5-17-9/8 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

5179

Otsuse kuupäev

8. november 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Indrek Koolmeister, Paavo

Randma, Malle Seppik ja Tambet Tampuu

Kohtuasi

Tartu Maakohtu taotlus tunnistada põhiseadusega vastuolus

olevaks riikliku pensionikindlustuse seaduse § 28 lg 2 p 12

koosmõjus § 24 lgtega 7, 8 ja 9

Menetluse alus

Tartu Maakohtu taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Asja läbivaatamise kuupäev

10. oktoober 2017

RESOLUTSIOON

1. Tunnistada riikliku pensionikindlustuse seaduse § 24 lgd 7 ja 8 ning § 28 lg 2 p 12

põhiseadusvastaseks ja kehtetuks osas, milles need ei võimalda täiendavat pensioniõiguslikku

staaži jagada § 28 lg 2 ps 12 nimetatud isikute vahel olukorras, kus mõlemad isikud vastavad

sättes esitatud täiendava pensioniõigusliku staaži saamise eeldustele, kuid nad ei jõua selle

omavahelises jagamises kokkuleppele.

2. Rahuldada maakohtu taotlus osaliselt.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Rita Mee (hageja) esitas 7. septembril 2016 Tartu Maakohtule Mart Mee (kostja) vastu hagi,

milles palus kohustada kostjat andma hagejale nõusolek pensioniõigusliku staaži arvestamisel viie

lapse olemasolu arvesse võtmiseks ja soodustingimustel vanaduspensioni õiguse kasutamiseks.

Hageja palus asendada kostja nõusoleku kohtulahendiga.

2. Hagiavalduse kohaselt sündis hageja ja kostja abielust viis last: 11. märtsil 1977 Ruttar Mee,

4. aprillil 1981 Margo Mee, 28. jaanuaril 1986 Valev Mee, 14. augustil 1996 Veiko Mee ja

18. aprillil 1998 Kattre Mee. Hageja taotles kõigi viie lapse eest pensioniõiguslikku staaži

väikelapse eest hoolitsemise eest kuni lapse 3-aastaseks saamiseni ja soodustingimustel pensioni

saamiseks ning Veiko Mee ja Kattre Mee eest pensionilisa saamiseks. Lisaks taotles hageja, et

riikliku pensionikindlustuse seaduse (RPKS) § 28 lg 2 p 12 alusel arvataks tema pensioniõigusliku

staaži hulka kaks aastat iga lapse (Ruttar Mee, Margo Mee ja Valev Mee) kohta, kes sündisid enne

31. detsembrit 1988. a ning keda ta on kasvatanud vähemalt kaheksa aastat. RPKS § 24 lgte 7, 8 ja 9

ning § 28 lg 2 p 12 koosmõjus vajab ta nende õiguste kasutamiseks teise vanema kirjalikku

nõusolekut. Kostja sellist nõusolekut andnud ei ole. Hageja leidis, et laste vähemalt kaheksa aasta

kestel kasvatamise eest arvestatavat täiendavat pensioniõiguslikku staaži on õigustatud saama tema,

sest ta kasvatas lapsi ja hoolitses nende eest iga päev.

5-17-9

3. Kostja võttis 4. novembri 2016. a vastuses hagi osaliselt õigeks ja andis nõusoleku, mille kohaselt

saab hageja endale suurema osa täiendavat pensioniõiguslikku staaži laste kasvatamise eest. Kostja

ei olnud nõus sellega, et hageja pensioniõigusliku staaži hulka arvataks Ruttar Mee ja Margo Mee

kasvatamise eest kaks aastat kummagi lapse kohta, sest kostja ja hageja elasid ühise perena ning

kasvatasid lapsi ühiselt. Kostja võttis kogu aeg osa laste ülalpidamisest ning maksis hagejale hiljem

elatist laste ülalpidamiseks. Seega on kostjal õigus saada osa lisa-aastatest pensioni saamiseks.

Hageja kostja nõudega ei nõustunud.

4. Tartu Maakohus rahuldas 29. detsembri 2016. a osaotsusega tsiviilasjas nr 21613482 hagi

osalise õigeksvõtu alusel ja tuvastas kostja kohustuse anda nõusolek hageja pensioniõigusliku staaži

arvestamisel järgmiselt: Valev Mee kasvatamise eest pensioniõiguslikku staaži 2 aastat; kõigi viie

lapse eest pensioniõiguslikku staaži väikelapse eest hoolitsemise ajaga seoses kuni lapse 3-aastaseks

saamiseni; kõigi viie lapse eest pensioniõiguslikku staaži soodustingimustel pensioni saamiseks;

Veiko Mee ja Kattre Mee eest pensionilisa saamiseks. Kohus asendas selles osas kostja nõusoleku

kohtulahendiga. Kohus jättis samas asjas sama kuupäevaga tehtud teise otsusega rahuldamata kahe

vanema lapse eest RPKS § 28 lg 2 p 12 alusel arvestatava täiendava pensioniõigusliku staaži nõude.

