5-17-18/9 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

51718

Otsuse kuupäev

19. oktoober 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Saale Laos, Viive Ligi, Paavo

Randma ja Malle Seppik

Kohtuasi

Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 98 „Audru

valla, Paikuse valla, Pärnu linna ja Tõstamaa valla osas

haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli

1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste

nimistu kinnitamine“ muutmine“ põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Tõstamaa Vallavolikogu 21. juuli 2017. a taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta rahuldamata Tõstamaa Vallavolikogu 21. juuli 2017. a taotlus tunnistada Vabariigi

Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 98 „Audru valla, Paikuse valla, Pärnu linna ja

Tõstamaa valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a

määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1

lõiked 1 ja 2 ning § 4 põhiseaduse vastaseks ja § 2 lõige 1 kehtetuks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 7. juunil 2016. a vastu haldusreformi seaduse (HRS), mis jõustus 1. juulil 2016.

2. HRS § 8 kohaselt antud 12. jaanuari 2017. a määrusega nr 7 „Audru valla, Paikuse valla ja Pärnu

linna osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159

„Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine” muutmine“ kinnitas Vabariigi Valitsus

nimetatud valdade volikogude algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise. Määruse nr 7 § 1

esimese lõike järgi moodustati Audru valla, Paikuse valla ja Pärnu linna ühinemise teel uus

haldusüksus, mis sama paragrahvi teise lõike järgi pidi hakkama kandma nime Pärnu linn. Määruse

nr 7 § 4 lõike 2 järgi pidi § 1 jõustuma moodustatava Pärnu linna volikogu valimise tulemuste

väljakuulutamise päeval.

3. Tuginedes HRS § 9 lõikele 2, algatas Vabariigi Valitsus Tõstamaa valla haldusterritoriaalse

korralduse muutmise. 15. veebruaril 2017 tegi Rahandusministeerium Vabariigi Valitsuse nimel

Tõstamaa vallale ettepaneku ühineda Audru valla, Paikuse valla ja Pärnu linnaga uueks

haldusüksuseks Pärnu maakonna koosseisus nimega Pärnu linn (pindala 855 km2, elanikke 51 730).

4. 5. mail 2017. a otsustas Tõstamaa Vallavolikogu esitada Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta

Pärnu maavanemale negatiivse arvamuse.

5-17-18

5. 15. juuni 2017. a istungil tegi Vabariigi Valitsus protokollilise otsuse nr 27, mille punkti 3.5

kohaselt otsustas jätkata haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise menetlust

Tõstamaa valla ühendamiseks Audru valla, Paikuse valla ja Pärnu linnaga ning määrata moodustuva

omavalitsusüksuse nimeks Pärnu linn.

6. Vabariigi Valitsus võttis 22. juunil 2017. a vastu määruse nr 98 „Audru valla, Paikuse valla, Pärnu

linna ja Tõstamaa valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a

määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ (edaspidi

määrus). Määruse § 1 lõigete 1 ja 2 järgi otsustati uue haldusüksuse, Pärnu linna moodustamine

Audru valla, Paikuse valla, Pärnu linna ja Tõstamaa valla ühinemise teel. Määruse § 6 lõike 2

kohaselt jõustub haldusterritoriaalse korralduse muudatus moodustatava Pärnu linna volikogu

valimistulemuste väljakuulutamise päeval.

7. 21. juulil 2017. a esitas Tõstamaa Vallavolikogu Riigikohtule taotluse, milles palus tunnistada

määrus põhiseaduse (PS) §dega 154 ja 158 vastuolus olevaks ning kehtetuks. 8. augustil 2017 esitas

Tõstamaa Vallavolikogu Riigikohtule täiendatud taotluse, milles palus alternatiivina tunnistada

määruse § 1 lõiked 1 ja 2 ning § 4 põhiseadusega vastuolus olevaks ning § 2 lõige 1 kehtetuks.

TÕSTAMAA VALLAVOLIKOGU TAOTLUS

8. Taotleja leiab, et määrus on vastuolus Tõstamaa valla PS §des 154 ja 158 sätestatud tagatistega

ning PS §ga 3 ja § 87 punktiga 6. Määruse andmisel ei ole järgitud põhiseaduslikke tagatisi

täpsustavaid seadusesätteid, samuti on koheldud Tõstamaa valda ebavõrdselt. Sundühendamine

riivab tõsiselt Tõstamaa valla enesekorraldusõigust, kuna lõpetab selle õigussubjektsuse, jättes

seejuures nõuetekohaselt arvestamata Tõstamaa Vallavolikogu ja valla elanike arvamuse. Tõstamaa

vald on ühe alternatiivina vaidlustanud määruse tervikuna, kuna määruse sätted on seotud ning

suunatud Tõstamaa valla sundühendamisele Audru valla, Paikuse valla ja Pärnu linnaga.

9. Elanike arv ei ole sundühendamise otsustamisel määrav. Vabariigi Valitsusel on sundühendamise

otsustamisel HRS § 9 lõigetest 2 ja 9 tulenev kaalutlusruum. Sundühendamisel peab olema

positiivne mõju, lähtudes Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludest, ning see peab olema otstarbekas Tõstamaa valla võimekuse tagamiseks.

10. Vabariigi Valitsusel on haldusterritoriaalse korralduse muutmisel põhiseadusest (PS §ga 154

tagatud enesekorraldusõigus) ja seadusest (HRS § 9 lõige 2 ja lõike 9 punkt 2) tulenev ulatuslik

põhjendamiskohustus, mille järgimine on oluline, sest kohus saab tõhusalt kontrollida üksnes

põhjendatud määruse põhiseaduspärasust. Asjaolude tuvastamisel on Vabariigi Valitsus seotud

uurimispõhimõttega, olles kohustatud välja uurima kõik olulised asjaolud ja vajaduse korral koguma

selleks tõendeid. Kuna määrus lõpetab omavalitsusüksuse õigussubjektsuse, Vabariigi Valitsusel on

lai kaalutlusõigus, otsustamise kriteeriumid on abstraktsed ning taotleja ja tema elanikud on

sundühendamise vastu, on Vabariigi Valitsusel keskmisest ulatuslikum uurimis-, põhjendamis- ja

tõendamiskohustus. Tuleb näidata, millised ja millises valdkonnas on Tõstamaa valla võimekuses

puudujäägid ning kuidas konkreetselt toob sundühendamine kaasa puudujääkide kõrvaldamise.

11. Tõstamaa vald leiab, et ka määruse põhiseaduslikkuse kontroll peab olema praegusel juhul

range, kuna sundühendamisega lõpetatakse omavalitsusüksuse õigussubjektsus, Vabariigi Valitsus ei

ole tuginenud igakülgsetele andmetele ning määrus on olemuselt üksikakt. Taotleja hinnangul on

Riigikohus kohtuasjas nr 341316 leidnud, et määruse õiguspärasus sõltub sellest, kas Vabariigi

Valitsus on määruse andmisel õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja õigesti teostanud

kaalutlusõigust. Kaalumisõiguse teostamist ja asjakohaste asjaolude tuvastamise õigsust ei ole

võimalik hinnata vähem intensiivse põhiseaduspärasuse kontrolli puhul. Seaduse ja selle täitmiseks

2(14)

5-17-18

antava täitevvõimu akti konkreetsusaste on erinev, seetõttu ei saa määruse põhiseaduspärasuse

kontrollimisel piirduda ilmselgete vigade kontrolliga. Sellisel juhul jääks Tõstamaa vald ilma

efektiivsest õiguskaitsest.

