohta ning sellest lähtus 2017. aastal ka Sotsiaalkindlustusamet (SKA). Majutusettevõtteid ei saa

pidada ohvrile turvaliseks majutuskohaks.

4. Riigi Tugiteenuste Keskus palus jätta kaebus rahuldamata.

1) Lepingu kogumaksumuse küsimine on hankelepinguga üleantava haldusülesande olemust ja

asjaolusid arvestades ainuvõimalik ning RHS-ga kooskõlas, sest hankija arvestab majandusliku

soodsuse väljaselgitamiseks muu hulgas RHS § 126 lg-s 7 toodud asjaolusid (teenuse

terviklikkus, kättesaadavus ja ebasoodsas olukorras olevate isikute erivajadused). OAS § 68 lg 1

järgi on tugikeskuse teenuse maakondliku kättesaadavuse tagamise kohustus SKA-l, seega selle

ülesande delegeerimisel peab SKA tagama teenuse katkematu osutamise. Teenuse kirjelduse

sisu tuleneb OAS § 65 lg-st 3 ning tehnilise kirjelduse p 8.4 kohaselt sõltub ohvri

psühholoogilise nõustamise, psühhoteraapia ning juriidilise nõustamise maht nii ohvri

vajadustest kui ka pakkuja võimalustest. Oluline on ka võrgustikutöö toimimine, et tagada

ohvrile parim lahendus. Seetõttu ei saa pakkujale ette kirjutada teenuse mahtu ja tellida teenust

kindlas mahus ning hankija seda ka ei hinda. Naiste tugikeskuse teenuse osutamise tagamine

halduslepingu alusel on suuresti pakkuja nägemus teenuse sisust ja oma töö korraldamisest ning

ta võib selleks kasutada ka kolmandaid isikuid. Keelatud ei ole teha koostööd vabatahtlike,

ettevõtete, teiste teenuse osutajate, kohalike omavalitsuste või erinevate asutustega. Optimaalses

mahus teenuse osutamine sõltub pakkuja nägemusest, ohvri vajadustest, teenuse osutaja

koostöövõrgustikust ja sellest, kuidas ta teenuse osutamise kujundab. Kui ohvrile ei ole võimalik

osutada vajalikus mahus teenuseid ka koostöös teiste asutustega, teavitab teenuse pakkuja sellest

SKA-d esimesel võimalusel. Kõik pakkujad on pakkumuste esitamisel võrdses positsioonis ning

nende esitatud kogumaksumusi hinnatakse võrdsetel alustel. Sellega on tagatud RHS § 3

järgimine.

2) Hankija ei ole vastavustingimustes sätestanud 2-aastase kogemuse nõuet ning pakkumuse

saavad esitada kõik isikud, s.t ka võimalikud uued teenuse osutajad. Kõrgemalt hinnatakse

pikemaajalist kogemust naiste tugikeskuses/varjupaigas, kuna see vähendab taasohvristamise

3-17-2469

4(9)

riski ja tõstab kvaliteetse teenuse osutamise tõenäosust. Sihtgrupi huvidega ei ole kooskõlas, kui

töötajal on mõnes muus sotsiaalvaldkonnas töötamise kogemus, kuid puudub konkreetselt selle

sihtgrupiga töötamise kogemus.

3) Pakkuja peab pakkumust esitades olema veendunud, et tal on halduslepingu perioodil

võimalik tagada nn madala läve teenuste kättesaadavus kõigile sihtrühma klientidele, olenemata

teenusele saabuvate isikute arvust. Nendeks teenusteks on vastavalt OAS-le turvaline ajutine

majutus, ohvri ja tema laste esmane kriisinõustamine ning juhtumipõhine nõustamine ohvritele

ja nendega kaasas olevatele lastele. Pakkuja peab oma pakkumuse koosseisus esitataval riskide

hindamise vormil kirjeldama, kuidas ta maandab riski, kui saabuvate klientide arv ületab nende

prognoose või kui teenusele saabub korraga rohkem inimesi, kui on tugikeskuses kohti. On

oluline, et teenuse osutaja on võimeline pakkuma teenust kogu perioodil, maandama

osutamisega kaasnevaid riske ning tegema koostööd võrgustikus. Riskide realistlik

kaardistamine ja lahenduste leidmine võimaldab teenusepakkujatel hinnata, kas hankelepinguga

üleantava haldusülesande täitmine on jõukohane ja kas pakkumuse koosseisus esitatava

meeskonna suurus, kogemus ja pädevus on kvaliteetse teenuse osutamiseks piisavad. Riskide

maandamisvõimaluste kaudu on hankijal võimalik veenduda teenuse osutamise kvaliteedis ja

selles, et vägivalla all kannatanud naistel oleks alati tagatud teenuse kättesaadavus.

