3-17-2099/56 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Oliver Kask (eesistuja), Monika Laatsit ja Kaire

Pikamäe

Otsuse tegemise aeg ja koht

19. detsember 2017, Tallinn

Haldusasja number

3-17-2099

Haldusasi

AS

Infragate

Eesti

kaebus

riigihangete

vaidlustuskomisjoni

09.10.2017

otsuse

nr

142-

17/189554 resolutsiooni punkti 2 ja resolutsiooni punkti

3 osaliseks tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 21. novembri 2017. a otsus

Menetlusosalised ja nende

esindajad

Vaidlustaja – AS Infragate Eesti, volitatud esindaja Jaak

Parre

Hankija – Riigi Tugiteenuste Keskus, volitatud

esindajad Erle Eks ja Sander Güvet

Kolmas isik – Rahandusministeerium, volitatud

esindajad Heili Jaamu ja Tiit Oidjärv

Kolmas isik – OÜ EST-FOR Invest, volitatud esindaja

v.adv Rauno Klemm

Menetluse alus ringkonnakohtus

AS Infragate Eesti apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

11. detsember 2017

RESOLUTSIOON

1. Jätta AS Infragate Eesti apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu

21. novembri 2017. a otsus haldusasjas nr 3-17-2099 muutmata.

2. Mõista

AS-lt

Infragate

Eesti

OÜ

EST-FOR

Invest

kasuks

välja

apellatsioonimenetluse menetluskulud 2000 (kaks tuhat) eurot. Muus osas jätta

menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse hiljemalt 29. detsembril 2017. a

(HKMS § 278 lg 1).

Vastukassatsioonkaebust hankeasjas esitada ei saa (HKMS § 278 lg 3).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

3-17-2099

2(10)

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigi

Tugiteenuste

Keskus

avaldas

17.08.2017

riigihangete

registris

avatud

hankemenetlusena läbiviidava riigihanke (viitenumber 189554) „Puidurafineerimistehase riigi

eriplaneeringu konsultandi, planeeringu mõjude hindamise ja teadaolevate uuringute teenuse

tellimine Rahandusministeeriumile“ hanketeate (HT) nr 1571459, et leida konsultant, kes

nõustab

Rahandusministeeriumit

Tartu-

või

Viljandimaale

planeeritava

puidurafineerimistehase riigi eriplaneeringu koostamisel ja mõjude hindamisel. Hanketeate p

8.2 esimesed kaks lauset näevad ette, et edukaks tunnistatakse pakkumus, mille käibemaksuta

kogumaksumus (kõigi osamaksete summa, arvestades ka maksumuse vormis toodud koguseid)

on madalaim, ning pakkumus tuleb teha kõigile tehnilises kirjelduses nimetatud töödele

fikseeritud kogumaksumusega.

2. AS Infragate Eesti esitas 21.09.2017 riigihangete vaidlustuskomisjonile vaidlustuse

hanke alusdokumentide seadusega kooskõlla viimiseks, muu hulgas nõude osas esitada

pakkumuse maksumus kogumaksumusena.

3. Vaidlustusmenetluse ajal muutis hankija kõigis vaidlustatud punktides hanke

alusdokumente, v.a nõuet esitada maksumus kogumaksumusena.

4. Riigihangete vaidlustuskomisjon lõpetas 09.10.2017 otsusega vaidlustusmenetluse nr

142-17/189554 kuni 31.08.2017 kehtinud riigihangete seaduse (RHS) § 126 lg 1 p 3 alusel

seoses

põhjendatuks

tunnistamisega

hankija

poolt

kõigi

hanke

alusdokumentide

regulatsioonide osas peale kogumaksumuse nõude (resolutsiooni p 1), kogumaksumuse nõude

osas jättis vaidlustuse rahuldamata (p 2) ning jagas menetluskulud nii, et jättis vaidlustuse

esitaja tasutud riigilõivust 1/6 (213,30 eurot) tema enda kanda (p 3).

Pakkumuse kogumaksumuse esitamise nõue ei ole vaidlustaja põhjendustest lähtuvalt vastuolus

RHS-ga. Komisjon ei saa hakata võrdlema hanke alusdokumentides esitatud ja vaidlustaja

pakutud võimalikke pakkumuste hindamisviise ning otsustama hankija asemel nende

otstarbekuse üle.

RHS § 50 lg 3 järgi on võimalik tunnistada madalaima hinna kriteeriumi alusel edukaks ainult

madalaima hinnaga pakkumus. Madalaima hinnaga pakkumuse väljaselgitamine võib toimuda

pakutavate kogumaksumuste või ühikuhindade võrdlemisel, kui sõlmitava hankelepingu alusel

makstakse ühikuhindade alusel. RHS-ga ei ole vastuolus ka nende kahe variandi kombineeritud

kasutamine. Ühikuhindadel baseeruv või kombineeritud süsteem peab tagama selle, et RHS §

50 lg 3 alusel kajastuks hindamisel ka sõlmitava hankelepingu alusel pakkujale makstav

kogumaksumus. Kõik pakkumuse esitamisest huvitatud isikud on võrdses olukorras – nad

peavad pakkumuse maksumuses arvestama sellega, et laekuvate ettepanekutega tuleb sõlmitava

hankelepingu alusel tegelda. Selles valdkonnas tegev pakkuja saab pakkumuse kogumaksumust

kalkuleerides lähtuda oma kogemustest vastavas valdkonnas ja sarnastest projektidest.

