3-17-729/25 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Reelika Lind

Otsuse tegemise aeg ja koht

12. jaanuar 2018, Tallinn

Haldusasja number

3-17-729

Haldusasi

SA Õigusteenuste Büroo kaebus justiitsministri 01.03.2017

käskkirja nr 30 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – SA Õigusteenuste Büroo, volitatud esindaja

vandeadvokaat Vahur Kivistik

Vastustaja – Justiitsministeerium, volitatud esindaja Gunnar

Vaikmaa

Kolmandad isikud – Eesti Õigusbüroo OÜ ja OÜ Kivar &

Partnerid, esindaja Artur Fjodorov

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta SA Õigusteenuste Büroo kaebus rahuldamata.

2. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul

otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 12.02.2018 (halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 181 lg 1).

Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada

vastuapellatsioonkaebuse

päeva

jooksul

apellatsioonkaebuse

menetlusosalisele

kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui

14 päeva (HKMS § 184).

Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda apellatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS

§ 182 lg 1 p 9).

Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Tallinna Ringkonnakohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei

peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks

peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

3-17-729

2(16)

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Justiitsminister kuulutas 11.01.2017 käskkirjaga nr 12 (tl 64-65p) riigi õigusabi seaduse

(RÕS) § 31 ning justiitsministri 05.01.2017 määruse nr 1 „Üldise õigusnõustamise sihtgrupp

ja õigusvaldkonnad ning selle nõustamise kättesaadavuse parandamiseks antava toetuse

jagamise tingimused ja kord“ (Määrus; määrus – tl 78-80p; seletuskiri – tl 81-84p) § 2 lg-te 1

ja 2 alusel välja üldise õigusnõustamisega seotud tegevuse toetamiseks avaliku konkursi

järgmistel tingimustel:

-

konkursi võitjaga sõlmitakse toetuse kasutamise leping tähtajaga kuni 31.12.2020,

lepingut võidakse samadel tingimustel kuni 2 aasta võrra pikendada (p 1);

-

toetatava tegevuse piirmäär 2017. a on 751 000 eurot koos käibemaksuga ja

järgnevatel kalendriaastatel 767 000 eurot koos käibemaksuga, millest Määruse § 3

lg 4 p-s 2 sätestatud tegevuse piirmäär kalendriaastas moodustab kuni 30 000 eurot

koos käibemaksuga ja Määruse § 3 lg 4 p-s 3 sätestatud tegevuse piirmäär

kalendriaastas moodustab kuni 41 000 eurot koos käibemaksuga (p 2);

-

Määruse § 3 lg 4 p-s 1 sätestatud õigusnõustamise tunnitasu piirmäär ei tohi ületada

käibemaksuta 40 eurot (p 3);

-

Määruse § 3 lg 4 p-s 1 sätestatud õigusnõustamiseks makstakse konkursi võitjale

toetust abivajaja kohta kalendriaastas esimese 2 õigusnõustamise tunni eest 100%

konkursi võitja poolt taotluses märgitud kohtumisega õigusnõustamise tunnitasu

määrast ja 3.-5. õigusnõustamise tunni eest 50% konkursi võitja poolt taotluses

märgitud kohtumisega õigusnõustamise tunnitasu määrast (p 4);

-

Määruse § 3 lg 4 p-s 1 sätestatud õigusnõustamise eest tasub abivajaja lisaks Määruse

§ 7 lg-s 1 sätestatud omaosalusmäärale omaosalusmäära, mis on esimese

2 õigusnõustamise tunni eest kalendriaastas 0% konkursi võitja poolt taotluses

märgitud kohtumisega õigusnõustamise tunnitasu määrast ja 3.-5. õigusnõustamise

tunni eest kalendriaastas 50% konkursi võita poolt taotluses märgitud kohtumisega

õigusnõustamise tunnitasu määrast (p 5);

-

p-s 7 sätestati taotleja kvalifitseerimistingimused, mh tuli taotlejal esitada kõik

Määruse § 11 lg-s 4 sätestatud andmed ning õigusnõustajatel pidi olema Määruse § 11

lg-s 3 sätestatud kvalifikatsioon ja piisav kogemus;

-

Justiitsministeeriumil (vastustaja) on õigus jätta taotlus kvalifitseerimata, kui taotleja

on esitanud taotluses ebaõigeid andmeid või dokumente või kui taotleja planeeritud

õigusnõustajate arv eelduslikult ei ole realistlik võrreldes taotleja poolt taotluses

esitatud õigusnõustamise tundide koguarvuga kalendriaasta kohta (p 8);

-

vastustajal on õigus igal ajal ümber jagada kohtumisega õigusnõustamise tunnid

taotluses märgitud linnade ja märgitud nõustamiskohtade vahel vastavalt kohtumisega

õigusnõustamise nõudluse eeldatavale jaotusele ning vastavalt Määruse §-s 8

sätestatule muuta toetuse protsenti ja omaosalusmäära (p 9);

-

taotlus tuli esitada hiljemalt 12.02.2017 (p 10).

2. Taotluse esitas 5 taotlejat, sh SA Õigusteenuste Büroo (kaebaja) (tl 17-34) ning

ühistaotlejad Eesti Õigusbüroo OÜ ja Kivar & Partnerid OÜ (kolmandad isikud) (tl 55-63).

3. Justiitsministri 11.01.2017 käskkirjaga nr 11 (tl 88p-89) moodustatud üldise

õigusnõustamise kättesaadavuse parandamise tagamiseks toetuse jagamise konkursile esitatud

3-17-729

3(16)

taotluste hindamise ja võrdlemise komisjon (komisjon) tuvastas 15.02.2017 koosolekul

(protokoll – tl 145-146p), et taotlustes esitatud andmed kohtumisega õigusnõustamise tundide

koguarvu kohta kalendriaastas ei ole objektiivselt võrreldavad. Taotlejad on Määruse § 11 lg 4

p-s 5 sätestatut erinevalt mõistnud. Osad taotlejad olid arvestanud üksnes sellega, et toetust

makstakse abivajaja kohta esimese 2 tunni eest kuni 40 eurot + km (s.o 100%) ja järgmise

3 tunni eest kuni 20 eurot + km (s.o 50%). Samas on konkursi võitjal kohustus osutada

abivajajatele nõustamist pakkumises toodud tunnihinnaga lisaks veel 10 tunni ulatuses (ilma

riigi toetuseta). Taotluse esitamisel tuli sellega arvestada ja olla valmis sellises mahus

õigusteenust osutama. Kuna Määruse sõnastus ega ka seletuskiri ei täpsustanud, millest

taotlejal tuli tundide koguarvu esitamisel lähtuda, ei saa erinevaid tõlgendusi pidada

meelevaldseks. Pidades silmas konkursi eesmärke, taotlejate panust taotluste koostamisse jm,

pidas komisjon konkursi nurjunuks kuulutamise asemel otstarbekamaks anda kõigile

taotlejatele täiendav tähtaeg Määruse § 11 lg 4 p 5 alusel esitatud andmete täpsustamiseks.

4. Vastustaja küsis taotlejatelt 16.02.2017 kirjaga täiendavaid andmeid hiljemalt 19.02.2017

(tl 35-36p, 157-158p, 159-160p, 161-162p).

5. Kõik taotlejad esitasid täpsustatud taotlused tähtaegselt (sh kaebaja – tl 37-39; kolmandad

isikud – tl 41-42).

6. Komisjon tegi 22.02.2017 protokollis (tl 11-14p) justiitsministrile ettepaneku anda toetus

kolmandatele isikutele nende taotluses esitatud pakkumuse ulatuses ja jätta ülejäänud

taotlused rahuldamata. Komisjon kvalifitseeris 3 taotlust, sh kaebaja ja kolmandate isikute

taotlused. Komisjoni hinnangul olid nii kaebaja pakutud kohtumisega õigusnõustamise

tundide koguarv (20 500 tundi aastas, 3,4 tundi tööpäevas ühe õigusnõustaja kohta) kui ka

kolmandate isikute pakutud tundide koguarv (50 000 tundi aastas, 9 tundi tööpäevas ühe

õigusnõustaja kohta) realistlikud. Kolmandate isikute pakutu puhul ei ole tegemist tundide

arvu ülepakkumisega, kuna suurema nõudluse korral ja suurema pingutusega, sh

graafikujärgse töökorraldusega), ei ole võimatu sellises mahus õigusnõustamist osutada.

Komisjon hindas ja võrdles kvalifitseeritud taotlusi vastavalt Määruses kehtestatud nõuetele

järgmiselt:

Kriteerium

Kaebaja

pakutu

Punk-

tid

Kolmandate

isikute pakutu

Punk-

tid

Kohtumisega õigusnõustamise

tunnitasu määr

39,5 €

33,33 €

Telefoni teel juhendamise toetuse

suurus kalendriaasta kohta

24 999 €

10 000 €

Veebilehtede haldamise toetuse suurus

kalendriaasta kohta

34 166 €

13 500 €

Kohtumisega õigusnõustamise tundide

koguarv kalendriaasta kohta

20 500 tundi

50 000 tundi

Korraldatava õigusnõustamise

teavitustöö ulatus ja selle mõjusus

laiaulatuslik ja

väga mõjus

laiaulatuslik ja

väga mõjus

Kokku

Eelnevast tulenevalt ning Määruse § 13 lg 6 alusel on Määruse § 13 lg-s 3 sätestatud

kriteeriumitest lähtuvalt kokku kõige suurema punktisumma saanud taotluseks kolmandate

isikute esitatud taotlus, mis on konkursi võitjaks.