4) Tehnilist kirjeldust täiendati eelnevatel aastatel teenusele pöördujate arvuga ning see peaks

lihtsustama pakkumuse koostamist. Iga ohver ei vaja kõiki tugikeskuse teenuseid ning on

oluline, et haldusülesande täitja eelistaks selliseid abistamise meetmeid, mis suurendavad ohvri

suutlikkust korraldada oma elu võimalikult iseseisvalt (tehnilise kirjelduse p 3.3). Pakkujatele ei

määrata ette, millises mahus või kuidas peaks olema korraldatud teenuste osutamine, oluline on

halduslepingu koguhind ning ohvritele vajaliku abi kättesaadavuse tagamine lepingu perioodil.

Võimalused teenuse rahastamisel on piiratud riigieelarveliste võimalustega, mistõttu on

avaldatud eeldatavad maksumused, et pakkujad teaksid haldusülesande täitmisega kaasnevaid

tegevusi realistlikult planeerida.

5. Sotsiaalkindlustusamet palus jätta kaebus rahuldamata, nõustudes hankija seisukohtadega.

6. Tallinna Halduskohus jättis 02.01.2018 otsusega kaebuse rahuldamata.

1) Riigihanke eesmärk on haldusülesande täitmiseks halduslepingu sõlmimine (OAS § 68 lg 3

kooskõlas HKTS § 13 lg-ga 1). Hankija viib läbi hankemenetlust sotsiaal- ja eriteenuste

erimenetlusena (CPV kood 853110000-2), millele kohalduvad RHS §-d 126 ja 127 ning

riigihanke üldpõhimõtted, arvestades sotsiaal- ja eriteenuste eripärasid. Hankija võib arvesse

võtta teenuste kvaliteedi, katkematuse, ligipääsetavuse, taskukohasuse, kättesaadavuse ja

terviklikkuse tagamise kaalutlusi, erinevate kasutajagruppide, sealhulgas ebasoodsas olukorras

olevate isikute erivajadusi, kasutajate kaasamist ja innovatsiooni (RHS § 126 lg 7). Seega

sotsiaal- ja eriteenuste hankemenetluses on hankijal hankemenetluse kujundamisel avar

kaalutlusruum.

2) Riigihanke tehniline kirjeldus ja hindamistingimused arvestavad RHS-i üldpõhimõtteid ning

OAS-i põhimõtet, mille kohaselt peavad tugikeskuse teenused olema ööpäevaringselt

kättesaadavad kõigile naistevastast vägivalda kogenud naistele ja nende lastele, olenemata

ohvrite elukohast.

3) Riik ei saa ette öelda, millises mahus tellitakse juriidilise või psühholoogilise nõustamise

teenust, kuna riigihanke eesmärgiks on haldusülesande üleandmine, st isik, kellega haldusleping

sõlmitakse, peab tagama katkematu ja vajaduspõhise teenuse osutamise (vt OAS 23. ptk). Naiste

tugikeskuse teenus on liitteenus, mille eesmärk on aidata kaasa naistevastase vägivalla ohvriks

langenud naise vägivallast pääsemisele ja iseseisva toimetuleku saavutamisele, pakkudes

turvalist keskkonda ja nõustamist ning vajaduse korral ajutist majutust naisele ja temaga kaasas

3-17-2469

5(9)

olevatele lastele (OAS § 65 lg 1). Liitteenuse osaks on ohvri psühholoogiline ja juriidiline

nõustamine ning ajutise turvalise majutuse pakkumine. Psühholoogiline ja juriidiline nõustamine

on vajadusepõhine (vt tehnilise kirjelduse p-d 7.3.7, 7.4.3, 8.4 ja 8.6). Kuna halduslepingu alusel

peab isik täitma seadusest tulenevat ülesannet, ei saa riik haldusülesannet delegeerides teenuse

mahtu ette öelda. Kui pakkuja hindab teadlikult teenuse mahtu tegelikust väiksemana, võtab ta

riski, et ei suuda lepingut täita.