12. Vabariigi Valitsus on Tõstamaa valla ühendamisel rikkunud põhjendamiskohustust ja

kaalutlusõigust, kuna ei ole põhjendanud, kuidas on sundühendamine vajalik ja otstarbekas

Tõstamaa valla haldusvõimekuse tagamiseks. Samuti ei ole Vabariigi Valitsuse ettepanekus

põhjendatud positiivset mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele.

13. Vabariigi Valitsus eeldab, et Pärnu linna ning Audru ja Paikuse valla ühinemisleping ja selles

toodud osavaldade süsteem laieneb kogu moodustatavale linnale, ent Tõstamaa vald ei ole selle

lepingu pool ning lepingu kehtivuse laiendamiseks Tõstamaa vallale tuleb lepingut oluliselt muuta.

Isegi kui ühinemisleping sõlmitakse, võidakse selle alusel moodustatavas vallas hiljem

2/3 häälteenamusega, st ilma Tõstamaa valla elanike huve arvestamata, lepingust kohe taganeda.

14. Määruse põhjendused sundühendamise mõjude kohta on napid, põhinevad sõnaselgelt oletustel,

ei ole tõendatud konkreetsete uuringutega ega arvesta Tõstamaa vallaga seotud asjaolusid.

Põhjendused tuginevad üldisele eeldusele, et suurem omavalitsusüksus on parem. Samuti on

määruse põhjendused koostatud tagantjärele, mistõttu ei pruugi need kajastada Vabariigi Valitsuse

tegelikke kaalutlusi. Kohtulikult kontrollitavad põhjendused piirduvad 15. juuni 2017. a

protokollilise otsuse seletuskirjaga ning ei ole piisavad. Ka Vabariigi Valitsuse vastus taotleja

negatiivsele arvamusele on napp ega tugine konkreetsetele faktidele, märgitud on üksnes, et

Tõstamaa vald ei ole oma väiteid sisuliselt põhjendanud. Korduvalt on viidatud kohaliku

omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse (KOÜS) § 4 lõikele 1, mille järgi peab

moodustatav Pärnu linn tagama teenuste kättesaadavuse varasemaga samal tasemel. KOÜS § 4 lõige

1 on deklaratiivne säte, mis ei anna omavalitsusüksusele ega selle elanikele garantiisid. Tõstamaa

vald ei saanud põhjendada, miks Vabariigi Valitsuse hüpoteetilised käsitlused sundühendamise

positiivsetest mõjudest ei pea paika.

15. Vabariigi Valitsus on eiranud Tõstamaa valla ja selle elanike arvamust sundühendamise kohta.

See on vastuolus ETHS § 7 lõike 5 punktiga 3 ja PS §ga 158. Tõstamaa valla elanikud olid

rahvaküsitlusel ülekaalukalt sundühendamise vastu (hääletusel osales 34,4% elanikest, nendest

91,1% olid vastu), taotleja võttis seda arvesse ning seda oleks pidanud arvestama ka Vabariigi

Valitsus sundühendamise otsustamisel. See muudab sisutühjaks PS §st 158 ja Euroopa kohaliku

omavalitsuse harta artiklist 5 tuleneva garantii. Valitsus on jätnud taotleja negatiivses arvamuses

esitatud põhjendused tähelepanuta või sisuliselt ümber lükkamata.

16. Tõstamaa vald on iseseisvalt haldusvõimekas ning ka Vabariigi Valitsus on märkinud korduvalt,

et Tõstamaa vald on hästi juhitud ja korraldatud omavalitsusüksus, mis tuleb toime baaskohustuste

ja spetsialiseeritud teenustega. Ebaõiged on Vabariigi Valitsuse väited valla konkurentsivõime kohta,

kuivõrd taotleja hinnangul on Tõstamaa kasvava majandusega konkurentsivõimeline vald. Tõstamaa

on geograafiliselt suhteliselt eraldiseisev üksus, mis asub piisavalt kaugel magistraalteedest ja mille

elanikkond on koondunud Tõstamaa keskusesse. Tõstamaa inimeste kaasarääkimisvõimalus

kohaliku maaelu kujundamisel ja otsustes on kindlasti oluliselt suurem eraldi omavalitsusena kui

väikse maapiirkonna elanikena linnavolikogus, kuhu Tõstamaa esindaja pääs on ebatõenäoline.

17. Tõstamaa valla hinnangul kaasneb ühendamisega negatiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludele. Vabariigi Valitsus on jätnud arvestamata taotleja põhjalikud vastuväited ning möönnud

negatiivset mõju iseseisvalt ülesannete täitmise võimekusele, piirkondlikule terviklikkusele, elanike

elutingimustele, ühtekuuluvustundele ning demograafilisele ja hariduslikule olukorrale. Tõstamaa

on olnud ajalooliselt ja on ka praegu isetoimiv piirkond. Pärnu linna koosseisus on Tõstamaal oht

3(14)

5-17-18

ääremaastuda ja ilma kogukonda koos hoidva kohaliku omavalitsuse üksuseta tekib oht, et elanike

ühtekuuluvustunne nõrgeneb.

18. Tõstamaa muutmine teenusekeskuseks tähendab tõmbekeskuse kaugenemist ja seega muutub

kohalik võim elaniku jaoks kaugemaks. Kuigi ühinemise tulemusena tekib Pärnu linnal suurem

investeerimisvõimekus, ei jõua need teenused ja investeeringud maapiirkonda. Moodustatava

omavalitsuse teenuste suurem sihtgrupp asub Pärnus, mistõttu oleks mõistlik spetsiifilisemaid

teenuseid, sh hooldekodu- või rehabilitatsiooniteenuseid osutada linnas, kuid ainuüksi sellepärast ei

pea omavalitsusüksusi sundühendama. Tõstamaa valla kui maapiirkonna jaoks on parim ja

efektiivseim, kui elu kohapeal korraldavad tegelikke kohalikke olusid tundvad ja kohalikes oludes

asjakohast palka saavad ametnikud, mitte kõrgepalgalised kaugelt käivad mobiilsed ametnikud.

Eeldatavasti avaneb uut tüüpi teenustele juurdepääs vaid Pärnu linnas. Vabariigi Valitsus on

märkinud, et ühinemisel on võimalik luua Tõstamaal piisavalt võimekas detsentraliseeritud

teenusekeskus kui omavalitsuse allüksus ja anda selle üksuse juhile piisavalt otsustusõigust,

tuginedes vabatahtlikult ühinenud omavalitsusüksuste vahelisele ühinemislepingule. Taotleja leiab,

et osavalla esinduskogul ega teenusekeskusel pole tegelikult otsustusõigust ja see tähendaks

maapiirkonna elu korraldamist edaspidi linnast.

19. Vabariigi Valitsus ei ole arvestanud, et Tõstamaa valla tegevus elukeskkonna parandamisel on

elanikkonna vähenemist peatamas, inimesed pöörduvad valda tagasi ja ehitatakse uusi elamuid.

Tõstamaa valla ühendamine Pärnu linnaga on oluline takistus erinevatele, üksnes maaelu

edendamiseks ja maapiirkondadele ettenähtud meetmete kasutamise võimalustele, mistõttu

hakkavad põllu- ja metsamajandusega tegelevad kohalikud elanikud piirkonnast lahkuma. Samuti

sõltub elanike arvu muutus hariduse omandamise võimaluse säilimisest. Tõstamaa vallas saab

praegu ise vastu võtta hariduslikke otsuseid, kuid sundühendamise korral lähtutakse haridusteenuse

pakkumisel linnalistest printsiipidest, millel oleks hariduse korraldamisele negatiivne mõju.

