5-17-10/10 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

51710

Otsuse kuupäev

12. detsember 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Hannes Kiris, Indrek

Koolmeister, Jüri Põld ja Tambet Tampuu

Kohtuasi

Halduskohtumenetluse seadustiku § 46 lõike 2 teise lause

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Tartu Ringkonnakohtu 1. juuni 2017. a määrus haldusasjas

nr 3161205

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Tartu Ringkonnakohtu taotlus läbi vaatamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ Meness esitas 11. juunil 2010. a Ravimiametile taotluse apteegiteenuse osutamiseks Tallinnas

Punane 61.

2. Ravimiamet selgitas 27. augusti 2010. a kirjas taotlejale, et tsiviilasjas nr 21032634 on

kohtumäärusega rendileandjal AS Medicum kuni kohtuotsuse jõustumiseni keelatud OÜ-le Meness

või muule isikule nimetatud aadressil apteegiteenuse osutamist võimaldada. Seega ei ole võimalik

sellel aadressil apteegiteenust osutada. Kirjas anti OÜ-le Meness võimalus hiljemalt 6. septembriks

2010. a selgitada, kuidas OÜ Meness tagab apteegiteenuse osutamise, arvestades kohtumäärusega

seatud keeldu. Vastuseks esitas OÜ Meness 6. septembril 2010. a Ravimiametile taotluse peatada

menetlus põhjusel, et käimas on haldusmenetlust mõjutava tsiviilasja menetlus. Ravimiamet taotluse

menetlusse võtmise, menetluse peatamise või taotluse rahuldamisest keeldumise kohta otsustust

kaebajale ei väljastanud.

3. OÜ Meness esindaja teatas 1. veebruaril 2016. a Ravimiametile, et tegevusloa peatamise alused

on ära langenud, kuna tsiviilkohtumenetlus on lõppenud. Sellele järgnenud kirjavahetuse käigus

selgitas Ravimiamet, et OÜ Meness tegevusloa taotlus ei olnud peatatud, vaid menetlus oli lõppenud

15. novembril 2010. a taotluse läbi vaatamata jätmisega.

4. OÜ Meness esitas 9. mail 2016. a Ravimiametile vaide, milles palus jätkata 11. juunil 2010. a

esitatud tegevusloa taotluse haldusmenetlust ning ennistada vaide esitamise tähtaeg. Ravimiamet

jättis 16. mai 2016. a otsustusega vaide läbi vaatamata, leides, et vaide esitamisel rikuti vaide

esitamise tähtaega ning puudus alus selle ennistamiseks.

5-17-10

5. OÜ Meness esitas 15. juunil 2016. a Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus kohustada

Ravimiametit jätkama kaebajale üldapteegi tegevusloa väljastamiseks haldusmenetlust, tühistada

Ravimiameti 16. mai 2016. a vaide läbi vaatamata jätmise otsus ning ennistada kaebetähtaeg, kui

see peaks olema ületatud.

6. Tartu Halduskohus jättis 11. oktoobri 2016. a määrusega OÜ Meness kaebetähtaja ennistamise

taotluse rahuldamata, lõpetas haldusasja menetluse kohustamisnõude osas ja jättis kaebuse vaide

läbi vaatamata jätmise otsustuse tühistamise nõude osas läbi vaatamata.

7. Halduskohus leidis, et kuna kaebaja oli Ravimiametile esitanud taotlused, pidi ta eeldama, et need

ka lahendatakse, mistõttu ei ole usutav kaebaja väide, et tema hinnangul peatas Ravimiamet

tegevusloa taotluse menetluse vaikimisi. Kui kaebaja leidis, et haldusorgan on olnud tegevusetu või

viivituses ning et taotlusi ei ole mõistliku aja jooksul lahendatud, oleks ta pidanud kasutama

vastavaid õiguskaitsevahendeid. Nüüdseks, üle kuue aasta pärast taotluse esitamist, on kaebetähtajad

ilmselgelt möödunud. Pole usutav, et kaebaja sai alles 2016. aastal teada, et haldusmenetlus on

lõppenud taotluse läbi vaatamata jätmisega. Mõjuvad põhjused kaebetähtaja ennistamiseks

puuduvad. Kuna kaebetähtaeg on kohustamisnõude osas ületatud, tuleb menetlus lõpetada.

8. OÜ Meness esitas Tartu Ringkonnakohtule määruskaebuse, milles palus halduskohtu määruse

tühistada.

TARTU RINGKONNAKOHTU MÄÄRUS

9. Tartu Ringkonnakohus rahuldas 1. juuni 2017. a määrusega OÜ Meness määruskaebuse ja

tühistas Tartu Halduskohtu otsuse. Ringkonnakohus asus seisukohale, et asja lahendamisel tuleb

jätta kohaldamata halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 46 lõike 2 teine lause kui

põhiseaduse (PS) §s 15 sätestatud kohtusse pöördumise õigust ebaproportsionaalselt riivav säte.

Ringkonnakohus edastas asja Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse

algatamiseks.