5. Maakohus leidis, et kui üks seaduses nimetatud isikutest teisele isikule kirjalikku nõusolekut ei

anna, on taotlejal õigus pöörduda RPKS § 24 lgte 7, 8 ja 9 kohaselt vaidluse lahendamiseks kohtu

poole. Kohus tuvastas, et nii hageja kui ka kostja on õigustatud kasutama pensioniõiguslikku staaži

laste Ruttar Mee ja Margo Mee kasvatamise eest. Materiaalõiguses ei ole aga normi, mis võimaldaks

kohtul teha põhjendatud otsuse selle kohta, kellele vanematest peab jääma soodustingimustel

pensionistaaži kasutamise õigus, kui mõlemad vanemad on õigustatud seda kasutama ning kumbki

ei ole nõus teise kasuks loobuma. Materiaalõigusest ei tulene ka ühe isiku kohustust loobuda teise

isiku kasuks soodustingimustel vanaduspensioni õiguse kasutamisest.

6. Maakohus tunnistas seaduslünga, mis kohustaks RPKS § 28 lg 2 p 12, § 24 lgte 7, 8 ja 9

koosmõjus üht õigustatud isikut loobuma teise isiku kasuks õigusest suuremale pensionile,

põhiseadusega vastuolus olevaks ning algatas põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

7. Õiguskantsleri hinnangul on RPKS § 28 lg 2 p 12 ja § 24 lgd 7, 8 ja 9 koosmõjus põhiseadusega

vastuolus osas, milles seadus sisaldab lünka, mis paneb kohtule ilma otsuse tegemise juhisteta

kohustuse otsustada, kes vähemalt kaheksa aastat võrdselt last kasvatanutest saab selle eest kasutada

pensioniõiguslikku staaži.

8. Riigikohtu praktika kohaselt annab tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 68 lgst 5 tulenevalt

RPKS § 28 lg 2 p 12 materiaalõigusliku aluse vaidluse lahendamiseks üksnes siis, kui üks vaidluse

pooltest pole tegelikult last vähemalt kaheksa aastat kasvatanud. Sellisel juhul saab kohus, tuginedes

TsÜS § 68 lgle 5, asendada kohtulahendiga last vähemalt kaheksa aastat mitte kasvatanud vanema

tahteavalduse ja pensioniõigusliku staaži lapse kasvatamise eest saab last tegelikult kasvatanud

vanem. Puhuks, mil mitu inimest on last võrdselt vähemalt kaheksa aastat kasvatanud, tuleb kohtul

nähtuvalt RPKS § 24 lgtest 8 ja 9 pelgalt oma siseveendumuse alusel otsustada, kes peaks saama

pensioniõiguslikku staaži kasutada, sest juhiseid vaidluse lahendamiseks pole Riigikogu andnud.

Õiguslikult on tegemist lüngaga, mis on vastuolus Eesti Vabariigi põhiseaduse § 13 lgs 2 sätestatud

õigusselguse põhimõttega, kuna kohtunikul ei ole otsuse langetamisel millelegi tugineda siis, kui

vanemad on võrdses olukorras mis tahes kriteeriume kõrvutades.

2(9)

5-17-9

9. Riigikogu põhiseaduskomisjoni hinnangul ei ole regulatsioonis lünka. Seaduse kohaselt

väljendab kokkulepet kirjalik nõusolek pensionilisa saamise õiguse kasutamisest loobumise kohta

teise isiku kasuks. Juhul, kui üks isikutest nõusolekut ei anna, on täiendava pensioniõigusliku staaži

taotlejal õigus vaidluse lahendamiseks kohtusse pöörduda. Seejuures ei ole seadusandja ette näinud

täpseid juhtnööre, millisel juhul on üks isikutest kohustatud teisele nõusoleku andma ja ise õigusest

loobuma. Seadusandja on eeldanud, et täiendavat pensioniõiguslikku staaži arvestatakse õigustatud

isikute kokkuleppe alusel, kuna seaduses ei ole võimalik ette näha kõiki tegelikkuses ette tulevaid

olukordi. On võimalik sõlmida n-ö ühekordne kokkulepe selliselt, et üks pool loobub täiendava

pensioniõigusliku staaži õigusest teise isiku kasuks. Kuid on võimalik sõlmida ka nii, et teatud

aastatel kasutab seda õigust üks ja teatud aastatel teine vanem.

10. Riigikogu põhiseaduskomisjon on seisukohal, et kohtu ülesanne on hinnata kõiki

asjassepuutuvaid asjaolusid kogumis ning teha sellest tulenevalt õiglane ja kaalutletud otsus, võttes

arvesse ka seadusandja mõtet ja eesmärki. Seadusandja kehtestas vanemapensioni selleks, et

kompenseerida vanema tulevase pensioni võimalikku vähenemist lapse kasvatamise tõttu, kuna

tööturult eemalolek vähendab tulevast pensioni suurust. Seaduse tasandil aga ei ole võimalik ette

näha kõiki olukordi, kuidas praktikas peredes see ülesanne jaotatakse. Kokkuleppe sõlmimine on