5. AS Infragate Eesti esitas Tallinna Halduskohtule 16.10.2017 kaebuse riigihangete

vaidlustuskomisjoni 09.10.2017 otsuse nr 142-17/189554 resolutsiooni p 2 ja resolutsiooni p 3

osalise tühistamise nõudes.

Kuivõrd avalikul arutelul esitatavate ettepanekute maht sõltub avalikkuse huvist kõnealuse

planeerimismenetluse vastu, siis avalikel aruteludel või ka väljaspool seda esitatud ettepanekute

3-17-2099

3(10)

analüüsimise ning sellest tulenevate vajalike muudatuste sisseviimise mahukuse hindamine

mõistliku täpsusega on võimatu. Tegemist on esimese seda liiki planeeringuga, mille vastu on

kõrgendatud avalik huvi ning mis leiab laialdast meediakajastust. Avalikkuse huvi

puidurafineerimistehase planeeringu vastu on võrreldav Rail Balticu vastu tuntud huviga.

Töömaht sõltub sellest, millises detailsusastmes otsustab Rahandusministeerium iga ettepaneku

osa analüüsida ning kuivõrd sellega arvestada. Töömahu määramatust tingib asjaolu, et otsuse

langetamisel osaleb ka OÜ EST-FOR Invest, kes lähtub otsuste mõjutamisel oma erahuvidest.

Haldusasjas nr 3-16-129 leidis kohus, et olukord, kus tegelik töömaht sõltub hankija poolt

hiljem tehtavatest otsustest, ent küsitakse pakkumust kogumaksumusele, ei ole õiguspärane.

Selline ennustamatus jätab kaebajale põhjendamatu riski, et pakutud hinnaga pole võimalik

hankelepingut täita, isegi kui pakkuja tugineb pakkumust tehes piisavale varasemale

kogemusele ning valdkonna parimatele praktikatele. See võib kaasa tuua hankelepingu

ülesütlemise, pakkuja kahjumliku tegutsemise või hankelepingu muutmise.

Vaidlusalune hanketingimus toob kaasa korruptsiooniohu, kuna planeeringut alustati huvitatud

isiku OÜ Est-For Invest erahuvist rajada puidurafineerimistehas. Kui peaks tekkima olukord,

kus planeeringu koostaja satub raskesse olukorda seoses prognoosimatult suure töömahuga

avalike arutelude tulemusena esitatud ettepanekute analüüsimisel ja töösse sisseviimisel, võib

huvitatud isik teha planeeringu koostajale ettepaneku, et kui töö tulemused on tema jaoks

soodsad, sõlmib huvitatud isik planeeringu koostajaga täiendava konsultatsioonilepingu otse,

mille raames kompenseeritakse ettenägematud kulud.

Tööd on võimalik teostada tunnitasupõhiselt.

6. Riigi Tugiteenuste Keskus palus jätta kaebus rahuldamata.

Kohus ei saa asuda hankija asemel riigihanke alusdokumente koostama ja otsustama, milliseid

hindamiskriteeriumeid hankija kasutab ja kas ta lähtub pakkumuse kogumaksumuse või

tunnipõhise tasu hindamise mudelist. Tunnihinna alusel hindamine ei ole kasutatav alternatiiv.

Hankija peab tagama, et hindamisel kajastuks RHS § 50 lg 3 alusel ka sõlmitava hankelepingu

alusel pakkujale makstav kogumaksumus. Riigihangete vaidlustuskomisjoni otsuse

põhjendused on õiged. Hankija peab madalaima hinna kriteeriumi kontekstis tagama, et pakutav

hind kajastaks hankelepingu alusel pakkujale makstavat kogusummat. Kogumaksumuse

küsimine on planeerimise ja mõjuhindamise hangete puhul tavapärane praktika. Muu hulgas on

kogumaksumust küsitud ka teiste keerukamate ja detailsemate planeeringute, nt kolmes

maakonnas koostatud Rail Balticu maakonnaplaneeringute hankemenetluses. Võimatu on

ennustada avalikkuse tagasisidet ühelegi planeeringule, kuid see ei ole praktikas takistanud

küsida töövõtjalt koguhinnapõhist maksumust.

7. Rahandusministeerium palus jätta kaebus rahuldamata.

Professionaalne pakkuja peab suutma eelneva kogemuse põhjal hinnata tööde mahtu oma

varasema kogemuse ja sarnaste projektide põhjal. Hankes eeldatakse, et pakkuja pakub

töömahtu, mis sisaldab teadaoleva info põhjal avalikkuse kaasamise mahtu. Varem on

koostatud mitmeid olulise ruumilise mõjuga objekti planeeringuid ja detailplaneeringuid,

samuti on läbi viidud vastavate objektide mõjude hindamisi. Riigi eriplaneeringu menetlus on

sisuliselt ühendatud asukohavaliku planeeringu menetlus ja detailplaneeringu menetlus.