3-17-729

4(16)

7. Justiitsminister tunnistas 01.03.2017 käskkirjaga nr 30 (tl 15) konkursi võitjaks

kolmandad isikud ja andis neile toetuse taotluses esitatud pakkumise ulatuses (p 1); otsustas

sõlmida konkursi võitjaga toetuse kasutamiseks lepingu tähtajaga kuni 31.03.2020,

võimalusega lepingut samadel tingimustel kuni 2 aasta võrra pikendada (p 2); jättis ülejäänud

konkursil esitatud taotlused rahuldamata (p 3). Käskkirja andmisel lähtuti mh komisjoni

22.02.2017 protokollis esitatud ettepanekutest.

8. Vastustaja ja kolmandad isikud sõlmisid 21.03.2017 toetuse kasutamise lepingu (tl 51-

53p).

9. Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse justiitsministri 01.03.2017 käskkirja

nr 30 tühistamiseks. Kaebuses sisaldus taotlus tunnistada RÕS § 31 ja Määrus (alternatiivselt

Määruse § 13 lg-d 4 ja 5) Eesti Vabariigi põhiseadusega (PS) vastuolus olevaks ning jätta

asjas kohaldamata, kuna need ei näe piisavalt ette konkursi tingimusi; alternatiivselt

tunnistada põhiseadusevastaseks sellise normi puudumine, mis ei arvesta taotleja varasemat

kogemust, ja kohaldada norme, mida seadusandja oleks pidanud kehtestama. Põhjendused:

9.1. Pärast taotluste esitamise tähtaega täiendavate selgituste küsimine oli õigusvastane. Kuna

Määrus võimaldas erinevaid tõlgendusi ega täpsustanud taotlejate jaoks, millest tuleb tundide

koguarvu esitamisel lähtuda, tulnuks konkurss kuulutada nurjunuks. Tegemist ei olnud

taotluses sisalduvate andmete täpsustamisega, vaid sisuliselt uue taotluse esitamisega.

Arvestada tulnuks esialgsetes taotlustes esitatud andmetega.

9.2. Konkursi võitja oli eelisseisundis ja osutus võitjaks ainuüksi menetlusnormide rikkumise

tõttu. Vastustaja eelistas kolmandaid isikuid, andes 14.02.-15.02.2017 (st enne teiste taotlejate

poole pöördumist 16.02.2017) selgitusi arvudes ja summades. Selline ebavõrdne kohtlemine

on vastuolus hea halduse põhimõttega ja konkursi olemusega.

9.3. Käskkiri on motiveerimata. Komisjoni protokollis ei ole põhjendatud, miks on võitjaks

osutunud just kolmandad isikud. Vastustaja ei ole kaalunud erinevaid variante ega pakkumisi.

Kolmandate isikute taotlus tulnuks jätta Määruse § 12 lg 4 alusel kvalifitseerimata, kuna

nende planeeritud õigusnõustajate arv ei ole eelduslikult realistlik võrreldes taotluses esitatud

õigusnõustamise tundide koguarvuga kalendriaasta kohta. Määruses ega selle seletuskirjas ei

ole märgitud, millistest eeldustest lähtutakse õigusnõustajate arvu ja tundide arvu suhte

kaalumisel.

Kuna

konkreetsed

kriteeriumid

puuduvad,

on

vastustaja

kaalutlused

meelevaldsed, põhjendamatud ja kontrollimatud.

9.4. Kolmandate isikute pakkumine telefoni- ja veebinõustamise osas ei ole realistlik.

Tegemist on alapakkumisega, millega ei ole võimalik teenust osutada. Vastustaja on niigi

kohtumistega nõustamise puhul kolmandate isikute puhul lugenud võimalikuks igale

õigusnõustajale 9 tundi tööpäevas, mis ei ole õigusala tööd arvestades realistlik.

Arusaamatuks jääb, kuidas on võimalik lisaks veel telefoninõustamine eesti ja vene keeles igal

tööpäeval kl 9.00-17.00 ja veebinõustamine 5 päeva jooksul. Kolmandad isikud on märkinud,

et telefoninõustajad suudavad teenindada kaht abivajajat korraga. Arvestatud pole Määruse

§ 7 lg-st 6 tulenevate tasuta lisaülesannetega. Pakutu eeldab täiendavat tööjõudu ja

omafinantseeringut. Seega eeldas konkursi võitjaks tunnistamine omafinantseeringu

olemasolu kontrollimist ja senise tegevuse analüüsi.

9.5. Määruses on märgitud õigusnõustajate kvalifikatsiooni ja kogemuse nõuded, kuid need ei

ole piisavad. Kuna tegemist on väga suure ja pikaajalise projektiga, on oluline ka taotleja

senine praktika, kogemus suuremahuliste projektide osas, jätkusuutlikkus. Nendega

arvestamisel oleks võitjaks osutunud kaebaja. Kaebajal on 15-aastane sarnane üldise

õigusnõustamisega õigusabi töö kogemus.

3-17-729

5(16)

9.6. Isegi kui täiendava teabe nõudmine ja sellega arvestamine oli põhjendatud, on see

vastuolus hea halduse põhimõttega ja rikub kaebaja PS §-st 14 tulenevat üldist põhiõigust

korraldusele ja menetlusele. Kuna tegemist on väga laiaulatusliku projektiga, mis hõlmab

umbes 500 000 elanikku, oleks pidanud õigusnõustamise konkursi tingimused sätestama

seaduses. Määrusega kehtestatud nõuded taotlejatele ei taga piisavalt eesmärki. Nt

riigihangete läbiviimine on sätestatud seaduses.

9.7. Isegi kui RÕS § 31 ei ole PS-ga vastuolus, on Määrusega kehtestatud hindamissüsteem

ebaproportsionaalne ega võimalda parima pakkuja väljaselgitamist. Hindamisel on lähtutud

ebamõistlikest kriteeriumidest. Vastustaja on ise märkinud, et hindamist ja võrdlemist ei ole

võimalik läbi viia. Kuna seaduses ega Määruses ei ole kõiki vajalikke küsimusi reguleeritud,

tuleb asi lahendada lähtudes menetluskorrast, mille seadusandja oleks pidanud PS-st

tulenevalt selliseks olukorraks kehtestama. Taotlejate senise tegevusega arvestamisel oleks

võitjaks osutunuks kaebaja.

10. Vastustaja palus jätta kaebuse rahuldamata. Põhjendused:

10.1. Konkurss viidi läbi vastavalt Määruses ettenähtud tingimustele ja korrale ning kõiki

osalejaid koheldi võrdselt. Päringud andmete täpsustamiseks esitati põhjendatud vajadusest

lähtuvalt ja konkursi parima õnnestumise eesmärgil. Võimalus andmete täpsustamiseks oli

Määruses ette nähtud ning vastustajal oli õigus ja kohustus päringud esitada. Kuna uute

hinnapakkumiste esitamist ja õigusnõustajate arvu suurendamist ei võimaldatud, ei ole

tegemist uute taotluste esitamisega. Konkursi tulemus oleks olnud sama ka juhul, kui lähtutud

oleks esialgsetest taotlustest. Kuna andmeid paluti täpsustada kõigil taotlejatel, ei ole kedagi

ebavõrdselt koheldud. Kuigi Määruse § 11 lg 4 p 5 sõnastus ei taganud esitatavate andmete

võrreldavust, ei takistanud see konkursi nõuetekohast läbiviimist, sest andmeid oli võimalik

täpsustada. Käskkiri on antud kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas ning puudub alus

selle tühistamiseks.

10.2. Määrusest ei tulene vastustajale kohustust tunnistada konkurss nurjunuks. Samuti

puudub kaebajal subjektiivne õigus seda nõuda. Konkursi nurjunuks lugemine olnuks

ebaproportsionaalne ega oleks olnud ka taotlejate huvides. On ilmselge, et konkursi

eesmärgist ja abivajajate huvidest lähtuvalt on madalam nõustamise tunnitasumäär ja suurem

tundide koguarv soodsam. Kolmandad isikud said hindamisel enim punkte. Tegemist ei olnud

kaalutlusotsusega.

10.3. Kaebaja ei ole konkursi käigus ühtegi vastustaja toimingut vaidlustanud. Praegused

etteheited on tagantjärele otsitud ja tingitud konkursi mittevõitmisest. Kaebajale anti enne

Määruse kehtestamist võimalus konkursitingimuste ja hindamiskriteeriumide väljatöötamisel

kaasa rääkida, kuid kaebajal tänaseid etteheiteid polnud.