õigustatud isikute vaheline asi. Kui pooltel tekib vaidlus õiguse kasutamisel, on kohtu ülesanne kõik

asjaolud välja selgitada ning neid arvesse võttes langetada erapooletult õiglane otsus. Kohtul on igat

üksikjuhtumit menetledes kohustus hinnata igakülgselt kõiki asjaolusid ning kui asja menetledes

jõuab kohus arusaamisele, et pooltel on võrdväärne õigus täiendavale pensioniõiguslikule staažile,

siis on kohtul võimalik näiteks analoogiat kasutada ja vaidlus lahendada liisu heitmise teel, nagu see

võimalus on ette nähtud asjaõigusseaduses (AÕS) asja jagamisel kaasomandi lõpetamisel. Ka võib

kohus näiteks otsustada, et ühel aastal kasutab õigust täiendavale pensioniõiguslikule staažile üks

vanem ja teisel aastal teine vanem.

11. Justiitsminister leiab, et ainus tingimus, mis RPKS § 28 lg 2 pst 12 tuleneb, on see, et isik peab

olema last kasvatanud vähemalt kaheksa aastat. Olukorras, kus mõlemad vanemad on last (lapsi)

kasvatanud vähemalt kaheksa aastat ehk kus mõlemad vanemad on õigustatud saama täiendavat

pensioniõiguslikku staaži, on seadusandja jätnud andmata õigusnormi, mille alusel oleks kohtul

võimalik hinnata, kellele staaž anda. RPKS § 24 lgs 8 on sätestatud, et kui üks sama paragrahvi

lõikes 11 nimetatud isikutest ei anna teisele isikule pensionilisa taotlemiseks kirjalikku nõusolekut,

on pensionilisa taotlejal õigus pöörduda vaidluse lahendamiseks kohtu poole. Seega lahendab

seadus olukorra, kus mõlemad vanemad on õigustatud soodustingimustel pensionistaaži saama ja

nad kokkulepet ei saavuta, ehk lahenduseks on kohtusse pöördumine. Samas seda, kuidas kohus

peaks hindama (millistest kriteeriumitest lähtuvalt), kummale vanemale täiendavat

pensioniõiguslikku staaži anda, seadusest ei tulene. Sellise õigusnormi puudumine on tekitanud

õigusselgusetu olukorra, kus kohtul ei ole võimalik objektiivsetele kriteeriumitele viidates teha

otsust, kuidas täiendavat pensioniõiguslikku staaži määrata.

12. Seega võib justiitsministri hinnangul asuda seisukohale, et põhiseadusega on vastuolus

RPKS § 28 lg 2 p 12 koosmõjus § 24 lgtega 7, 8 ja 9 regulatsiooni puudumine osas, mis kohustaks

üht õigustatud isikut loobuma teise isiku kasuks õigusest suuremale pensionile, ehk puudu on

hindamiskriteeriumid, mille alusel peaks kohus otsuse tegema.

13. Sotsiaalkaitseministri hinnangul on olukorras, kus pensioniotsuse tegemisel ei ole võimalik

kõiki üksikjuhtumeid puudutavaid asjaolusid hinnata, põhjendatud vaidluste suunamine

kohtumenetlusse. Kohtumenetluse käigus on kohtul võimalik selgitada välja vaidluse jaoks tähtsad

asjaolud, sealhulgas see, kes kui palju on lapse kasvatamises osalenud ja kelle pensioniõiguslikku

staaži see on mõjutanud. Samas ka juhul, kui vanemad ei jõua pensionisoodustuse jagamises

3(9)

5-17-9

kokkuleppele ja pöörduvad vaidluse lahendamiseks kohtusse, on kohtul kehtiva õiguse raames

piisavalt võimalusi otsustada, kuidas vanemate vahel pensioniõiguslikule staažile lisatavad aastad

jagada.

14. Sotsiaalkaitseministri hinnangul sisaldab kehtiv õigus mehhanisme, mis võimaldavad

pensionistaaži ja -lisa ka jagada. Kui kohtu hinnangul on riikliku pensionikindlustuse seaduse

kohaselt pensionisoodustusele võrdselt õigustatud isikuteks mõlemad vanemad, on kohtul võimalus

otsustada pensionisoodustuste ajaliselt vahetuv kasutamine. Sellest tulenevalt arvutataks pension iga

kord ümber. Nimetatu aluseks oleks sotsiaalministri 12. detsembri 2016. a määruse nr 70 „Riikliku

pensioni määramise, ümberarvutamise ja maksmise juhend“ § 9 lg 1, mille kohaselt võib üks

õigustatud isikutest ajutiselt loobuda oma pensionisoodustuse kasutamisest teise isiku kasuks.

Sotsiaalkindlustusameti andmetel oli 2016. aastal selliseid loobumisi teise vanema kasuks 550 juhul.