20. Vabariigi Valitsus on märkinud, et transpordikorraldus Pärnu linna kui maakonnakeskuse suunal

toimib, kuid ei ole arvestanud, et Tõstamaalt Pärnusse on 45 km ning uus keskus jääks elanike jaoks

kaugeks. Suure omavalitsusüksuse puhul tehakse investeeringuid omavalitsusüksuse keskusesse,

mitte äärelistesse piirkondadesse, ning maalise Tõstamaa ühendamine Pärnu linnaga mõjub

negatiivselt põllumajanduse ja ettevõtluskeskkonna arendamisele. Tõstamaa vald on

organisatsiooniliselt ühtne teenusepiirkond, kus on võimalik korraldada elu lihtsalt, ökonoomselt

ning piirkonna jaoks efektiivselt. Seetõttu on taotleja veendunud, et Vabariigi Valitsuse pakutud

keerukas ja kulukas mitmetasandiline juhtimissüsteem pole Tõstamaa valla jaoks vajalik.

21. Vabariigi Valitsus on kohelnud Tõstamaa valda põhjendamatult ebavõrdselt võrreldes Loksa

linnaga, mis on elanike arvu poolest sarnases olukorras, kuid Tõstamaa vallast vähem võimekas.

Loksa linna, aga ka Luunja ja Nõo valla sundühendamata jätmisega möönis valitsus, et

miinimumsuuruse kriteerium ei ole määrav. Vabariigi Valitsus põhjendas 6. juuli 2017. a

protokollilise otsuse seletuskirjas Haljala, Vihula, Nõo ja Luunja valla ning Keila linna suhtes

menetluse lõpetamist vajadusega tagada ühtne lähenemine.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Vabariigi Valitsus

22. Tõstamaa Vallavolikogu taotlus tuleb jätta rahuldamata, sest määruse vaidlustatud sätted on

põhiseadusega kooskõlas ega riku Tõstamaa valla põhiseaduslikke tagatisi. Tõstamaa Vallavolikogul

puudub kaebeõigus nende sätete osas, mis ei puuduta Tõstamaa valda või mis ei saa kuidagi

Tõstamaa valla põhiseaduslikke tagatisi rikkuda.

4(14)

5-17-18

23. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei tohi olla meelevaldne, seetõttu saab kontrollida, kas

määruse andmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid, valitud põhiseaduspärast eesmärki

teeniv ja seda saavutada aitav lahendus ning kuulatud ära vastava omavalitsusüksuse arvamus.

Haldusreformi seadusest tulenevalt on haldusterritoriaalse korralduse muutmise eesmärk parandada

omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning seda eesmärki aitab saavutada

vähemalt 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuste moodustamine. Haldusreformi

rakendamisel lähtutakse muu hulgas riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse

korraldamisel.

24. Vabariigi Valitsus algatas haldusterritoriaalse korralduse muutmise kõigi miinimumsuuruse

kriteeriumile mittevastavate kohaliku omavalitsuse üksuste suhtes. Seejuures oli keskseks

küsimuseks, millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava

omavalitsusüksuse ühendamine täidab kõige paremini haldusreformi eesmärki ja on suurima

positiivse mõjuga ETHS § 7 lõike 5 asjaolusid arvestades. Seaduses sätestatud kohaliku

omavalitsuse üksuse miinimumsuuruse nõudest võis kõrvale kalduda üksnes põhjendatud

erandjuhtudel. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aitaks saavutada HRS § 1 lõikes 2

sätestatud eesmärki ainult siis, kui selle tagajärjel ei paraneks mitte ühegi haldusterritoriaalse

korralduse muutmise määruses nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise

võimekus.

25. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ei pea olema ülekaalukat positiivset mõju kõigile

ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Asjaolusid tuleb hinnata kogumis ja kokkuvõttes peab olema

positiivseid mõjusid negatiivsetest enam, seetõttu võib Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse

korralduse muutmise otsustada ka siis, kui üksikutes aspektides on esile tõstetud võimalikud

neutraalsed või negatiivsed tendentsid, mis on aruka juhtimise käigus võimalik ümber pöörata.

26. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole välistatud isegi siis, kui selle tagajärjel ei

paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise

võimekus. HRS § 9 lõige 9 annab Vabariigi Valitsusele õiguse menetlus lõpetada, kuid see ei ole

Vabariigi Valitsuse kohustus. Pole välistatud, et pärast haldusreformi jääb mõne kohaliku

omavalitsuse üksuse elanike arv alla 5000, kuid kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole õigustatud

ootust, et tema suhtes menetlus lõpetatakse. Vabariigi Valitsus hindab ühendamise otstarbekust ja

vajalikkust ning mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele igas ühendamise olukorras eraldi,

seetõttu ei saa mõne omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine olla

põhiseadusvastane põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse mõne teise omavalitsusüksuse

suhtes. Kuna omavalitsusüksus ei ole põhiõiguste kandja, ei saa see tugineda võrdse kohtlemise

põhimõttele.

27. Vabariigi Valitsus võib lõpetada enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise üksnes

juhul, kui omavalitsusüksuse negatiivne arvamus on põhjendatud. Volikogu ülesanne on

põhjendada, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei paranda avalike teenuste osutamist mitte

üheski asjaomases alla 5000 elanikuga omavalitsusüksuses. Isegi kui ühinemise tagajärjel ei

paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi omavalitsusüksuse avalike teenuste osutamise võimekus, tuleks

määruse vaidlustamisel näidata, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada

riigivalitsemise reformi eesmärke.

28. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise pädevuse on seadusandja HRS §de 9 ja 13 kaudu

delegeerinud Vabariigi Valitsusele, mistõttu tuleb määruse põhiseaduspärasust kontrollides lähtuda

samadest põhimõtetest nagu seadusandja vastu võetud õigusakti puhul. Haldusterritoriaalse

korralduse muutmise kohtulik kontroll on piiratud. Kohus saab hinnata, kas Vabariigi Valitsus on

5(14)

5-17-18

kaalutlusõigust kasutanud, järginud selle eesmärki ning piire, kuid ei saa Vabariigi Valitsuse asemel

hinnata haldusterritoriaalse korralduse muutmise otstarbekust ja mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele.

29. Tõstamaa valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid

nõudeid. Samuti kuulati ära ühendatavate omavalitsusüksuste arvamus. Tõstamaa vald esitas

Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta arvamuse, mida Vabariigi Valitsus analüüsis

haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel.

30. Vabariigi Valitsus kaalus erinevaid asjaolusid ja huvisid ning leidis, et Tõstamaa valla

sundühendamisel on kokkuvõttes positiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele ning see

on vajalik ja otstarbekas Tõstamaa valla võimekuse tagamiseks. Vabariigi Valitsus tugines

sundühendamise mõjude hindamisel kohalikke olusid hästi tundvate ekspertide hinnangutele ning

võttis arvesse haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas ja Vabariigi Valitsuse 12. jaanuari 2017

määruse nr 7 seletuskirjas toodud mõju hinnanguid.