Kaebajal puudub eelnev kogemus olulisemates valdkondades, millele konsultatsiooniteenust

hangitakse

–

ruumiline

planeerimine,

keskkonnamõju

strateegiline

hindamine,

keskkonnauuringud –, mistõttu ei saa eeldada, et ta on teadlik vastavate hangete praktikast ja

võimeline pakkumustega seotud riske adekvaatselt hindama. Hanke juurde registreerunud

ettevõtted, kellel on kogemus planeeringute ja mõjude hindamise konsultatsiooni valdkonnas

ja kes seetõttu eeldatavasti kvalifitseeruvad olulisemate tellitava teenuse osade pakkujaks, ei

ole kaebajaga sarnaseid probleeme vaidlustanud.

3-17-2099

4(10)

8. OÜ EST-FOR Invest palus jätta kaebus rahuldamata.

Kaebuses ei ole välja toodud selget normi RHS-s, millega väidetavalt õigusvastane

hankedokumentide p 8.2 oleks vastuolus.

Asjakohatu on kaebaja viide maismaa ühistranspordi hangetele ja seal liinikilomeetri hinnast

lähtumisele. Viidatud kohtuotsuses heideti hankijale ette puudulikku eeltööd. Liinitranspordis

ei varieeru liinikilomeetrite arv pakkujate lõikes ehk hoolimata sellest, milline pakkuja võidab,

on lõppastmes tasustavate liinikilomeetrite kogus sama. Käesolevas riigihankes tehtavate

töötundide arv oleneb aga sellest, kuidas edukas pakkuja oma tööd korraldab, kui palju ja millist

tööjõudu kasutades teenust osutab, kui põhjalikult teeb eeltöid ja planeerib oma tegevust jne.

Kõik suuremad projekteerimishanked, nagu Rail Baltic ja Via Baltica, on lähtunud madalaima

hinna kriteeriumist.

Sätestatud hindamiskriteeriumile puudub mõistlik alternatiivne lahendus. Ainuke kaebaja välja

toodud sisuline alternatiiv piirduda tunnihinna küsimisega ei kõrvalda riski, et pakkujad asuvad

võitmiseks vajalikku madalat tunnihinda hiljem kompenseerima rohkemate kulutatud

töötundidega või korraldavad töid viisil, mis võiks muuta sellise näiliselt odavaima pakkumuse

tegelikkuses lõppastmes palju kallimaks, võrreldes teiste pakkumustega. Kogumaksumuse

küsimisel saab hanke tulemusi ka kõige paremini kontrollida, sest on teada kõigi pakkujate

tööde kogumaksumus.

Hankelepingu alusel tehtavate tööde eest tasub OÜ EST-FOR Invest, mistõttu kannab OÜ EST-

FOR Invest maksjana riski, et pakkujate poolt hinna sisse arvestatud riskide tõttu osutub teenuse

lõppmaksumus OÜ EST-FOR Invest jaoks suuremaks. Teatud riski jäämine pakkuja kanda on

riigihankes paratamatu.

9. Tallinna Halduskohtu 21.11.2017 otsusega jäeti kaebus rahuldamata ja mõisteti AS-lt

Infragate Eesti OÜ EST-FOR Invest kasuks välja 2790 eurot.

Riigihangete vaidlustuskomisjon ei saa hinnata, milline pakkumuste hindamise viis on

otstarbekam. VAKO pädevuses on võtta seisukoht vaid selles, kas pakkumuse kogumaksumuse

hindamine madalaima hinna alusel on kooskõlas RHS-ga.

Hankija on küll riigiasutus, kuid hanke kulud tasub OÜ EST-FOR Invest. Tegemist ei ole

traditsioonilise riigihankega, kus tuleb lähtuda riigihanke primaarsetest põhimõtetest – hankija

rahaliste vahendite läbipaistev, otstarbekas ja säästlik kasutamine. RHS eesmärk on tagada

eelkõige avaliku sektori rahaliste vahendite läbipaistev, otstarbekas ja säästlik kasutamine.

Seetõttu ei ole hanketingimused vastuolus RHS § 3 p-ga 1. Lähtuda tuleb aga võrdse

kohtlemise, huvide konflikti vältimise ja säästlikkuse põhimõttest. Viimane ei pruugi hankija

jaoks olla tingimata hanke madalaim maksumus.

Vaidlusaluses hankes nõutud valdkonnas tegev pakkuja saab pakkumuse kogumaksumust

kalkuleerides lähtuda oma kogemustest vastavas valdkonnas ja sarnastest projektidest. Rail

Balticu hanke (viitenumber 140345) hindamiskriteerium oli samuti madalaim hind. Seejuures

kaebaja enda hinnangul võis avalik huvi Rail Balticu hankes olla sama suur, kohtu hinnangul

mõjutatud ala arvestades veelgi suurem.

Hankija on hankedokumendi lisas 3 (projekti eelnõus) tööülesande piisava täpsusega kindlaks

määranud. Viide Tallinna Halduskohtu 16.02.2016 lahendile haldusasjas nr 3-16-129 ei ole

seetõttu kohane, sest selles lahendis heideti hankijale ette puudulikku eeltööd. Avalikkusega

suhtlemise kogemus ei lange vaid edukaks osutuvale pakkujale, sest hankedokumentide lisa 1

(tehniline kirjeldus) kohaselt korraldab planeeringu avalikustamise Rahandusministeerium.