15. Veel leiab sotsiaalkaitseminister, et kuna pensionisoodustused määratakse eraldi iga lapse kohta,

keda vanem on vähemalt kaheksa aastat kasvatanud, lubab riikliku pensionikindlustuse seadus

pensionisoodustuste jagamist selliselt, et ühele vanematest makstakse pensionisoodustust ühe ja

teisele vanemale teise lapse eest. Eeltoodust lähtuvalt on kohtul vanemate kokkuleppe puudumise

korral erinevad võimalused täiendava pensioniõigusliku staaži jagamiseks. Seda ka olukorras, kui

kohus on tuvastanud, et mõlemal vanemal on võrdne õigus staažile. Õigusnorm, millega vanemate

vaidluse lahendamine on antud kohtu pädevusse, on eesmärgipärane ja seega ka põhiseaduspärane.

16. Hageja ja kostja Riigikohtule arvamust ei esitanud.

PÕHISEADUSVASTASEKS TUNNISTATUD SÄTTED

17. Riikliku pensionikindlustuse seaduse § 24 lgd 7, 8 ja 9 ning § 28 lg 2 p 12 sätestavad:

“§ 24. Õigus pensionilisale

[---]

(7) Kui sama lapse suhtes on õigus taotleda pensionilisa mitmel käesoleva paragrahvi

lõikes 11 nimetatud isikul, lepivad need isikud kokku, kes õigust pensionilisale kasutab.

Kokkulepet väljendab kirjalik nõusolek pensionilisa saamise õiguse kasutamisest loobumise

kohta teise isiku kasuks.

(8) Kui üks käesoleva paragrahvi lõikes 11 nimetatud isikutest ei anna teisele isikule

pensionilisa taotlemiseks kirjalikku nõusolekut, on pensionilisa taotlejal õigus pöörduda

vaidluse lahendamiseks kohtu poole.

(9) Käesoleva paragrahvi lõikeid 7 ja 8 kohaldatakse ka juhul, kui mitmel isikul on õigus

taotleda sama lapse kohta pensioniõigusliku staaži arvestamist käesoleva seaduse § 28

lõike 2 punkti 12 alusel või pensionilisa käesoleva paragrahvi lõike 11 punkti 1 alusel.

[---]

§ 28. Pensioniõigusliku staaži hulka arvatava tegevuse aeg

[---]

(2) Pensioniõigusliku staaži hulka arvatakse samuti:

[---]

12) ühel vanematest või vanema abikaasal või eestkostjal või peres hooldajal kaks aastat iga

lapse kohta, keda ta on kasvatanud vähemalt kaheksa aastat;”

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

4(9)

5-17-9

18. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leiab esmalt asjassepuutuvad normid (I), seejärel

nimetab riivatavad põhiõigused (II) ning hindab vaidlusaluste sätete põhiseaduspärasust (III–IV).

I

19. Säte, mille põhiseaduspärasust Riigikohus hindab, peab olema kohtuasja lahendamisel

asjassepuutuv (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 3 lg 3 teine lause).

20. Maakohus algatas käesolevas kohtuasjas põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse põhjusel, et

tema hinnangul tuleneb RPKS § 28 lg 2 pst 12 koosmõjus § 24 lgtega 7, 8 ja 9 seaduselünk. Kohtu

hinnangul puudub kehtivas õiguses norm, mis võimaldaks kohtul teha põhjendatud otsuse selle

kohta, kumb vanematest saab täiendavat pensioniõiguslikku staaži kasutada olukorras, mil mõlemad

vanemad on õigustatud seda kasutama, kuid kumbki neist ei ole nõus teise kasuks loobuma. Kuna

maakohus on põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust algatades viidanud ühtaegu nii riikliku

pensionikindlustuse seaduse eelnimetatud normidele kui ka kohtuasja lahendamiseks vajaliku

õigusnormi puudumisele, tuleb kolleegiumil esmalt lahendada küsimus, kas maakohtu taotlust tuleb

käsitada loetletud sätete või seadusandja tegevusetuse põhiseaduspärasuse vaidlustamisena.

21. Täiendava pensioniõigusliku staaži hulka, mida arvestatakse üleminekumeetmena aja eest kuni

31. detsembrini 1998 (RPKS § 27 lg 2 p 1), arvatakse RPKS § 28 lg 2 p 12 alusel ühel

lapsevanematest või vanema abikaasal või eestkostjal või peres hooldajal (edaspidi vanem) kaks

aastat iga lapse kohta, keda ta on kasvatanud vähemalt kaheksa aastat. Täiendavat

pensioniõiguslikku staaži antakse aga ka juhul, mil sätte kohase staaži arvestamise tingimuse on

täitnud mõlemad vanemad, ainult ühele neist ning selle õiguse kasutamiseks peavad vanemad

omavahel kokku leppima, kumb neist täiendavat pensioniõiguslikku staaži kasutab. Selline

kokkulepe tuleb RPKS § 24 lg 7 kohaselt väljendada kirjalikus nõusolekus ning on soodustuse

kasutamise eelduseks. Täiendava pensioniõigusliku staaži määramist puudutavate vaidluste

lahendamist reguleerib RPKS § 24 lg 8. RPKS § 24 lg 9 kohaselt laieneb RPKS § 24 lgte 7 ja 8

regulatsioon ka RPKS § 28 lg 2 p 12 alusel määratavale täiendavale pensioniõiguslikule staažile.