10. Ravimiamet ei ole esitanud ühtegi dokumenti selle kohta, et tegi taotluse läbi vaatamata jätmise

otsuse. Seetõttu tuleb asuda seisukohale, et sellist otsustust ei ole tegelikult tehtud. Ei saa lähtuda

eeldusest, et kaebajale pidi teada olema, et tema taotluse kohta on mingi otsus tehtud ja et ta oleks

pidanud astuma samme selle otsuse väljanõudmiseks. Seega on asjas haldusmenetlusega küll

alustatud, kuid see on jäänud ravimiseaduse (RavS) § 46 lõikes 1 sätestatud 60 päeva pikkuse

taotluse lahendamise tähtaja jooksul lõpule viimata ning Ravimiameti käitumine on kvalifitseeritav

viivitusena.

11. Kaebaja oleks HKMS § 46 lõike 2 teise lause järgi pidanud ühe aasta jooksul pärast RavS § 46

lõikes 1 sätestatud tähtaja möödumist esitama kohustamiskaebuse halduskohtule. Seega tuleks

HKMS § 46 lõike 2 teise lause kohaldamisel asuda seisukohale, et kaebetähtaeg on asjas möödunud.

Kuna asjas puudub alus kaebetähtaja ennistamiseks, viiks selline lahendus haldusasja menetluse

lõpetamiseni, mis tähendaks aga kaebaja PS §s 15 sätestatud kaebeõiguse ebaproportsionaalset

piiramist.

12. HKMS § 46 lõike 2 teises lauses sätestatud piirangu eesmärgiks võib pidada seadusandja soovi

välistada kaebuse esitamine ebamõistlikult hilja. Seda võib pidada kaebeõiguse piiramise

legitiimseks eesmärgiks, mis on taandatav PS §st 10 tulenevale õiguskindluse põhimõttele. Kuid

käesoleval juhtumil, mil haldusorgani viivitus või tegevusetus ja seega ka kaebaja õiguste rikkumine

on jätkuv ja kestnud HKMS § 46 lõike 2 teises lauses sätestatud tähtajast kauem, ei saa

2(10)

5-17-10

õiguskaitsevahendi kasutamine olla ebamõistlikult hilinenud. Seetõttu on kaheldav juba see, kas

HKMS § 46 lõike 2 teisel lausel on olemas legitiimne eesmärk.

13. HKMS § 46 lõike 2 teine lause on oma eesmärkide saavutamiseks ka sobimatu ja ebavajalik

ning järelikult ka ebaproportsionaalne vahend, mis viib isiku õiguste kaitsmisel ebamõistliku

tulemuseni. Eeskätt on see nii olukorras, kus üks aasta on küll haldusakti andmiseks või toimingu

tegemiseks ettenähtud tähtajast möödunud, kuid menetluse venimist ei saa pidada mingil põhjusel

õigusvastaseks. HKMS § 46 lõike 2 teine lause sunnib aga isikut sellises olukorras aastase tähtaja

möödumisel kohtusse pöörduma, ehkki tegelikult isikul selleks vajadust ei ole. Sellelaadne olukord

esines ka käesolevas asjas, kus kaebaja ei pidanud vajalikuks enne tsiviilvaidluse lõppu

haldusmenetlusega edasi minna ega pidanud vajalikuks pöörduda ka halduskohtusse, sest

tsiviilvaidluse lõpuni oli tema jaoks soovitud aadressil apteegiteenuse osutamine välistatud. Kaebaja

on selgitanud, et ta ootas kohtumenetluste lõppemist, mis seostusid vaidlusalusel aadressil apteegi

avamise võimalusega. Raske on sellises olukorras kaebajale ette heita, et ta ei esitanud kaebust

halduskohtule HKMS § 46 lõike 2 teises lauses sätestatud tähtaja jooksul. Vastustaja väide, et

käimas olnud kohtuvaidlused ei puudutanud tegevusloa menetlust, on vastuolus vastustaja enda

menetluses varem kaebajale esitatud seisukohaga, et apteegiteenuse osutamine kaebaja soovitud

asukohas ei ole võimalik pooleli oleva kohtuvaidluse tõttu.

14. Range aastane tähtaeg võib olla ebamõistlik ka muudes olukordades. Nii on see juhul, kui isik

on faktiliselt saavutanud enda soovitud eesmärgi ja riigi silmis vajalik haldusakt ei ole tema jaoks

enam hädavajalik. Kui isik on esitanud taotluse sellise haldusakti väljastamiseks, ent haldusorgan

viivitab selle väljastamisega, ei tohiks isikule panna kohustust teha järelevalvet haldusorgani üle

ning aasta möödumisel sundida teda kohtusse pöörduma.

15. Esiteks tuleb sellisel juhul teha isikul kohtusse pöördumiseks vajalikud toimingud ja kulutused

olukorras, kus ta ise ei leia, et tema õigusi rikutakse, ning ise veel kohtusse ei pöörduks. Algsest

menetlustähtajast aasta möödumine ei pruugi tähendada tingimata seda, et see rikuks isiku õigusi

või et isik peaks seda ise oma õigusi rikkuvaks. Samuti koormab selline ebavajalik kohtusse

pöördumine nii vastustajat kui ka kohut. Lisaks võib ennatlik kohtumenetluse algatamine kahjustada

isiku ja haldusorgani vahelisi suhteid.

16. HKMS § 46 lõike 2 teise lause järgi kaebetähtaja kulgemise üle arvestuse pidamine võib kaebaja

jaoks olla väga keeruline, sest see võib sõltuda sellest, millal haldusorgan isiku taotluse menetlusse

võtab. Kui algul esitati puudustega taotlus või kui taotlus esitati tavaposti teel, ei pruugi isik teada

saada, millal tema taotlust sisuliselt lahendama hakati.

