5-17-19/19 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

51719

Otsuse kuupäev

13. oktoober 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Saale Laos, Viive Ligi, Paavo

Randma ja Malle Seppik

Kohtuasi

Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 105 „Lasva

valla, Orava valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla ja Võru

valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse

3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi

haldusüksuste

nimistu

kinnitamine“

muutmine“

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Lasva Vallavolikogu 25. juuli 2017. a taotlus, Võru

Vallavolikogu 9. augusti 2017. a taotlus, Vastseliina

Vallavolikogu 10. augusti 2017. a taotlus ja Sõmerpalu

Vallavolikogu 10. augusti 2017. a taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta rahuldamata Lasva Vallavolikogu 25. juuli 2017. a taotlus tunnistada Vabariigi

Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 105 „Lasva valla, Orava valla, Sõmerpalu valla,

Vastseliina valla ja Võru valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse

3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“

muutmine“ § 1 lõiked 1 ja 2 põhiseadusvastaseks ning § 3 lõige 1 ja § 6 lõige 2 kehtetuks.

2. Jätta rahuldamata Võru Vallavolikogu 9. augusti 2017. a taotlus tunnistada Vabariigi

Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 105 „Lasva valla, Orava valla, Sõmerpalu valla,

Vastseliina valla ja Võru valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse

3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“

muutmine“ § 1 lõige 1 põhiseadusvastaseks ning § 3 lõige 1 ja § 6 lõige 2 kehtetuks.

3. Jätta rahuldamata Vastseliina Vallavolikogu 10. augusti 2017. a taotlus tunnistada Vabariigi

Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 105 „Lasva valla, Orava valla, Sõmerpalu valla,

Vastseliina valla ja Võru valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse

3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“

muutmine“ § 1 lõiked 1 ja 2 põhiseadusvastaseks ning § 3 lõige 1 ja § 6 lõige 1 kehtetuks.

4. Jätta rahuldamata Sõmerpalu Vallavolikogu 10. augusti 2017. a taotlus tunnistada Vabariigi

Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 105 „Lasva valla, Orava valla, Sõmerpalu valla,

Vastseliina valla ja Võru valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse

3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“

muutmine“ § 1 lõige 1 põhiseadusvastaseks ning § 3 lõige 1 ja § 6 lõige 2 kehtetuks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

5-17-19

1. Riigikogu võttis 7. juunil 2016. a vastu haldusreformi seaduse (HRS), mis jõustus 1. juulil 2016.

2. HRS § 8 kohaselt antud 26. jaanuari 2017. a määrusega nr 30 „Antsla valla ja Urvaste valla osas

haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti

territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ muutis Vabariigi Valitsus Antsla valla

ja Urvaste valla volikogude algatusel nimetatud valdade haldusterritoriaalset korraldust. Antsla valla

ja Urvaste valla ühinemise teel moodustati uus haldusüksus Antsla vald. Haldusterritoriaalse

korralduse muudatus pidi jõustuma moodustatava Antsla valla volikogu valimistulemuste

väljakuulutamise päeval (määruse nr 30 § 4 lõige 2).

3. HRS § 8 kohaselt antud 26. jaanuari 2017. a määrusega nr 32 „Orava valla ja Vastseliina valla

osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti

territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ muutis Vabariigi Valitsus Orava valla

ja Vastseliina valla volikogude algatusel nimetatud valdade haldusterritoriaalset korraldust. Orava

valla ja Vastseliina valla ühinemise teel moodustati uus haldusüksus Vastseliina vald.

Haldusterritoriaalse korralduse muudatus pidi jõustuma moodustatava Vastseliina valla volikogu

valimistulemuste väljakuulutamise päeval (määruse nr 32 § 5 lõige 2).

4. HRS § 8 kohaselt antud 31. jaanuari 2017. a määrusega nr 43 „Lasva valla, Sõmerpalu valla ja

Võru valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse

nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ muutis Vabariigi Valitsus

Võru valla, Sõmerpalu valla ja Lasva valla volikogude algatusel nimetatud valdade

haldusterritoriaalset korraldust. Võru valla, Sõmerpalu valla ja Lasva valla ühinemise teel

moodustati uus haldusüksus Võru vald. Haldusterritoriaalse korralduse muudatus pidi jõustuma

moodustatava Võru valla volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval (määruse nr 43 § 4

lõige 2).

5. Tuginedes HRS § 9 lõikele 2, tegi Rahandusministeerium Vabariigi Valitsuse nimel 15. veebruaril

2017 ettepaneku Antsla valla ja Urvaste valla ning Orava valla ja Vastseliina valla ühendamiseks

Lasva valla, Sõmerpalu valla ja Võru vallaga.

6. Lasva Vallavolikogu, Võru Vallakogu, Vastseliina Vallavolikogu, Sõmerpalu Vallavolikogu,

Urvaste Vallavolikogu ja Antsla Vallavolikogu esitasid Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta Võru

maavanemale ja Põlva maavanemale negatiivse arvamuse.

7. 15. juuni 2017. a istungil tegi Vabariigi Valitsus protokollilise otsuse nr 27, mille punkti 2.3

kohaselt otsustas lõpetada menetluse Antsla valla ja Urvaste valla osas ning jätkata menetlust Orava

valla ja Vastseliina valla ühendamiseks Lasva valla, Sõmerpalu valla ja Võru vallaga ning määrata

moodustuva omavalitsusüksuse nimeks Võru vald (kogupindala 953,8 km2, rahvaarv 10 990).

8. Vabariigi Valitsus võttis 22. juunil 2017. a vastu määruse nr 105 „Lasva valla, Orava valla,

Sõmerpalu valla, Vastseliina valla ja Võru valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi

Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“

muutmine“ (edaspidi määrus). Määruse § 1 lõike 1 kohaselt moodustati Lasva valla, Orava valla,

Sõmerpalu valla, Vastseliina valla ja Võru valla ühinemise teel uus haldusüksus, mis sama

paragrahvi teise lõike järgi hakkab kandma nime Võru vald. Haldusterritoriaalse korralduse

muudatus jõustub moodustatava Võru valla volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval

(määruse § 7 lõige 2).

2(18)

5-17-19

9. 25. juulil 2017. a esitas Lasva Vallavolikogu Riigikohtule taotluse määruse § 1 lõigete 1 ja 2

põhiseadusvastaseks ning § 3 lõike 1 ja § 6 lõike 2 kehtetuks tunnistamiseks.

10. 9. augustil 2017. a esitas Võru Vallavolikogu Riigikohtule taotluse määruse § 1 lõike 1

põhiseadusvastaseks ning § 3 lõike 1 ja § 6 lõike 2 kehtetuks tunnistamiseks.

11. 10. augustil 2017. a esitas Vastseliina Vallavolikogu Riigikohtule taotluse määruse § 1 lõigete 1

ja 2 põhiseadusvastaseks ning § 3 lõike 1 ja § 6 lõike 1 kehtetuks tunnistamiseks.

12. 10. augustil 2017. a esitas Sõmerpalu Vallavolikogu Riigikohtule taotluse määruse § 1 lõike 1

põhiseadusvastaseks ning § 3 lõike 1 ja § 6 lõike 2 kehtetuks tunnistamiseks.

13. 21. augusti 2017. a määrusega liitis Riigikohus kõik eelnimetatud taotlused ühte menetlusse,

määrates põhiseaduslikkuse järelevalve asja numbriks 51719.

14. 13. septembril 2017 esitatud taotluses leidis Lasva, Sõmerpalu, Vastseliina ja Võru

vallavolikogude lepinguline esindaja, et kohtuasi tuleb üle anda Riigikohtu üldkogule, kui

kolleegium soovib ümber hinnata Riigikohtu 20. detsembri 2016. a otsuses asjas nr 341316 võetud

seisukohti Vabariigi Valitsuse kaalutlusruumi ulatuse ja sisu kohta. Samuti palus taotlejate esindaja

kontrollida haldusreformi seaduse kooskõla põhiseadusega, sest seadus ei sisalda menetluskorda,

millega tagataks kohaliku omavalitsusüksuse õigussubjektsuse kohtulik kaitse.

LASVA, SÕMERPALU, VASTSELIINA JA VÕRU VALLAVOLIKOGUDE TAOTLUSED

15. Taotluste esitajad leiavad, et määruses ette nähtud vabatahtlikult ühineva Võru valla (Võru,

Sõmerpalu ja Lasva vald) sundühendamine vabatahtlikult ühineva Vastseliina vallaga (Vastseliina ja

Orava vald) riivab ebaproportsionaalselt põhiseaduse (PS) § 154 lõikest 1 tulenevat kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigust, kuna ei ole sobiv ega vajalik abinõu haldusreformi eesmärgi

saavutamiseks, samuti koheldakse valdasid meelevaldselt ebavõrdselt. Sundühendamine on

vastuolus seadusega, kuna ei ole täidetud HRS § 9 lõikest 2 tulenevad sundliitmise eeldused.

16. PS § 154 lõige 1 ja § 158 keelavad riigivõimul muuta kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset

korraldust meelevaldselt. Sundühendamine on oluline enesekorraldusõiguse riive,

haldusterritoriaalse korralduse muutmisest tulenevad piirangud peavad olema eesmärgi

saavutamiseks sobivad, vajalikud ja mõõdukad ning omavalitsusüksusi ei tohi kohelda ebavõrdselt.