4) RHS §-d 126 ja 127 välistavad RHS § 85 kohaldamise. Hindamiskriteeriumite kohaselt on

töökogemusega

kaasnevad

punktid

diferentseeritud

vastavalt

meeskonnaliikmete

töökogemusele. Arvestades teenuse iseloomu, on töökogemuse nõue pakkumuse hindamise

kriteeriumina

põhjendatud

ning

see

ei

piira

konkurentsi,

kuna

tegemist

ei

ole

kvalifitseerimistingimusega ning hindamiskriteerium ei piira pakkumuse esitamist. RHS §-d 3,

126 ja 127 ei välista töökogemuse arvestamist pakkumuste hindamisel, kui hindamiskriteerium

on seotud hankelepingu esemega ning hankelepinguga üle antava haldusülesande kvaliteedi

tagamisega. Asjaolu, et kaebaja meeskonnaliikmed ei võimalda kandideerida maksimaalsetele

punktidele, ei anna alust järelduseks, et hindamiskriteerium on õigusvastane või konkurentsi

piirav.

5) Hindamiskriteerium, mis puudutab teenuse osutamisega kaasnevaid riske ja nende

maandamist, ei ole õigusvastane. Riskide hindamise ja maandamise oskus on teenuse iseloomu

arvestades vajalik halduslepingu kohaseks tä itmiseks. Hindamiskriteeriumites on üksikasjalikult

välja toodud riskide hindamise osa ning pakkumuse hindamise metoodika ning riskide

hindamine hindamiskriteeriumina ei ole meelevaldne. RHS § 126 lg 7 sätestab, et sotsiaal- ja

eriteenuste hankes võib hankija võtta muu hulgas arvesse teenuse kvaliteeti ja katkematust,

samuti selle kättesaadavuse ja terviklikkuse tagamist. Andes erasektorile halduslepinguga üle

riigi poolt ööpäevaringselt osutatava teenuse osutamise, peab riik tagama, et isik saaks teenuse

olemusest ning sellega kaasnevatest riskidest aru ning esitaks adekvaatse pakkumuse. Vastustaja

on põhjendatult märkinud, et riskide realistlik kaardistamine ning nendele lahenduste leidmine

võimaldab pakkujatel hinnata, kas haldusülesande täitmine on jõukohane, kas pakkumuse

koosseisus esitatava meeskonna suurus, kogemus ja pädevused on piisavad teenuse osutamiseks

ning kas teenuse osutamine on võimalik ka siis, kui riskid realiseeruvad.

6) Tehnilise kirjelduse p-d 7.1.12 ja 3.7, mille kohaselt ei ole riigihanke tingimustes määratud

voodikohtade minimaalset arvu, ning p 7.1.1, mis võimaldab paigutada ohvreid elama

spetsiaalsest tugikeskusest väljapoole, ei ole õigusvastased. Teenust tuleb osutada

vajadusepõhiselt, s.t teenuse osutamisest ei saa keelduda põhjusel, et kõik majutusteenuseks

ettenähtud voodikohad on täitunud (OAS § 66). Tugikeskuse teenused peavad olema

kättesaadavad kõigile naistevastast vägivalda kogenud naistele ja nende lastele, olenemata nende

elukohast. OAS-st ei tulene, et turvaliseks saab pidada üksnes sellist majutust, mis toimub

vahetult tugiteenuse osutaja majutusüksuses.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

7. MTÜ Tähtvere Avatud Naistekeskus palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu

02.01.2018 otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada kaebus. Apellant jääb halduskohtule

esitatud seisukohtade juurde, rõhutades järgmist.

1) Tellitava psühholoogilise ja juriidilise nõustamise teenuse mahu määramata jätmine on

õigusvastane. Hankijale peab olema selge, mida ja millises mahus ta tellib. Maksimaalse hulga

väärtuspunktide saamiseks on pakkujal huvi viia juriidilise ja psühholoogilise nõustamise maht

ja tunnihind niivõrd väikeseks, et sellest kannatab koguteenuse kvaliteet. Riigilt halduslepinguga

teenuse osutamise üle võtnud isik ei asu riigi asemele, vaid hakkab osutama teenust oma

pakkumuse piires, pakkudes kulude optimeerimiseks nõustamist näiteks ühe tunni ulatuses.