10.4. Määruse § 12 lg 4 järgi on taotluste kvalifitseerimata jätmine ja pakkumiste

realistlikkuse hindamine vastustaja pädevuses ning vastustajal on ulatuslik hindamis- ja

kaalumisruum. Kolmandate isikute taotluses toodud ühe õigusnõustaja nõustamistundide arv

tööpäevas maksimaalselt 9 tundi ei ole ilmselge ülepakutud, kuna ajutise suurema nõudluse

korral (ilmselgelt kõik abivajajad ei soovi saada nõustamist maksimaalse 15 tunni ulatuses) ja

perioodilise suurema töökoormusega, sh graafikujärgse töökorraldusega, ei ole võimatu

ajutiselt sellise töökoormusega nõustamist osutada. Võib eeldada, et praktikas kujuneb

nõustaja kohta nõustamistundide arv ehk tööpäeva koormus 9 tunnist väiksemaks. Samuti on

konkursi võitjal võimalik opereerida töökoormusega, kui lepib abivajajatega kokku

nõustamisega kohtumisi. Määruse § 7 lg-st 6 tulenevad lisaülesanded on eelduslikult

marginaalse lisakoormusega, mis ei mõjuta oluliselt taotleja võimekust oma kohustusi täita.

3-17-729

6(16)

10.5. Konkursi võitja pakkumist ei saa telefoni- ja veebinõustamise osas pidada

ebarealistlikuks, arvestades, et telefoni teel juhendamise puhul eeldatakse abivajaja

juhendamist maksimaalselt 10 minuti jooksul, seega eelkõige abivajaja õige ametiasutuse

poole või veebilehele www.juristaitab.ee suunamist. Telefoni teel juhendaja ja abivajaja vahel

ei teki kliendisuhet. Seega ei teki õigusnõustajale eelduslikult märkimisväärset lisakoormust.

Veebilehe www.juristaitab.ee haldamise puhul ei eeldata samuti õigusnõustamise teenuse

pakkumist ning kliendisuhet õigusnõustaja ja abivajaja vahel ei teki.

10.6. Kuna konkursitingimustes ei nõutud omafinantseeringut ega esitatud nõudeid taotleja

varasema tegevuse või kogemuse osas, siis puudus alus neid kontrollida. Määrusega laiendati

teadlikult potentsiaalsete osalejate ringi võrreldes RÕS § 31 eelmise redaktsiooni alusel

kehtestatud korraga (justiitsministri 12.11.2013 määrus nr 35), et leida parim pakkuja.

10.7. Määruses konkreetsete hindamiskriteeriumide ja punktisüsteemi väljatöötamisel sooviti

vältida liigset subjektiivsust taotluste hindamisel ning muuta taotluste hindamine, võrdlemine

ja otsuse tegemine selgemaks ja läbipaistvamaks. RÕS § 31 lg-st 1 tulenevalt sooviti

Määrusega kehtestada regulatsioon, mis aitaks tagada kvaliteetse õigusabi võimalikult suurele

hulgale abivajajatele. Sellest eesmärgist kantuna peeti konkursi hindamissüsteemi

kujundamisel kõige kaalukamaks kohtumisega õigusnõustamise tunnitasu määra ja

abivajajatele tagatud nõustamistundide koguarvu, mis peegeldub ka Määruse § 13 lg-tes 4 ja

5.

10.8. Ei ole alust ega põhjust kahelda RÕS § 31 ja Määruse põhiseaduspärasuses. Kaebajal ei

ole PS-st tulenevat õigust, mida RÕS § 31 ja Määrus saaksid rikkuda. Kaebaja ei saa tugineda

üksnes PS §-le 14, kuna selles sätestatud igaüheõiguse laiendamine juriidilistele isikutele

sõltub sellest, millise põhiõigusega koosmõjus seda kohaldatakse. Kaebajal ei ole subjektiivset

õigust riigilt toetust nõuda, samuti ei ole tal õigust nõuda õigusabi kättesaadavuse laiendamist.

Kaebaja on oma väiteid põhjendanud üksnes avalike ja abivajajate huvidega, kuid tal puudub

õigus neid praeguses kohtuasjas esindada. RÕS § 31 lg 3 on formaalselt õiguspärane. Selles

on välja toodud volitusnormi sisu ja piirid. Seadusandja tahe oligi suunatud sellele, et

konkursi läbiviimise tingimused ja kord kehtestatakse seadusest alamalseisva õigusaktiga.

Ministril on võimalik ühiskonnas toimuvatele muutustele ja abivajajate vajaduste

muutumisele piisavalt kiiresti ja paindlikult reageerida. Sarnaste ja võrreldava mastaabiga

avalike konkursside läbiviimise tingimuste ja korra kehtestamise delegeerimine täidesaatva

võimu organitele on pigem tavapärane praktika. Samuti ei ole põhjust kahelda Määrusega

kehtestatud regulatsiooni seaduslikkuses (volitusnormi vastavuses) ja proportsionaalsuses.

11. Kolmandad isikud palusid jätta kaebuse rahuldamata. Põhjendused:

11.1. Menetlusnõudeid ei ole rikutud. Vastustaja ei andnud võimalust uute tõendite

esitamiseks, vaid andmete täpsustamiseks. Kaebaja ei pidanud vastustaja 16.02.2017 kirja

selle saamisel õigusvastaseks, vaid otsustas selle alusel taotluses toodud tundide koguarvu

suurendada. Alles vaidlusalusest käskkirjast teada saades hakkas kaebaja süüdistama

vastustajat menetluse ebaseaduslikkuses. Kaebus on pahatahtlik ja etteheited meelevaldsed.

Kolmandate isikute pakutud tundide koguarv oli soodsaim nii esialgses kui ka täpsustatud

taotluses, seega ei mõjutanud andmete täpsustamine menetluse käiku ja kaebaja võimalusi

edukaks osutada. Kaebaja ei esitanud enne taotluse esitamist täpsustavaid küsimusi Määruse

§ 13 lg 3 p 4 sõnastuse kohta, seega oli selle sisu talle arusaadav. Vastustaja saatis kõigile

taotlejatele täpselt samasuguse kirja ja andis samasuguse võimaluse andmeid täpsustada,

seega jääb ebaselgeks, milles seisnes kolmandate isikute eelistamine. Käskkirja põhjendused

sisalduvad komisjoni protokollis.

3-17-729

7(16)

11.2. Kaebaja etteheited konkursi kvalifitseerimistingimuste kohta ei ole asjakohased.

Taotlusi hinnati Määruse § 13 alusel ja võitjaks tunnistati enim punkte saanud taotleja. Ilmselt

ei ole kaebaja suuteline oma tööd korraldama turu- ja konkurentsiolukorda arvestades ning

efektiivselt, mistõttu ei osutunud ta edukaks. Kaebaja ei ole ilmselt tutvunud Määruse § 3

kohta seletuskirjas tooduga, mille kohaselt ei pea telefoni teel nõustamisega tegelema jurist.

Kaebajal ei olnud enne konkursi tulemuste selgumist konkursitingimustele etteheiteid, samuti

ei esitanud ta vastustajale täpsustavaid küsimusi konkursitingimuste kohta. Kaebaja sai

konkursist teada 11.01.2017. Praeguseks on kaebaja kaotanud võimaluse konkursitingimusi

vaidlustada. Kohtul puudub vajadus ja alus hinnata konkursitingimuste seaduspärasust.

11.3. Konkursitingimustes puudus nõue, et konkursi võitjal peab olema pikaajaline kogemus.

Õigusnõustamise teenust saavad osutada üksnes teatud kvalifikatsiooniga inimesed. Kaebusest

ei selgu, kuidas saab pika ajalooga juriidiline isik juristidest eraldiseisvalt olla pädevam kui

konkursitingimustele vastavad kogemustega juristid. Kaebaja ei ole põhjendanud, miks on

tema juristid pädevamad kolmandate isikute omadest. Samuti ei ole kaebaja põhjendanud,

milles seisneks taotleja jätkusuutlikkus.

11.4. RÕS § 31 ja Määrus ei ole PS-ga vastuolus. Kaebusest järeldub, et kaebaja soovib saada

konkursitingimusi, mis tagaks tema võidu. Kaebaja soov, et konkursitingimused oleksid

sätestatud seaduses, ei ole põhjendatud. Selline lahendus oleks ebamõistlik. Hindamissüsteem

oli selge ja objektiivne.

KOHTU PÕHJENDUSED

12. Kaebaja on vaidlustanud nii vaidlusaluse konkursi tingimused kui ka selle tulemused.

Kohus analüüsib järgnevalt, kas kaebaja etteheited on põhjendatud ja kas need võisid

mõjutada asja tulemust.

13. Kaebaja leidis, et kuna konkursitingimused ei selgitanud, millest tuli kohtumisega

õigusnõustamise tundide arvu pakkumisel lähtuda, olid konkursitingimused ebaselged ja

konkurss tulnuks tunnistada nurjunuks.