17. HKMS § 46 lõike 2 teine lause paneb viivituse või tegevusetuse vaidlustaja keerulisse olukorda

võrreldes haldusakti vaidlustada sooviva isikuga, sest tänapäevased haldusmenetluse arusaamad

nõuavad haldusaktis vaidlustamisviite äratoomist (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 57).

18. Sisuliselt paneb HKMS § 46 lõike 2 teine lause kaebajale kohustuse valvata selle üle, et

haldusorgan järgiks seadusega kehtestatud menetlustähtaegu. See ei ole aga kaebaja suhtes õiglane.

Haldusorgan vabaneb vastutusest, kui tal õnnestub hoida isikut piisavalt kaua kohtusse pöördumast.

Samas on haldusorganil kohustus haldusmenetlus lõpule viia. Tegevusetuse või viivituse korral ei

tohiks haldusorgan sellest kohustusest mingi tähtaja möödumisel lihtsalt vabaneda. Selline tulemus

viib haldusorgani õigusvastase käitumise põlistamiseni, sest isikul puudub pärast HKMS § 46

lõike 2 teises lauses märgitud tähtaja möödumist õiguskaitsevahend enda õiguste kaitseks. See loob

omakorda õigusvastaselt käituda soovivale haldusorganile soodsad võimalused oma õigusvastase

viivituse või tegevusetuse varjamiseks.

3(10)

5-17-10

19. HKMS § 46 lõike 2 teise lause sobimatus ilmneb ka siis, kui võrrelda seda HMS-is sätestatud

vaide esitamise tähtajaga. Kuigi vaidemenetluses ei ole selgelt sätestatud tähtaega haldusorgani

viivituse vaidlustamiseks, on erinevalt halduskohtumenetlusest võimalik tõlgendus, mille järgi saab

viivitust või tegevusetust vaidemenetluses vaidlustada kogu selle kestvuse jooksul.

20. Viivitus ja tegevusetus kui vältavad toimingud olid kogu nende jätkumise aja vältel

vaidlustatavad ka Teise maailmasõja eelses Eesti õiguskorras (administratiivkohtu korra

(RT 1919, 10) § 9) ja tähtajatut vaidlustamise võimalust toetati ka õiguskirjanduses. Ka Saksamaal,

kus halduskohtumenetlus on reguleeritud Eesti halduskohtumenetlusega küllaltki sarnasel viisil, ei

ole kehtestatud haldusorgani tegevusetuse kohtuliku vaidlustamise lõpptähtaega.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

21. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et kuna OÜ Meness esitas Ravimiametile taotluse

apteegiteenuse osutamiseks enne kehtiva HKMS-i jõustumist, on HKMS § 46 lõike 2 asemel

käesoleva haldusasja lahendamisel asjakohane norm eelkõige HKMS § 283 lõige 2, mis sätestab, et

kui haldusorgan viivitab või on tegevusetu enne 2012. aasta 1. jaanuari jõustunud HKMS-i

jõustumist taotletud haldusakti andmisel või toimingu tegemisel, võib kohustamiskaebuse esitada

kahe aasta jooksul seadustiku jõustumisest arvates.

22. Kui Riigikohus siiski leiab, et Tartu Ringkonnakohtu taotlus on lubatav, peab Riigikogu

põhiseaduskomisjon HKMS § 46 lõike 2 teist lauset põhiseadusega kooskõlas olevaks.

23. HKMS § 46 lõike 2 teine lause on kehtestatud eesmärgiga vältida kohtute ülekoormamist

kaebustega, mis on esitatud ebamõistlikult hilja. Samuti aitab piirang säilitada õigusrahu ja kaitsta

kolmandate isikute usaldust senise olukorra püsimise vastu ning tagada halduse efektiivset

toimimist. Vahend on oma eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik, sest kaebetähtaeg soodustab

oma eesmärkide saavutamist ning on keeruline näha muid meetmeid, mis võimaldaksid saavutada

menetlusökonoomilisi eesmärke sama tõhusalt, kuid samas kaebaja õigusi vähem koormaval viisil.

24. HKMS § 46 lõike 2 teises lauses sätestatud tähtaeg on oluliselt pikem, kui HKMS-is haldusakti

tühistamise nõude esitamiseks või haldusakti andmisest või toimingu tegemisest keeldumise

vaidlustamiseks ette nähtud tähtajad või HMS §des 75 ja 84 vaide esitamiseks ja läbivaatamiseks

ette nähtud tähtajad.

25. RavS § 46 lõige 1 sätestab apteegi tegevusloa taotluse lahendamiseks konkreetse tähtaja, mis ei

ole ülemäära pikk. Arvestades haldusmenetluses ette nähtud tähtaega, ei ole mõistlik eeldada, et ka

haldusorgani tegevusetust või viivitust saaks vaidlustada kohtus tähtajatult. Tähtajatu vaidlustamise

võimalus võiks tekitada olukorra, kus kohtul ei pruugi enam olla võimalik tuvastada, kas

haldusmenetlus oli õiguspärane.