31. Vabariigi Valitsus nimetas seletuskirjas Tõstamaa Vallavolikogu negatiivse arvamuse

põhjendused ning esitas vastused ja selgitused, miks ei pea neid argumente piisavalt kaalukateks või

negatiivset mõju piisavalt põhjendatuks. Vabariigi Valitsus ei pea vajalikuks korrata määruse

seletuskirja põhjendusi ning palub kohtul käsitada seletuskirja arvamuse osana. Kuna

sundühendamise menetluse lõpetamiseks põhjenduste esitamine on omavalitsusüksuse kohustus, on

põhjendamatud taotluse etteheited sundühendamiseks piisavate põhjenduste puudumise kohta.

Tõstamaa valla taotluses ei ole näidatud, et ühegi sundühendatava omavalitsusüksuse võimekus ei

parane või et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi

eesmärke. Asjakohatu on taotluse väide, et ühinemise järel halveneb avalike teenuste kvaliteet ja

kättesaadavus, kuna omavalitsusüksustel on võimalik teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust tulevikus

mõjutada. Vaidlusalune määrus ei saa olla põhiseadusvastane ka põhjusel, et Vabariigi Valitsus

lõpetas menetluse Loksa linna suhtes, kelle puhul leiti, et ühinemisega kaasnevad negatiivsed mõjud

ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele kaaluvad üles võimalikud positiivsed mõjud.

32. Määruse põhiseaduspärasuse hindamisel on asjakohatu taotluse väide, nagu rikuks

kaalumiskohustust asjaolu, et määruse seletuskiri valmis lõplikult pärast Vabariigi Valitsuse

protokollilise otsuse vastuvõtmist, millega lõplikult otsustati Audru valla, Paikuse valla, Pärnu linna

ja Tõstamaa valla ühendamine. Sellisel viisil omavalitsusüksuste ühendamise kaalutlused sisaldusid

suuremas osas juba Vabariigi Valitsuse 15. veebruaril 2017 omavalitsusüksustele edastatud

sundühendamise ettepaneku seletuskirjas. Tõstamaa Vallavolikogu väide, et Vabariigi Valitsus ei

lähtunud tegelikult otsuse vastuvõtmisel määruse seletuskirjas toodud põhjendustest, on oletuslik ja

ebaõige, kuivõrd Vabariigi Valitsusele esitati pärast 15. maid 2017 omavalitsusüksuste arvamused ja

piirkondlike komisjonide ettepanekud. Haldusreformi seaduse järgi ei ole ette nähtud, et Vabariigi

Valitsusele oleks pidanud selles etapis esitama ka lõpliku määruse seletuskirja.

33. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane, kuna teenib põhiseaduspärast eesmärki parandada

omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid. Tõstamaa Vallavolikogu taotluse

rahuldamise korral jääks alles kaks kohaliku omavalitsuse üksust, mis ei täida miinimumsuuruse

kriteeriumi, ning rikutaks Audru valla, Paikuse valla ja Pärnu linna põhiseaduslikke tagatisi.

Õiguskantsler

34. Õiguskantsler on seisukohal, et määruse vaidlustatud sätted on formaalselt ja materiaalselt

põhiseadusega kooskõlas, määruses ei esine sellise kaaluga puudusi, mis tingiksid

põhiseadusvastasuse, ning Tõstamaa valla sundühendamist Audru valla, Paikuse valla ja Pärnu

linnaga ei saa pidada ilmselgelt põhjendamatuks.

6(14)

5-17-18

35. Tõstamaa Vallavolikogu põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus on lubatav. Vaidlusalune määrus

on nii vormilt kui ka sisult üldakt. See on vastu võetud Vabariigi Valitsuse määruse vastuvõtmiseks

ettenähtud vormis ja korras ning avaldatud Riigi Teatajas. Määrus kehtestab määramata ajaks

kohaliku omavalitsuse autonoomia territoriaalse ulatuse ja osa Eesti haldusterritoriaalsest

korraldusest kui tervikust. Puudub vajadus kvalifitseerida määrust üldkorraldusena, mida saaks

vaidlustada halduskohtus, kuna põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7

võimaldab puudutatud isikul määrust vaidlustada otse Riigikohtus ja seeläbi on tagatud tõhusam

õiguskaitsevahend kui halduskohtusse pöördumine. Ka mitmete teiste riikide konstitutsioonikohtud

vaatavad kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamisi läbi põhiseaduslikkuse järelevalve

menetluses.

36. Määrus riivab väga intensiivselt PS §dega 154 ja 158 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse

piiratud individuaalse õigussubjektsuse ja enesekorraldusõiguse garantiisid. Enesekorraldusõigust

riivab see, et Tõstamaa vallale ei jäänud pärast määruse avaldamist 30. juunil 2017 aega ise

otsustada valimistega seotud ning HRS § 12 lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimusi. Seadusandja

oleks pidanud kehtestama haldusreformi seaduses tähtajad omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust

arvestades. Kuna omavalitsustelt ei saanud mõistlikult oodata vastavate otsuste langetamist enne

sundühendamise otsustamist Vabariigi Valitsuses, oleks Vabariigi Valitsusel olnud kohane otsustada

sundühendamine aegsasti enne 15. juunit 2017, et jätta omavalitsusüksustele faktiliselt aega

omavahel kokkuleppimiseks. Samas ei saa eeldada, et läbirääkimistel oleks väikestel omavalitsustel

olnud võimalik endale soodsamaid tingimusi saavutada, seepärast ei saa eeltoodust järeldada

sundühendamise vastuolu põhiseadusega.

37. Tõstamaa vald esitas Vabariigi Valitsusele põhjendustega arvamuse, mistõttu oli vallale tagatud

PS §st 158 tulenev ärakuulamisõigus. Omavalitsusüksuse arvamus ei ole Vabariigi Valitsusele

sundühendamise otsustamisel õiguslikult siduv. Rahandusministeerium ei esitanud Tõstamaa vallale

enne määruse tegemist määruse eelnõu seletuskirja või vastuväiteid muul kujul, nagu kohustab

HRS § 9 lõige 10 koostoimes § 9 lõike 1 punktiga 2, kuid see ei too kaasa määruse formaalset

põhiseadusvastasust, sest seadusest ei tulenenud täiendava ärakuulamisõiguse andmise nõuet ning

ilmselt poleks ka täiendav ärakuulamine kaasa toonud sundühendamisest loobumist.

38. Kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine on materiaalselt

põhiseaduspärane, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ning aitab seda saavutada ehk on selle

saavutamiseks asjakohane. Sundühendamise eesmärk on parandada omavalitsusüksuste võimekust

osutada avalikke teenuseid ning see on põhiseaduspärane. Omavalitsusüksuste vastutus ja nõuded

neile pandud ülesannete täitmisel on suurenenud ja juba praeguste ülesannete täitmisega on

omavalitsusüksustel probleeme ning see nõuab organisatsioonilisi ümberkorraldusi ja

haldussuutlikkuse kasvu. Mastaabiefekti taotlemine on vajalik ka elanike arvu vähenemise tõttu.

39. Sundühendamiseks ei piisa üksnes omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumist, sest

HRS § 9 lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus hindama omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse

põhjendatust, seega on seadus pannud valitsusele kaalumiskohustuse. Tingimusel, et sealjuures

säilib kohalik omavalitsus kui institutsioon ehk oluliseks peetakse just kohaliku elu ülesannete

paremat täitmist, on Vabariigi Valitsusel sundühendamise otsustamisel lai kaalumisvabadus.