13.1. Kohus nõustub sellega, et justiitsministri 11.01.2017 käskkirjas nr 12 ei ole viidatud

konkursi võitja kohustusele osutada abivajajale teenust kokku 15 tunni ulatuses. Käskkirja

p-des 4 ja 5 viidatakse kokku 5 õigusnõustamise tunnile, mida osutatakse riigi makstava

toetuse toel. Lisanduvale 10 õigusnõustamise tunnile ei ole viidatud. Käskkirja andmise

alusena tuuakse välja Määrus.

Määruse § 6 lg-st 1 ja § 7 lg-st 2 järelduvalt maksab riik konkursi võitjale 2 esimese

õigusnõustamise tunni eest kalendriaastas 50-100% konkursi võitja märgitud kohtumisega

õigusnõustamise tunnitasu määrast ja abivajaja ise maksab täiendava omaosalusmäärana 0-

50% konkursi võitja taotluses märgitud kohtumisega õigusnõustamise tunnitasu määrast ning

3.-5. õigusnõustamise tunni eest kalendriaastas maksab riik toetust 0-50% konkursi võitja

taotluses märgitud kohtumisega õigusnõustamise tunnitasu määrast ja abivajaja ise maksab

täiendava omaosalusmäärana 50-100% konkursi võitja taotluses märgitud kohtumisega

õigusnõustamise tunnitasu määrast. Määruse § 7 lg 7 sätestab, et kui abivajaja soovib saada

õigusnõustamist pärast 5 tunni täitumist, nõustab konkursi võitja abivajajat edasi konkursi

võitja taotluses märgitud kohtumisega õigusnõustamise tunnitasu määra eest vähemalt

järgneva 10 tunni ulatuses kalendriaastas. Konkursi võitja ei või nõuda eelnimetatud

nõustamise eest abivajajalt muud tasu või hüve.

3-17-729

8(16)

Määruse § 11 lg 4 p 5 kohaselt pidi taotlus sisaldama pakkumist kohtumisega

õigusnõustamise tundide koguarvu kohta kalendriaastas ning selle eelduslikku jagunemist

linnade ja nõustamiskohtade kaupa. Määruse § 13 lg 3 p 4 järgi võrdleb komisjon taotluste

hindamisel kohtumisega õigusnõustamise tundide koguarvu kalendriaasta kohta.

13.2. Kuigi konkursi aluseks olevad materjalid ei ole kõige paremini koostatud, ei saanud

mõistlikule taotlejale jääda ebaselgeks, et kohtumisega õigusnõustamise tundide pakkumisel

tuli arvestada kuni 15-tunnise õigusnõustamisega abivajaja kohta. Kohus arvestab seejuures

asjaoluga, et konkursil otsiti pädevat ja kogemustega õigusnõustamise teenuse osutajat

(Määruse § 11 lg 3), kes peab seega olema suuteline õigusakte lugema ja analüüsima. Samuti

ei ole konkursi aluseks olevad dokumendid mahukad ega keeruliselt sõnastutud, mis võinuks

taotlejaid põhjendamatult eksitada. 2 + 3 + 10 süsteemil toimuva hakkavale õigusnõustamise

teenusele on osundatud konkursi väljakuulutamisel avaldatud uudises (tl 96-96p). Samuti on

lisanduvat 10 nõustamistundi põhjendatud Määruse seletuskirjas (lk 4). Ebaselguse korral

tulnuks taotlejal küsida vastustajalt selgitusi (justiitsministri 11.01.2017 käskkirja nr 12 p 11),

mida ei ole asjaoludest nähtuvalt tehtud.

13.3. Kaebaja on tuginenud oma taotluses 5-tunnisele nõustamisteenusele. Kolmandad isikud

kinnitasid vastustajale nii 15.02.2017 e-kirjas (tl 43-44p) kui ka 19.02.2017 e-kirjas (tl 41-42),

et on arvestanud kohtumisega õigusnõustamise tundide pakkumisel mh kohustusega osutada

teenust lisanduva 10 tunni jooksul. Kohtule ei ole esitatud teiste taotlejate taotlusi, mistõttu

puudub võimalus kontrollida, kuidas said teised taotlejad konkursitingimustest aru ja

vormistasid oma taotluse. Ainuüksi asjaolu, et kaebaja võis saada konkursitingimustest

ekslikult aru ja vormistas seetõttu pakutud tundide arvu ebaõigesti, ei anna veel alust asuda

seisukohale, et konkursitingimused olid sedavõrd ebaselged, et konkurss tuleks nurjunuks

tunnistada.

13.4. Kohtu hinnangul ei saa vastustaja poolt konkursi nurjunuks tunnistamata jätmist pidada

õigusvastaseks. Antud juhul puudusid Määruses toodud kohustuslikud alused konkursi

nurjunuks tunnistamiseks (Määruse § 12 lg 5, § 16 lg 4). Määruse § 15 lg 1 andis ministrile

diskretsioonilise aluse sõltumata põhjusest konkurss nurjunuks tunnistada. Konkursi

nurjunuks tunnistamine olukorras, kus mõned taotlejad said konkursi tingimustest ebaõigesti

aru, kuid selgituste küsimisega oli võimalik seda viga parandada, olnuks ebaproportsionaalne

nii avalikke kui ka taotlejate huve arvestades. Taotlejad olid juba teinud ettevalmistusi ja

kulutanud ressursse taotluse koostamiseks, mis osutunuks konkursi nurjumise korral

asjatuteks. Avalikes huvides oli konkursi võimalikult kiire läbiviimine, et tagada abivajajatele

pädeva õigusnõustamise teenuse osutamine. Uue konkursi korraldamine lükanuks teenuse

osutamisega alustamise aja edasi. Ainuüksi kaebaja majanduslik huvi saavutada konkursil võit

ei kaalu üles paljude abivajajate huvi saada nõustamisteenust võimalikult varakult.

Konkursitingimustega tutvumise kohustus ja neist arusaamise risk oli taotlejatel endil. Seega

ei ole vastustaja teinud siinkohal kaalumisvigu.

14. Kaebaja väitis, et vastustajapoolne taotluste andmete täpsustamine oli õigusvastane ja tõi

kaasa ebavõrdse kohtlemise.

14.1. Määruse § 12 lg 2 järgi võidakse taotluses sisalduvate andmete täpsustamiseks, mis on

vajalikud taotluse kvalifitseerimiseks, nõuda taotlejalt täiendavate andmete ja dokumentide

esitamist, määrates tähtaja nende esitamiseks. Komisjon selgitas 15.02.2017 protokollis, et

kuna taotlejad olid kohtumisega õigusnõustamise tundide pakkumisest erinevalt aru saanud,

siis ei olnud taotlused omavahel objektiivselt võrreldavad ja andmete täpsustamine oli vajalik.

Kohtul puudub praegusel juhul võimalus kontrollida, milliste andmetega taotlusi konkursil

esitati, kuid kui osad taotlejad olid arvestanud vaid kohustusega osutada 5 tundi

3-17-729

9(16)

nõustamisteenust ja teised olid arvestanud 15-tunnise nõustamiskohustusega, siis arusaadavalt

ei ole sellised taotlused omavahel objektiivselt võrreldavad. Sellist andmete täpsustamist saab

lugeda Määruse § 12 lg 2 alusel lubatavaks, sest vastasel juhul ei oleks olnud võimalik

hinnata, kas taotleja oli esitanud realistlike andmetega taotluse (st kas tal olnuks reaalselt

võimalik osutada teenust vajadusel kuni 15 tunni ulatuses).

14.2. Vaidluse all ei ole asjaolu, et vastustaja edastas kõigile taotlejatele 16.02.2017

samasugused kirjad ja andis neile kõigile sama tähtaja taotluse täpsustamiseks kohtumisega

õigusnõustamise tundide osas, kõigi taotlejate täpsustatud taotlustega arvestati edasises

menetluses, seega ei ole kaebaja väited ebavõrdse kohtlemise kohta põhjendatud. Kuna

asjaoludest ei nähtu, et vastustaja oleks teavitanud taotlejaid teiste taotluste sisust (sh pakutud

nõustamistundide arvust või tunnihinnast), siis ei saanud selgituste küsimine ja taotluste

täpsustamine kellegi õigusi rikkuda ja keegi ei saanud seeläbi konkurentsieelist.

14.3. Põhjendatud ei ole kaebaja väited ka selles osas, et kuna kolmandate isikutega

konsulteeriti juba 14.-15.02.2017, siis said nad eelise, mille tulemusena võitsid konkursi.