26. HKMS § 46 lõike 2 teisest lausest tuleneva kohtusse pöördumise õiguse riive intensiivsust

vähendab asjaolu, et HKMS § 95 lõige 1 võimaldab kohtul menetluse peatada kuni teise menetluse

lõppemiseni, kui otsus sõltub sellise asjaolu olemasolust või puudumisest, mis on teise käimasoleva

kohtumenetluse ese või mille olemasolu peab tuvastama haldusmenetluses või muus

kohtumenetluses. Seadusega on jäetud kohtu, mitte kaebaja hinnata, kas menetluses esineb või ei

esine asjaolu, mis takistab vaidluse kiiret lahendamist.

4(10)

5-17-10

27. Eelnevast tulenevalt esinevad HKMS § 46 lõike 2 teisest lausest tuleneva tähtaja kehtestamiseks

kaalukad põhjused, mis ei riiva samas PS § 15 lõike 1 esimesest lausest tulenevat igaühe

kohtukaebeõigust ülemäära. Riive on seega ka oma eesmärkide saavutamiseks mõõdukas vahend.

28. Põhiseaduskomisjon edastas Riigikohtule ka Riigikogu õiguskomisjoni arvamuse HKMS § 46

lõike 2 teise lause põhiseaduspärasuse kohta. Õiguskomisjon on seisukohal, et HKMS § 46 lõike 2

teine lause teenib menetlusökonoomia eesmärki ning selles sätestatud tähtajaline piirang on selle

eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne ja kooskõlas põhiseadusega.

Õiguskantsler

29. Õiguskantsler leiab, et HKMS § 46 lõike 2 teine lause on põhiseadusega kooskõlas.

30. Konkreetne normikontroll on lubatav osas, mis puudutab HKMS § 46 lõike 2 teises lauses

sisalduvat tähtaega. Asjassepuutuv on ka 1. jaanuaril 2012. a jõustunud HKMS § 283 lõige 2, mis

näeb ette, et juhul, kui haldusorgan viivitab või on tegevusetu enne halduskohtumenetluse

seadustiku jõustumist taotletud haldusakti andmisel või toimingu tegemisel, võib

kohustamiskaebuse esitada kahe aasta jooksul sama seadustiku jõustumisest alates.

31. HKMS § 46 lõike 2 teise lause ja HKMS § 283 lõike 2 kehtestamise ja kaebaja PS § 15 lõikes 1

sätestatud kohtusse pöördumise õiguse riivamise eesmärgiks on haldus- ja kohtumenetluse

ökonoomia tagamine ning PS §st 10 tuleneva õiguskindluse ja stabiilsuse tagamine. Kaebeõigusele

tähtaja kehtestamine on nende eesmärkide saavutamiseks sobiv, vajalik ja ka mõõdupärane meede.

32. HKMS § 46 lõike 2 teises lauses ette nähtud tähtaeg ületab oluliselt HKMS § 46 lõikes 7

sätestatud tähtaega, mida rakendatakse, kui isik vaidlustab oma õigusi piiravat haldusakti, mida pole

talle kätte toimetatud, kuid mille olemasolust ta on teadlik.

33. Üldapteegi tegevusloa andmise menetlus RavS-i järgi on haldusmenetluse eriliik, mida

iseloomustab haldusorgani vähene kaalutlusõigus ning menetluse pikendamise ja peatamise piiratud

võimalused ja konkreetsed menetlustähtajad.

34. Võib eeldada, et kaebaja oli teadlik ja arvestas võimalusega, et otsustus tehakse seaduses

sätestatud korras ja tähtajaks. Haldusmenetlus toimus nii era- kui ka avalikes huvides ja kaebajalgi

lasub sellises menetluses hoolsuskohustus oma õiguste ja huvide aktiivseks kaitsmiseks. Kaebaja

menetluse peatamise taotluse esitamine oli tema teadlik valik ning teades RavS-i norme, pidi ta

arvestama võimalusega, et tema taotlust ilmselt ei rahuldata. Isikul ei saanud tekkida ekslikku

ootust, et loamenetluse reeglid ei kehti või haldusorgan neid ei järgi. HKMS § 46 lõike 2 teisest

lausest ja HKMS § 283 lõikest 2 tulenev tähtaeg oli piisava pikkusega, et võimaldada kaebajale

mõistlik aeg oma õiguste kaitsmiseks isegi juhul, kui tegemist oli õigusteadmisteta ja asjatundmatu

isikuga, kes oli esialgu ekslikul arusaamisel seaduse tingimustest ja menetlusnõuetest. HKMS-is

sätestatud kaebuse esitamise tähtaeg ei ole ainus mehhanism, millega saab tagada, et

haldusmenetluses otsuste tegemisega põhjendamatult ei viivitata, ametnike tegevuse õiguspärasus

tagatakse ka muude menetlusnõuete ja järelevalvemehhanismidega.

35. Ka juhul, kui kaebaja lasi HKMS-is haldusorgani viivituse vaidlustamiseks ette nähtud tähtaja

mõjuval põhjusel mööda, on tal võimalik taotleda menetlustähtaja ennistamist. Tähtaja ennistamist

põhjendavate asjaoludena tulevad kohtupraktikast nähtuvalt kõne alla nt menetlusosalise

subjektiivne võime asjadest aru saada ja oma käitumist õigusaktidele vastavalt juhtida, samuti isiku

eksimus protsessitoimingutes ning asjaolu, et kaebaja õigused jäid kaitseta tema esindaja

tegevusetuse tõttu.