Kohaliku omavalitsuse üksus ei saa PSJKS § 7 alusel nõuda määruse tühistamist ainult põhjusel, et

see on vastuolus määruse aluseks oleva seadusega. Riigikohus saab hinnata ainult määruse vastavust

kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikele tagatistele. HRS § 9 lõike 2 kolmandas lauses nimetatud

kriteeriumid on sisuliselt omavalitsusüksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse riive

põhiseaduspärasuse kontrollimisel asjassepuutuvad aspektid, mida tuleks arvestada ka siis, kui need

ei oleks kehtestatud seadusega, ning millele omavalitsusüksus saab tugineda määruse

põhiseadusvastasust väites. Sundühendamise materiaalset põhiseaduspärasust kontrollides ei saa

7(14)

5-17-18

Riigikohus asuda ise Vabariigi Valitsuse asemel uuesti asja lahendama, sest kohtuliku kontrolli

ulatus on piiratud.

40. Enamik ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludest ja hinnang finantsvõimekusele nõuavad

Vabariigi Valitsuselt prognoosotsuste tegemist, mida ei saa tõendada, vaid üksnes põhjendada.

HRS § 9 lõike 9 punkti 2 kohaselt on ka kohaliku omavalitsuse üksusel negatiivse arvamuse

esitamisel põhjendamiskohustus ja seadus paneb Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas

kohaliku omavalitsuse üksuse esitatud põhjendused on kaalukad ehk kas esinevad erakorralised

asjaolud, mis tugevalt toetavad prognoosi, et väikesest rahvaarvust hoolimata on vastav kohaliku

omavalitsuse üksus siiski piisavalt haldussuutlik. Vabariigi Valitsuse prognoosotsuse

põhiseaduspärasuse kontrollimisel tuleb seetõttu piirduda küsimusega, kas sundühendamine on

ilmselgelt põhjendamatu. Prognoosotsust saab pidada meelevaldseks siis, kui see ei põhine millelgi

asjakohasel või põhineb peamiselt ilmselgelt asjakohatutel alustel.

41. Õiguskantsler möönab, et määruse seletuskiri võinuks olla põhjalikum põhjenduste esitamisel ja

Tõstamaa valla vastuväidete ümberlükkamisel (eriti finantsvõimekuse ja avalike teenuste osutamise

taseme osas). Samas on ebatäpne Tõstamaa valla väide, et elanike arvu suurus ei mõjuta

omavalitsusüksuse haldusvõimekust. Siseministeeriumi tellitud OÜ Geomedia koostatud indeks ei

tõesta, et rahvaarvult suuremad kohalikud omavalitsused oleksid haldussuutlikumad, aga indeks ei

anna ka võimalust väita, et nad seda ei ole. Samuti pole alust arvata, et Vabariigi Valitsus on

sundühendamise otsustamisel 15. juunil 2017 lähtunud muudest kaalutlustest kui need, mis

sisalduvad 22. juuni 2017 määruse seletuskirjas. Õiguskantsler ei nõustu, et Tõstamaa vallale ei

laiene teiste omavalitsusüksuste vabatahtlikul ühinemisel sõlmitud ühinemisleping. Põhjendamatu

on eeldada, et tulevases Pärnu linnas moodustatakse osavallad vaid omavahel vabatahtlikult

ühinenud omavalitsusüksustes ja endine Tõstamaa vald jäetaks sellest kõrvale. Tulenevalt HRS § 15

lõikest 1 peab moodustatav omavalitsusüksus looma osavalla ka juhul, kui seda otsustab ainult üks

ühinev omavalitsusüksus. Seega on Tõstamaa vallal võimalik tagada enda territooriumil osavalla

moodustamine. Asjaolu, et ühinemisleping on volikogu 2/3 koosseisu häälteenamusega muudetav, ei

saa tingida määruse põhiseadusvastasust.

42. Kuigi Loksa linna iseloomustavaid olulisi näitajaid arvestades võimaldab Loksa linna Kuusalu

vallaga sundühendamata jätmine seada kahtluse alla Vabariigi Valitsuse järjekindluse kaalumise

teostamisel ja tekitab kahtluse kaalutlusõiguse võimalikust kuritarvitamisest poliitilistel põhjustel, ei

tulene sellest aga teiste kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamise põhiseadusvastasus. Võrdse

kohtlemise põhimõtet ei ole rikutud, kui haldusorgan ei korda isiku kasuks viga, mille ta on teinud

mõne teise isiku puhul.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

43. Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 98 „Audru valla, Paikuse valla, Pärnu linna ja

Tõstamaa valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse

nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1 lõiked 1 ja 2, § 2

lõige 1 ja § 4:

㤠1. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine

(1) Audru valla, Paikuse valla, Pärnu linna ja Tõstamaa valla ühinemise teel moodustatakse

uus haldusüksus.

(2) Uue haldusüksuse nimeks määratakse Pärnu linn.

[---]

§ 2. Haldusüksuse piiri määramine ja kaardistamine

8(14)

5-17-18

(1) Haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus moodustatava Pärnu linna piiriks on

senise Audru valla, Paikuse valla, Pärnu linna ja Tõstamaa valla piir, välja arvatud nende

omavahelises osas.

[---]

§ 4. Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi

haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine

Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määrusega nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste

nimistu kinnitamine“ kinnitatud „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistut“ muudetakse ja

Pärnu maakonna valdade loetelust jäetakse välja sõnad „Audru,“, „Paikuse,“ ja „Tõstamaa“.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

44. Kohtuasjas on vaidluse all Vabariigi Valitsuse määruse põhiseaduspärasus, millega muudetakse

mh Tõstamaa valla haldusterritoriaalset korraldust, piire ja nime ning Eesti territooriumi

haldusüksuste nimistut. Kolleegium käsitleb kõigepealt Tõstamaa Vallavolikogu taotluse

lubatavust (I) ja hindab seejärel Vabariigi Valitsuse määruse vaidlusaluste sätete kooskõla

põhiseadusega (II ja III).

I

45. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada

väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus

põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või

selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

46. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel

esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §s 7

nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega

(Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 341809, punkt 44). Kohaliku

omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule

esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega

(kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus asjas nr 341316, punkt 81).

47. 21. juulil 2017. a esitas Tõstamaa Vallavolikogu Riigikohtule taotluse, milles palus tunnistada

määrus PS §dega 154 ja 158 vastuolus olevaks ning kehtetuks. Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegium jättis 2. augusti 2017. a määrusega Tõstamaa Vallavolikogu 21. juuli 2017. a

taotluse käiguta, kuna taotlusest ega sellele lisatud dokumentidest ei nähtunud, et Tõstamaa

Vallavolikogu oleks Riigikohtule taotluse esitamist otsustades hääletanud taotluse lõppteksti üle.

48. 8. augustil 2017 võttis Tõstamaa Vallavolikogu vastu otsuse nr 110, mille punkti b 2 kohaselt

täiendati 21. juuli 2017. a taotlust, paludes tunnistada määruse § 1 lõiked 1 ja 2 ning § 4

põhiseadusega vastuolus olevaks ja § 2 lõike 1 kehtetuks. Tõstamaa Vallavolikogu 8. augusti 2017. a

istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 9-st Tõstamaa Vallavolikogu liikmest 8.

Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule

esitatava taotluse lõpptekstiga.