3-17-2469

6(9)

Teenuse osutajale ei saa sel juhul ette heita halduslepingu mittenõuetekohast täitmist, kuid

ohvrid jäävad vajaliku teenuseta. Kui hankedokumendid ei võimalda teha adekvaatset

pakkumust, on hange manipuleeritav ja läbipaistmatu ning parima pakkumuse tuvastamine ei ole

võimalik.

2) Riske ja nende maandamist puudutav hindamiskriteerium on kontrollimatu ja võimaldab

subjektiivset hindamist. Jääb selgusetuks, kuidas see hindamistingimus tagab konkurentsi ja

teenuse kvaliteeti. Sisuliselt eeldab see hindamiskriteerium, et pakkuja annab pakkumust tehes ja

riskide maandamist kirjeldades hankijale lubaduse, et jätkab teenuse osutamist ka rahaliste

vahendite lõppemisel, otsides ise täiendavaid vahendeid. Riik ei tohi nõuda pakkujalt riskide

maandamise sildi all lisarahastuse leidmist, st riigi ülesannete täitmise finantseerimist.

3) Hanke alusdokumentides peab olema fikseeritud minimaalne vajalik voodikohtade arv.

Võimalus majutada ohvreid hotelli vms majutusasutusse on vastuolus ohvri vajaduste ja hanke

eesmärgiga.

8. Riigi Tugiteenuste Keskus palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu

02.01.2018 otsus muutmata, jäädes varasemate seisukohtade juurde ja rõhutades järgmist.

1) Psühholoogilise ja juriidilise nõustamise teenuse mahu määratlemist tuleb vaadelda koos

hanke ja selle alusel sõlmitava halduslepingu täitmise eesmärgiga – tagada kõigile ohvritele

vajalikus mahus abi – ning pakkumuse hindamiskriteeriumiga, mis puudutab riskide maandamist

olukorras, kus ka rahaliste vahendite puudumise korral tuleb abi tagada kõigile ohvritele. Seda

arvestades ei näe hankija võimalust, et pakkujad, kes soovivad saada maksimumpunkte, esitaks

pakkumuse, kust nähtub, et teenus jääb sisuliselt osutamata ja haldusülesanne täitmata. Hankija

hindab pakkumusi sisuliselt ja peab tagama konkurentsi ärakasutamise. Kõik pakkujad on

võrdses olukorras. Pakkuja peab arvestama, et asub temale delegeeritud haldusülesande osas

avaliku halduse kandjaks ning tal tuleb teenust osutada ja halduslepingut täita samasuguse

hoolsusega, nagu seda teeks riik.

2) Vastustaja ei saa anda hinnangut hankele seatud eelarvele, sest halduslepingut rahastab riik

läbi riigieelarve ning riigieelarve koostamine on poliitiline otsus.

9. Sotsiaalkindlustusamet palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu

02.01.2018 otsus muutmata, toetades Riigi Tugiteenuste Keskuse seisukohti.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

10. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata (HKMS § 200 p 1).

Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ja ei pea vajalikuks neid kõiki

korrata (HKMS § 201 lg 4). Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgmist.

11. OAS § 65 lg 1 kohaselt on naiste tugikeskuse teenus liitteenus, mille eesmärk on aidata

kaasa naistevastase vägivalla ohvriks langenud naise vägivallast pääsemisele ja iseseisva

toimetuleku saavutamisele, pakkudes turvalist keskkonda ja nõustamist ning vajaduse korral

ajutist majutust naisele ja temaga kaasas olevatele lastele. OAS § 68 lg 1 paneb SKA-le

kohustuse tagada naiste tugikeskuse teenuse maakondlik kättesaadavus ning OAS § 68 lg 3

alusel võib SKA anda selle teenuse osutamise halduslepinguga üle juriidilisele isikule või

kohaliku omavalitsuse üksuse asutusele. OAS-i muutmise seaduse seletuskirja (XIII Riigikogu

236 SE) järgi tuleb naiste tugikeskuse teenuse kättesaadavus tagada kõigile naistevastase

vägivalla ohvritele (nii naistele kui ka nende lastele) vastavalt nende vajadustele. Ajaliselt on

OAS-s piiritletud üksnes turvalise majutuse teenus, mida osutatakse maksimaalselt kuus kuud

(OAS § 65 lg 5). Käimasoleva riigihankega (viitenumber 189872) soovib hankija tagada,

kooskõlas OAS-s sätestatuga, et igas hanke osas edukaks osutunud pakkuja tagaks sõlmitava

3-17-2469

7(9)

hankelepingu kehtivuse perioodil naiste tugikeskuse teenuse kättesaadavuse kõigile

naistevastase vägivalla ohvritele, kes seda teenust vajavad.