5(10)

5-17-10

Justiitsminister

36. Justiitsminister on seisukohal, et HKMS § 46 lõike 2 teine lause ei ole asjassepuutuv säte

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 9 lõike 1 tähenduses juhul, kui

kaebetähtaeg ei ole ületatud või kui esinevad tähtaja ennistamise alused. HKMS § 46 lõike 2 teises

lauses sätestatud kaebetähtaeg on põhiseadusega kooskõlas ning tagab nii isiku õiguste kaitse kui ka

piisavad võimalused haldusmenetluse õiguspäraseks korraldamiseks. Osas, milles HKMS § 46

lõike 2 teine lause ei ole asjassepuutuv säte, tuleb jätta kohtumäärus läbi vaatamata, ning muus osa

jätta rahuldamata.

37. HKMS § 46 lõike 2 teine lause vastab formaalse põhiseaduspärasuse nõuetele. Selle sättega ette

nähtud kaebetähtaeg on seotud eriseadusega määratud haldusakti andmise või toimingu sooritamise

tähtajaga ning menetluse peatamise regulatsiooniga. RavS § 46 lõike 1 kohaselt tuli haldusakt anda

või sellest keelduda 60 päeva jooksul taotluse esitamisest. HMS § 33 lõike 1 ja

tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 358 lõike 1 kohaselt katkeb menetluse peatamise korral kõigi

menetlustähtaegade kulgemine ja peatamise lõppemisel algab tähtaja kulgemine uuesti algusest.

HKMS § 46 lõike 2 teises lauses sätestatud tähtaeg ei saa seetõttu mööduda ajal, millal

haldusmenetlus on peatunud, vaid hakkab uuesti kulgema ajast, millal haldusorgan pidi pärast

menetluse uuendamist haldusakti andma või toimingu sooritama.

38. HKMS § 46 lõike 2 teises lauses sätestatud tähtaeg on oluliselt pikem halduskohtumenetluses

tühistamiskaebuse või keeldumise peale esitatava kohustamiskaebuse esitamise tähtajast ning tagab

isikule piisavad võimalused enda subjektiivse õiguse teostamiseks haldusmenetluse kaudu.

Kohustamiskaebuse esitamata jätmine ei välista täielikult kolme aasta jooksul tuvastamis- või kahju

hüvitamise kaebuse esitamist ning seetõttu ei mineta menetlusosaline täielikult õiguskaitse

võimalusi ka siis, kui ta otsustab kohustamiskaebuse esitamata jätta. HKMS § 71 alusel võib kohus

menetlustähtaja ennistada, kui haldusorgani vastuoluline ja eksitav käitumine oli heauskselt käituva

menetlusosalise jaoks kaebetähtaja möödalaskmise mõjuvaks põhjuseks (nt menetlusosaline eeldas

õiguspäraselt, et haldusorgan on menetluse peatanud). Kogumis annavad HKMS § 46 lõike 2 teises

lauses sätestatud pikendatud tähtaeg, tuvastamis- ja kahju hüvitamise kaebuse esitamise võimalus

ning kaebetähtaja ennistamise regulatsioon piisava õigusliku tagatise subjektiivsete õiguste

kohtulikuks kaitseks. Seega ei ole ka HKMS § 46 lõike 2 teises lauses sätestatud kaebetähtaeg

vastuolus PS §st 15 tuleneva subjektiivsete õiguste tõhusa kohtuliku kaitse õigusega.

Ravimiamet

39. Ravimiamet on seisukohal, et praegusel juhul ei ole tegemist sellise olukorraga, mil HKMS § 46

lõike 2 teine lause oleks takistanud kaebuse esitaja õiguste kaitsmist. Nimetatud õigusnorm on

põhiseadusega kooskõlas. Kaebajat on korduvalt teavitatud, et kuivõrd tema taotluses esinevad

puudused, ei ole võimalik tegevusluba välja anda. Kuna taotleja jättis puudused kõrvaldamata, siis

jättis Ravimiamet apteegi tegevusloa taotluse läbi vaatamata ja menetlus asjas lõppes 15. novembril

2010. a. Ringkonnakohus on menetluse aluseks olevaid faktilisi asjaolusid valesti tõlgendanud.

Kaebajale pidi tegelik õiguslik olukord olema selge ning ta jättis oma õiguste kaitsmise võimaluse

teadlikult kasutamata lootuses realiseerida seda õigust pahatahtlikul viisil tulevikus. Taotluse alusel

menetluse uuendamine annaks taotlejale teoreetiliselt võimaluse saada kuus aastat pärast nõuetele

mittevastava taotluse esitamist apteegi tegevusluba, kuigi kehtivate seaduste alusel ei oleks võimalik

taotlejale enam sellist luba väljastada. See rikuks oluliselt õiguskindluse ja võrdse kohtlemise

põhimõtteid.

OÜ Meness

6(10)

5-17-10

40. Osaühing Meness (esindaja advokaadibüroo Lextal vandeadvokaat Margus Reiland) nõustub

Tartu Ringkonnakohtu määruses esitatud seisukohtadega ja leiab, et HKMS § 46 lõike 2 teisel lausel

puudub legitiimne eesmärk ning see piirab ebaproportsionaalselt PS §s 15 sätestatud igaühe õigust

kohtusse pöörduda.