49. Riigikohtule 8. augustil 2017 esitatud täiendatud taotluses leiab Tõstamaa Vallavolikogu, et

määrus tervikuna või alternatiivselt selle § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1 ning § 4 on vastuolus

PS §st 154 tuleneva kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõiguse ja PS §st 158 tuleneva

ärakuulamisõigusega.

9(14)

5-17-18

50. Eeltoodust lähtudes on Tõstamaa Vallavolikogu taotlus lubatav.

II

51. Vabariigi Valitsuse pädevus otsustada määrusega valdade ja linnade haldusterritoriaalse

korralduse ning haldusüksuse piiride ja nime muutmine, samuti kinnitada määrusega haldusüksuste

nimistu ja teha selles muudatusi tuleneb Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest (ETHS § 71

lõiked 2–4, § 3 lõige 1). Valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muudatuste

ettevalmistamine ja elluviimine haldusreformi rakendamisel aastatel 2016–2018 on reguleeritud

haldusreformi seaduses (HRS § 27). Riigikohus hindas haldusreformi seaduses sätestatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseaduspärasust kohtuasjas nr 341316

ning leidis, et nimetatud seadus on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas,

v.a HRS § 24 lõike 1 teine lause, mis reguleeris haldusterritoriaalse korralduse muutmise

rahastamist (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus

asjas nr 341316).

52. Kohtuasjades nr 51721, 51722 ja 51723 tehtud otsustes jäi Riigikohus kohtuasjas nr 341316

haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse kohta võetud seisukohtade juurde ja hindas seda, kas

Vabariigi Valitsuse määrused olid vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ja kas kohaliku

omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel oli järgitud selleks

seaduses sätestatud nõudeid (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri

2017. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 56–64; nr 51722/10, punktid 54–62 ja nr 51723/10,

punktid 55–63). Riigikohus selgitas nimetatud kohtuasjades, milliseid seadusest tulenevaid nõudeid

pidi Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel

järgima ning milline on kohtu pädevus Vabariigi Valitsuse otsustuse põhiseaduspärasuse hindamisel

(vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri 2017. a otsus asjas

nr 51721/10, punktid 67–75; nr 51722/10, punktid 65–73 ja nr 51723/10, punktid 66–74). Tuginedes

eelnimetatud kohtuotsustes toodud õiguslikele põhjendustele, hindab kolleegium alljärgnevalt seda,

kas vaidlusalune määrus on vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ning kas Tõstamaa valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud selleks seaduses sätestatud nõudeid.

III

53. Taotleja leiab, et vaidlusalune määrus tervikuna või alternatiivselt määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2

lõige 1 ning § 4 rikuvad Tõstamaa valla PS § 154 lõikes 1 ja §s 158 sätestatud tagatisi. Taotleja

märgib, et on vaidlustanud määruse tervikuna põhjusel, et määruse kõik sätted on omavahel seotud

ning suunatud Tõstamaa valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisele.

54. Tõstamaa valla enesekorraldusõiguse piirang tuleneb eelkõige määruse § 1 lõikest 1, mis toob

kaasa uue haldusüksuse moodustamise olemasolevate Audru, Paikuse ja Tõstamaa valla ja Pärnu

linna ühinemise teel, mistõttu senised vallad ja linn kui avalik-õiguslikud juriidilised isikud lõpevad.

Kolleegium nõustub taotlejaga, et määruse ülejäänud sätted on seotud määruse § 1 lõikest 1 tuleneva

haldusterritoriaalse korralduse muutmisega, kuid mitte kõik ülejäänud sätted ei piira taotleja

enesekorraldusõigust, mistõttu võtab kolleegium aluseks taotluse teise, täpsustatud alternatiivi.

Enesekorraldusõigust piiravaks tuleb pidada ka määruse § 1 lõiget 2, mille järgi määratakse

moodustatava haldusüksuse nimeks Pärnu linn, samuti määruse § 2 lõiget 1, mille järgi kaotatakse

senine omavaheline piir ühinevate omavalitsusüksuste vahel. Piirang tuleneb ka määruse §st 4, mille

järgi kustutatakse Tõstamaa valla nimi Eesti territooriumi haldusüksuste nimistust. Kuna taotleja

põhjendab määruse vaidlustatud sätete põhiseadusvastasust koos, siis ei hinda ka kolleegium sätete

põhiseaduspärasust eraldi.

10(14)

5-17-18

55. Vabariigi Valitsus on kehtestanud vaidlusaluse määruse seadusest tuleneva volitusnormi

(ETHS § 3 lõige 1 ja § 71 lõiked 2–4) alusel ning määrus on seaduses ettenähtud korras avaldatud

Riigi Teatajas. Kolleegium hindab alljärgnevalt seda, kas määruse § 1 lõikes 1 sätestatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmine on põhiseadusega kooskõlas ja Vabariigi Valitsus on

Tõstamaa valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel järginud seaduse nõudeid.

56. Vabariigi Valitsus algatas Tõstamaa valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise,

kuna rahvastikuregistri andmetel oli 1. jaanuari 2017. a seisuga Tõstamaa vallas 1310 elanikku.

Tõstamaa valla kohta ei olnud Vabariigi Valitsus teinud HRS §s 8 nimetatud määrust volikogu

algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kinnitamiseks, samuti ei olnud valitsus

kohaldanud Tõstamaa vallale HRS § 9 lõikes 3 nimetatud erandeid (HRS § 9 lõike 2 esimene lause).

Vabariigi Valitsus tegi Tõstamaa vallale, 5812 elanikuga Audru vallale, 3906 elanikuga Paikuse

vallale ja 40 702 elanikuga Pärnu linnale ettepaneku ühineda ja moodustada 51 730 elanikuga Pärnu

linn. Vabariigi Valitsuse ettepanekule ehk määruse eelnõule oli lisatud seletuskiri, milles Vabariigi

Valitsus põhjendas haldusterritoriaalse korralduse muutmist (ETHS § 8 lõike 2 punkt 1). Seletuskirja

kohaselt aitab Tõstamaa valla ühendamine suure strateegilise võimekusega Pärnu linnaga tagada

kogukonna elanike juurdepääsu uut tüüpi teenustele ja annab Tõstamaa valla unikaalsele

elukeskkonnale suuremad arenguvõimalused. Audru ja Paikuse vallad ning Pärnu linn taotlesid

volikogude algatusel haldusterritoriaalse korralduse muutmist, et moodustada ühinemise teel

omavalitsusüksus Pärnu linn. Ka Tõstamaa vald osales ühinemisläbirääkimistel, kuid 9. detsembril

2016 ei toetanud volikogu elanike küsitluse tulemustele viidates ühinemist ning läbirääkimised

lõppesid.

57. Kuigi Tõstamaa Vallavolikogu ei nõustunud Vabariigi Valitsuse ettepanekuga, esitades selle

kohta negatiivse arvamuse, otsustas Vabariigi Valitsus 15. juunil 2017. a jätkata haldusterritoriaalse

korralduse muutmise menetlust ja võttis 22. juunil 2017. a vastu vaidlusaluse määruse. Määruse § 1

lõike 3 kohaselt esitas Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise

põhjendused määruse seletuskirjas, mis on kättesaadav Rahandusministeeriumi veebilehel

http://haldusreform.fin.ee/vv-algatatud-uhinemised. Määruse seletuskiri sisaldab nii Vabariigi

Valitsuse põhjendusi haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamise (algselt esitatud

ettepaneku seletuskirjas) kui ka Tõstamaa Vallavolikogu negatiivse arvamuse kohta, mistõttu on

edaspidi viidatud üksnes määruse seletuskirjale.