12. Riigihanget viiakse läbi sotsiaal- ja eriteenuste erimenetlusena. RHS § 126 lg 7 kohaselt

järgib hankija sellise menetluse läbiviimisel RHS §-s 3 sätestatud riigihanke korraldamise

üldpõhimõtteid, võttes arvesse sotsiaal- ja eriteenuste eripärasid. Hankija võib arvesse võtta

teenuste kvaliteedi, katkematuse, ligipääsetavuse, taskukohasuse, kättesaadavuse ja terviklikkuse

tagamise kaalutlusi, erinevate kasutajagruppide, sealhulgas ebasoodsas olukorras olevate isikute

erivajadusi, kasutajate kaasamist ja innovatsiooni. RHS § 3 järgi on hankija kohustatud

tegutsema riigihanke korraldamisel läbipaistvalt, kontrollitavalt ja proportsionaalselt (p 1);

tagama konkurentsi efektiivse ärakasutamise riigihankel (p 3); ning kasutama rahalisi vahendeid

säästlikult ja otstarbekalt ning sõlmima hankelepingu parima võimaliku hinna ja kvaliteedi suhte

alusel (p 5).

13. Halduskohus leidis õigesti, et sotsiaal- ja eriteenuste hankemenetluse eripära, vaidlusaluse

riigihanke eesmärki ja hangitava teenuse olemust arvestades ei ole juriidilise ja psühholoogilise

nõustamise teenuse täpse mahu määratlemata jätmine vastuolus RHS § 3 p-des 1 ja 5 sätestatud

põhimõtetega. Kuna abi tuleb osutada kõigile naistevastase vägivalla ohvritele vastavalt nende

vajadustele ja järjekorras ootamine ei ole teenuse eripära arvestades mõeldav, ei ole juriidilise ja

psühholoogilise nõustamise täpset mahtu võimalik hankedokumentidesse kirja panna. Tehnilise

kirjelduse sissejuhatavas osas on ära toodud naiste varjupaikadesse pöördujate arv perioodil

2011–2016 ja teenuse osutamiseks perioodil 2011–2017 eraldatud rahalised vahendid. Tehnilise

kirjelduse p-des 7.3.5 ja 7.4 on kirjeldatud ohvri psühholoogilise ja juriidilise nõustamise

teenuse sisu. Pakkujal endal tuleb pakkumuses hinnata ka halduslepingu täitmisega seotud

võimalikke riske ja pakkuda välja realistlikke võimalusi nende maandamiseks (vt

hindamismetoodika lisa 1 ja riskihindamise vorm III). Eelnevat arvestades on mõistlik eeldada,

et kõnealuses valdkonnas kogenud pakkuja suudab prognoosida juriidilise ja psühholoogilise

nõustamise teenuse eeldatavat mahtu ja välja arvutada selle liitteenuse osa ligikaudse kulu,

millega ta peab teenuse osutamist võimalikuks, ilma et seda saaks pidada pakkuja jaoks

lubamatult suureks äririskiks (vrd Tallinna Ringkonnakohtu 19.12.2017 otsus nr 3-17-2099, p

19). Kuigi hindamiskriteeriumiks on pakkumuse kogumaksumus, tuleb pakkujal juriidilise ja

psühholoogilise nõustamise maht kalendriaasta kohta ja maksumus ühe tunni kohta eraldi välja

tuua (vt hindamismetoodika lisa 1 ja eelarve vorm IV). Kui pakkuja planeerib nõustamisteenuse

mahu ilmselgelt ebapiisavana, näiteks kaebaja viidatud üks tund kuus ühe euro suuruse

tunnihinna eest, võtab pakkuja riski, et ta ei suuda halduslepingut nõuetekohaselt täita. Sellise

pakkumuse pinnalt võib tekkida ka kahtlus pakkumuse ebamõistlikult madalas hinnas.

14. Ringkonnakohus jagab halduskohtu seisukohta, et teenuse osutamisega kaasnevate riskide ja

nende maandamise meetmete arvestamine hindamiskriteeriumina ei ole vastuolus RHS § 3 p-ga

1. Kuna teenust vajavate isikute arv ja nende vajadused ei ole pakkumuse tegemise hetkel täpselt

teada, samas on hankedokumentides sätestatud kohustus tagada kõigile naistevastase vägivalla

ohvritele nende vajadustele vastav teenus, on ilmne, et teenuse osutamisega kaasnevad riskid.