Eelnimetatud sätetest juhindudes jättis Tartu Maakohus oma otsusega rahuldamata hageja

RPKS § 28 lg 2 p 12 alusel esitatud taotluse, mis puudutas kahe lapse vähemalt kaheksa aastat

kestnud kasvatamise eest antavat täiendavat pensioniõiguslikku staaži. Kuna maakohus asus

seisukohale, et RPKS § 28 lg 2 p 12 ja § 24 lgd 7, 8 ja 9 koosmõjus ei võimalda täiendavat

pensioniõiguslikku staaži vanemate vahel jagada olukorras, kus nad ei ole nõus oma vastavast

õigusest teise kasuks loobuma, leiab kolleegium, et maakohtu algatatud põhiseaduslikkuse

järelevalve asjas on vaidlustatud riikliku pensionikindlustuse seaduse kõnealuste sätete

põhiseaduspärasust.

22. Kolleegiumi hinnangul on käesolevas vaidluses asjassepuutuv RPKS § 28 lg 2 p 12, mis määrab

imperatiivselt, et soodustuse saamiseks on õigustatud vaid üks vanematest, kuigi ka teine võib

samuti vastata nimetatud normis ette nähtud täiendava pensioniõigusliku staaži omistamise

eeldustele. Seetõttu leiab kolleegium, et tegemist on käesoleva kohtuasja lahendamise seisukohalt

otsustava sättega. Riigikohtu varasemas praktikas on asjassepuutuvaks loetud ka sätteid, mis küll ei

ole kohtuasja lahendamisel määrava tähtsusega, kuid mis on sellega sedavõrd tihedalt seotud, et

võivad kehtima jäämise korral tekitada õigusselgusetust (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 1. oktoobri 2007. a otsus asjas nr 3411407, p 12). Neil põhjustel loeb

kolleegium asjassepuutuvaks ka RPKS § 24 lg 7, mis kohustab vanemaid täiendava

pensioniõigusliku staaži saaja osas kokku leppima, sest sellest normist tuleneb ühe poole kohustus

loobuda kirjalikult teise poole kasuks. Samal põhjusel on asjassepuutuv ka RPKS § 24 lg 8 osas,

5(9)

5-17-9

milles see kohustab kohut määrama, kumb vanematest saab täiendavat pensioniõiguslikku staaži

kasutada.

23. RPKS § 24 lg 9 määrab kindlaks, et RPKS § 28 lg 2 p 12 alusel arvestatavat täiendavat

pensioniõiguslikku staaži puudutavaid vaidluseid lahendatakse RPKS § 24 lgte 7 ja 8 alusel.

Kolleegiumi hinnangul ei ole see säte asja lahendamisel otsustava tähtsusega.

24. Kuigi käesolev kohtuasi puudutab lapsevanemate vaidlust, laiendab kolleegium

menetlusökonoomia põhjendusel asjassepuutuvate sätete põhiseaduspärasuse kontrolli kõigile

RPKS § 28 lg 2 ps 12 nimetatud isikutele.

II

25. Kolleegiumi hinnangul riivab lapse vähemalt kaheksa aasta kestel kasvatamise eest antavat

täiendavat pensioniõiguslikku staaži puudutav õigus ennekõike PS §s 12 sisalduvat üldist

võrdsuspõhiõigust.

26. PS §s 12 sisalduv võrdsuspõhiõigus laieneb nii vanematele kui ka teistele isikutele, kes on

RPKS § 28 lg 2 p 12 alusel õigustatud saama täiendavat pensioniõiguslikku staaži. Täiendavalt

kinnitab vanemate võrdsuspõhiõigust PS § 27 lg 3, mille kohaselt on vanematel võrdne õigus ja

kohustus last kasvatada ja tema eest hoolitseda. Vanemate võrdõiguslikkuse näeb ette ka Euroopa

inimõiguste ja põhivabaduste konventsiooni (EIÕK) art 8 koostoimes artga 14 ning konventsiooni

protokolli nr 7 art 5. Kuna kolleegium kontrollib käesolevas asjas RPSK § 28 lg 2 p 12

põhiseaduspärasust kõigi sättes nimetatud isikute suhtes, tuleb põhiseaduspärasuse kontrolli aluseks

võtta PS §ga 12 kaitstav üldine võrdsuspõhiõigus.

III

27. RPKS § 28 lg 2 p 12 kohaselt on selles sätestatud hüve saamise ainsaks kriteeriumiks lapse

kasvatamine vähemalt kaheksa aastat. Käesolevas asjas tuvastas maakohus, et mõlemad vanemad on

mõlemat last kaheksa aasta kestel kasvatanud. Seetõttu tuleb kolleegiumil esmalt vastata

küsimusele, kas kehtivat õigusnormi on võimalik tõlgendada selliselt, et täiendavat

pensioniõiguslikku staaži saavad mõlemad vanemad. Kui selline võimalus puudub, peab kolleegium

hindama, kas lapse kaheksa aasta kestel kasvatamise eest ette nähtud täiendava pensioniõigusliku

staaži andmine vaid ühele vanemale on põhiseaduspärane.