17. HRS § 9 lõike 2 kolmandast lausest tulenevalt on sundühendamine sobiv meede, kui

ühendamisel oleks vabatahtliku ühinemise teel tekkivate Võru ja Vastseliina valdade jaoks

positiivne mõju kõigile Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludele ning ühendamine oleks vajalik ja otstarbekas vabatahtliku ühinemise teel tekkiva

Vastseliina valla kui miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse

võimekuse tagamiseks tulenevalt HRS § 1 lõikest 2 ja §st 3. Ühendamisel peab olema positiivne

mõju ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludele kõigi sundühendatavate omavalitsusüksuste jaoks.

Olukord, kus mõne sundühendatava valla haldussuutlikkus ja avalike teenuste kvaliteet langeb

selleks, et teises sundühendatavas vallas see tõuseks, ei ole kooskõlas haldusreformi eesmärgiga.

Meede on vajalik juhul, kui haldusreformi eesmärgi saavutamiseks ei ole olemas teist ja vähemalt

sama mõjusat meedet. Kuna tulenevalt HRS § 9 lõikest 2 peab sundühendamine olema vajalik ja

otstarbekas miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse võimekuse

tagamiseks, peab Vabariigi Valitsus kaaluma, kas omavalitsusüksus on võimeline tagama seadusest

tulenevate ülesannete täitmiseks vajaliku professionaalse võimekuse ja osutama kõigile kohaliku

3(18)

5-17-19

omavalitsuse üksuse elanikele kvaliteetseid avalikke teenuseid kooskõlas HRS § 1 lõikes 2

nimetatud haldusreformi eesmärgiga.

18. Vabariigi Valitsusel on tulenevalt HRS § 9 lõike 2 kolmandast lausest kohustus määruse

seletuskirjas konkreetselt põhjendada positiivset mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludele sundühendatava omavalitsusüksuse jaoks, samuti igakülgselt kaaluda erinevaid

alternatiivseid sundühendamise võimalusi. Vabariigi Valitsus loobus pärast sundühendamise

ettepanekut Antsla ja Urvaste valla liitmisest Võru vallaga, kuna Antsla ja Urvaste vald suudavad

täita HRS eesmärgi vaatamata sellele, et ei vasta miinimumsuuruse kriteeriumile. Vastseliina ja

Orava valla puhul pole Vabariigi Valitsus aga isegi kaalunud, kas nende vabatahtliku ühinemise

korral oleks tekkiv vald piisavalt võimekas. Riigikohtul tuleb hinnata määruse vastavust

põhiseadusele, sealhulgas seda, kas Vabariigi Valitsus on õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja

teostanud kaalutlusõigust.

19. Vabariigi Valitsus on teinud Lasva, Võru, Sõmerpalu ja Vastseliina valdade sundühendamisel

olulise kaalutlusvea, sest ei ole seadusest tulenevaid kriteeriume kaalunud. Vabariigi Valitsus ei ole

määruse seletuskirjas nõuetekohaselt põhjendanud, kuidas sundühendamine tegelikult ja

konkreetselt mõjub positiivselt kõikidele Lasva, Võru, Sõmerpalu ja Vastseliina valdadega seotud

ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Määruse seletuskirjast ei nähtu, et liitmise plusse ja

miinuseid on kaalutud kõigi ühendatavate omavalitsuste vaatenurgast. Arvestatud pole seda, et

Lasva, Sõmerpalu ja Võru vald on ühinemas ning vastab selliselt miinimumkriteeriumile. Vabariigi

Valitsus on ümber pööranud ka tõendamiskoormise, märkides määruse seletuskirjas, et Lasva, Võru,

Sõmerpalu ja Vastseliina vallavolikogud ei ole esitanud sundühendamise negatiivse mõju kirjeldust,

mida saaks pidada piisavalt kaalukaks, et selle alusel ühinemise menetlus lõpetada.

20. Seletuskirjast ei selgu, et sundühendamine on vajalik meede vabatahtlikult ühineva Vastseliina

valla võimekuse tagamiseks, sest Vabariigi Valitsus pole kaalunud igakülgselt sundühendamise

alternatiive. Määruse seletuskirjas on analüüsitud ainult võimalust ühendada tekkiv Vastseliina vald

tekkiva Võru vallaga. Samas oleks peamiseks alternatiiviks vabatahtlikult loodava Vastseliina valla

jätkamine iseseisvana. Vabariigi Valitsuse seletuskirjast puudub hinnang, kas vabatahtlikult

ühinevad Orava ja Vastseliina vald suudaksid pakkuda kvaliteetseid avalikke teenuseid. Vastseliina

ja Orava valla ühinemisel tekkiva valla finantsvõimekus oleks parem sundühendamise tulemusena

tekkiva valla omast, mistõttu oleks uus Vastseliina vald piisavalt võimekas iseseisvana jätkamiseks.

21. Lasva, Võru, Sõmerpalu ja Vastseliina valdade sundühendamine ei ole sobiv meede, sest sellel

oleks enamikule ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludele kas negatiivne või neutraalne mõju.

Vabariigi Valitsus ei ole seletuskirjas positiivset mõju nõuetekohaselt näidanud. Vastseliina ja Orava

valla ühinemisel tekkiva valla finantsvõimekus oleks parem, kui sundliitmise tulemusena tekkiva

valla finantsvõimekus. Sundühendamisega kaasnev ääremaastumine mõjutab vaieldamatult tekkiva

Vastseliina valla võimekust pakkuda oma elanikele elukohajärgset avalikku teenust. Lasva, Võru,

Sõmerpalu ja Vastseliina valdade sundühendamine ei ole ajalooliselt põhjendatud, sest ajalooline

taust toetab Lasva, Sõmerpalu ja Võru omavalitsusüksuste ühinemist ning Orava ja Vastseliina vallal

puudub ajalooline ühisosa Sõmerpalu ja Võru vallaga. Samuti on kohatu rääkida ühtsustundest,

kuna ühtsustunnet tulevase Võru valla ja tekkiva Vastseliina valla vahel ei eksisteeri ning

ülekaalukas osa sundühendatavate valdade elanikest ei soovi ühineda.

22. Sundühendamine ei avalda positiivset mõju Lasva, Võru, Vastseliina ja Sõmerpalu valdade

elanike elutingimustele, avalike teenuste osutamise kvaliteedile, haldussuutlikkusele,

demograafilisele olukorrale, transpordi ja kommunikatsiooni korraldusele, ettevõtluskeskkonnale

ega hariduse korraldusele. Ekslik on Vabariigi Valitsuse väide, et kõige lihtsam on uut

4(18)

5-17-19

organisatsiooni üles ehitada Orava ja Vastseliina valla ühinemisel Lasva, Sõmerpalu ja Võru vallaga,

kuna sellisel juhul oleks omavalitsuses üks selge keskus (Võru linn). Orava ja Vastseliina valla jaoks

jääks Võru kaugele, samuti pole neil teiste sundühendatavate valdadega ühisosa ning keeruline on

luua terviklik ja toimiv organisatsioonimudel. Sundühinemisel ei ole Vastseliina ja Orava valla

elanike elukvaliteet enam prioriteediks, sest suure, ebaühtlase ja erinevate piirkondlike

probleemidega territooriumi halduskorraldus nõuab enam tähelepanu. Tõenäoliselt kaovad

sundühendamise tulemusena Vastseliina ja Orava vallast hästi toimivad kohalikud avalikud teenused

ning praegu edukalt kohaliku keskusena toimiv Vastseliina alevik hääbub. Ebaõige on ka järeldus

Lasva, Võru ja Sõmerpalu valdade ühinemisel moodustuva Võru valla osas, kuna kohalikud

avalikud teenused koondatakse enamjaolt Võru valda, mitte Võru linna. Vastseliina vald on Võru

linna vahetus läheduses üheks olulisemaks kohalikuks keskuseks, kus on tagatud kõige põhilisemad

ja olulisemad avalikud teenused, ning Vastseliina ja Orava valdade ühinemisel laieneks teenused ka

Orava valla elanikele. Sundühendamisega ei kaasne otsest ja kohapealset kasu avalike teenuste

osutamisele, tekkival Vastseliina vallal on ääremaastumise oht ning avalike teenuste arendamise

võimalus paraneks vaid Võru linna baasil. Vabariigi Valitsus on ebaõigesti kohaldanud kohaliku

omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse (KOÜS) § 4, mis ei ole kohaldatav Vabariigi

Valitsuse algatatud sundühendamise korral.

23. Vabatahtlikult ühinevad Sõmerpalu, Lasva ja Võru vald ning vabatahtlikult ühinevad Vastseliina

ja Orava vald toimivad haldussuutlike omavalitsustena juba praegu ning sundühendamisega

kaasneks neile negatiivne mõju. Võrreldes praeguse tasemega langeks ühendamise puhul esimestel

aastatel nii tekkiva Võru valla kui ka tekkiva Vastseliina valla haldussuutlikkus, sest suured

piirkondlikud erinevused nõuavad oluliselt suuremat panustamist halduskorraldusse ning

eeldatavasti kasvatab uute struktuuride loomine ametnike töökoormust ja hägustab otsustusvõimet.