Hankija on selgitanud, et riskide realistlik kaardistamine ning nendele lahenduste leidmine

võimaldab pakkujal läbi mõelda ning hankijal hinnata, kas haldusülesande täitmine on pakkujale

jõukohane ka siis, kui naiste tugikeskuse teenuse osutamisega kaasnevad riskid realiseeruvad.

Hankija on hankedokumentides varasema kogemuse põhjal välja toonud riskid, mille esinemise

tõenäosus on kõige suurem (koostöö pakkuja meeskonna ja võrgustiku vahel ei toimi vajalikul

määral ning seetõttu ei saa ohver talle vajalikku teenust; pakkuja juht või meeskonnaliige

lahkuvad töölt pikemaks ajaks või jäädavalt, kuid asemele ei ole võimalik leida uut samaväärsete

kogemustega töötajat; teenusel olevate ohvrite teenusevajadus on suurem kui pakkuja

väljatoodud maht; ohver ei saa enda hinnangul tugikeskuselt vajadustele vastavat abi ja on

rahulolematu; vt hindamismetoodika lisa 1 ja riskihindamise vorm III). Ringkonnakohtule ei

3-17-2469

8(9)

nähtu, et neil riskidel puuduks seos riigihanke eesmärgi ja tellitava teenuse sisuga.

Maksimumpunktide saamiseks peab pakkuja neile riskidele välja pakkuma asjalikud ja

realistlikud maandamisvõimalused ning riskide maandamise eest vastutavate isikute nimed.

Lisaks tuleb pakkujal välja tuua täiendavaid riske, mis on tema seisukohalt olulised ja

põhjendatud, ning pakkuda nende maandamiseks välja realistlikud meetmed koos vastutavate

isikutega (vt hindamismetoodika lisa 1). Ringkonnakohus leiab, et pakkuja enda poolt

täiendavalt nimetatud riske saabki pidada oluliseks ja põhjendatuks juhul, kui need seostuvad

hanke eesmärgi ja tellitava teenuse sisuga ning arvestavad ka pakkujast tulenevate eripäradega.

See, et hankijale jääb selle hindamiskriteeriumi sisustamisel teatav hindamisruum või et

erinevate pakkujate jaoks võivad olulised olla erinevad riskid, nt tulenevalt nende tegutsemise

piirkonnast,

ei

muuda

sellist

hindamiskriteeriumit

iseenesest

läbipaistmatuks

ega

kontrollimatuks. Hankijal on hindamiskriteeriumite kehtestamisel avar kaalutlusruum.

Majanduslikult soodsaima pakkumuse väljaselgitamiseks kasutatavad kriteeriumid ei pea

tingimata olema laadilt kvantitatiivsed või puudutama ainuüksi hindu; eeskätt on oluline

kriteeriumite objektiivne ja ühetaoline kohaldamine pakkumuste võrdlemisel (vt Euroopa

Üldkohtu 19.03.2010 otsus nr T-50/05: Evropaiki Dynamiki, p 108).

15. OAS ei kehtesta konkreetseid nõudeid ajutise majutuse teenusele, sätestades vaid kohustuse

tagada selle turvalisus ja osutada teenust ööpäevaringselt (OAS § 65 lg 1). Hankedokumentide

järgi peab halduslepingu sõlminud teenusepakkuja tagama ohvritele ööpäevaringse turvalise

ajutise majutuse teenuse, kusjuures turvalisuse all mõistetakse nii füüsilist kui ka psühholoogilist

turvalisust (vt tehnilise kirjelduse p-d 1, 3.1, 3.12, 7). Turvalise ajutise majutuse teenuse

osutamiseks kasutatav majutusüksus peab vastama vähemalt eluruumile kehtestatud nõuetele või

majandus- ja kommunikatsiooniministri 23.05.2012 määruse nr 43 „Nõuded majutusettevõttele“

ja vastava majutusettevõtte liigile kehtestatud nõuetele. Tehniliste tingimuste järgi peab

turvaline ajutine majutus lisaks eespool toodule võimaldama ohvril korraldada oma elu

iseseisvalt, selles peavad olema tingimused lapse eest hoolitsemiseks, majutusruumi või -üksuse

uks peab olema lukustatav ja tagatud peab olema hädaabi kutsumise võimalus häirenupu või

telefoni näol (p 7). Hankija eeldab teenuse osutajalt eeltoodud nõuete järgimist ja ohvri

vajaduste esikohale seadmist hoolimata sellest, kuhu konkreetselt on ohver ajutiselt majutatud.