Esiteks ei ole kaebaja selgitanud, millise eelise kolmandad isikud selle konsulteerimise

tulemusel said. Selleks ajaks olid kolmandad isikud oma taotluse juba esitanud ja taotlust

muuta ei olnud võimalik. Ebavõrdne kohtlemine võinuks kõne alla tulla juhul, kui vastustaja

oleks jaganud kolmandatele isikutele näpunäiteid taotluse koostamiseks juba enne taotluste

esitamise tähtaega. Kolmandad isikud selgitasid viidatud kirjavahetuses enda pakutud

nõustamistundide realistlikkust, mille kohta oli vastustajal Määruse § 12 lg 2 alusel õigus

selgitusi küsida, kuna vastustajal tekkis kahtlus, kas kolmandad isikud suudavad pakutud

meeskonnaga sellise arvu nõustamistunde ära teenindada. Kolmandad isikud ei muutnud 14.-

15.02.2017 selgituste küsimise käigus oma taotlust, seega ei saanud nad ka mingit eelist, mis

võinuks nende taotlust edukamaks muuta. Vastustaja 16.02.2017 kirja saamise järel oli kõigil

taotlejatel võimalik pakutavate tundide arvu parandada. Kolmandad isikud muutsid oma

taotlust alles 16.02.2017 kirja saamise järel sarnastelt teistele taotlejatele. Isegi kui kolmandad

isikud ei oleks pakutavat tundide arvu muutnud, oleks nende taotlus olnud ikkagi kaebaja

taotlusest soodsam, sest nende pakutud tundide arv oli juba esialgses taotluses suurem kui

kaebaja taotluses (sh kaebaja täiendatud taotluses). Järelikult ei saa vastustajale ebavõrdset

kohtlemist ette heita ja selline väidetav ebavõrdne kohtlemine ei saanud konkursi tulemust

muuta. Kaebaja etteheited on jäänud paljasõnalisteks ja põhjendamatuteks.

14.4. Kaebaja leidis, et Määruse ja ministri käskkirja alusel toimunud konkurss oli

õigusvastane ja konkurss tulnuks läbi viia seaduse alusel sarnaselt riigihangetele. Samas

võimaldab ka riigihangete seadus (RHS) hankijal küsida pakkujalt selgitusi pakkumuse osas

(RHS § 114 lg 2), sh pakkumuse maksumuse osas (RHS § 115 lg 1). Seega ei oleks konkursi

läbiviimine RHS või sarnase seaduse alusel menetluse tulemust muutnud.

15. Kaebaja väite kohaselt ei ole komisjoni protokollis põhjendatud, miks on võitjaks

osutunud just kolmandad isikud. Vastustaja ei ole kaalunud erinevaid variante ega pakkumisi.

Kohtu hinnangul ei ole vastustajale võimalik siinkohal etteheiteid teha. Määruse § 13 lg 3

toob välja, milliste kriteeriumide alusel taotlusi hinnatakse ning sama paragrahvi lg-d 4 ja 5

toovad välja hindepunktid kriteeriumide kaupa. Määruse § 13 lg 6 järgi võrdleb komisjon

esitatud taotlusi, liites iga taotleja poolt lg-te 4 ja 5 alusel saadud punktid kokku. Võidab

taotlus, mille punktisumma kokku on kõige suurem. Antud juhul nähtub komisjoni 22.02.2017

protokollist kvalifitseeritud taotluste hindamine kriteeriumide kaupa. Hindepunktid on jagatud

vastavalt Määruses toodule, hindepunktide kokkuarvutamisel ei ole eksitud ja konkursi

võitjaks tunnistati vastavalt Määruse § 13 lg-le 6 suurima hindepunktide saaja. Kuna

hindamiskriteeriumid ja hindepunktide määramise reeglid olid juba varem kehtestatud, oli

kõigil taotlejatel võimalik nendega oma taotluse koostamisel arvestada. Tegemist oli

3-17-729

10(16)

komisjoni ja taotlejate jaoks siduvate tingimustega, millest ei saanud hindamisel kõrvale

kalduda. Teiste kriteeriumidega arvestamisel oleks komisjon teinud kaalumisvea, mis toonuks

kaasa otsuse tühistamise.

16. Kaebaja leiab, et hindamiskriteeriumid olid põhjendamatud ja taotlusi tulnuks hinnata

hoopis teiste näitajate alusel. Kohus nõustub kolmandate isikute seisukohaga, et kaebaja on

hindamiskriteeriumide ja –metoodika vaidlustamisel hiljaks jäänud. Taotlejatele olid või pidid

olema hindamiskriteeriumid ja –metoodika teada juba konkursi välja kuulutamisel, sest

justiitsministri 11.01.2017 käskkirjas nr 12 viidati Määrusele. Määrus õigusaktina ei ole

halduskohtus eraldi vaidlustatav, kuid vaidlustada saanuks ministri käskkirja ja selle

vaidlustamise käigus ka Määruse põhiseaduspärasust. Riigikohus on oma praktikas korduvalt

selgitanud, et otsus, millega määratakse konkursi korraldaja ja pakkujate jaoks siduvalt

kindlaks pakkumiste esitamise nõuded, kvalifitseerimistingimused ja esitatud pakkumiste

võrdlemise tingimused, on eelhaldusakt (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi 29.11.2012 otsus

haldusasjas nr 3-3-1-29-12, p 16). Praegusel juhul on selliseks eelhaldusaktiks justiitsministri

11.01.2017 käskkiri nr 12. Eelhaldusaktid on kohtus vaidlustatavad sarnaselt tavalistele

haldusaktidele ja neile kehtivad samad vaidlustamistähtajad. Seega tulnuks kaebajal konkursi-

ja hindamistingimusi vaidlustada 30 päeva jooksul konkursi väljakuulutamise käskkirjast

teadasaamisest (HKMS § 46 lg 1). Kaebaja ei ole viidatud käskkirja ega konkursi- ja

hindamistingimusi vaidlustanud, seega olid need tingimused konkursiosalistele siduvad ja

neist tuli menetluse käigus lähtuda. Praegusel hetkel ei saa neid tingimusi enam vaidlustada.

Kaebaja ei ole praeguses asjas justiitsministri 11.01.2017 käskkirja nr 12 vaidlustanud ega

taotlenud ka kaebetähtaja ennistamist. Seega tuleb tema sellekohased etteheited jätta

tähelepanuta. Kohus saab konkursi õiguspärasust hinnata kehtivate menetlusreeglite alusel,

mitte reeglite ja nõuete alusel, mida kaebaja sobivaks peab. Kaebaja ei ole enne

konkursitulemuste selgumist konkursi- ega hindamistingimusi oma õigusi rikkuvaks pidanud.

Seejuures oli tal võimalik enne Määruse kehtestamist selle eelnõu ja seletuskirjaga tutvuda

ning nende kohta oma arvamust avaldada (tl 169-170p). Seega on kaebaja etteheited

tagantjärele otsitud põhjusel, et tema taotlus ei osutunud konkursil edukaks.

17. Kaebaja heitis ette ka seda, et vastustaja pole arvestanud taotluste hindamisel piisavalt

taotlejate varasema kogemuse ja pädevusega.

17.1. Vaatamata sellele, et kaebajal puudub enam õigus konkursitingimusi vaidlustada,

selgitab kohus järgmist. Määruse § 12 lg 1 p 4 järgi oli õigusnõustajate kvalifikatsioon ja

piisav kogemus taotluse kvalifitseerimise, mitte hindamise kriteerium. See tähendab, et

kvalifitseerida ei saanud ja hindamisele ei kuulunud (vt Määruse § 13 lg 2) taotlused, milles

oli õigusnõustajatena välja pakutud isikud, kel puudus Määruse § 11 lg-s 3 sätestatud haridus

ja piisav kogemus. Kuna õigusnõustamise teenust hakkavad reaalselt osutama õigusnõustajad,

mitte taotlejad ise, siis ei ole taotlejatele endile (st neile kui juriidilistele isikutele) esitatavad

kogemuse nõuded asjakohased. Kui ka taotleja ise on pikaajalise kogemusega ja viinud ellu

mitmeid projekte, kuid tema töötajad on vahepeal vahetunud, siis ei saa taotleja enda kogemus

näidata osutatava teenuse kvaliteeti. Juriidiline isik tegutseb läbi füüsiliste isikute ja tema

kvaliteet avaldub läbi füüsiliste isikute kvalifikatsiooni, pädevuse ja kogemuse. Projekte on

erinevaid ja mitte iga projekti juhtimise kogemus ei tingi praeguse projekti juhtimise edukust.

Arvestades ka asjaoluga, et justiitsministri 11.01.2017 käskkirja nr 12 p 9 järgi oli vastustajal

õigus kohtumisega õigusnõustamise tunnid taotluses märgitud linnade ja nõustamiskohtade

vahel vastavalt nõudluse eeldatavale jaotusele ümber jagada, siis ei sõltunud projekti edukas

elluviimine ainuüksi taotleja projektijuhtimise oskusest ja kogemusest. Kaebaja ei ole

selgitanud, mida ta peab silmas jätkusuutlikkuse all ja kuidas seda tuleks hinnata või võrrelda.