Sundühendatavad asetatakse keerulisse olukorda, kuna pole arvestatud, kuidas mõjutab

sundühendatavate valdade haldussuutlikkust maavalitsuste kaotamine, mis langeb kokku

haldusreformi kõige keerulisema ajaga, mis algab volikogude valimistega ja sellele järgnevate

ümberkorraldustega. Määruse seletuskirjas ei ole välja toodud sundliitmise positiivset mõju

demograafilisele situatsioonile, vaid üksnes nenditakse, et Orava ja Vastseliina vallas elanikkond

väheneb kiiremini kui Võru ümbruse omavalitsusüksustes. Samuti puudub seletuskirjas analüüs

selle kohta, kuidas mõjutaks sundliitmine Võru, Lasva ja Sõmerpalu valdade transpordikorraldust

(Vastseliina ja Orava vallad on juba Võru linnaga hästi ühendatud). Sundliitmise mõju transpordi ja

kommunikatsiooni korraldusele on negatiivne, kuivõrd suure pindala ja erineva asustustihendusega

vallas on hästitoimivate transpordiühenduste korraldamine raskendatud.

Samuti nõuab

ettevõtluskeskkond Orava ja Vastseliina valdades erisugust lähenemist ja tulevase Võru vallaga

võrreldes teistsuguseid meetmeid, kuna Võru, Sõmerpalu ja Lasva valdades on tänu geograafilisele

asukohale palju suuri ettevõtteid, samas Vastseliina ja Orava valdades on ettevõtluskeskkond veel

arendamisel. Vabariigi Valitsus on esitanud üldsõnalise väite, et hariduskorralduse seisukohast on

ilmselt parim Orava ja Vastseliina valla ühendamine Võru vallaga, kuna Võru linna haridusteenused

on kõige mitmekesisemad. Vastseliina, Orava, Lasva, Sõmerpalu ja Võru valdade sundliitmisel

oleks otsene negatiivne mõju seniste valdade hariduslikule olukorrale, sest see seab ohtu Vastseliina

vallas nii gümnaasiumi kui ka muusikakooli eksisteerimise.

24. Sundühendamine ei ole ka vajalik meede Lasva, Võru, Sõmerpalu ja Vastseliina valdade

võimekuse tagamiseks, sest on olemas teine, sobiv ja vähemalt sama mõjus meede, mis riivab

oluliselt vähem nende valdade enesekorraldusõigust. Vabatahtlikult ühineva Vastseliina ja Orava

valla finantsvõimekus on piisav iseseisvana jätkamiseks ning Lasva, Võru ja Sõmerpalu valdade

omavaheline ühinemine oleks ajalooliselt põhjendatud, arvestades elanike ühtekuuluvustunnet.

Samuti oleks sellel positiivsem mõju nii elanike elutingimustele, avalike teenuste osutamise

5(18)

5-17-19

kvaliteedile, haldussuutlikkusele, demograafilisele situatsioonile, transpordi korraldusele,

ettevõtluskeskkonnale kui ka hariduslikule olukorrale.

25. Määrus on meelevaldne, kuna Lasva, Võru, Vastseliina ja Sõmerpalu valdasid koheldakse

ebavõrdselt, võrreldes Loksa linnaga. Loksa linna ja Kuusalu valla puhul oli ühtekuuluvustunde

puudumine üks sundühendamisest loobumise põhjuseid, sarnased probleemid on ka tulevase

Vastseliina valla ja tulevase Võru valla vahel. Vastseliina ja Orava vallad said 2016. a riiklikust

tasandusfondist kokku vähem toetust kui Loksa linn, samuti on tulevasel Vastseliina vallal

kvaliteetsemad avalikud teenused, parem elanike toimetulek ja tööhõive, suurem füüsilise isiku

tulumaksu laekumine ja vähem makstakse sotsiaaltoetusi.

26. 13. septembri 2017. a taotluses leidis Lasva, Võru, Sõmerpalu ja Vastseliina valdade lepinguline

esindaja, et kuna Riigikohus ei hinnanud kohtuasjas nr 341316 haldusreformi proportsionaalsust,

peab Riigikohus konkreetse sundühendamise puhul hindama, kas Vabariigi Valitsus on järginud

PS § 11 teises lauses sisalduvat proportsionaalsuse põhimõtet. Riigikohus selgitas 20. detsembril

2016 kohtuasjas nr 341316 tehtud otsuses, et kohus kontrollib sundliitmise proportsionaalsust, ega

piiranud kohtulikku kontrolli ulatust ilmselge põhjendamatuse kontrolliga. Selle seisukoha

muutmiseks peaks kolleegium andma kohtuasja lahendada Riigikohtu üldkogule. Menetlus, mille

käigus ei kontrollita kohaliku omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse intensiivse riive

proportsionaalsust ja piirdutakse ilmselge põhjendamatuse kontrolliga, ei kaitse kohaliku

omavalitsuse üksust meelevaldse sekkumise eest tema põhiõigustesse ega taga tema põhiseaduslikke

garantiisid. Sellisel juhul tuleks haldusreformi seaduse regulatsioon tunnistada põhiseadusvastaseks

osas, milles seadusandja on jätnud kehtestamata menetluskorra, millega tagatakse kohaliku

omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse ja põhiseaduslike õiguste tõhus kohtulik kaitse.

27. Samuti esitas Lasva, Võru, Sõmerpalu ja Vastseliina valdade lepinguline esindaja 13. septembri

2017 taotluses Riigikohtule oma vastuväited Vabariigi Valitsuse arvamusele. Taotleja esindaja leidis,

et vale on Vabariigi Valitsuse seisukoht, et ei tule kontrollida sundliitmise määruse kooskõla

haldusreformi seadusega. Vabariigi Valitsusel on kohustus põhjendada, et iga sundühendatav vald ei

ole piisavalt võimekas ning sundühendamisega iga valla haldusvõimekus paraneb. Vabariigi Valitsus

ei ole hinnanud, kas ühinemisel tekkiv Vastseliina vald on piisavalt võimekas.

Põhjendamiskohustuse ja kaalutlusreeglite rikkumise tagajärg on sama, mis haldusakti puhul.

Haldusreformi eesmärk on tõsta omavalitsusüksuse võimekust, mitte aga luua üle 5000 elanikuga

valdasid ega tasandada võimekust selliselt, et ühes omavalitsusüksuses avalike teenuste osutamise

võimekus kasvab, aga neljas ülejäänud vallas väheneb. Ekslik on Vabariigi Valitsuse arvamus, et

haldusreformi eesmärk on saavutatud ka siis, kui sundliitmise tulemusel ei parane ühegi

omavalitsusüksuse võimekus.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Vabariigi Valitsus

28. Vabariigi Valitsus leiab, et taotlused tuleb jätta läbi vaatamata, kuna selle on esitanud Lasva

vald, Sõmerpalu vald, Vastseliina vald ja Võru vald, kes ei saa põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse (PSJKS) järgi olla taotluse esitajad ega menetlusosalised. Kui Riigikohus

peab taotlusi lubatavaks, tuleb need jätta rahuldamata, sest määruse vaidlustatud sätted on

õiguspärased ja põhiseadusega kooskõlas ega riku Lasva valla, Sõmerpalu valla, Võru valla ja

Vastseliina valla põhiseaduslikke tagatisi.

29. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei tohi olla meelevaldne, seetõttu saab kontrollida, kas

määruse andmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid, valitud põhiseaduspärast eesmärki

6(18)

5-17-19

teeniv ja seda saavutada aitav lahendus ning kuulatud ära vastavate omavalitsuste arvamus.

Haldusreformi seadusest tulenevalt on haldusterritoriaalse korralduse muutmise eesmärgiks

parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning seda eesmärki aitab

saavutada vähemalt 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuste moodustamine. Haldusreformi

rakendamisel lähtutakse muuhulgas riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse

korraldamisel.

30. Vabariigi Valitsus algatas haldusterritoriaalse korralduse muutmise kõigi miinimumsuuruse

kriteeriumile mittevastavate kohaliku omavalitsuse üksuste suhtes. Seejuures oli keskseks

küsimuseks, millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava

omavalitsusüksuse ühendamine täidab kõige paremini haldusreformi eesmärki ja on suurima

positiivse mõjuga ETHS § 7 lõike 5 asjaolusid arvestades. Seaduses sätestatud kohaliku

omavalitsuse üksuse miinimumsuuruse nõudest võib kõrvale kalduda üksnes põhjendatud

erandjuhtudel. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aitaks saavutada HRS § 1 lõikes 2

sätestatud eesmärki ainult siis, kui selle tagajärjel ei paraneks mitte ühegi haldusterritoriaalse

korralduse muutmise määruses nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise

võimekus.

31. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ei pea olema ülekaalukat positiivset mõju kõigile

ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Asjaolusid tuleb hinnata kogumis ja kokkuvõttes peab olema

positiivseid mõjusid negatiivsetest enam, seetõttu võib Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse

korralduse otsustada ka siis, kui üksikutes aspektides on välja toodud võimalikud neutraalsed või

negatiivsed tendentsid, mis on aruka juhtimise käigus võimalik ümber pöörata. Ühinemise

ettepaneku saanud omavalitsusüksustel oli kohustus ja on edaspidi õigus leppida kokku

organisatsioonilistes, eelarvelistes ja muudes varalisi kohustusi ja õigusi puudutavates küsimustes,

samuti põhimääruse ja teiste õigusaktide vajalike muudatuste ettevalmistamises, et säiliks või

paraneks avalike teenuste kvaliteet ja kättesaadavus.

32. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole välistatud isegi siis, kui selle tagajärjel ei

paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise

võimekus. HRS § 9 lõige 9 annab Vabariigi Valitsusele õiguse menetlus lõpetada, kuid see ei ole

Vabariigi Valitsuse kohustus. Pole välistatud, et pärast haldusreformi jääb mõne kohaliku

omavalitsuse üksuse elanike arv alla 5000, kuid kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole õigustatud

ootust, et tema suhtes menetlus lõpetatakse. Vabariigi Valitsus hindab ühendamise otstarbekust ja

vajalikkust ning mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele igas ühendamise olukorras eraldi,

seetõttu ei saa mõne omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine olla

põhiseadusvastane põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse mõne teise omavalitsusüksuse

suhtes. Kuna omavalitsusüksus ei ole põhiõiguste kandja, ei saa see tugineda võrdse kohtlemise

põhimõttele.

33. Vabariigi Valitsus võib lõpetada enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise üksnes

juhul, kui omavalitsusüksuse negatiivne arvamus on põhjendatud. Volikogu ülesanne on

põhjendada, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei paranda avalike teenuste osutamist mitte

üheski asjaomases alla 5000 elanikuga omavalitsusüksuses. Isegi kui ühinemise tagajärjel ei

paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi omavalitsusüksuse avalike teenuste osutamise võimekus, tuleks

määruse vaidlustamisel näidata, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada

riigivalitsemise reformi eesmärke.

34. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise pädevuse on seadusandja HRS §de 9 ja 13 kaudu

delegeerinud Vabariigi Valitsusele, mistõttu tuleb määruse põhiseaduspärasust kontrollides lähtuda

7(18)

5-17-19

samadest põhimõtetest nagu seadusandja vastu võetud õigusakti puhul. Haldusterritoriaalse

korralduse muutmise kohtulik kontroll on piiratud. Kohus saab hinnata, kas Vabariigi Valitsus on

kaalutlusõigust kasutanud, järginud selle eesmärki ning piire, kuid ei saa Vabariigi Valitsuse asemel

hinnata haldusterritoriaalse korralduse muutmise otstarbekust ja mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele.

35. Lasva valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla ja Võru valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid. Samuti kuulati ära ühendatavate

omavalitsusüksuste arvamus. Lasva vald, Sõmerpalu vald, Vastseliina vald ja Võru vald esitasid

Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta põhjendustega arvamused, mida Vabariigi Valitsus analüüsis

haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel.

36. Vabariigi Valitsus kaalus erinevaid asjaolusid ja huvisid ning leidis, et sundühendamisel on

kokkuvõttes positiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele ning see on vajalik ja

otstarbekas Lasva, Sõmerpalu, Vastseliina ja Võru valdade võimekuse tagamiseks. Vabariigi Valitsus

tugines sundühendamise mõjude hindamisel kohalikke olusid hästi tundvate ekspertide hinnangutele

ning võttis arvesse haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas, Vabariigi Valitsuse 26. jaanuari 2017

määruse nr 32 seletuskirjas ja Vabariigi Valitsuse 31. jaanuari 2017 määruse nr 43 seletuskirjas

esitatud mõjude hinnanguid.

37. Vabariigi Valitsus tõi määruse seletuskirjas välja Lasva, Sõmerpalu, Võru ja Vastseliina valdade

volikogude negatiivsete arvamuste põhjendused ning esitas vastused ja selgitused, miks ei pea neid

argumente piisavalt kaalukateks või negatiivset mõju piisavalt põhjendatuks. Vabariigi Valitsus ei

pea vajalikuks korrata määruse seletuskirja põhjendusi ning palub kohtul käsitada seletuskirja

arvamuse osana. Kuna sundühendamise menetluse lõpetamiseks põhjenduste väljatoomine on

omavalitsusüksuse kohustus, on põhjendamatud taotluse etteheited sundühendamiseks piisavate

põhjenduste puudumise kohta. Lasva, Sõmerpalu, Võru ja Vastseliina taotlustes ei ole näidatud, et

ühegi sundühendatava omavalitsusüksuse võimekus ei parane või et haldusterritoriaalse korralduse

muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi eesmärke. Määrust vaidlustanud vallad ei ole ka

väitnud, et Orava ja Vastseliina valdade ühendamise korral Lasva, Sõmerpalu ja Võru valdadega ei

parane Orava ja Vastseliina valdade suutlikkus osutada avalikke teenuseid. Vastupidi on kõikides

taotlustes märgitud, et ühinemise positiivne efekt avalduks eelkõige väiksemate omavalitsuste puhul

(Orava vald), kelle elanikel tekiks võimalus saada senisest oluliselt mitmekesisemaid teenuseid.

Samuti on taotlustes viidatud Orava ja Vastseliina valdade võimalusele sundühendamise teel

arendada avalikke teenuseid Võru linna baasil. Omavalitsusüksustel, mille territooriumil elab

2690 elanikku, on oluliselt keerulisem tagada avalike teenuste kättesaadavus ja kvaliteet kui

vaidlustatud määruse järgi moodustatavas 10 990 elanikuga Võru vallas.

38. Arvestada tuleb ka asjaoluga, et Orava vald ei ole taotlenud määruse asjassepuutuvate sätete

põhiseadusvastaseks tunnistamist. Sellest võib järeldada, et vähemalt üks ühendatav

omavalitsusüksus (kelle haldussuutlikkust võib seejuures lugeda tulenevalt elanike arvust

madalaimaks) peab määrust põhiseaduspäraseks. Vaidlusalune määrus ei saa olla põhiseadusvastane

ka põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse Loksa linna suhtes, kelle puhul leiti, et

ühinemisega kaasnevad negatiivsed mõjud ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele kaaluvad üles võimalikud

positiivsed mõjud.

39. Vabariigi Valitsus on kaalunud erinevaid Orava ja Vastseliina valdade sundühendamise

võimalusi, eelkõige Orava valla ja Vastseliina valla sundühendamist Räpina valla või Rõuge valla

suunal. Alternatiivsed sundühendamise lahendused ei avaldaks positiivset mõju Orava ja Vastseliina

valdade elanike elutingimustele ega avalike teenuste osutamise kvaliteedile. Samuti tekitaksid

alternatiivsed lahendused pingeid ühtekuuluvustunde osas. Seejuures tõi ka haldusreformi

8(18)

5-17-19

piirkondlik komisjon välja, et Orava ja Vastseliina valdade võimekuse arendamise võimalused on

paremad, liites need omavalitsusüksused Lasva, Sõmerpalu ja Võru valdadega.

40. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane, kuna aitab saavutada põhiseaduspärast eesmärki

parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid. Vabariigi Valitsus ei ole

otsustanud Lasva, Sõmerpalu, Vastseliina ja Võru valdade haldusterritoriaalse korralduse muutmist

ilmselgelt meelevaldselt, ebaratsionaalselt või vastuolus diskretsioonivolituse eesmärgi, õiguse

üldpõhimõtete või senise kohtupraktikaga. Valdade taotluse rahuldamise korral jääks alles Orava

valla ja Vastseliina valla vabatahtliku ühinemise tagajärjel moodustatud 2690 elanikuga Vastseliina

vald. Vabariigi Valitsuse hinnangul oleks taotluste rahuldamise järel tekkiv olukord vastuolus

HRS § 1 lõikes 2 sätestatud põhiseaduspärase eesmärgiga toetada kohaliku omavalitsuse üksuste

võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste

kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel. Seega

jääks taotluste rahuldamise korral omavalitsusüksuste haldussuutlikkus parandamata.

Õiguskantsler

41. Õiguskantsler on seisukohal, et määruse vaidlustatud sätted on formaalselt ja materiaalselt

põhiseadusega kooskõlas, kuna määruses ei esine sellise kaaluga puudusi, mis tingiksid

põhiseadusvastasuse, ning Lasva valla, Orava valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla ja Võru valla

sundühendamist ei saa pidada ilmselgelt põhjendamatuks.

42. Lasva Vallavolikogu, Sõmerpalu Vallavolikogu, Vastseliina Vallavolikogu ja Võru Vallavolikogu

põhiseaduslikkuse järelevalve taotlused on lubatavad. Vaidlusalune määrus on nii vormilt kui ka

sisult üldakt. See on vastu võetud Vabariigi Valitsuse määruse vastuvõtmiseks ettenähtud vormis ja

korras ning avaldatud. Määrus kehtestab määramata ajaks kohaliku omavalitsuse autonoomia

territoriaalse ulatuse ja osa Eesti haldusterritoriaalsest korraldusest kui tervikust. Puudub vajadus

kvalifitseerida määrust üldkorraldusena, mida saaks vaidlustada halduskohtus, kuna PSJKS § 7

võimaldab puudutatud isikul määrust vaidlustada otse Riigikohtus ja seeläbi on tagatud tõhusam

õiguskaitsevahend kui halduskohtusse pöördumine. Ka mitmete teiste riikide konstitutsioonikohtud

vaatavad kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamisi läbi põhiseaduslikkuse järelevalve

menetluses.