Kuna turvalist ajutist majutust peab pakkuma kõigile seda teenust vajavatele ohvritele, sõltumata

nende elukohast, eeldab see ajutise majutuse teenuse pakkumisel teatud paindlikkust, sh

valmisolekut reageerida olukorrale, kui seda teenust vajab korraga suur hulk ohvreid. Teisalt ei

oleks piiratud ressursside tingimustes mõistlik ka see, kui olemasolevad majutuskohad seisavad

tühjalt. Eelnevat arvestades ei saa pidada hanke eesmärgiga selgelt vastuolus olevaks

hanketingimusi, mis võimaldavad ohvrit majutada mh majutusettevõttesse.

16. Õigusaktidest ei tulene naiste tugikeskuse teenuse osutajale nõuet omada ajutise majutuse

pakkumiseks konkreetset hulka voodikohti. Euroopa Nõukogu sellekohane soovitus (Combating

violence against women: minimum standards for support services, 2008, lk 18 ja 28;

https://www.coe.int/t/dg2/equality/domesticviolencecampaign/Source/EG-VAW-

CONF(2007)Study%20rev.en.pdf, vaadatud 02.04.2018) ei ole siduv, vaid selles sätestatud

nõuded on käsitatavad eesmärkide ja põhimõtetena, mille täitmise poole püüelda ja millest

võimaluse korral juhinduda Eesti õigusaktide tõlgendamisel ja rakendamisel (vrd Riigikohtu

07.04.2010 otsus nr 3-3-1-5-10, p 19). Seega ei saa hankedokumente pidada õigusvastaseks

osas, milles need ei sätesta minimaalsete voodikohtade omamise nõuet.

17. Ringkonnakohus märgib veel, et halduskohus hindab üksnes täitevvõimu tegevuse

õiguspärasust, kuid ei saa sekkuda seadusandja ega ka täitevvõimu valikute majanduslikku või

poliitilisse otstarbekusse (põhiseaduse § 146 ls 2, HKMS § 2 lg 2 ja § 157 lg 1). Lisaks peab

kohus tema ette toodud vaidluse lahendamisel arvestama vaidluse eset, mille määravad ära

kaebuse nõue ja alus (HKMS § 41 lg 1), ning seda, et üldjuhul saab kaebuse esitada vaid oma

3-17-2469

9(9)

subjektiivsete avalike õiguste kaitseks, mitte kolmandate isikute või avalikes huvides (HKMS §

44 lg 1). Käesoleva vaidluse esemeks on kaebaja välja toodud hankedokumentide tingimuste

kooskõla RHS §-s 3 sätestatud riigihanke üldpõhimõtetega ning kohus saab kontrollida nende

tingimuste õiguspärasust ulatuses, mis riivavad kaebaja kui potentsiaalse riigihankel osaleja

õigusi. Hanke alusdokumentide õigusvastasuse tuvastamiseks või tühistamiseks peab olema juba

hanke väljakuulutamise staadiumis ilmselge, et nende hankedokumentide põhjal ei ole hankijal

võimalik teha pakkumuste suhtes õiguspäraseid otsuseid (vrd Riigikohtu 15.03.2006 otsus nr 3-

3-1-6-06, p 22). Ringkonnakohus leiab, et kaebaja väited ei anna alust arvata, et riigihanke

üldpõhimõtetega kooskõlas olevate otsuste tegemine on ilmselgelt välistatud. Hankija hilisemate

otsuste õiguspärasus on eraldi kohtulikult kontrollitav.

18. Eelnevat arvestades jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.

19. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS §

108 lg 8 järgi hüvitab kolmanda isiku menetluskulud tema vastaspool samade reeglite järgi nagu

poolele. HKMS § 109 lg-st 1 tulenevalt peab menetluskulude väljamõistmiseks esitama

menetluskulude nimekirja ja kuludokumendid. Kuna ringkonnakohus teeb otsuse apellandi

kahjuks, kuid vastustaja ja kolmas isik ei ole taotlenud menetluskulude hüvitamist, jäävad

apellatsiooniastme võimalikud menetluskulud iga menetlusosalise enda kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)