3-17-729

11(16)

17.2. Pädevuse ja kogemuse omavaheline võrdlemine olnuks subjektiivne. Kaebaja ei ole

selgitanud, mille järgi tulnuks seda teha (lõpetatud kõrgkool, haridustase, spetsialiseerumine,

pikk tööstaaž, paljud erinevad ametid, erinevate täienduskoolituste läbimine, teadustöö

tegemine, artiklite või õppekirjanduse avaldamine, õppejõuna tegutsemine või veel midagi

muud) ning kuidas tulnuks pakutavate õigusnõustajate kvalifikatsioonid ja kogemused ühe

taotleja piires omavahel liita. Seejuures ei näita pikem staaž, kõrgem haridustase või

prestiižsem kõrgkool tingimata isiku osutatava teenuse paremat kvaliteeti. Kohtu hinnangul ei

ole spetsialistide pädevuse ja kogemuse võrdlemine antud juhul võimalik ega asjakohane ning

taotluste kvalifitseerimisel saab põhjendatult eeldada, et nõutava õigusalase hariduse ja

piisava valdkondliku kogemusega isikud on suutelised õigusnõustamise teenust osutama.

Antud juhul pole põhjust arvata, et kaebaja pakutud õigusnõustajad oleksid millegi poolest

pädevamad ja kogenumad kui kolmandate isikute pakutud õigusnõustajad.

18. Kaebaja heidab ette, et kolmandate isikute pakutud 50 000 tundi kohtumisega

õigusnõustamist aastas ei ole realistlik, mistõttu tulnuks kolmandate isikute taotlus konkursilt

kõrvaldada.

18.1. Määruse § 13 lg 3 p 4 järgi oli kohtumisega õigusnõustamise tundide koguarv

kalendriaasta kohta taotluse hindamise ja võrdlemise üks kriteeriume, mille eest on Määruse

§ 13 lg 4 p 1 järgi õigus saada topeltpunkte. Määruse § 12 lg 4 teise lause järgi võib

Justiitsministeerium jätta taotluse kvalifitseerimata, kui taotleja planeeritud õigusnõustajate

arv ei ole eelduslikult realistlik võrreldes taotleja poolt taotluses esitatud õigusnõustamise

tundide koguarvuga kalendriaasta kohta.

18.2. Kolmandad isikud pakkusid esialgses taotluses 36 000 tundi kohtumisega

õigusnõustamist kalendriaasta kohta ning tõid välja 21 õigusnõustajat. Täpsustatud taotluses

pakkusid kolmandad isikud sama meeskonna kohta 50 000 tundi kohtumisega

õigusnõustamist kalendriaastas. Vastustaja leidis kolmandate isikute pakutud tunde,

õigusnõustajate arvu, kalendrikuude arvu aastas ja tööpäevade arvu kuus (22) arvestades, et

9 tundi tööpäevas ei ole ebarealistlik. Tegemist ei ole tundide arvu ülepakkumisega, kuna

suurema nõudluse korral ja suurema pingutusega, sh graafikujärgse töökorraldusega ei ole

võimatu sellises mahus õigusnõustamist osutada.

18.3. Kohtu arvates on vastustaja kasutatud metoodika iseenesest põhjendatud. See võimaldab

jagada pakutud tunnid planeeritud õigusnõustajate vahel aasta peale ära ja hinnata ühte

tööpäeva jäävate nõustamistundide mõistlikkust.

18.4. Samas on vastustaja teinud kohtu hinnangul selle metoodika kasutamisel mõningaid

vigu. Esiteks ei ole vastustaja arvestanud asjaoluga, et ka õigusnõustajatel on õigus puhkusele.

Kolmandad isikud ei ole selgitanud, millise lepingu alusel õigusnõustajad nende juures

töötavad, seega pole kohtule hetkel teada, milline seadus lepingutele kohaldub. Nt töölepingu

seaduse (TLS) § 55 järgi eeldatakse, et töötaja iga-aastane puhkus on vähemalt

28 kalendripäeva. Seega ühekuise puhkusega arvestamisel saab pakutud tundide arvu

jagamisel õigusnõustajate vahel arvestada 11, mitte 12 kuuga, nagu tegi vastustaja. Sellega

arvestamisel oleks õigusnõustaja keskmiseks tööpäeva pikkuseks 9,8 tundi.

18.5. Teiseks ei ole vastustaja arvestanud asjaoluga, et lisaks kohtumisega õigusnõustamisele

peavad õigusnõustajad osutama ka telefoni teel juhendamist ja veebilehtede haldamist. Kuna

tegemist on õigusnõustamise osaga (vt Määruse § 3 lg 4), siis ei saa neid teenuseid osutada

mittejurist, nagu leiavad kolmandad isikud. Määruse seletuskirjas (lk 3) toodud selgituse

kohaselt eeldatakse telefoni teel juhendamise puhul konkursi võitjalt abivajaja juhendamist

maksimaalselt 10 minuti jooksul, mis võiks sisaldada nt abivajaja õige ametiasutuse poole

suunamist või asjakohaste veebilehtede tutvustamist. Kuna seletuskirja kohaselt ei eeldata

3-17-729

12(16)

telefoni teel juhendamise puhul konkursi võitjalt abivajaja isikusamasuse tuvastamist,

sissetuleku kohta kinnituse võtmist ja telefonikõnede salvestamist, siis ei teki telefoni teel

juhendamise korral juhendaja ja abivajaja vahel lepingulist suhet. Arvestades ka eeldatavat

telefonikõne kestust, ei saa olla tegemist põhjaliku õigusnõustamisega, mida osutatakse

kohtumisega õigusnõustamise käigus. Ilmselt ei ole aga telefoni teel juhendamise all silmas

peetud seda, et isik kutsutakse vaid kohtumisele. Lihtsamate probleemide korral saab

abivajajale kohe soovitada asjakohaseid õiguskaitse võimalusi (nt vaide või kaebuse esitamise

võimalus, konkreetsete otsuste vaidlustamise vajadus ja tähtaeg, riigi õigusabi taotlemise

võimalus), mis aitaks nii nõustaja kui ka abivajaja aega kokku hoida. Abivajaja olukorda

oskab pädevalt analüüsida ja talle vajadusel asjakohaseid õiguskaitse võimalusi soovitada vaid

õigusnõustaja. Seega tuli taotluse esitamisel arvestada, et ka seda ülesannet peab täitma

õigusnõustaja. Sõlmitud lepingu lisa 1 p 3.1.2 järgi peavad telefoni teel juhendamist tagama

2 õigusnõustajat. Kolmandate isikute taotluse kohaselt juhendatakse abivajajaid telefoni teel

igal tööpäeval kl 9.00-17.00 maksimaalselt 30 minuti jooksul ja ollakse valmis juhendama

2 abivajajat korraga. See tähendab, et 2 õigusnõustajat ei ole hõivatud abivajajate

nõustamisega kohtumise käigus. Ka veebilehtede haldamisega peab tegelema juriidiliste

teadmistega isik, kes oskaks veebilehtede kaudu esitatud küsimustele pädevaid vastuseid anda

ja asjakohaseid sisutekste koostada. Kui jätta selline ülesanne samade nõustajate kanda, kes

telefonidele vastavad, siis ei tooks see teistele õigusnõustajatele kaasa täiendavat koormuse

kasvu.

18.6. Kaebajad viitasid ka Määruse § 7 lg-st 6 tulenevatele lisaülesannetele. Kohus nõustub

vastustajaga, et riigi õigusabi taotluse koostamisele kuluvat aega ei saa pidada

märkimisväärseks ja see ei mõjuta tõenäoliselt kuigi palju õigusnõustaja tööpäeva pikkust.

18.7. Vastustaja selgitas kaebuse vastuses, et 9-tunniseid tööpäevi saab eeldada ajutise

suurema nõudluse korral, kuna ilmselgelt kõik abivajajad ei soovi saada nõustamist 15 tundi,

mistõttu võib eeldada, et praktikas kujuneb nõustaja nõustamistundide arv 9 tunnist

väiksemaks. Samas ei ole vastustaja esitanud mingeid arvutusi ega prognoose, milliseks võib

eelduslikult abivajajate arv kujuneda ja kui pikaajalist nõustamist eelduslikult vajatakse.

Kolmandate isikute taotlus

Aastane toetus (€)

738 800

Tunnihind (€/h)

Teenus 2 h ulatuses 100% toetusega (h)

18 470

Selle jooksul teenindatavad inimesed (in)

9 235

Teenus 5 h ulatuses 100% ja 50% toetusega (h)

26 386

Selle jooksul teenindatavad inimesed (in)

5 277

Koos 10 h teenusega 0% toetusega (h)

79 157

Tabelist nähtub, et kui arvestada kolmandate isikute pakutud õigusnõustamise tunnihinnaga

40 eurot (koos käibemaksuga) ja vastustaja poolt makstava aastase toetusega (767 000 eurot),

millest on maha arvatud kolmandate isikute taotluses pakutud telefoni teel juhendamise tasu

(12 000 eurot koos käibemaksuga) ja veebilehtede haldamise tasu (16 200 eurot koos

käibemaksuga), siis oleks kolmandatel isikutel õigusnõustajate arvu arvestamata võimalik

selle toetuse eest teenindada 18 470 tunni ulatuses 9235 abivajajat, kes vajaksid ainult 2-

tunnist riigi poolt 100%-liselt finantseeritavat nõustamist. Kui abivajajad vajaksid 5-tunnist

nõustamist riigi toetusega 2 esimese tunni eest 100% ja 3 järgmise tunni eest 50%, siis saaksid

kolmandad isikud toetuse eest pakkuda nõustamist maksimaalselt 26 386 tundi

5277 abivajajale kokku. Kui viimati nimetatud abivajajad vajaksid täiendavalt veel 10 tundi

nõustamist, mille eest tuleks neil endil tasuda, siis kujuneks nõustamistundide maksimaalseks

3-17-729

13(16)

arvuks kokku 79 157 tundi. Kuna kolmandad isikud pakkusid taotluses 50 000 tundi, siis jääks

29 157 tundi lihtsalt teenindamata.