28. Kolleegium leiab, et kehtiva õiguse kohaselt ei ole lapse kaheksa aastat kasvatamise eest ette

nähtud pensioniõiguslikku staaži võimalik vanemate vahel jagada. RPKS § 28 lg 2 p 12 näeb üheselt

ette, et staaži on võimalik anda vaid ühele vanemale.

29. Riigikohtule esitatud arvamuses pakkus sotsiaalkaitseminister siiski välja kaks võimalust

täiendava pensioniõigusliku staaži vanemate vahel jagamiseks. Esiteks leidis ta, et riikliku

pensionikindlustuse seaduse kohaselt on kohtul võimalus otsustada pensionisoodustuste ajaliselt

vahetuv kasutamine. Sellest tulenevalt arvutataks pension iga kord ümber. Sotsiaalkaitseministri

hinnangul oleks sellise korralduse aluseks sotsiaalministri 12. detsembri 2016. a määruse nr 70

„Riikliku pensioni määramise, ümberarvutamise ja maksmise juhend“ § 9 lg 1, mille kohaselt võib

üks õigustatud isikutest ajutiselt loobuda oma täiendava pensioniõigusliku staaži kasutamisest teise

isiku kasuks. Teise alternatiivina märkis sotsiaalkaitseminister, et täiendavat pensioniõiguslikku

staaži on võimalik jagada ka selliselt, et ühele vanematest makstaks staaži ühe lapse eest ja teisele

6(9)

5-17-9

vanemale teise lapse eest. Riigikogu pakkus Riigikohtule esitatud arvamuses välja veel võimaluse

otsustada täiendava pensioniõigusliku staaži saaja üle liisu heitmise teel.

30. Kolleegiumi hinnangul ei ole sotsiaalkaitseministri välja pakutud võimalused täiendava

pensioniõigusliku staaži jagamiseks seadusega kooskõlas. Nii soodustuse vahelduv kasutamine kui

ka kummalegi vanemale ühe lapse eest täiendava pensioniõigusliku staaži andmine nõuavad seaduse

järgi mõlema vanema kokkulepet ning seda, et soodustuse kriteeriumeid täitev isik vabatahtlikult

loobuks soodustuse kasutamisest teise, neile kriteeriumitele samuti vastava isiku kasuks. Seega

toimiks sotsiaalkaitseministri pakutud tõlgendusettepanek vaid juhul, kui mõlemad vanemad oleks

täiendava pensioniõigusliku staaži sellise kasutamisega nõus. Olukorras, kus pooled on jõudnud

kohtusse seetõttu, et mõlemad on last kasvatanud ega jõua kokkuleppele, kumb neist

pensionisoodustust saab kasutada, on vähetõenäoline, et nad suudaks kokkuleppel üle aasta loobuda.

Seda järeldust kinnitab ühemõtteliselt ka käesolev kohtuasi. Kui mõlemad vanemad on mõlemat last

kasvatanud, ei võtaks ühe lapse eest staaži andmine ühele ja teise lapse eest teisele vanemale seda

arvesse. Ka võib vanematel olla paaritu arv lapsi ning seadusandja ei ole RPKS § 28 lg 2 ps 12 ette

nähtud täiendavat pensioniõiguslikku staaži seadnud sõltuvusse laste arvust. Selline vahetegu võiks

olla meelevaldne ning viia võrdsuspõhiõiguse rikkumiseni.

31. Meelevaldne oleks ka täiendava pensioniõigusliku staaži saaja üle otsustamine analoogia korras

AÕS § 77 lgga 4 kaasomandi jagamiseks kehtestatu alusel. AÕS § 77 lg 4 reguleerib olukorda, kus

kohus on asja jaganud reaalosadeks ning konkreetse reaalosa saaja otsustatakse liisu heitmise teel,

selle tagajärjel ei jää aga ükski kaasosanik oma reaalosast täiesti ilma. Praegusel juhul jätaks liisu

heitmine ühe soodustust saama õigustatud vanema põhjenduseta soodustusest täiesti ilma.

Kolleegiumi hinnangul ei saa riigi poolt ette nähtud sotsiaaltoetuste jagamist määrata juhuslikkus.

IV

32. PS § 12 lgs 1 sisalduv võrdsuspõhiõigus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus ning on

seega piiratav igal põhiseadusega kooskõlas oleval põhjusel (vt nt Riigikohtu üldkogu 7. juuni

2011. a otsus kohtuasjas nr 3411210, p 31). Sellisel piirangul peab aga olema legitiimne eesmärk

ning piirang peab olema proportsionaalne taotletava eesmärgi suhtes.