58. Tõstamaa Vallavolikogu leidis ettepaneku kohta esitatud negatiivses arvamuses, et ühinemisel

on Tõstamaa valla jaoks ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolusid arvestades negatiivne mõju.

Arvamuses märgiti, et Tõstamaad on seni maakonna-, valla- ja teistest arendusdokumentidest

tulenevalt arendatud kui piirkonnakeskust, kus on kättesaadavad kõik kompaktses 2. astme keskuses

vajalikud teenused. Liitumise järel kohapeal osutatavate teenuste hulk ilmselt väheneks ja suureneks

vajadus teenusrändeks või elukohavahetuseks. Spetsiifilisi teenuseid, mille järele on nõudlus väike,

saab pakkuda koostöös teiste omavalitsusüksustega. Tõstamaa valla geograafilise asendi ja maalise

iseloomu tõttu pole tema liitmine Pärnu linnaga põhjendatud, pigem oleks loogiline edaspidi

liitumine Kihnuga. Ühendamine pole põhjendatud ka seetõttu, et valla elanikud ja vallavolikogu on

sellele vastu. Seletuskirjas on ebaõigesti väidetud, et valla laenukoormus on „praktiliselt laes“,

tegelikult on see vaid 34%. Objektiivne pole väide, et Tõstamaa suudab tagada oma elanike hõivest

ainult 31,8%, sest inimesed ei tööta erinevatel põhjustel ning nimetatud näitaja pole halvem kui

teistel valdadel. Tõstamaa vallal on vastavalt valla finantsstrateegiale aastani 2021

investeerimisvõimekus vähemalt 200 000 eurot aastas ning suuremateks investeeringuteks saab

võtta laenu. Tõstamaa inimeste võimalus kohaliku elu kujundamisel kaasa rääkida väheneb suures

haldusüksuses. Tõstamaa jaoks on parem ja efektiivsem, kui elu kohapeal korraldavad kohalikke

11(14)

5-17-18

olusid tundvad inimesed. Praegu saab vald ise otsustada, kas vaatamata õpilaste vähesusele on

mõistlik kooli ülal pidada, pärast ühinemist seda võimalust enam pole. Seletuskirjas pole esitatud

mitte ühtegi põhjendust Tõstamaa valla finantsvõimekuse kohta. Kuna Rahandusministeeriumi

uuring ei analüüsi otseselt omavalitsusüksuse suuruse ja finantsvõimekuse seoseid, tuleks pöörduda

ka rahvusvaheliste uuringute poole. Omavalitsuse suuruse mõju halduskulude suurusele on

põhjalikumalt uurinud Taani Kohaliku ja Regionaalse Valitsuse Uurimisinstituut, Aarhuse Ülikool ja

California Ülikool. Uurimises kasutati omavalitsuste andmeid Skandinaaviast kuni Uus-Meremaani

ning leiti, et ühinemine ei mõjuta finantsvõimekust, suuremad omavalitsused ei ole majanduslikult

efektiivsemad (Houlberg, Treisman, Serritzlew, Blom-Hansen 2016).

59. Vabariigi Valitsus käsitles määruse seletuskirjas Tõstamaa Vallavolikogu negatiivse arvamuse

põhjendusi ning tõi välja oma seisukohad nende kohta (määruse seletuskirja lkd 24–29). Vabariigi

Valitsus selgitas, et kaalus Tõstamaa valla ühinemise mõjusid ka moodustuva Lääneranna vallaga,

kuid alternatiivsetest valikutest oli sobivam Tõstamaa valla ühendamine moodustuva Pärnu linnaga.

Volikogude algatusel Pärnu linnaks ühinevad omavalitsusüksused on kokku leppinud osavaldade

moodustamises ning selline lahendus on Tõstamaa vallale sobivaim, arvestades valla

kogukonnapõhisust (madal teenus- ja tööränne). Vastuseks valla negatiivsele arvamusele leidis

Vabariigi Valitsus, et elanike elutingimused ühinemise tulemusena ei halvene, sest oluliselt suurem

investeerimisvõimekus lubab laiendada avalike teenuste mahtu ja tõsta teenuste kvaliteeti, samuti

suurendada ametnike spetsialiseerumist. Märgiti, et avalike teenuste osutamise korraldus sõltub

eelkõige kohaliku omavalitsuse üksusest endast, kuid KOÜS § 4 arvestades tuleb teenused

moodustuvas omavalitsusüksuses tagada vähemalt tasemel, mis eelnes ühinemisele, ja kindlasti

asustusüksuses, kus enne asus vallavalitsus.

60. Vabariigi Valitsus tõdes, et ääremaastumise oht esineb Tõstamaa valla puhul juba praegu, ning

pidas võimalikuks seda pidurdada ühinemise ja suure omavalitsusüksuse organisatsiooni sihipärase

kujundamise kaudu nii, et oleks tagatud elanike juurdepääs spetsialiseeritud ja kvaliteetteenustele.

Valla elanike küsitluse tulemuste kohta märkis Vabariigi Valitsus, et kuigi omavalitsusüksuse elanike

arvamust võetakse menetluse jätkamise otsustamisel ühe asjaoluna arvesse, ei ole küsitluse

tulemusel siduvat jõudu. Vabariigi Valitsus näitas konkreetsete punktide kaupa, milles ta näeb

ühinemise positiivset mõju avalike teenuste osutamisele Tõstamaa vallas. Rõhutati, et baasteenuste

kvaliteet kasvab, avaneb juurdepääs erivajaduse teenustele, ressursse kasutatakse sihipärasemalt ja

tõhusamalt ning kohalikud elanikud saavad juurdepääsu spetsialiseeritud teenustele, ennekõike

väikeses omavalitsuses kättesaamatutele nõustamisteenustele. Vabariigi Valitsus viitas Audru valla,

Pärnu linna ja Paikuse valla ühinemislepingule, mille kohaselt moodustatakse piirkonna (osavalla)

esinduskogud, mis saavad õiguse otsustada kohalikke asju ja teha järelevalvet kesksete teenuste

kvaliteedi üle. Koolide sulgemist ühinemine ei tingi, selle põhjuseks saab olla õpilaste vähesus.

Gümnaasiumiklasside täituvus Tõstamaal on praegu 6,7 õpilast. Koolivõrgu kujundamine on

moodustuva valla pädevuses. Argument, et juhtimine saab olema keerukam kui praegu, ei saa olla

menetluse lõpetamise aluseks.

61. Kolleegium on seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Tõstamaa valla haldusterritoriaalse

korralduse muutmise otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid. Seejuures tuleb arvestada, et

haldusreformi eesmärk on ka ühtlasema piirkondliku arengu tagamine. Vabariigi Valitsus ongi

tuginenud muu hulgas vajadusele tagada kogu piirkonna areng, aidates geograafiliselt suhteliselt

eraldi seisval Tõstamaa vallal vältida ääremaastumist ning kindlustada seal avalike teenuste piisav

tase. Valitsus hindas erinevaid võimalusi Tõstamaa valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks

ning põhjendas ettepanekus välja toodud ühinemise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele.

Samuti on määruse seletuskirjas käsitletud Tõstamaa Vallavolikogu negatiivses arvamuses esitatud

põhjendusi ning selgitatud, miks need põhjendused ühinemise negatiivse mõju kohta ei olnud

piisavalt kaalukad, et menetlus lõpetada. Vabariigi Valitsus asus seisukohale, et arvestades

12(14)

5-17-18

ühinemise mõju olulistele asjaoludele nende kogumis, ei kaalunud negatiivses arvamuses esitatud

põhjendused üles ühinemisega saavutatavat kasu haldusreformi eesmärgi saavutamisele.