Eeltoodust järeldub, et kui abivajajad vajavad vaid lühiajalist nõustamist umbes 2 tunni

ulatuses, siis tuleks kolmandate isikute õigusnõustajatel osutada saadava toetuse eest

maksimaalselt 18 470 nõustamistundi (rohkemaks toetust ei jätku) ja ülekoormust ei teki

(11 kuuga ja 19 õigusnõustajaga arvestades oleks ühe õigusnõustaja tööpäeva pikkuseks

4 tundi). Ka 5-tunnise nõustamise korral jääb toetusega finantseeritav nõustamistundide arv

õigusnõustajate arvuga võrreldes mõistlikule tasemele (5,74 tundi). Probleem tekib juhul, kui

suurem osa abivajajaid vajaks nõustamist pikema aja jooksul (nt haldus- ja/või

kohtumenetluses esindamisel). Pakutud tundide kogumaht 50 000 tundi on kolmandatele

isikutele siduv, sest nende taotlus on lepingu lisa ja täitmiseks kohustuslik. Kolmandad isikud

ei saa keelduda abivajajatele teenuse osutamisest Määrusega ettenähtud ja lepingus kokku

lepitud tundide ulatuses viitega nõustajate ülekoormusele, sest nõustajate koormusega tuli

taotluse esitamisel arvestada.

Samas arvestades asjaoluga, et riigi toetuse abil on võimalik teenindada maksimaalselt

5277 abivajajat, st tegemist on suhteliselt suure arvu inimestega, siis ei saa pidada eluliselt

usutavaks, et kõigil neil on väga keerulised probleemid, mis vajavad lahendamiseks 15-tunnist

nõustamist. Eriti arvestades asjaoluga, et ka abivajajatele endile on kehtestatud omaosalustasu,

mis peaks nendepoolset süsteemi ülekoormamist vältima ja suunama saadud nõu abil eelkõige

ise oma õiguste eest seisma. Ka 5 tundi nõustamist on suhteliselt pikk aeg, mis võimaldab

abivajajalt asja lahendamiseks vajalikku teavet hankida, vajalikke norme otsida ja

asjatundlikku nõu pakkuda. Samuti on osadel abivajajatel õigus RÕS alusel pakutavale riigi

õigusabile, osad abivajajad kaitsevad endid ise ja osad abivajajad pöörduvad abi saamiseks

teiste õigusnõustajate poole. Seega tuleb nõustuda vastustaja hinnanguga, et kolmandate

isikute pakutud 50 000-tunnist nõustamist tõenäoliselt vaja ei lähe, kuid sellise erakorralise

juhtumi korral oleks õigusnõustajate suurem mobiliseerimine ja töökoormuse tõstmine

vajadusel teostatav. Ka TLS § 46 lg-d 1 ja 3 võimaldavad tööaega vajaduse korral pikendada.

Seetõttu nõustub kohus vastustaja hinnanguga, et kolmandate isikute taotlus ei olnud

ilmselgelt ebarealistlik, mis pidanuks kaasa tooma taotluse kvalifitseerimata jätmise.

19. Kaebaja väidab, et kolmandate isikute pakutud hinnad telefoni teel juhendamise ja

veebilehtede haldamise osas on ebamõistlikud ega võimalda kaasnevaid kulusid katta.

Kaebaja ei ole esitanud mingeid arvutusi, mis võimaldaks hindade ebamõistlikkust järeldada.

Ainuüksi asjaolu, et kaebaja enda kulud nendele teenustele on suuremad, ei tähenda veel, et

kolmandate isikute kulud oleksid tingimata ebamõistlikud. Erinev töökorraldus ja

õigusnõustajatele makstava tasu suurus võimaldab teenuse osutamisega seotud kulusid

optimeerida. Kolmandad isikud ei ole oma töökorraldust telefoni teel juhendamise ja

veebilehtede haldamise osas täpsemalt kirjeldanud. Taotluses on kirjas, et telefoni teel

juhendatakse kuni 2 abivajajat korraga igal tööpäeval kl 9.00-17.00 maksimaalselt 30 minuti

jooksul. Veebilehtede haldamise osas on lubatud vähemalt kord poolaasta jooksul kontrollida

veebilehtedel kajastatud valdkondade tekstide vastavust õigusaktidele ja vastata veebilehe

foorumis esitatud küsimustele 5 tööpäeva jooksul. Korduvalt esitatud küsimused ja vastused

lisatakse rubriiki „küsimused-vastused“. Kui arvestada sellega, et telefoni teel juhendamise ja

veebilehtede haldamise teenust osutavad 2 õigusnõustajat, kes kohtumisega õigusnõustamise

teenust ei osuta ja kelle töötasudeks saaks kolmandate isikute pakutud hindu (kokku

23 500 eurot ilma käibemaksuta) arvestada, siis kujuneks nende ühe kuu töötasuks 12 kuu

arvestuses 979 eurot. Statistikaameti andmetel1 oli 2016. a keskmine brutopalk 1146 eurot ja

2017. a III kvartali keskmine brutopalk 1201 eurot. Seega ei ole tegemist ilmselgelt

1 http://www.stat.ee/stat-keskmine-brutokuupalk.

3-17-729

14(16)

ebamõistlike hindadega, mis ei võimalda nimetatud teenuseid osutada. Võimalik, et

kolmandad isikud on korraldanud nimetatud teenused veelgi kuluefektiivsemal viisil.

20. Kaebaja väidab, et RÕS § 31 ja Määrus on PS-ga vastuolus, sest Määruses reguleeritud

küsimused tulnuks reguleerida seaduse tasandil.

20.1. Riigikohus on oma praktikas korduvalt rõhutanud, et PS § 3 esimese lõike esimene lause

ja § 11 esimene lause lubavad isiku põhiõigusi ja vabadusi piirata üksnes Riigikogu poolt või

rahvahääletusel vastuvõetud seadusega sätestatud juhtudel ja korras. Seadusandja peab kõik

põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused otsustama ise ega tohi nende sätestamist

delegeerida täitevvõimule. Täitevvõim võib seadusega kehtestatud põhiõiguste ja vabaduste

piiranguid üksnes täpsustada, mitte aga kehtestada seaduses sätestatuga võrreldes täiendavaid

piiranguid (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 24.12.2002 otsus asjas

nr 3-4-1-10-02, p 24; Riigikohtu üldkogu 26.06.2014 määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-153-13,

p 27).

20.2. RÕS § 31 lg-st 1 nähtuvalt toetatakse riigieelarvest makstava toetusega üldise

õigusnõustamise kättesaadavust abivajajatele. Seadus ise ei sätesta, millistel inimestel ja

millistel tingimustel on õigus viidatud õigusnõustamist saada. Sellekohase materiaalõigusliku

regulatsiooni kehtestamine on erinevalt analoogsest riigi õigusabi andmisest delegeeritud

justiitsministrile. Samas ei piiratud Määrusega isikute põhiõigusi ega vabadusi ega pandud

neile peale täiendavaid kohustusi. Riigil ei ole kohustust isikutele õigusnõustamise teenust

tagada ega seda avalikest vahenditest finantseerida. Tegemist oli isikutele täiendava

võimaluse loomisega oma õiguste kaitseks. Isikutel on võimalik otsustada, kas nad soovivad

saada riigi toel rahastatavat õigusnõustamise teenust või pöörduvad enda valitud õigusnõustaja

poole või proovivad ise oma õigusi kaitsta. Arvestades asjaoluga, et majanduslikult

keerulisemas olukorras olevatel isikutel (väiksema sissetulekuga) ja suurema abivajadusega

isikutel (nt kriminaalmenetluses süüdistatav) on õigus vajadusel taotleda riigi õigusabi RÕS

alusel, ei saa asuda seisukohale, et Määrusega reguleeritakse isikute põhiõiguste seisukohalt

olulisi küsimusi, mida võib reguleerida vaid seadus. Seega ei saa toetuse tingimuste

delegeerimist täitevvõimule pidada põhiseadusevastaseks.

20.3. Olenemata sellest, kas RÕS § 31 alusel tagatava õigusnõustamise teenuse

materiaalõiguslikud küsimused tuli lahendada seaduses või võis nende üle otsustamise õiguse

anda ministrile, tuleb praeguses asjas Määruse põhiseaduspärasuse hindamisel lähtuda kaebaja

põhiõiguste

kaitse

vajadusest.