43. Määrus riivab väga intensiivselt PS §dega 154 ja 158 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse

piiratud individuaalse õigussubjektsuse ja enesekorraldusõiguse garantiisid. Enesekorraldusõigust

riivab see, et Lasva vallal, Sõmerpalu vallal, Vastseliina vallal ja Võru vallal ei jäänud pärast

määruse avaldamist 30. juunil 2017 aega ise otsustada valimistega seotud ning HRS § 12

lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimusi. Seadusandja oleks pidanud kehtestama haldusreformi

seaduses tähtajad omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust arvestades. Kuna omavalitsustelt ei

saanud mõistlikult oodata vastavate otsuste langetamist enne sundühendamise otsustamist Vabariigi

Valitsuses, oleks Vabariigi Valitsusel olnud kohane otsustada sundühendamine aegsasti enne

15. juunit 2017, et jätta omavalitsusüksustele faktiliselt aega omavahel kokkuleppimiseks. Samas ei

saa eeldada, et läbirääkimistel oleks väikestel omavalitsustel olnud võimalik endale soodsamaid

tingimusi saavutada, seepärast ei saa eeltoodust järeldada sundühendamise vastuolu põhiseadusega.

44. Lasva vald, Sõmerpalu vald, Vastseliina vald ja Võru vald esitasid Vabariigi Valitsusele

põhjendustega arvamuse, mistõttu oli valdadele tagatud PS §st 158 tulenev ärakuulamisõigus.

Omavalitsusüksuse arvamus ei ole Vabariigi Valitsusele sundühendamise otsustamisel õiguslikult

siduv. Rahandusministeerium ei esitanud Lasva vallale, Sõmerpalu vallale, Vastseliina vallale ja

Võru vallale enne määruse tegemist määruse eelnõu seletuskirja või vastuväiteid muul kujul, nagu

kohustab HRS § 9 lõige 10 koostoimes § 9 lõike 1 punktiga 2. Täiendav ärakuulamine olnuks

9(18)

5-17-19

praegusel juhul hea seetõttu, et Vabariigi Valitsuse algsest ettepanekust lähtudes küsiti taotlejate

arvamust Antsla, Lasva, Orava, Sõmerpalu, Urvaste, Vastseliina ja Võru valdade omavahel

sundühendamise kohta, kuid lõpuks otsustati teistega sundühendamata jätta Antsla ja Urvaste vallad

(osaline sundühendamine). Iseenesest ei ole põhjust osalist sundühendamist põhiseadusega

vastuolus olevaks pidada, sest kaalumise tulemusel mõne omavalitsusüksuse sundühendatavate

ringist väljajätmine on nende põhiseaduslikele tagatistele soodsam. Täiendavalt ära kuulamata

jätmine ei too kaasa määruse formaalset põhiseadusvastasust, sest seadusest ei tulenenud täiendava

ärakuulamisõiguse andmise nõuet ning ilmselt poleks ka täiendav ärakuulamine kaasa toonud

sundühendamisest loobumist.

45. Kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine on materiaalselt

põhiseaduspärane, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ning aitab seda saavutada ehk on selle

saavutamiseks asjakohane. Sundühendamise eesmärk on parandada omavalitsusüksuste võimekust

osutada avalikke teenuseid ning see on põhiseaduspärane. Omavalitsusüksuste vastutus ja nõuded

neile pandud ülesannete täitmisel on tõusnud ja juba praeguste ülesannete täitmisega on

omavalitsusüksustel probleeme ning see nõuab organisatsioonilisi ümberkorraldusi ja

haldussuutlikkuse tõusu. Mastaabiefekti taotlemine on vajalik ka elanike arvu vähenemise tõttu.

46. Sundühendamiseks ei piisa üksnes omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumist, sest

HRS § 9 lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus hindama omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse

põhjendatust, seega on seadus pannud valitsusele kaalumiskohustuse. Tingimusel, et sealjuures

säilib kohalik omavalitsus kui institutsioon ehk oluliseks peetakse just kohaliku elu ülesannete

paremat täitmist, on Vabariigi Valitsusel sundliitmise otsustamisel lai kaalumisvabadus. Kohaliku

omavalitsuse üksus ei saa PSJKS § 7 alusel nõuda määruse tühistamist ainult põhjusel, et see on

vastuolus määruse aluseks oleva seadusega. Riigikohus saab hinnata ainult määruse vastavust

kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikele tagatistele. HRS § 9 lõike 2 kolmandas lauses nimetatud

kriteeriumid on sisuliselt omavalitsusüksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse riive

põhiseaduspärasuse kontrollimisel asjassepuutuvad aspektid, mida tuleks arvestada ka siis, kui need

ei oleks kehtestatud seadusega, ning millele omavalitsusüksus saab tugineda määruse

põhiseadusvastasust väites. Sundliitmise materiaalset põhiseaduspärasust kontrollides ei saa

Riigikohus asuda ise Vabariigi Valitsuse asemel uuesti asja lahendama – kohtuliku kontrolli ulatus

on piiratud.

47. Sundühendamisel ei pea olema positiivset mõju kõikidele ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludele kõigi sundühendatavate omavalitsusüksuste jaoks. HRS § 9 lõike 2 kolmas lause annab

Vabariigi Valitsusele õiguse teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ka sellisele

omavalitsusüksusele, kellel juba on 1. jaanuari 2017. a seisuga 5000 elanikku või kes on juba

ühinemises kokku leppinud ja kellel pärast ühinemist oleks vähemalt 5000 elanikku. Piisava

haldussuutlikkusega omavalitsusüksuse sundliitmine võib olla vajalik üksnes mõne teise üksuse

piisava haldussuutlikkuse tagamiseks. Paratamatult võib väiksema haldussuutlikkusega kohaliku

omavalitsuse üksusega sundliitmine tuua vähemalt esialgu kaasa languse parema toimetulekuga

kohaliku omavalitsuse üksuse haldussuutlikkuses. Ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse elanikel ei

ole subjektiivset õigust elada paremini kui teiste kohaliku omavalitsuse üksuste elanikel ning

halvemas olukorras olijate aitamiseks on mõningane ühtlustamine vajalik ning isegi

põhiseaduslikult nõutav. Sundühendamise põhiseaduspärasuse hindamise seisukohalt on määrav, kas

Vabariigi Valitsusel on oluliste asjaolude kaalumise järel piisav alus arvata, et üldjoones saab

moodustuv kohaliku omavalitsuse üksus mastaabiefekti tõttu hakkama ka nende esmatähtsate

avalike teenuste kvaliteetse osutamisega, millega mõni sundühendamisel olev kohaliku

omavalitsuse üksus hakkama ei saa.

10(18)

5-17-19

48. Sundühendamisel ei pea olema positiivne mõju tingimata korraga kõigile ETHS § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludele, kuivõrd need asjaolud on vaid Vabariigi Valitsuse kaalumisotsuse

langetamisel tähelepanu nõudvad aspektid. Järeldus positiivse mõju olemasolu või puudumise kohta

moodustub nende (ja teiste oluliste) aspektide kaalumise summana. Enamik ETHS § 7 lõikes 5

loetletud asjaoludest ja hinnang finantsvõimekusele nõuavad Vabariigi Valitsuselt prognoosotsuste

tegemist, mida ei saa tõendada, vaid vähem või rohkem veenvalt põhjendada. HRS § 9 lõike 9

punkti 2 kohaselt on ka kohaliku omavalitsuse üksusel negatiivse arvamuse esitamisel

põhjendamiskohustus ja seadus paneb Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas kohaliku

omavalitsuse üksuse esitatud põhjendused on kaalukad ehk kas esinevad erakorralised asjaolud, mis

tugevalt toetavad prognoosi, et väikesest rahvaarvust hoolimata on vastav kohaliku omavalitsuse

üksus siiski piisavalt haldussuutlik. Vabariigi Valitsuse prognoosotsuse põhiseaduspärasuse

kontrollimisel tuleb seetõttu piirduda küsimusega, kas sundühendamine on ilmselgelt põhjendamatu.

Prognoosotsust saab pidada meelevaldseks siis, kui see ei põhine millelgi asjakohasel või põhineb

peamiselt ilmselgelt asjakohatutel alustel.

49. Sundühendamise vajaduse üle ei saa otsustada vaid mõne näitaja paremusele tuginedes. Seetõttu

ei tähenda asjaolu, et vabatahtlikult ühinevatel Vastseliina ja Orava valdadel on kokku rohkem

finantsvõimekust iseloomustavat likviidset vara, parem likviidsuskordaja ja väiksem

netovõlakoormus kui omavahel vabatahtlikult ühinevatel Lasva, Võru ja Sõmerpalu valdadel, et

sundühendamine oleks HRS § 9 lõike 2 kolmanda lausega vastuolus. Mastaabiefekt on otsesemalt

seotud elanike arvuga. Parem finantsvõimekus võimaldab mastaabiefekti puudumist küll mõneti

kompenseerida, kuid see võib negatiivselt mõjutada kulude kokkuhoidu. Niisiis ei saa

sundühendamise takistuseks olla iseenesest see, et miinimumkriteeriumit mittetäitev kohaliku

omavalitsuse üksus on mõne haldussuutlikkust iseloomustava näitaja poolest parem mõnest teisest

kohaliku omavalitsuse üksusest, millega ta sundühendatakse.