33. RPKS § 28 lg 2 p 12 alusel ette nähtud täiendava pensioniõigusliku staaži saamise eelduseks on

lapse kasvatamine ja tulemuseks see, et eelduse täitnud vanem või lapse kasvataja saab

vanaduspõlves kasutada täiendavat pensioniõiguslikku staaži. 2012. aastal vastu võetud

kogumispensionide seaduse ja riikliku pensionikindlustuse seaduse muutmise ning sellega

seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse 213 SE seletuskirjast ei selgu, miks saab täiendavat

pensioniõiguslikku staaži arvestada vaid ühele vanematest. Regulatsiooni üldiseks eesmärgiks on

seletuskirja järgi muude ümberjaotusmehhanismide kaudu viia pension sõltuvusse muu hulgas laste

arvust ning väärtustada laste kasvatamist (seletuskirja lk 5). Küll on seletuskirjas eraldi välja toodud

mõne teise täiendava pensioniõigusliku staaži andmise eesmärk. Näiteks võrdsustab RPKS § 28 lg 7

alusel antav väikelapse eest hoolitsemisega seotud pensionistaaž tööturult eemal olnud vanema

pensioni tööturul osaleja pensioniga. RPKS § 28 lg 2 p 12 alusel antava täiendava pensioniõigusliku

staaži täpsemat eesmärki seadusandja selgitanud ei ole. Seetõttu tuleb kolleegiumi hinnangul

asjassepuutuva regulatsiooni eesmärgiks pidada üldiselt laste kasvatamise tunnustamist.

34. Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et erinevate sotsiaalsete hüvitiste saamise õiguse andmisel ja

piiramisel peab seadusandja järgima võrdse kohtlemise põhimõtet (vt nt Riigikohtu üldkogu

30. juuni 2016. a otsus nr 3318615, p 47). PS § 12 lgs 1 tagatud võrdsuspõhiõigus keelab kohelda

7(9)

5-17-9

sarnases olukorras isikuid ebavõrdselt ning see põhimõte piirab seadusandjat ka pensionisüsteemi

kehtestamisel.

35. Täiendava pensioniõigusliku staaži andmisel peab seadusandja tagama PS § 12 lgs 1 sätestatud

õigusliku võrdsuse, mis hõlmab ka seadusloome võrdsust. Üldise võrdsuspõhiõiguse riivega on

tegemist siis, kui sarnases olukorras olevaid isikuid koheldakse ebavõrdselt. Seadusloome võrdsuse

põhimõtet on rikutud, kui ebavõrdset kohtlemist ei ole võimalik põhiseaduslikult õigustada

(vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 2. veebruari 2015. a otsus kohtuasjas

nr 3413314, p 35). Ebavõrdse kohtlemise põhiseaduspärasuse hindamiseks kaalub kolleegium

võrdsuspõhiõiguse riivet selle eesmärkidega, määrates eelnevalt kindlaks võrdluse lähtekohad.

36. RPKS § 28 lg 2 ps 12 nimetatud täiendava pensioniõigusliku staaži täpsem eesmärk on

tunnustada mitte igasugust lapse kasvatamist, vaid üksnes sellist, mis on ajaliselt kestnud vähemalt

kaheksa aastat. Teisalt on täiendavat pensioniõiguslikku staaži õigustatud saama mõlemad vanemad,

kes seda kriteeriumi täidavad. Tuginedes käesoleva kohtuasja asjaoludele, saab seega võrrelda

lapsevanemad, kes mõlemad on lapse kasvatamisele pühendanud vähemalt kaheksa aastat. Tegemist

on sarnases olukorras olevate isikutega, kelle ebavõrdset kohtlemist peab seadusandja põhjendama.

Samas tuleneb RPKS § 28 lg 2 pst 12, et isegi juhul, kui lapse kasvatajaid on kaks, saab seaduse

kohaselt vaid üks lapse kasvatajatest täiendavat pensioniõiguslikku staaži kasutada ning seega

kohtleb seadus ebavõrdselt vanemat, kes on samamoodi lapse kasvatamisse panustanud, kuid kes

seda staaži ei saa, riivates seeläbi tema võrdsuspõhiõigust. Seadusandja ei ole sellist ebavõrdset

kohtlemist põhjendanud. Ka kolleegium ei leia selleks ebavõrdseks kohtlemiseks mõistlikku

põhjust. Kolleegiumi hinnangul on lapse kasvatamisega seotud toetuste ja soodustuste lähtekohaks

ja eelduseks vanemate võrdsus. Seda eriti juhul, kui hüvitise eesmärk ei ole hüvitada mõnda

konkreetset riski. Konkreetse riski hüvitamisega võiks olla tegemist näiteks juhtumil, mil täiendava

pensioniõigusliku staaži andmisega soovitaks vanemale hüvitada lapse kasvatamise tõttu tööturult

sunnitult eemalviibitud aega. Viimane aga pole riikliku pensionikindlustuse seaduse vaidlustatud

sätete eesmärk, mida kinnitab seegi, et sellise perioodi hüvitamiseks on RPKS § 28 lgga 7 ette

nähtud eraldi pensionistaaži määramise alus seoses väikelapse eest hoolitsemisega, mis seob

pensionistaaži tööturult eemal olnud vanema pensioni tööturul osaleja pensioniga. Ühtlasi pole

mõeldav, et lapse kasvatamise tõttu tööturult sunnitult eemalviibitud aeg saaks ulatuda kaheksa

aastani nii, nagu sätestab täiendava pensioniõigusliku staaži omistamise RKPS § 28 lg 2 p 12.