Seda kinnitab ka riigihangete registris vaidlusaluse hanke juures 25.09.2017 24. küsimusele

antud vastustaja vastus: „Juhite õigesti tähelepanu, et projekti vastu on suur avalik huvi,

planeerija

peab

olema

valmis

vastama

ka

avalikkuse

küsimustele

väljaspool

3-17-2099

5(10)

planeerimismenetlust. Vastavalt hanke tehnilisele kirjeldusele toetab teenuse osutaja koostöös

Rahandusministeeriumi

ja

huvitatud

isikuga

planeeringu

koostamisega

seotud

kommunikatsioonitegevust, seega peab pakkuja arvestama vastava võimaliku töökoormusega.

Avalikkusega suhtlemist planeeringu koostamise käigus toetab Rahandusministeeriumi

kommunikatsiooniosakond; Est-For Invest OÜ avalikku kommunikatsiooni, mis ei ole otseselt

seotud planeeringu koostamisega, juhib Est-For Invest OÜ, kaasates vajadusel ise täiendavat

oskusteavet.“ Seega on hankija arvestanud suurenenud töökoormusega seoses kõrgendatud

avaliku huviga projekti vastu ning seda potentsiaalsetele pakkujatele ka vastavalt

kommunikeerinud. Kõigil pakkujatel on võimalik esitada pakkumine kogumaksumusele, mis

arvestab ka suurenenud töömahust tingitud täiendava kuluga.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

10. AS Infragate Eesti palub apellatsioonkaebuses Tallinna Halduskohtu 21.11.2017 otsuse

tühistada ja uue otsusega kaebuse rahuldada.

Pidades silmas, et tasuarvestus hankelepingu raames on seotud pakkumuse maksumusega ning

selle leidmise metoodikaga, rikuvad AS Infragate Eesti õigusi ka vastavad hankelepingu

projekti sätted, mis sätestavad tasuarvestuse aluseks hankemenetluses tehtud pakkumuse kõigi

hankelepingu esemeks olevate tööde kogumaksumusele. Isegi ilma neid hankelepingu punkte

käesolevas haldusasjas eraldi käsitlemata ei saaks RTK hankedokumendi p 8.2 õigusvastasuse

tuvastamisel kasutada hetkel riigihangete registris avaldatud hankelepingu põhja, kuna tasu

maksmise sätted on vahetult seotud pakkumuste hindamise kriteeriumitega.

Riigi eriplaneeringu koostamine koosneb neljast suuremast etapist, millest on lähtutud ka

tehnilise kirjelduse koostamisel: 1) riigi eriplaneeringu asukoha eelvaliku lähteseisukohtade ja

keskkonnamõju strateegilise hindamise väljatöötamise kavatsuse koostamine; 2) riigi

eriplaneeringu asukoha eelvaliku otsuse eelnõu ja keskkonnamõju strateegilise hindamise

esimese etapi aruande koostamine; 3) riigi eriplaneeringu detailse lahenduse ja keskkonnamõju

strateegilise hindamise aruande eelnõu koostamine; 4) riigi eriplaneeringu kehtestamine. Kõigi

nimetatud etapid jagunevad omakorda kolmeks. Kõigepealt toimub uuringute läbiviimine ja

etapi raames koostatavate dokumendiprojektide ettevalmistamine, seejärel koostatud

dokumendiprojektide avalik arutelu ning lõpetuseks dokumendiprojektide täiendamine avalikul

arutelul tehtud ettepanekute pinnalt. Viimasega seonduv töömaht oleneb esiteks tehtavate

ettepanekute arvust ja sisust ning teiseks Rahandusministeeriumi otsusest, millises ulatuses

ettepanekuid analüüsida ning arvestada. Partner saab öelda küll oma arvamuse, ent see pole

siduv. Seetõttu on võimalik, et etapi raames tehtud töö tuleb pärast avalikku arutelu suures

ulatuses ümber teha. Arvestades kõnealuse planeeringu vastu valitsevat kõrget avalikku huvi,

mõjutab töömahtu oluliselt ka üksnes see, kui põhjalikult nõuab Rahandusministeerium nende

analüüsimist. Töö mahu määramatus on jäetud pakkuja riskiks. Tehnilise kirjelduse kohaselt

tuleb teine ja kolmas etapp läbi viia samaaegselt. Seega saadakse avalikkuse tagasiside asukoha

eelvaliku osas alles pärast seda, kui on töötatud välja ka detailse lahenduse aruanne. On

võimalik, et valitud asukoht võib muutuda, mis tingib suures osas järgneva etapi töö

ümbertegemise.

Tegemist on esimese korraga, kui Eestis leiab aset menetlus riigi eriplaneeringu koostamiseks.