50. Õiguskantsler möönab, et määruse seletuskiri võinuks olla ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

aspektide väljatoomisel põhjalikum (eriti finantsvõimekuse ja avalike teenuste osutamise taseme

osas). Õiguskantsler ei nõustu Lasva valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla ja Võru valla väitega,

et Vabariigi Valitsus on kohaldanud ebaõigesti KOÜS § 4, kuna HRS § 1 lõike 4 järgi kohaldatakse

kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse sätteid ka haldusreformi seaduses

sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisele, arvestades haldusreformi seadusest tulenevaid

erisusi.

51. Kuigi Loksa linna iseloomustavaid olulisi näitajaid arvestades võimaldab Loksa linna Kuusalu

vallaga sundühendamata jätmine seada kahtluse alla Vabariigi Valitsuse järjekindluse kaalumise

teostamisel ja tekitab kahtluse kaalutlusõiguse võimalikust kuritarvitamisest poliitilistel põhjustel, ei

tulene sellest aga teiste kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamise põhiseadusvastasus. Võrdse

kohtlemise põhimõtet ei ole rikutud, kui haldusorgan ei korda isiku kasuks viga, mille ta on teinud

mõne teise isiku puhul.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

52. Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 105 „Lasva valla, Orava valla, Sõmerpalu valla,

Vastseliina valla ja Võru valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli

1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1

lõiked 1 ja 2, § 3 lõige 1 ja § 6 lõiked 1 ja 2:

㤠1. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine

(1) Lasva valla, Orava valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla ja Võru valla ühinemise teel

moodustatakse uus haldusüksus.

11(18)

5-17-19

(2) Uue haldusüksuse nimeks määratakse Võru vald.

[---]

§ 3. Haldusüksuse piiri määramine ja kaardistamine

(1) Haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus moodustatava Võru valla piiriks on

senise Lasva valla, Orava valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla ja Võru valla piir, välja

arvatud nende omavahelises osas.

[---]

§ 6. Määruste kehtetuks tunnistamine

(1) Vabariigi Valitsuse 26. jaanuari 2017. a määrus nr 32 „Orava valla ja Vastseliina valla

osas

haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti

territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ tunnistatakse kehtetuks.

(2) Vabariigi Valitsuse 31. jaanuari 2017. a määrus nr 43 „Lasva valla, Sõmerpalu valla ja

Võru valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a

määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“

tunnistatakse kehtetuks.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

53. Kohtuasjas on vaidluse all Vabariigi Valitsuse määruse põhiseaduspärasus, millega muudetakse

Lasva valla, Sõmerpalu valla, Võru valla ja Vastseliina valla haldusterritoriaalset korraldust, piire ja

nime ning Eesti territooriumi haldusüksuste nimistut. Kolleegium käsitleb kõigepealt Lasva,

Sõmerpalu, Vastseliina ja Võru vallavolikogude taotluste lubatavust (I) ja hindab seejärel

vaidlusaluste sätete kooskõla põhiseadusega (II ja III).

I

54. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada

väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus

põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või

selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

55. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel

esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §s 7

nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega

(Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 341809, punkt 44). Kohaliku

omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule

esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega

(kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus asjas nr 341316, punkt 81).

56. Lasva Vallavolikogu võttis 24. juulil 2017 vastu otsuse nr 1-1.3/25, mille punkti 1 kohaselt

otsustati esitada Riigikohtule taotlus tunnistada määruse § 1 lõige 1 ja § 5 punkt 2

põhiseadusvastaseks ning § 3 lõige 1 ja § 6 lõige 2 kehtetuks. Otsuse punkti 1.2 järgi otsustas

volikogu taotleda määruse § 1 lõike 1, millega Lasva vald sundliidetakse Orava, Sõmerpalu,

Vastseliina ja Võru vallaga ja mille alusel määratakse uue haldusüksuse nimeks Võru vald,

põhiseadusvastaseks tunnistamist. Otsuse punktide 1.3 ja 1.4 järgi otsustas volikogu taotleda

määruse § 3 lõike 1 ja § 6 lõike 2 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistamist. Sama otsuse

punkti 3 kohaselt volitas Lasva Vallavolikogu enda nimel taotlusele alla kirjutama Lasva

vallavanemat. Lasva Vallavolikogu 24. juuli 2017. a istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt

12(18)

5-17-19

hääletas 11-st Lasva Vallavolikogu liikmest 8. Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt

olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule esitatava taotluse lõpptekstiga.

57. Riigikohtule 25. juulil 2017. a esitatud taotluses leiab Lasva Vallavolikogu, et määruse § 1

lõiked 1 ja 2 ,§ 3 lõige 1 ja § 6 lõige 2 on vastuolus PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse

üksuse enesekorraldusõigusega. Kolleegium leiab, et Lasva Vallavolikogu taotlus on lubatav.

58. Võru Vallavolikogu võttis 9. augustil 2017 vastu otsuse nr 233, mille punkti 1 kohaselt otsustati

esitada Riigikohtule taotlus tunnistada määruse § 1 lõige 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ning

§ 3 lõige 1 ja § 6 lõige 2 kehtetuks. Sama otsuse punkti 2 kohaselt volitas Võru Vallavolikogu enda

nimel taotlusele alla kirjutama Võru vallavanemat. Võru Vallavolikogu 9. augusti 2017. a istungi

protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 15-st Võru Vallavolikogu liikmest 12. Taotlusest ja

sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule esitatava

taotluse lõpptekstiga.

59. Riigikohtule 9. augustil 2017. a esitatud taotluses leidis Võru Vallavolikogu, et määruse § 1

lõige 1, § 3 lõige 1 ja § 6 lõige 2 on vastuolus PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse

üksuse enesekorraldusõigusega. Kolleegium leiab, et Võru Vallavolikogu taotlus on lubatav.

60. Vastseliina Vallavolikogu võttis 9. augustil 2017 vastu otsuse nr 1-1.2/40, mille punkti 1 kohaselt

otsustati esitada Riigikohtule taotlus tunnistada määruse § 1 lõiked 1 ja 2 põhiseadusega vastuolus

olevaks ning § 3 lõige 1 ja § 6 lõige 1 kehtetuks. Sama otsuse punkti 2 kohaselt volitas Vastseliina

Vallavolikogu enda nimel taotlusele alla kirjutama Vastseliina vallavanemat. Vastseliina

Vallavolikogu 9. augusti 2017. a istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 13-st

Vastseliina Vallavolikogu liikmest 9. Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid

volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule esitatava taotluse lõpptekstiga.

61. Riigikohtule 10. augustil 2017. a esitatud taotluses leidis Vastseliina Vallavolikogu, et määruse

§ 1 lõiked 1 ja 2, § 3 lõige 1 ja § 6 lõige 1 on vastuolus PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku

omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega. Kolleegium leiab, et Vastseliina Vallavolikogu taotlus

on lubatav.

62. Sõmerpalu Vallavolikogu võttis 10. augustil 2017 vastu otsuse nr 24, mille punkti 1 kohaselt

otsustati esitada Riigikohtule taotlus tunnistada määruse § 1 lõige 1 põhiseadusega vastuolus

olevaks ning § 3 lõige 1 ja § 6 lõige 2 kehtetuks. Sama otsuse punkti 2 kohaselt volitas Sõmerpalu

Vallavolikogu enda nimel taotlusele alla kirjutama Sõmerpalu vallavanemat. Sõmerpalu

Vallavolikogu 10. augusti 2017. a istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 11-st

Sõmerpalu Vallavolikogu liikmest 7. Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid

volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule esitatava taotluse lõpptekstiga.

63. Riigikohtule 10. augustil 2017. a esitatud taotluses leidis Sõmerpalu Vallavolikogu, et määruse

§ 1 lõige 1, § 3 lõige 1 ja § 6 lõige 2 on vastuolus PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse

üksuse enesekorraldusõigusega. Kolleegium leiab, et Sõmerpalu Vallavolikogu taotlus on lubatav.

64. Lasva, Sõmerpalu, Võru ja Vastseliina valdade lepinguline esindaja esitas 13. septembril 2017. a

taotluse tunnistada põhiseadusvastaseks haldusreformi seadus osas, milles seadus ei sisalda

menetluskorda kohaliku omavalitsusüksuse õigussubjektsuse kohtuliku kaitse tagamiseks. Kuna

taotlustest ega sellele lisatud dokumentidest ei nähtu, et Lasva Vallavolikogu, Võru Vallavolikogu,

Sõmerpalu Vallavolikogu ega Vastseliina Vallavolikogu oleks otsustanud esitada Riigikohtule

taotluse haldusreformi seaduse põhiseadusvastaseks tunnistamiseks, ei ole täidetud taotluse

13(18)

5-17-19

lubatavuse eeldused. Kolleegium selgitab oma seisukohta haldusreformi seaduse

põhiseaduspärasuse kontrollimise küsimuses otsuse punktis 67.

II

65. Vabariigi Valitsuse pädevus otsustada määrusega valdade ja linnade haldusterritoriaalse

korralduse ning haldusüksuse piiride ja nime muutmine, samuti kinnitada määrusega haldusüksuste

nimistu ja teha selles muudatusi tuleneb Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest (ETHS § 71

lõiked 2–4, § 3 lõige 1). Vabariigi Valitsuse pädevuses on ka valla või linna maakondliku kuuluvuse

muutmise otsustamine (ETHS § 71 lõige 5). Valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse

muudatuste ettevalmistamine ja elluviimine haldusreformi rakendamisel aastatel 2016–2018 on

reguleeritud haldusreformi seaduses (HRS § 27). Riigikohus hindas haldusreformi seaduses

sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseaduspärasust kohtuasjas

nr 341316 ning leidis, et nimetatud seadus on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas,

v.a HRS § 24 lõike 1 teine lause, mis reguleeris haldusterritoriaalse korralduse muutmise

rahastamist (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus

asjas nr 341316).