41. Nimetatud norm sätestab viivituse või tegevusetuse vaidlustamiseks tähtaja, mis viib

ebamõistliku tulemuseni ega võimalda kaebajal efektiivselt kaebeõigust teostada. Isik võib olla

haldusmenetluses täielikus teadmatuses, kas menetlus käib haldusorgani hinnangul edasi, on

peatunud või juba lõppenud. Samuti võib olla keeruline aru saada, kas mõni haldusorgani kiri või

seisukoht on käsitatav haldusakti või menetlustoiminguna või on tegemist õigusvastase viivitusega.

Kui haldusorgan on isikule teada andnud või nähtub tema tegevusest, et menetlus käib edasi või on

peatatud, siis on isikul ka õigustatud arvata, et menetlus ei ole lõppenud. Praktikas ületavad

haldusorganid tihti menetluses ette nähtud tähtaegu ning see võib menetluse kulgu arvestades olla ka

mõistlik. Olukorras, kus isik menetlustähtaja ületamist aktsepteerib ja toetab, oleks kohtusse

pöördumine selgelt ebamõistlik. Haldusevälise isiku jaoks võib olla ka väga keeruline tuvastada,

millal hakkab kulgema HKMS § 46 lõike 2 teises lauses sätestatud kaebuse esitamise tähtaeg.

Samuti on menetlustähtaegade järgimise kohustus haldusorganil ning isikut ei tohiks kohustada

haldusorgani tegevuse üle järelevalvet tegema.

42. Käesolevas asjas ei ole Ravimiamet apteegi tegevusloa menetlust siiani lõpule viinud, kaebaja

jaoks oli menetlus peatunud ja ta võis sellele tugineda. Kaebaja tegutses teadmises, et kui

menetlustakistus ära langeb, siis tegevusloa menetlus jätkub ning vajadusel saab taotleja vaidlustada

loa andmata jätmist, kui on välja antud nõutav haldusakt. Sellises olukorras on loogiline, et kaebaja

ootas menetluse peatumise aluse äralangemist ja pöördus haldusorgani poole menetluse jätkamiseks.

Kogu rikkumine on alguse saanud haldusorgani õigusvastasest käitumisest ja haldusorgan ei tohiks

oma kohustusest vabaneda üksnes seetõttu, et ta on tekitanud kaebajale arusaama, et menetlus on

peatunud.

VAIDLUSTATUD SÄTE

43. Halduskohtumenetluse seadustiku (RT I, 28.12.2011, 7; RT I, 01.07.2017, 6) § 46 lõike 2 teine

lause:

„§ 46. Kaebetähtaeg

[---]

(2) [---] Haldusorgani tegevusetuse või viivituse korral võib kohustamiskaebuse esitada ühe aasta

jooksul haldusakti andmiseks või toimingu tegemiseks ettenähtud tähtaja möödumisest. [---]“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

44. PS § 15 lõike 1 ja § 152 lõike 2 ning PSJKS § 14 lõike 2 esimese lause järgi on kohtu algatatud

konkreetse normikontrolli lubatavuse eelduseks kontrollimiseks esitatud sätte asjassepuutuvus.

45. Riigikohtu praktika kohaselt on asjassepuutuvaks säte, mille põhiseadusele mittevastavuse

korral peaks kohus otsustama teisiti kui sätte põhiseadusele vastavuse korral (vrd 22. detsembri

2000. a otsus asjas nr 3411000, punkt 10 ja 28. oktoobri 2002. a otsus asjas nr 341502, punkt 15).

46. Tartu Ringkonnakohus pidas haldusasjas asjassepuutuvaks HKMS § 46 lõike 2 teist lauset.

7(10)

5-17-10

47. Haldusorgani viivituse korral kohtusse pöördumise lubatavust reguleerib ka HKMS § 283

lõige 2, mis sätestab: „Kui haldusorgan viivitab või on tegevusetu enne käesoleva seadustiku

jõustumist taotletud haldusakti andmisel või toimingu tegemisel, võib kohustamiskaebuse esitada

kahe aasta jooksul käesoleva seadustiku jõustumisest arvates.”

48. HKMS-i eelnõu seletuskirjast (seletuskiri HKMS-i eelnõu 755 SE juurde, lk 58) nähtuvalt on

HKMS § 283 lõige 2 üleminekusäte, mille eesmärgiks on reguleerida enne uue HKMS-i jõustumist

tekkinud haldusorgani viivituse või tegevusetuse vaidlustamist HKMS-i jõustumise järel. Kuna enne

1. jaanuari 2012. a kehtinud HKMS-is ei olnud haldusorgani tegevusetuse või viivituse

vaidlustamiseks tähtaega ette nähtud, siis soovis seadusandja kindlustada kõigile isikutele võimaluse

vaidlustada oma juba enne 1. jaanuari 2012. a tekkinud subjektiivsete õiguste rikkumist ühtsetel ja

HKMS § 46 lõikes 2 sätestatust soodsamatel tingimustel.

49. Kaebaja on esitanud kohustamiskaebuse (HKMS § 37 lõike 2 punkt 2) ning halduskohtutes

vaieldi selle kaebuse lubatavuse üle. Tartu Ringkonnakohtu määrusest nähtuvalt esitas kaebaja

Ravimiametile apteegiteenuse osutamise taotluse 11. juunil 2010. a. Tartu Ringkonnakohus asus

määruse punktis 9 seisukohale, et Ravimiameti tegevus on kvalifitseeritav viivitusena alates

RavS § 46 lõikes 1 tegevusloa taotluse lahendamiseks sätestatud 60-päevase tähtaja möödumisest.