Seega ei saa rääkida ühegi isiku puhul piisavast varasemast kogemusest riigi eriplaneeringute

koostamisel. Muud liiki planeeringute koostamise kogemus ei ole praegusele olukorrale

ülekantav, kuna võrreldes nt detailplaneeringute koostamisega, mis on ainus planeeringute liik,

mille koostamise osas saab rääkida pakkujate arvestatavast kogemusest, on vaidlustatud hanke

esemeks oleva riigi eriplaneeringu territoriaalne ulatus ning mõju inimestele ja keskkonnale

kordades suurem. Planeeritud puidurafineerimistehase keskkonnamõjuks on HD lisaks oleva

dokumendi „Riigi eriplaneering puidurafineerimistehase püstitamiseks ja selle toimimiseks

3-17-2099

6(10)

vajaliku taristu rajamiseks. Lähteseisukohad ja mõjude hindamise väljatöötamise kavatsus“

kohaselt muu hulgas õhu- ja veesaaste, mis mõjutab oluliselt suuremat hulka isikuid, kui üksnes

tehase vahetus ümbruses asuvad inimesed ja ettevõtted. Dokumendi ptk-s 1.4 viidatakse, et

tehase tegevus eeldab muu hulgas heitvee suunamist Emajõkke, mis tähendab, et sõltuvalt

kasutatavast tehnoloogiast jääb Emajõkke suunatavasse vette teatud kogus heitmeid ning

samuti tõstab heitvee Emajõkke suunamine selle veetemperatuuri. Antud keskkonnamõju

mõjutab muu hulgas Peipsi järve, mis võib tuua kaasa ka rahvusvahelise huvi antud planeeringu

vastu. Viimast on kinnitanud ka Keskkonnaministeerium vaidlusaluse hanke esemeks oleva

planeeringu algatamise otsuse eelnõu seletuskirjas. Tööhõive osas ettenähtavad olulised

muutused (praegu puidu ekspordiga seotud inimestest suur hulk jääb tööta) võivad kaasa tuua

suure hulga ettepanekute esitamise. Keskkonnamõjuga seonduvas osas võib eeldada

planeeringu vastu isegi rahvusvahelist huvi ning sotsiaalse mõjuga seoses huvi ka isikutelt

väljaspool planeeringuala. Kogu sellega seonduva rahalise riski panemine pakkujale on

ebaproportsionaalselt koormav ja seetõttu õigusvastane.

Eeltöö tehnilise kirjelduse ettevalmistamisel ei mõjuta ega piira mingil moel seda, kui palju

ettepanekuid avalikkus esitab ning millises ulatuses nõuab Rahandusministeerium iga

ettepaneku analüüsimist ja arvestamist. Tegemist on tulevikus saabuvate sündmustega, mida

käesoleval juhul ei suuda keegi ette ennustada. Rail Balticu hanke õigusvastast praktikat ei ole

põhjust jätkata.

Variandiga, kus pakkuja satub hankelepingu täitmisel ootamatult suure töömahu tõttu

rahalistesse raskustesse, kaasneb ka kõrgendatud korruptsioonioht. Kõnealune planeering

alustati tulenevalt OÜ EST-FOR Invest erahuvist rajada puidurafineerimistehas. Tema palvel

lisati kehtivasse seadusandlusesse ka PlanS § 4 lg 21, mis võimaldab huvitatud isikul

planeeringu koostamist rahastada. Rahandusministeeriumiga sõlmitud lepingu alusel on OÜ

EST-FOR Invest saanud õiguse saada edukalt pakkujalt planeeringu täitmise käigus teavet

poolelioleva töö kohta ning töö tulemusi n-ö eelkooskõlastada. OÜ-le EST-FOR Invest antud

täiendavad võimalused annavad talle märksa suuremad võimalused pakkuja mõjutamiseks, kui

need oleks olukorras, kus OÜ EST-FOR Invest saab teavet samadel alustel kõigi muude

isikutega. Kui lisaks sellele peaks tekkima olukord, kus edukas pakkuja satub raskesse olukorda

seoses prognoosimatult suure töömahuga avalike arutelude tulemusena esitatud ettepanekute

analüüsimisel ja töösse sisseviimisel, esineb kõrgendatud korruptsioonioht selle näol, et OÜ

EST-FOR Invest võib teha talle ettepaneku, et kui töö tulemused on OÜ EST-FOR Invest jaoks

soodsad,

sõlmib

OÜ

EST-FOR

Invest

eduka

pakkujaga

hiljem

täiendava

konsultatsioonilepingu otse, mille raames kompenseeritakse mh tekkinud ettenägematud kulud.

Juba selline võimalus rikub kaebaja õigusi.

Kaebaja jaoks ei ole probleemiks hinnata nende tööde maksumust, mis ei seondu avalikel

aruteludel esitatavate ettepanekute läbitöötamise ning töösse sisseviimisega. Seega selles osas

oleks võimalik küsida fikseeritud hinnaga pakkumist, mis tagab, et Rahandusministeerium ei

peaks teostama vastavas osas raporteeritud töömahu põhjendatuse kontrolli. Avalikel aruteludel

esitatud ettepanekutega seonduvate tööde osas saab hankija tuua hankedokumendis esile

eeldatavad töömahud, mille kohta esitataks tunnihinnal põhinevad pakkumused ning kehtiks

põhimõte, et kui nimetatud eeldatav töömaht tegeliku töö käigus muutub, toimub vastavas osas

arveldamine tunnitasupõhiselt. Nii saab tagada pakkumuste võrreldavuse ja pakkujate võrdse

kohtlemise. Ülal kirjeldatule sarnaselt viiakse läbi näiteks ühistranspordihankeid, mille osas on

samuti teada, et vedude maht võib hankelepingu täitmise raames muutuda.