66. Kohtuasjades nr 51721, 51722 ja 51723 tehtud otsustes jäi Riigikohus kohtuasjas nr 341316

haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse kohta võetud seisukohtade juurde ja hindas seda, kas

Vabariigi Valitsuse määrused olid vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ja kohaliku

omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel oli järgitud selleks

seaduses sätestatud nõudeid (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri

2017. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 56–64; nr 51722/10, punktid 54–62 ja nr 51723/10,

punktid 55–63). Riigikohus selgitas nimetatud kohtuasjades, milliseid seadusest tulenevaid nõudeid

pidi Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel

järgima ning milline on kohtu pädevus Vabariigi Valitsuse otsustuse põhiseaduspärasuse hindamisel

(vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri 2017. a otsus asjas

nr 51721/10, punktid 67–75; nr 51722/10, punktid 65–73 ja nr 51723/10, punktid 66–74). Tuginedes

eelnimetatud kohtuotsustes toodud õiguslikele põhjendustele, hindab kolleegium alljärgnevalt seda,

kas vaidlusalune määrus on vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ning kas Vastseliina,

Lasva, Sõmerpalu ja Võru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud selleks

seaduses sätestatud nõudeid.

67. Vastuseks taotlejate lepingulise esindaja seisukohale, et kohus peab hindama määruse vastavust

proportsionaalsuse põhimõttele, samuti kontrollima haldusreformi seaduse põhiseaduspärasust ja

andma kohtuasja lahendamiseks Riigikohtu üldkogule, jääb kolleegium samuti kohtuasjades

nr 51721, nr 51722 ja 51723 tehtud otsustes väljendatud seisukohtade juurde. Kolleegiumi

hinnangul puudub vajadus uuesti kontrollida haldusreformi seaduse regulatsiooni

põhiseaduspärasust või anda kohtuasi lahendamiseks Riigikohtu üldkogule (vt Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri 2017. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 65–

66; nr 51722/10, punktid 63–64 ja nr 51723/10, punktid 64–65).

III

68. Kolleegium nõustub taotlejatega, et määruse vaidlusalused sätted piiravad valdade

enesekorraldusõigust. Piirang tuleneb eelkõige määruse § 1 lõikest 1, mis toob kaasa uue

haldusüksuse moodustamise olemasolevate Lasva, Orava, Sõmerpalu, Vastseliina ja Võru valla

ühinemise teel, mistõttu nimetatud vallad kui avalik-õiguslikud juriidilised isikud lõpevad. Valdade

enesekorraldusõigust piiravaks saab pidada ka määruse § 3 lõiget 1, mille järgi määratakse kindlaks

14(18)

5-17-19

moodustatava Võru valla piir ja kaotatakse senised piirid ühinevate valdade vahel, samuti määruse

§ 6 lõikeid 1 ja 2, millega tunnistatakse kehtetuks Vabariigi Valitsuse määrused nr 32 ja nr 43,

millega kinnitati taotlejate volikogude algatatud ühinemised (Orava ja Vastseliina ühinemine

Vastseliina vallaks ning Lasva, Sõmerpalu ja Võru valla ühinemine Võru vallaks). Eelkõige

Vastseliina valla enesekorraldusõigust piirab määruse § 1 lõige 2, mille järgi määratakse

moodustatava valla nimeks Võru vald. Kuna määruse ülejäänud sätted on seotud määruse § 1

lõikest 1 tuleneva haldusterritoriaalse korralduse muutmisega ja taotlejad ei ole põhjendanud

määruse § 1 lõike 2, § 3 lõike 1 ning § 6 lõigete 1 ja 2 iseseisvat vastuolu omavalitsusüksuste

põhiseaduslike tagatistega, siis ei hinda kolleegium nimetatud sätete põhiseaduspärasust eraldi.

69. Vabariigi Valitsus on kehtestanud vaidlusaluse määruse seadusest tuleneva volitusnormi

(ETHS § 3 lõige 1 ja § 71 lõiked 2–5) alusel ning määrus on seaduses ettenähtud korras avaldatud

Riigi Teatajas. Kolleegium hindab alljärgnevalt seda, kas määruse § 1 lõikes 1 sätestatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmine on põhiseadusega kooskõlas ja Vabariigi Valitsus on

Lasva, Sõmerpalu, Vastseliina ja Võru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel

järginud seaduse nõudeid.

70. Vabariigi Valitsus kinnitas HRS § 8 kohaselt antud 26. jaanuari 2017. a määrusega Vastseliina ja

Orava valla volikogude algatatud ühinemise Vastseliina vallaks. Kuna moodustatava valla elanike

arv jäi alla miinimumsuuruse kriteeriumit (rahvastikuregistri andmetel oli 1. jaanuari 2017. a

seisuga Vastseliina vallas 1975 ja Orava vallas 715, kokku 2690 elanikku) ja Vabariigi Valitsus ei

kohaldanud mõnda HRS § 9 lõikes 3 sätestatud erandit, algatas Vabariigi Valitsus Vastseliina ja

Orava valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise (HRS § 9 lõige 2). Vabariigi Valitsus

tegi Vastseliina ja Orava vallale ettepaneku ühineda Lasva, Sõmerpalu ja Võru vallaga, kes olid

volikogude algatusel ühinemas 8300 elanikuga Võru vallaks, ning Antsla ja Urvaste vallaga, kes

olid volikogude algatusel ühinemas 4649 elanikuga Antsla vallaks. Võru valla ja Antsla valla

moodustamise oli Vabariigi Valitsus kinnitanud HRS § 8 kohase määrusega. Vabariigi Valitsuse

ettepanekule ehk määruse eelnõule oli lisatud seletuskiri, milles Vabariigi Valitsus põhjendas

haldusterritoriaalse korralduse muutmist (ETHS § 8 lõike 2 punkt 1).

71. Kuigi Lasva, Sõmerpalu, Vastseliina ega Võru valla volikogud ei nõustunud Vabariigi Valitsuse

ettepanekuga, esitades selle kohta negatiivsed arvamused, otsustas Vabariigi Valitsus 15. juunil

2017. a jätkata haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlust taotlejate osas ja võttis 22. juunil

2017. a vastu vaidlusaluse määruse. Ettepanekule vaidlesid negatiivses arvamuses vastu ka Antsla ja

Urvaste vald, kelle suhtes Vabariigi Valitsus 15. juunil 2017 menetluse lõpetas. Määruse § 1 lõike 3

kohaselt esitas Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise põhjendused

määruse seletuskirjas, mis

on kättesaadav Rahandusministeeriumi veebilehel

http://haldusreform.fin.ee/vv-algatatud-uhinemised. Määruse seletuskiri sisaldab nii Vabariigi

Valitsuse põhjendusi haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamise (algselt esitatud

ettepaneku seletuskirjas) kui ka asjaomaste valdade volikogude negatiivse arvamuse väidete kohta,

mistõttu on edaspidi viidatud üksnes määruse seletuskirjale.

72. Vabariigi Valitsus põhjendas Vastseliina ja Orava vallale ühinemiseks Lasva, Sõmerpalu ja Võru

vallaga ettepanekut tehes, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine on vajalik haldusreformi

eesmärgi täitmiseks ning Vastseliina ja Orava valla osas miinimumsuuruse kriteeriumile vastava

omavalitsusüksuse moodustamiseks (vt määruse seletuskirja lk 9). Vabariigi Valitsus kaalus Võru

maakonda kuuluva Vastseliina valla ja Põlva maakonda kuuluva Orava valla haldusterritoriaalse

korralduse muutmise ettepaneku tegemisel kolme erinevat võimalust: ühinemine Võru valla suunal

(ettepanekus toodud ühinemine Lasva, Sõmerpalu ja Võru vallaga); ühinemine Lõuna-Võrumaa

suunal (ühinemine Haanja, Misso, Mõniste, Rõuge ja Varstu valdadega, kes ühinesid volikogude

15(18)

5-17-19

algatusel 5819 elanikuga Rõuge vallaks); ühinemine Räpina suunal (ühinemine Meeksi, Mikitamäe,

Räpina, Veriora ja Värska valdadega, kellest volikogude algatusel ühinesid Meeksi, Räpina ja

Veriora 6660 elanikuga Räpina vallaks, kuid Mikitamäe ja Värska ühendati Setomaa vallaga)

(määruse seletuskirja lk 8).