Kolleegiumi hinnangul on Vabariigi Valitsuse kaalutlused Tõstamaa valla haldusterritoriaalse

korralduse muutmisel asjakohased ning piisavad, et põhjendada tehtud otsustust.

62. Õige on taotleja seisukoht, et seletuskirja väited on kohati üldised ja oletuslikud. Samuti on õige,

et seletuskiri ei sisalda selgitusi vallavolikogu arvamuses vaidlustatud töötuse määra arvaandmete

kohta ega vastust kahtlustele, et mastaabiefekt finantsvõimekusele ei mõju. Mõju osas

finantsvõimekusele on Vabariigi Valitsus märkinud, et mastaabiefekti ära kasutades on võimalik

ülesannete täitmise valmisoleku tagamiseks ja tugiteenustele vähem kulutada ning rohkem raha

suunata valdkondade sisuliseks arendamiseks, ning rõhutanud, et ei ole võimalik koostada

mudelprognoosi, millised teenused ja kompetentsid valdades paranevad, sest iga omavalitsus

korraldab oma ülesannete täitmist iseseisvalt. Valla negatiivses arvamuses viidatud uuringut ei ole

seletuskirjas tõesti puudutatud. Kolleegiumi hinnangul ei ole määrav asjaolu, et määruse

seletuskirjas pole mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele põhjendatud ühesuguse

põhjalikkusega, kuna ka seadus ei nõua, et liitumisel peaks olema positiivne mõju kõigile ETHS § 7

lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Samuti ei saa pidada seaduse nõuete

rikkumiseks seda, et Vabariigi Valitsus opereerib seletuskirjas oletustega ega kasuta positiivse mõju

põhjendamiseks kindlat kõneviisi. Vabariigi Valitsuse hinnang liitumise mõjudele on tulevikku

suunatud ning tegelikud mõjud sõltuvad ka liituvate omavalitsusüksuste tegevusest.

Omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel pidi Vabariigi Valitsus hindama, kas arvamuses

esitatud põhjendused on piisavalt kaalukad menetluse lõpetamiseks, seega oli ka omavalitsusüksusel

seadusest tulenev põhjendamiskohustus (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

4. oktoobri 2017. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 71 ja 74–75; asjas nr 51722/10, punktid 69

ja 72–73; asjas nr 51723/10, punktid 70 ja 73–74).

63. Vabariigi Valitsuse kaalutlused Tõstamaa valla ühendamiseks nähtuvad seletuskirjast ning

asjaolu, et määruse seletuskiri ei olnud taotlejale enne 30. juunit 2017 kättesaadav, ei anna alust

kahtluseks, et neist kaalutlustest vaidlusaluse määruse andmisel ei lähtutud. Kõik seletuskirjas

toodud asjaolud, kaasa arvatud taotleja negatiivne arvamus, olid Vabariigi Valitsusele teada enne

küsimuse otsustamist. Seletuskirjas toodud põhjendused viitavad otseselt sellele, et arvesse on

võetud ka Tõstamaa valla negatiivses arvamuses toodud argumente. Vabariigi Valitsuse otsustuse

aluseks on mitmed uuringud ja ekspertiisid, millele on seletuskirjas ka viidatud. Õige on kaebaja

väide, et seletuskirjast ei leia viidet, kus saab tutvuda eksperdihinnanguga, millele tugines määruse

seletuskirja järgi valitsuse hinnang ühinemise mõjudele. Riigikohtule esitatud arvamusele on

Vabariigi Valitsus lisanud eksperdihinnangu Tõstamaa valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmise kohta ning ilmneb, et määruse seletuskiri kordab ulatuslikult eksperdihinnangu

seisukohti. Seepärast ei tekita puudulik viide kahtlust Vabariigi Valitsuse tegelike kaalutluste suhtes.

64. Vabariigi Valitsus on seletuskirjas mõnel juhul tuginenud Audru ja Paikuse valla ning Pärnu

linna ühinemislepingus kokku lepitule. Selline viitamine ei ole vale, sest HRS § 12 lõike 2 punkti 3

kohaselt tuli ühinemisettepaneku saanud omavalitsusüksustel hiljemalt 15. juuniks 2017 sõlmida

ühinemiskokkulepe, selle kinnitamata jätmisel lähtuti eelviidatud sättes toodud küsimuste

lahendamisel HRS § 12 lõike 7 kohaselt vabatahtlikult ühinenud omavalitsusüksuste

ühinemislepingus kokku lepitust. Lisaks sellele annab HRS § 15 garantii ühineva omavalitsuse

huvide kaitseks, nähes ette, et osavalla moodustamiseks piisab ühe omavalitsuse volikogu vastavast

otsusest. Selline otsus on ühinemise tulemusena moodustuvale omavalitsusüksusele täitmiseks

kohustuslik ning osavalda ei saa kergel käel likvideerida esimesel valimisjärgsel perioodil.

65. Põhjendatud on ka Vabariigi Valitsuse viide KOÜS §le 4, mille lõike 1 järgi peab ühinemise

tulemusel moodustunud omavalitsusüksus tagama valla või linna elanikele avalike teenuste

13(14)

5-17-18

kättesaadavuse ja kvaliteedi vähemalt samal tasemel, mis oli enne omavalitsusüksuste ühinemist.

Sama paragrahvi lõike 2 järgi korraldatakse avalike teenuste osutamist kõikides asustusüksustes, kus

enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused. Tegemist on seadusest tuleneva nõudega, mille

täitmine on ühinemise tulemusena tekkinud vallale kohustuslik.

66. Kolleegium leiab, et Tõstamaa Vallavolikogule oli kooskõlas PS §ga 158 tagatud

ärakuulamisõigus ja võimalus avaldada menetluses arvamust valla haldusterritoriaalse korralduse ja

piiride muutmise kohta. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamusega pidi Vabariigi Valitsus arvestama

HRS § 9 lõikest 9 tulenevalt, kuid negatiivne arvamus ei toonud automaatselt kaasa menetluse

lõpetamist. Kolleegium nõustub Vabariigi Valitsuse seisukohaga, et omavalitsusüksuste elanike

küsitluse tulemused ei ole haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel siduvad ning

siduvuse nõue ei tulene ka PS §st 158 (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

20. detsembri 2016. a otsus asjas nr 341316, punkt 136).

67. Vastuseks taotleja seisukohale, et Vabariigi Valitsus on Tõstamaa valda kohelnud meelevaldselt

ebavõrdselt, märgib kolleegium, et seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi

põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse

korralduse muutmata. Samuti ei saa võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks pidada seda, kui riik

ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri 2017. a otsus asjas nr 51721/10, punkt 96; asjas nr 51722/10,

punkt 93; asjas nr 51723/10, punkt 91).

68. Eeltoodust lähtudes leiab kolleegium, et Tõstamaa valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmisel järgis Vabariigi Valitsus seaduse nõudeid ning määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1 ning

§ 4 ei ole põhiseadusega vastuolus. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6, jätab kolleegium

Tõstamaa Vallavolikogu taotluse rahuldamata.

Priit Pikamäe, Viive Ligi, Saale Laos, Paavo Randma, Malle Seppik

14(14)