11. Riigi Tugiteenuste Keskus palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja jääb oma

varasemate seisukohtade juurde.

3-17-2099

7(10)

Hankemenetluses saavad osaleda sellised pakkujad, kellel on hankelepingu täitmiseks piisav

kogemus ning pädevused. Hankija on hankemenetluses nõuete ja tingimuste kehtestamisel

järginud õigusakte ja riigihanke üldpõhimõtteid, mis nõuavad, et hankija peab kasutama rahalisi

vahendeid säästlikult ja otstarbekalt ning saavutama riigihanke eesmärgi mõistliku hinnaga,

tagades konkurentsi korral erinevate pakkumuste võrdlemise teel parima võimaliku hinna ja

kvaliteedi suhte, tagama olemasoleva konkurentsi efektiivse ärakasutamise riigihankel, jälgima,

et kõik isikutele seatavad piirangud ja kriteeriumid oleksid riigihanke eesmärgi suhtes

proportsionaalsed, asjakohased ja põhjendatud ja kõiki isikuid koheldakse hankemenetluses

võrdselt, tagades seejuures riigihanke läbipaistvuse ja kontrollitavuse.

12. Rahandusministeerium palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja jääb oma

varasemate seisukohtade juurde.

Spekulatsioonid erinevate riskide ja korruptsiooniohu osas on täiesti põhjendamatud ja

asjakohatud. Edukas pakkuja peab suutma tagada hankelepinguga kokkulepitud tööde

kvaliteetse täitmise. Vastupidisel juhul on tellijal võimalus kasutada vastavalt vajadusele

õiguskaitsevahendeid. Kõigil pakkujatel on samaväärne kohustus oma varasemate kogemuste

põhjal hinnata töömahtu ja arvestada kõik oma riskid pakutava hinna sisse. Kui ettenägematutel

asjaoludel on hankelepingu muutmine vajalik, tuleb hankelepingu muutmisel lähtuda RHS-st.

Tähtsust ei ole, kas pakkumuste valikule madalaima hinna alusel on alternatiive, vaid üksnes

see, kas vaidlusalune hanketingimus on õiguspärane.

13. EST-FOR Invest OÜ palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.

Kaebaja saab kohtusse pöörduda üksnes oma majanduslike õiguste kaitseks, mitte aga avalikes

huvides. Kaebaja ei vaidle, et hankija võib kasutada madalaima hinna hindamiskriteeriumit

kuni 31.08.2017 kehtinud RHS § 31 lg 3 ja § 50 lg 3 mõttes. Madalaima hinna all tulebki mõista

pakkumuse kogumaksumust. Kirjanduses (D. Minumets, P. Kulm. Riigihangete õigus. Tallinn:

Juura, 2014, lk 221) on rõhutatud, et hankija peab madalaima hinna kriteeriumi rakendamisel

tagama, et pakutav hind kajastaks ka tegelikult hankija poolt hankelepingu alusel pakkujale

makstavat kogusummat. Pakkujad võivad kulutada sama töö tegemiseks erineva aja, mistõttu

tunnihinna põhjal eduka pakkuja valimine ei ole lubatav. Madalaima hinna tuvastamiseks

puudub sobiv alternatiiv.

Olukorras, kus hankelepingu täitmise eest tasub OÜ EST-FOR Invest, kes on planeerimise ja

mõjude hindamise esemeks oleva projekti realiseerimisest huvitatud, on selge, et nii hankija kui

ka maksja huvides on sõlmida hankeleping, arvestades projekti kogumaksumust.

Kogumaksumuse põhine hindamine ja lepingu tasumudel on tavapärane ka teistes sarnastes

planeerimise ja mõjuhindamise konsultandi hangetes. Rail Balticu hanke puhul ei ole sellise

valiku õigusvastasust tuvastatud. Sarnaselt on kogumaksumusest lähtutud Harku-Lihula-Sindi

330/110 kV kõrgepinge õhuliini trassi asukoha määramisel Harju, Lääne ja Pärnu maakonna

teemaplaneeringutega (riigihange nr 131026); maantee E67 trassi asukoha täpsustamisel Harju,

Rapla ja Pärnu maakonna teemaplaneeringutega (riigihange nr 113903); maantee E20 trassi

asukoha täpsustamisel Ida-Viru maakonna teemaplaneeringuga (riigihange nr 112046). Need

planeeringud sarnanevad riigi eriplaneeringutele, kuna vajalik oli nii asukohavaliku läbiviimine

kui ka eelprojekti täpsusastmes lahenduse koostamine koos korduvate avalike arutelude

voorudega.