50. Kehtiv HKMS jõustus 1. jaanuaril 2012. a. Seega taotles kaebaja haldusakti andmist enne

HKMS-i jõustumist ning ka Tartu Ringkonnakohtu tuvastatud haldusorgani viivitus haldusakti

andmisel tekkis enne kehtiva HKMS-i jõustumist. Ringkonnakohtu määrusest ei nähtu, miks pidas

kohus kaebetähtaja määramisel kohalduvaks HKMS § 46 lõike 2 teist lauset, mitte HKMS § 283

lõiget 2.

51. Kolleegium on seisukohal, et käesoleva haldusasja asjaoludel reguleerib kohustamiskaebuse

esitamise tähtaega HKMS § 283 lõige 2 kui erinorm, mitte HKMS § 46 lõike 2 teine lause kui

üldnorm.

52. Eelneva tõttu ei saanud hinnangust HKMS § 46 lõike 2 teise lause põhiseadusele vastavusele

sõltuda kohtu otsus haldusasjas. HKMS § 46 lõike 2 teine lause ei ole asjassepuutuv norm.

Riigikohus ei saa põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses kontrollida kaebuse esitaja suhtes

põhjendamatult kohaldatud normi põhiseadusele vastavust (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 18. mai 2015. a otsus asjas nr 3411415, punkt 34). Käesolevas asjas ei ole

asjakohane ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse omaalgatuslik laiendamine

HKMS § 283 lõikele 2. Kuigi Riigikohus ei ole PSJKS § 14 lõike 1 kohaselt seotud

põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse aluseks oleva taotluse või kohtulahendi põhistusega, ei

tähenda see, et Riigikohus pole üldse seotud põhiseaduslikkuse kontrollimise taotlusega ja võib ise

kujundada põhiseaduslikkuse järelevalveks täiesti uue menetluseseme (vrd nt Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 31. mai 2004. a otsus asjas nr 341704, punktid 23 ja 24).

Käesolevas asjas ei õigustaks normikontrolli laiendamist ka HKMS § 46 lõike 2 teise lause ja

HKMS § 283 lõike 2 olemuslik lähedus või koostoime haldusasja lahendamisel. Tegemist on kahe

erineva menetlustähtaega sätestava normiga, mida tuleb kohaldada erinevate õiguslike eelduste

esinemisel ning mis sätestavad erineva pikkusega kohtusse pöördumise tähtajad.

53. Sõltumata sellest, kas praeguses asjas kohaldatakse kaebetähtaja määramisel HKMS § 46 lõike 2

teist lauset või HKMS § 283 lõiget 2, on õiguslik tagajärg kaebaja jaoks ühesugune – kaebetähtaeg

oli kaebuse esitamise ajaks möödunud.

8(10)

5-17-10

54. Eelnevast tulenevalt ei ole Riigikohtus põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses

PSJKS § 14 lõike 2 mõttes asjassepuutuvaks normiks HKMS § 46 lõige 2. Kui Riigikohus leiab, et

seadus, mille põhiseaduse vastaseks tunnistamist taotletakse, ei ole asjassepuutuv, siis ei saa ta

kontrollida sellise seaduse vastavust põhiseadusele (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 25. juuni 2013. a määrus asjas nr 3411613, punkt 24).

55. Riigikohus tagastab PSJKS § 11 lõike 2 alusel Tartu Ringkonnakohtu taotluse läbivaatamatult,

sest selle läbivaatamine ei kuulu Riigikohtu pädevusse.

II

56. Kolleegium peab väljaspool käesoleva asja arutamise piire siiski vajalikuks märkida järgmist.

57. Protsessiõiguse normidega kohtusse pöördumise õiguse kitsendamine, sh kaebetähtaegade

sätestamine, riivab PS § 15 lõikest 1 tulenevat põhiõigust (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 6. mai 2016. a otsus asjas nr 3413115, punkt 36). Selle põhiõiguse riivamine

on põhiseadusega kooskõlas üksnes juhul, kui riivet õigustab muu põhiõiguse või põhiseadusliku

väärtuse kaitsmise vajadus ning riive on oma eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne abinõu

(vt nt Riigikohtu üldkogu 16. mai 2008. a otsus asjas nr 3118807, punkt 43).

58. HKMS-i seletuskirjast nähtuvalt (HKMS-i eelnõu 755 SE seletuskiri, lkd 15 ja 58) on

HKMS § 46 lõike 2 teise lause ja HKMS § 283 lõike 2 kehtestamise eesmärk tagasi viidav kahe

põhiseadusliku väärtuse kaitsmisele. Kaebetähtaja sätestamine ja sellega kaebeõiguse piiramine

tagab PS §st 10 tuleneva õiguskindluse põhimõtte järgimist, andes haldusmenetluse osalistele ja

haldusorganitele kindluse, et menetluse tulemusena kujunenud õigussuhteid kaebetähtaja

möödumisel kohus enam ei muuda. Samuti on kaebuste ebamõistlikult hilise esitamise välistamise

eesmärgiks vältida haldusorganite ja halduskohtute tarbetut koormamist, st tagada

menetlusökonoomia. Mõlema nimetatud põhiseadusliku väärtuse kaitsmine on kohtusse pöördumise

õiguse piiramise eesmärgina legitiimne.