Kolleegium järeldab eeltoodust, et lapse kasvatamise eest RPKS § 28 lg 2 p 12 alusel antav täiendav

pensioniõiguslik staaž ei kompenseeri ühtegi riski, vaid ongi mõeldud riikliku tunnustusena lapse

kasvatamisele pühendatud aja eest, millel teiselt poolt on aga selgelt väljenduv rahaline mõõde

täiendava pensionilisa saamise kaudu.

37. Kolleegium leiab, et ülaltoodut arvesse võttes puudub RPKS § 28 lg 2 ps 12 sätestatud

võrdsusõiguse piirangul mõistlik põhjus ning seetõttu tuleb RPKS § 28 lg 2 p 12 tunnistada

põhiseadusvastaseks ja kehtetuks osas, milles see näeb ette võimaluse saada täiendavat

pensioniõiguslikku staaži vaid ühele vanematest, samas kui ka teine vanem vastab nimetatud sättes

toodud pensioniõigusliku staaži saamise eeldustele. Kolleegium ei näe siiski põhjust kahtluse alla

seada laste kasvatamise eest täiendava pensioniõigusliku staaži andmist tervikuna, kuivõrd

kõnealuse regulatsiooni eesmärk iseenesest on legitiimne. Samuti arvestab kolleegium asjaoluga, et

RKPS § 28 lg 2 ps 12 ette nähtud ulatuses täiendava pensioniõigusliku staaži kehtestamine ka teisele

vähemalt kaheksa aastat lapse kasvatamisele pühendunud vanemale on seotud täiendavate

riigieelarveliste vahendite eraldamisega. Samas ei ole selle suurus kolleegiumile teada, samuti pole

seda välja toonud menetlusosalised. Nimetatud kaalutlusi arvesse võttes ja pidades silmas, et

RKPS § 28 lg 2 p 12 näeb ette täiendava pensioniõigusliku staažina kaks aastat, tunnistab

kolleegium vaidlustatud sätte põhiseadusvastaseks ja kehtetuks üksnes osas, milles see ei võimalda

8(9)

5-17-9

kahte täiendava pensioniõigusliku staaži aastat vanemate vahel jagada olukorras, kus mõlemad

vanemad vastavad selles sättes esitatud täiendava pensioniõigusliku staaži saamise eeldustele, kuid

nad ei jõua selle omavahelises jagamises kokkuleppele. Kirjeldatud lahendus on kooskõlas ka

riikliku pensionikindlustuse seaduse ülejäänud regulatsiooniga vaatlusaluses osas, milles see suunab

soodustuse saamiseks õigustatud isikuid selle kasutamises kokku leppima. Praegusel juhul näeb

RPKS § 28 lg 2 p 12 ette kaks aastat täiendavat pensioniõiguslikku staaži ning seda oleks

põhimõtteliselt võimalik jagada mõlema vanema vahel pooleks nii, et kumbki vanematest saab ühe

täiendava pensioniõigusliku staaži aasta.

38. Nimelt ei ole kolleegiumi hinnangul põhiseaduse ja võrdsuspõhiõigusega põhimõtteliselt

vastuolus soovitus, et lapse kasvatajad omavahel soodustuse saaja kokku lepiksid. Sellisel juhul

saaksid vanemad arvesse võtta lapse tegelikku kasvatamist ning kasvatamise mõju kummagi

vanema pensionistaažile. Küll on võrdsuspõhiõigusega vastuolus RPKS § 24 lgs 7 sisalduv kohustus

pensioniõigusliku staaži kasutamiseks kokku leppida viisil, millega kaasneb ühe poole täielik

ilmajäämine täiendavast pensioniõiguslikust staažist. Selline kohustus ei võta arvesse vanemate

võrdsuspõhiõigust ning vanemate võrdseid õigusi ja kohustusi lapse suhtes.

39. Kolleegiumi hinnangul piirab vanemate põhiõigusi liialt ka kohustus lahendada täiendava

pensioniõigusliku staaži kasutamist puudutav vaidlus alati kohtus. Selline korraldus koormab lisaks

vanematele ka liigselt kohtusüsteemi ning on vastuolus menetlusökonoomia põhimõttega. Kui

vanemad ei jõua RPKS § 28 lg 2 ps 12 antava täiendava pensioniõigusliku staaži kasutamises

kokkuleppele, saaks ka pensionite väljamaksmise eest vastutav amet jagada seaduses ette nähtud

pensioniõigusliku staaži vanemate vahel võrdselt. Kohtumenetluses saab aga lahendada need

vaidlused, kus vanemad leiavad, et üks vanematest ei ole kasvatuskohustust täitnud.

40. Seega rahuldab Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium Tartu Maakohtu taotluse

osaliselt ja jätab selle rahuldamata seaduselünka puudutavas osas.

Priit Pikamäe, Indrek Koolmeister, Paavo Randma, Malle Seppik, Tambet Tampuu

9(9)