Pakkuja kanda ei jää lubamatult suur risk. Kuigi pakkujal lepingu täitmiseks kuluv ressurss

sõltub paratamatult teatud määral ettenähtamatutest asjaoludest (vastuväidete arv, planeerimise

ja mõju hindamise käigus selguvad detailsed asjaolud jne), on professionaalsel pakkujal

varasema kogemuse põhjal olemas parim ülevaade tööde eeldatavast mahust ja kaasnevatest

riskidest. Lisaks sõltub paljuski pakkuja enda töökorraldusest, professionaalsusest ja

kogemusest, kui palju ressurssi tööde teostamiseks kulub (põhjalikum eeltöö vähendab

3-17-2099

8(10)

küsimustele vastamisele kuluvat töömahtu, esimeses etapis põhjalikult läbianalüüsitud

seisukohad on kasutatavad edasistes etappides ja hõlbustavad nende läbiviimist jne).

Lähteseisukohtade ja mõjude hindamise väljatöötamise kavatsuse eelnõu dokument ütleb

seejuures sõnaselgelt, et KSH-d menetletakse piiriülesena ehk sellega peabki pakkuja

arvestama. Ebatavalist täiendavat ja täielikult ettemääramatut töömahtu võimaliku

rahvusvahelise huviga ei kaasne.

Pakkujale kättesaadavad planeeringu esialgsed lähteseisukohad ja keskkonnamõju strateegilise

hindamise väljatöötamise kavatsuse otsuse eelnõu annavad tavapärasest parema aluse töömahu

ja kaasnevate riskide hindamiseks. Nõustuda ei saa apellandi väitega, et põhjalik eeltöö ei oma

mõju avaliku arutelu mahu hindamisel. Põhjalik eeltöö aitab kaardistada tõusetuvad probleemid

ning lihtsustab avaliku arutelu raames vajaliku töö mahtu. Tavapärane on see, et riskid jäävad

osaliselt ka pakkuja kanda, kes esitab kogumaksumuse põhise hinnapakkumuse.

Kaebaja väide hanketingimuse õigusvastasusest ei tugine seadusele. Väide avalike vahendite

mittesihipärasest kasutamisest on ekslik, sest ei kasutata avalikke, vaid OÜ EST-FOR Invest

rahalisi vahendeid.

Pakkuja on seotud tema poolt esitatud pakkumusega ja tööde mahu või riskide valesti

kalkuleerimine ei õigusta mingil juhul tööde tegemata jätmist või kehva kvaliteeti. Töömahu

valesti hindamisel ei saa edukas pakkuja lihtsalt raha juurde küsida ega teine pool ka seda

pakkuda, sest tegemist on fikseeritud hinnaga pakkumusega.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

14. Senise menetluse käigus ei ole kaebaja seisukoht, millise õigusnormiga ta peab HD p 8.2

esimest kaht lauset vastuolus olevaks, olnud üheselt selge. Apellant on aga nii vaidlustuses kui

kohtumenetluses pidevalt selgitanud, et peab õigusvastaseks HD tingimust, mille kohaselt tuleb

pakkujal esitada pakkumuse kogumaksumus kindla summana. RHS § 31 lg 3 ls 2 sätestab, et

hankija võib sõlmida hankelepingu üksnes madalaima hinnaga pakkumuse alusel juhul, kui

pakkumuse majanduslik soodsus hankija jaoks sõltub üksnes pakkumuse hinnast ja kõik muud

tulevase hankelepingu tingimused, sealhulgas hankelepingu esemega seotud kriteeriumid, on

hankedokumentides ammendavalt määratletud. Kaebaja tahet tõlgendades tuleb asuda

seisukohale, et ta küll ei vaidlusta seda, et parima pakkuja valikul tuleb lähtuda pakkumuse

madalaimast maksumusest, ent sellist kogumaksumust ei saa esitada ühe kindla summana.

15. Kaebaja seisukohtadest nähtuvalt peab ta pakkumuse maksumuse määramist

prognoosimatuks

peamiselt

teenuse

mõne

lõike

osas,

kus

tuleb

nõustada

Rahandusministeeriumit avatud menetluses vastuväidete ja arvamuste suhtes seisukoha

kujundamisel, neile vastamisel ja planeerimismenetluse ning keskkonnamõju strateegilise

hindamise käigus planeeringulahenduse muutmisel. Hankijal on küll RHS §-st 24 tulenevalt

võimalus hankemenetluse raames riigihange osadeks jaotada ja seeläbi nõuda pakkujatelt

vähemalt mõnes puidurafineerimistehase planeerimise etapis selgemini piiritletud mahus

teenuseid, ent selline osadeks jaotamine ei võimaldaks kogu planeerimismenetluse käigus

nõustamise mahtu täpsemini piiritleda.

16. Soovitud nõustamisteenuse mahtu ei ole võimalik täpses mahus ette näha. See sõltub

osutatud teenuse põhjalikkusest, nõustamise käigus läbiviidava planeeringu mõjude hindamise

käigus ilmnevate mõjude ulatusest ja iseloomust ning avatud menetluse käigus esitatud

ettepanekutest ja vastuväidetest. Seejuures ei oma sellised võimalikud ettepanekud ka võrdset

mõju tellitava teenuse mahule. Ka pakkujate erialane kompetentsus ei võimalda selgelt ette

näha, millises mahus teenust tuleb osutada.