59. Ringkonnakohus leidis, et kui haldusorgani tegevusetus või viivitus on kestev ja kestab ka

kaebuse esitamise ajal, ei saa kaebuse esitamist lugeda ühelgi juhul ebamõistlikult hilinenuks ning

riivel puudub seetõttu legitiimne eesmärk. Selline käsitlus muudaks aga kestva tegevusetuse või

viivituse vaidlustamisele mistahes ajaliste piiride seadmise eesmärgipäratuks.

60. HKMS § 46 lõike 2 teise lausega või § 283 lõikega 2 sätestatud kaebetähtaeg kui vahend on

eesmärkide saavutamiseks sobiv, sest kaebetähtaja seadmine soodustab õiguskindluse ja

kohtumenetluse ökonoomia tagamist. Ka on vahend eesmärkide saavutamiseks vajalik, sest ehkki on

võimalik nimetada ka muid vahendeid, mis kaebaja kohtusse pöördumise õigust vähem riivavad

(nt pikema kohtusse pöördumise tähtaja sätestamine), ei tagaks need vahendid menetlusökonoomia

ja õiguskindluse saavutamist HKMS § 46 lõike 2 teise lause ja § 283 lõikega 2 võrreldes sama

efektiivselt.

61. Riive mõõdukuse kohta märgib kolleegium esmalt, et nii HKMS § 46 lõike 2 teine lause kui ka

HKMS § 283 lõige 2 sätestavad haldusorgani tegevusetuse või viivituse vaidlustamiseks piisava aja

selleks, et hoolsuskohustust järgiv ja mõistlikult talitav isik saaks otsustada oma õiguste kohtuliku

kaitse vajaduse üle. Sätestatud on ka kaebetähtaja ennistamise võimalus (HKMS § 71).

62. Riive mõõdukuse hindamisel tuleb kaebajal lasuvat hoolsusnõuet arvestades eeldada, et ta

pöördub ise mõistliku aja jooksul haldusorgani poole ja taotleb selgitusi oma taotluse menetlemise

9(10)

5-17-10

käigu kohta. Riigikohus on varem korduvalt märkinud, et soodustava haldusakti taotleja ei saa

ebamõistlikult kaua oodata taotluse rahuldamise või rahuldamata jätmise otsustamist, vaid ta peab

ka ise tundma huvi taotluse lahedamise vastu ja pöörduma haldusorgani poole mõistliku aja jooksul

pärast seda, kui on ilmne, et tema taotlus jäeti rahuldamata (Riigikohtu halduskolleegiumi 9. mai

2008. a otsus asjas nr 3312208, punkt 14; Riigikohtu halduskolleegiumi 29. aprilli 2009. a otsus

asjas nr 3311909, punkt 19). Õigusliku regulatsiooni mõõdukuse hindamisel ei saa lähtuda

konkreetse kaebaja subjektiivsetest arusaamadest õigusliku regulatsiooni sisu ja haldusmenetluse

käigu kohta, samuti haldusorgani tegevusest. Tegemist on asjaoludega, mida saab kaaluda

kaebetähtaja ennistamise taotluse lahendamisel.

63. Ringkonnakohus on leidnud, et kohaldamata jäetud säte paneb sisuliselt kaebajale kohustuse

valvata selle üle, kas haldusorgan järgib menetlustähtaegu, ning kui kaebaja seda ei tee, siis kaotab

isik kohtusse pöördumise õiguse ja haldusorgan vabaneb vastutusest, kui tal õnnestub hoida isikut

piisavalt kaua kohtusse pöördumast. Kolleegiumi hinnangul ei saa menetlusosalise mõistliku

hoolsusnõude täitmist haldusmenetluses siiski võrdsustada järelevalve tegemisega haldusorgani

tegevuse üle. See ei ole järelevalve, vaid sammud, mida mõistlikult toimiv isik peaks astuma enda

õiguste kaitseks. Samuti ei näe kolleegium probleemi ringkonnakohtu esile toodud asjaolus, et

haldusorgani tegevusetuse või viivituse vaidlustamiseks sätestatud kaebetähtaja möödumine võib

tähtaja ennistamata jätmise korral viia haldusorgani õigusvastase käitumise põlistamiseni.

Kaebetähtaja ennistamise taotlemisel saab esitada väiteid ka haldusorgani menetlusliku käitumise

kohta. Kui kohtud ei nõustu tähtaja ennistamise taotluse lahendamisel kaebaja väidetega

haldusorgani tegevuse kohta menetluses ja jätavad kaebetähtaja ennistamata, siis tulebki kaebajal

paratamatult leppida õigusvastase olukorra püsima jäämisega.

64. Kolleegium ei pea kohaseks kahelda halduskohtumenetluses tegevusetuse või viivituse

vaidlustamiseks ette nähtud kaebetähtaegade põhiseaduspärasuses põhjusel, et selliseid tähtaegu ei

olnud ette nähtud Eesti Vabariigi eelmisel iseseisvusperioodil kehtinud õigusaktides või ei ole ette

nähtud Saksamaa Liitvabariigi õiguskorras.

65. Kokkuvõttes ei näe kolleegium põhjust kahelda HKMS § 46 lõike 2 teises lauses ja

HKMS § 283 lõikes 2 sätestatud kaebetähtaegade põhiseaduspärasuses.

Priit Pikamäe, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Jüri Põld, Tambet Tampuu

10(10)