Kohus

ei

kontrolli

õigustloova

akti

objektiivset

põhiseaduspärasust, vaid akti põhiseadusevastaseks tunnistamine peab võimaldama kaitsta

kaebaja õigusi. Kaebaja leiab, et tema PS §-st 14 tulenevat põhiõigust menetlusele ja

korraldusele rikub see, et konkursitingimusi ei sätestatud seaduses, vaid seadusest madalamal

seisvas õigusaktis.

20.4. Riigikohtu üldkogu selgitas 22.03.2011 otsuses haldusasjas nr 3-3-1-85-09 (p 75), et PS

§-dest 14 ja 15 tulenevad põhiõigused sisaldavad endas isiku subjektiivset õigust nõuda ja

riigi objektiivset kohustust tagada menetluse tõhusus. Tegemist on menetluslike

põhiõigustega, mille eesmärk on avada tee isiku materiaalsete põhiõiguste teostamiseks ja

tagada põhiõiguste tõhus kaitse. /../ See kohustus seob eelkõige seadusandjat, kes on

kohustatud kehtestama normid, mis piisava tõenäosusega ja piisaval määral tagaks

põhiõiguste teostumise ning kaitse.

20.5. Kaebaja ei ole põhjendanud, millised tema põhiõigused on jäänud seeläbi kaitseta, et

õigusteenuse osutaja leidmiseks korraldatud konkursitingimusi ei sätestatud seadusega.

Praegusel juhul ei ole seadusandja jätnud menetluskorda kehtestamata, vaid andnud RÕS § 31

lg-s 3 edasivolituse justiitsministrile sellise korra kehtestamiseks. Minister on sellise korra

3-17-729

15(16)

kehtestanud Määrusega, mis on antud volituse alusel ja piirides. Läbiviidud konkursi

täpsemad tingimused kehtestati justiitsministri 11.01.2017 käskkirjaga nr 12. Seega ei olnud

kaebaja konkursil osaledes õiguslikus vaakumis, mis võinuks tema õigusi kahjustada.

Menetluskord oli olemas ja kaebajal oli võimalik sellega enne konkursil osalemist tutvuda.

See, et Määrus ei sisalda kaebaja soovitud tingimusi, ei tähenda, et tema põhiõigusi oleks

rikutud. Vastustajal nagu ka igal teisel hankijal ja konkursikorraldajal on õigus otsustada,

millist asja või teenust ta soovib soetada ning kehtestada sellest tulenevalt pakkujatele

tingimused ja parima pakkumise väljaselgitamise kriteeriumid. Kohtu hinnangul ei ole

Määruses toodud hindamiskriteeriumid põhjendamatud ja kaebaja õigusi riivavad. Kohus on

saanud Määruses toodud konkursitingimusi ja menetlusreegleid arvestades kaebuse

lahendada. Kaebajal oli võimalik konkursitingimusi vaidlustada, kuid ta ei teinud seda.

Järelikult ei pidanud ka kaebaja neid tingimusi oma õigusi rikkuvaks ja hilisemad väited

regulatsiooni põhiseadusevastasuse kohta on otsitud. Samuti ei ole kaebaja selgitanud, milline

eesmärk jäi konkursitingimuste kehtestamisel Määrusega täitmata. Erinevalt kaebaja väidetust

on konkursi käigus taotlejate pakutud õigusnõustajate pädevust ja kogemust hinnatud

(tegemist oli Määruse § 12 lg 1 p 4 kohase kvalifitseerimistingimusega). Kohus selgitas

eespool oma seisukohta, mis põhjusel ei saa õigusnõustajate kogemuse ja pädevuse võrdlemist

pidada põhjendatuks ning miks taotlejate endi pädevus pole esmatähtis. Abivajajatele hakati

konkursi tulemusel riigi toetuse abil pädevat õigusnõustamise teenust osutama, seega sai RÕS

§ 31 eesmärk täidetud. Ka hindamissüsteemi pole põhjust pidada ebaproportsionaalseks. Selle

abil oli võimalik välja selgitada avalikest huvidest lähtudes kõige soodsam pakkumine –

madalamad hinnad võimaldavad osutada teenust rohkemate tundide ulatuses ja vähendavad

abivajaja omaosalustasu suurust, suurim pakutud õigusnõustamise tundide arv võimaldab

enamatel abivajajatel ja enamas ulatuses õigusnõustamise teenust saada, suurem teavitustöö

võimaldab enamatel isikutel riigi toetusel tagatavast õigusnõustamise teenusest ja selle

tingimustest teada saada. Seega olid hindamiskriteeriumid asjakohased ja avalikke huve

arvestavad.

20.6. Kaebaja ei ole selgitanud, kuidas oleks konkursitingimuste kehtestamine seadusega

tema õigusi rohkem kaitsnud. Riigihangete korraldust reguleeritakse küll RHS-ga, kuid RHS

on mõeldud reguleerima määratlemata hulga hankijate ja pakkujate tegevust, samas kui

praegune konkurss oli suunatud vaid vastustajale ja piiratud hulgal konkursist huvitatud

õigusteenuse osutajatele. Konkursi tulemusel osutatakse õigusteenust küll suurele hulgale

Eesti elanikkonnast, kuid konkursitingimused reguleerisid vastustaja ja konkursil osalejate

õigusi ja kohustusi. Abivajajate õigusi ega huve ei ole kuidagi rikutud sellega, et

konkursitingimused kehtestati seaduse asemel Määrusega. Nende huviks on saada soodsamalt

õigusteenust ja läbi viidud konkursiga selline võimalus neile ka tagati. Ka RHS kehtestab vaid

menetlusreeglid,

samas

kui

konkreetse

läbiviidava

riigihanke

hanketingimused,

hindamiskriteeriumid ja –metoodika kehtestab hankija enda haldusaktiga. Kuna seaduse

eesmärk on anda reeglid abstraktsemate juhtumite reguleerimiseks, siis ei saa eeldada, et

seaduse tasandil tuleb reguleerida ka kõik täpsemad üksikküsimused. Haldusaktid on

õigusaktidest lihtsamini kohtus vaidlustatavad, seetõttu on täpsemate tingimuste kehtestamise

haldusaktidega ka konkursist huvitatud isikute huvides. Samuti on seadusest madalamal

seisvate aktidega võimalik kiiremini elulistele muutustele reageerida ja olemasolevat

regulatsiooni vastavalt vajadusele parandada, seega on nende kasutamine halduses märksa

efektiivsem.

20.7. Avalike konkursside korraldamist reguleeritakse väga sageli seadusest madalamal

seisvate aktidega, nt Eesti Haigekassa seaduse alusel Haigekassa juhatuse esimehe leidmiseks

(§ 24), elektroonilise side seaduse alusel raadiosagedusala kasutamise õiguse andmiseks (§ 9)

ja universaalteenuste osutaja leidmiseks (§ 73), kohtutäituri seaduse alusel kohtutäituri koha

3-17-729

16(16)

täitmiseks (§ 19), kunstiteoste tellimise seaduse alusel kunstiteoste tellimiseks (§ 3),

kutseseaduse alusel kutse andja valimiseks (§ 10), mõõteseaduse alusel taatlusmärgiste

valmistamise ainuõiguse andmiseks (§ 13), postiseaduse alusel universaalse postiteenuse

osutaja leidmiseks (§ 6), teadus- ja arendustegevuse korralduse seaduse alusel personaalse

uurimistoetuse andmiseks (§ 161), tervishoiuteenuste korraldamise seaduse alusel

kiirabibrigaadi pidaja leidmiseks (§ 17) ja perearsti nimistu moodustamiseks (§ 34),

välisteenistuse seaduse alusel vaba teenistuskoha täitmiseks (§ 80), õppetoetuste ja õppelaenu

seaduse alusel õppelaenu andja valimiseks (§ 16), prokuratuuriseaduse alusel prokuröride

ametisse nimetamiseks (§ 43). Avaliku konkursi korraldamise kord on seaduses endas

reguleeritud täpsemalt väga harvadel juhtudel, nt veterinaarkorralduse seaduse alusel volitatud

veterinaararsti leidmiseks (§ 10). Seega ei ole ka praegusel juhul avaliku konkursi

korraldamise tingimuste kehtestamises Määrusega midagi ebatavalist või põhiseadusevastast.

Kaebaja vastupidised väited on paljasõnalised ja põhjendamatud.

21. Eeltoodud põhjendustel leiab kohus, et vaidlusalune haldusakt on õiguspärane ja selle

tühistamiseks puudub alus. Kaebus tuleb jätta rahuldamata.

22. Kuna kohus teeb otsuse kaebaja kahjuks, tuleb menetluskulud jätta kaebaja kanda

(HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ega kolmandad isikud ei ole taotlenud nende menetluskulude

väljamõistmist kaebajalt ega esitanud kohtule tähtaegselt kuludokumente, seetõttu jäävad

nende võimalikud menetluskulud nende enda kanda (HKMS § 109 lg 1).

/allkirjastatud digitaalselt/

Reelika Lind

Kohtunik