17. Hankija ja kolmandad isikud selgitavad õigesti, et teenuse tellimine tunnihinnaga ei

võimalda välja selgitada, milline pakkuja osutaks soovitud teenust lõpptulemusel kõige

3-17-2099

9(10)

odavamalt. Võrdse aja kulutamist sama teenuse osutamisel ei ole võimalik eeldada, eriti kui

pakkujad pakuvad teenust ligilähedaselt võrdse tunnihinnaga. Kvalifitseerimistingimustega ei

ole võimalik tagada, et pakkujate kogemused on võrdsed ning kõigi lahendamist vajavate

küsimuste läbitöötamiseks kuluv aeg seetõttu võrdne. Kvalifitseerimistingimused peavad

välistama selliste pakkujate osalemise hankemenetluses, kelle tehniline või kutsealane pädevus

ei võimalda hankelepingut nõuetekohaselt täita (RHS § 39 lg 1). On ilmne, et hankelepingu

täitmine on võimalik ka pakkuja poolt, kellel kulub teenuse osutamiseks keskmisest kauem

aega, kui teenuse kvaliteet vastab nõuetele. Seetõttu on pakkujate võrdlemine võimalik vaid

juhul, kui pakkumuses näidatakse pakkumuse kogumaksumus tervikliku summana.

18. RHS § 50 lg 3 lubab hankijal sõlmida hankelepingu üksnes madalaima hinnaga pakkumuse

alusel juhul, kui pakkumuse majanduslik soodsus hankija jaoks sõltub üksnes pakkumuse

hinnast ja kõik muud tulevase hankelepingu tingimused, sealhulgas hankelepingu esemega

seotud kriteeriumid, on hankedokumentides ammendavalt määratletud. Hankija on

hankelepingu tingimused määratlenud ammendavalt ning hankelepingu täitmine nende

tingimuste alusel on võimalik ilma edasiste kokkulepeteta. Asjaolu, et tellitava teenuse

osutamise käigus alles selgub täpne teenuse maht, ei lükka seda seisukohta ümber.

Hanketingimused näevad ette kõik küsimused, milles hankijat tuleb nõustada. Selline teenus on

piiritletud riigi eriplaneeringu koostamise kõigis etappides koostöös Rahandusministeeriumi ja

huvitatud isikuga planeeringulahenduse ja -dokumentatsiooni koostamisega ning HD lisas 1

nimetatud uuringute läbiviimisega. Sellest, et HD lisas 1 loetletud ülesanded on täpsemalt

kirjeldatud 32-punktilises loetelus, mis ei ole lõplik, ei saa teha järeldust, et nõutavad ülesanded

ei ole selgelt piiritletud. Kõik neli tööosa on selles dokumendis kirjeldatud piisavalt täpselt.

19. Ringkonnakohus jagab hankija ja kolmandate isikute seisukohta, et pakkujate kogemus

planeeringute koostamisel peab võimaldama äririske piisavalt hinnata ja vajalike tööde mahtu

nende sisulise kirjelduse põhjal tööaega arvestatuna ette näha. OÜ EST-FOR Invest on

põhjendatult viidanud erinevatele planeeringutele, mille põhjal võib prognoosida

puidurafineerimistehase planeerimisel vajalike tööde mahtu teiste planeeringute koostamisel

vajalike uuringute ulatuse ja neis esitatud ettepanekute põhjal. Kuigi tehasega kaasnevad

keskkonnamõjud erinevad elektriliinide rajamisest tekkivatest või raudtee kasutamisega

kaasnevatest mõjudest, sh mõjuala ettenähtavuse poolest, ei ole praeguse planeeringu

ettevalmistamise maht sedavõrd ettenähtamatu, et hanketingimused seaksid pakkujatele

lubamatult suure äririski.

20. Apellandi väited kõrge korruptsiooniohu kohta ei oma asja lahendamisel tähtsust.

Korruptsiooniohu realiseerumise vastu on olemas muidki abinõusid peale hanketingimuste

selge piiritlemise. Vastustajal on hanketingimuste ettenägemisel avaliku huvi määratlemisel

avar kaalutlusruum ning kohus ei saa kontrollida hanketingimuste otstarbekust.

21. Eeltoodud põhjustel tuleb apellatsioonkaebus jätta rahuldamata ja halduskohtu otsus

muutmata.

22. OÜ EST-FOR Invest taotleb apellatsioonimenetluses menetluskulude (esindajatasu)

väljamõistmist apellandilt summas 2911,20 eurot. Kulude kandmine on tõendatud, kuid kulud

ei ole vaidluse mahtu ja keerukust arvestades täies ulatuses põhjendatud ja vajalikud.

Vaidlusküsimused

ja

menetlusosaliste

peamised

väited

on

jäänud

samaks

vaidlustusmenetluses, halduskohtus ja apellatsioonimenetluses. Ringkonnakohtu istungiks

kulunud aeg ja esialgse õiguskaitse taotluse lahendamine ei võimalda pidada praegust vaidlust

keskmisest keerukamaks hankevaidluseks. Seetõttu tuleb apellandilt OÜ EST-FOR Invest

kasuks välja mõista 2000 eurot.

3-17-2099

10(10)

(allkirjastatud digitaalselt)