73. „Ekspertarvamuses haldusterritoriaalse korralduse võimaliku muutmise kohta: Orava vald ja

Vastseliina vald“ peeti parimaks ühinemist Võru valla suunal ning sellise soovituse andis ka Lõuna-

Eesti piirkondlik komisjon (Lõuna-Eesti piirkondliku komisjoni 9. jaanuari 2017. a istungi protokoll

nr 9 lk 5; määruse seletuskirja lkd 8–9). Ekspertarvamuses tõsteti esile, et sellisel juhul moodustub

ligikaudu soovituslikule omavalitsusüksuse suuruse kriteeriumile (11 000 elanikku, HRS § 1 lõige

3) vastav omavalitsusüksus, mis pindalalt on võrreldav Vana-Võrumaa suunal moodustuva Rõuge

vallaga. Vabariigi Valitsus märkis ekspertarvamusele tuginedes, et selline ühinemine arvestab

ajaloolist tausta, elanike liikumist ja teenuste tarbimist, kuid ka Orava ja Vastseliina valdade

volikogude soove, kes olid teinud Lasva, Sõmerpalu ja Võru vallale ettepaneku

ühinemisläbirääkimiste pidamiseks, millega Lasva, Sõmerpalu ja Võru vallavolikogud ei olnud

nõustunud (määruse seletuskirja lkd 4, 19–20).

74. Vabariigi Valitsus hindas ühinemise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ja oli

seisukohal, et Vastseliina ja Orava valla ühinemisel Lasva, Sõmerpalu ja Võru vallaga tekib

geograafiliselt, funktsionaalselt ja sotsiaalmajanduslikult hästi toimiv omavalitsusüksus keskusega

Võru linnas ning ühinemisel on positiivne mõju haldusreformi eesmärkide saavutamisele (määruse

seletuskirja lkd 20–26). Ühinevate omavalitsusüksuste ühisosaks on kuulumine Võru linna

mõjusfääri, mis on peamiseks teenuste tarbimise ja töörände sihtkohaks kogu Vastseliina vallale ja

suuremale osale Orava vallast. Ühinemine loob suurema sidususe Võru linnaga ja paremad

võimalused terviklikuks pikaajaliseks planeerimiseks, vähendades ääremaastumist ja regionaalset

ebavõrdsust. Ühinemine võimaldab tugiteenused ja strateegilised arendusteenused tsentraliseerida,

mis aitab saavutada mastaabiefekti. Eeldatavasti jäävad kohapeale teenusepunktid, strateegilised

funktsioonid koondatakse aga Võru linna. Kõigis keskustes on tagatud alus- ja üldharidus põhikooli

tasemel, samuti esmane sotsiaalhoolekanne, ja neid teenuseid on otstarbekas osutada samamoodi

edasi. Ühinemine võib tõenäoliselt tuua kaasa Vastseliina kooli gümnaasiumiastme sulgemise, kuid

selline mõju oleks kõigil ühinemise alternatiividel.

75. Vastseliina Vallavolikogu leidis ettepaneku kohta esitatud negatiivses arvamuses, et ühinemine

ei täida haldusreformi eesmärki ja sellel on negatiivne mõju Vastseliina-Orava piirkonna elanikele.

Elanike küsitlusel oli 448 vastanud elanikust (27% hääleõiguslikest) 90% ettepaneku vastu.

Vastseliina ja Orava vald on ühtne toimepiirkond, mille keskusena on Vastseliina alevik teise tasandi

teenusekeskusena taganud peamiste era- ja avalike teenuste kättesaadavuse piirkonnas, kuigi

kättesaadavad on ka kõik III kategooria teenusekeskusele iseloomulikud teenused. Vastseliina vald

on oluliseks keskuseks Võru linna vahetus läheduses. Pärast Vastseliina ja Orava ühinemist on

võimalik teenusepiirkonna toimimist veelgi parandada, moodustades vallavalitsuse struktuuriüksuse

staatuses teenusekeskuse. Vastseliinal on Geomedia 2014. a uuringu järgi head võimekuse näitajad

teenuste (2006.–2009. a 5. koht) ja finantsolukorra osas (2010.–2013. a 4. koht). Vastseliina vallal

on väike eelarve defitsiit ja maksumaksjate arv on suurenenud, kuigi elanike arv on langemas.

Ühinemine ja elanike arvu kasv iseenesest ei suurenda haldussuutlikkust ega maksumaksjate

osakaalu. Ühinemine lõhub väljakujunenud haridussüsteemi, seades ohtu Vastseliina Gümnaasiumi

ja muusikakooli olemasolu.

76. Vastseliina Vallavolikogu märkis, et ühinemisel koonduks arendusfookus Võru valda ja aja

möödudes hakkaks Vastseliina-Orava piirkonnas teenuste hulk ja kvaliteet kahanema ning teenused

elanikest kaugenema. Seega otsest ja kohapealset kasu ühendatavatele valdadele ühinemisega ei

16(18)

5-17-19

kaasne. Varasemad ühinemised on näidanud, et senised valla keskused hääbuvad ja arenguerisused

ei kao, ääremaadel rahvaarv kahaneb. Kohaliku omavalitsuse üksuse optimaalset suurust ei ole ja

mastaabi suurenemine toob kaasa ka tugevaid negatiivseid mõjusid, eelkõige ääremaastumise. Teiste

ühinejate jaoks ei ole Vastseliina-Orava piirkond oluline. Arvestades moodustatava

omavalitsusüksuse suurt pindala, hajaasustatud piirkondi ja ühinejate erinevust, ei teki territoriaalset

tervikut, kuna ühendatakse ühisosata omavalitsusüksused ja lõhutakse ajaloolist ning igapäevast

toimemustrit. Maavalitsuste kaotamine lisab omavalitsustele uusi ülesandeid, mis suurendab

omavalitsusüksuste koormust.

77. Ka Lasva, Sõmerpalu ja Võru valla volikogud esitasid ettepaneku kohta negatiivsed arvamused,

milles leidsid, et Vastseliina-Orava piirkond on võimeline iseseisvalt ülesandeid täitma ning

ühinemisel oleks tulevasele Võru vallale negatiivne mõju, kuna puudub ühisosa Vastseliina-Orava

piirkonnaga, ääremaaliste külade lõimimine vajaks suuri investeeringuid, ei toimuks

haldussuutlikkuse kasvu. Lasva, Sõmerpalu ja Võru vallad on kujundanud seisukohad pärast

valimisi tehtavate tegevuste kohta, mis tuleks Vastseliina-Orava ühinemisel üle vaadata.

78. Vabariigi Valitsuse hinnangul ei olnud vallavolikogude arvamustes esitatud põhjendused

ühinemise negatiivse mõju kohta piisavalt kaalukad selleks, et menetlus lõpetada (määruse

seletuskirja lk 33). Vabariigi Valitsus käsitles määruse seletuskirjas vallavolikogude negatiivse

arvamuse põhjendusi ning esitas oma seisukohad nende kohta (määruse seletuskirja lkd 28–33).

Vabariigi Valitsus jäi seisukohale, et ühinemine loob paremad võimalused terviklikuks pikaajaliseks

planeerimiseks ja ühinemisega kaasneb positiivne mõju, ning ei pidanud volikogude vastupidist

seisukohta põhjendatuks. Orava ja Vastseliina valla ühendamisel Lasva, Sõmerpalu ja Võru vallaga

paraneb keskus-tagamaa suhe ning taastatakse ajaloolised sidemed Orava, Vastseliina ja Lasva valla

vahel, mis on kuulunud ühte kihelkonda. Valitsus selgitas, et seletuskirjas on piisavalt põhjalikult

selgitatud avalike teenuste osutamise ja arendamise perspektiivi pärast ühinemist. KOÜS § 4 järgi

peab moodustunud kohaliku omavalitsuse üksus tagama valla või linna elanikele avalike teenuste

kättesaadavuse ja kvaliteedi vähemalt varasemal tasemel. Avalike teenuste osutamist korraldatakse

kõikides asustusüksustes, kus enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused. Samas sõltub

avalike teenuste pakkumise korraldus suuresti moodustatava omavalitsuse otsustest.

Haldussuutlikkuse suurenemise eelduseks ei ole ainult elanike arv. Vastseliina ja Orava

vallavalitsustes töötab vastavalt 11 ja 7 ametiisikut. Ühinemisel Võru, Lasva ja Sõmerpalu vallaga

on kindlasti võimalik suurem ametnike spetsialiseerumine. Ühinemine võib mõnevõrra pidurdada

elanike arvu kahanemist. Koolide sulgemise tingib õpilaste vähesus, mitte ühinemine iseenesest.

Ühinevad vallad on kokku leppinud, et olemasolevad haridusasutused säilitatakse, ning nendest

põhimõtetest peab lähtuma ka uus ühinemise tulemusena moodustuv vald.

79. Eeltoodud asjaolusid arvestades on kolleegium seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Vastseliina

ja Orava valla ning Lasva, Sõmerpalu ja Võru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise

otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid. Valitsus hindas mitmeid võimalusi Vastseliina ja Orava

valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ning põhjendas, arvestades mõju ETHS § 7

lõikes 5 nimetatud asjaoludele, miks valis selleks ühinemise Lasva, Sõmerpalu ja Võru vallaga.

Vabariigi Valitsus käsitles määruse seletuskirjas Vastseliina ning Lasva, Sõmerpalu ja Võru

vallavolikogude negatiivsetes arvamustes esitatud põhjendusi ning selgitas, miks need põhjendused

ühinemise negatiivse mõju kohta ei olnud piisavalt kaalukad, et menetlus lõpetada. Vabariigi

Valitsus asus seisukohale, et arvestades ühinemise mõju olulistele asjaoludele nende kogumis, ei

kaalunud negatiivses arvamuses esitatud põhjendused üles ühinemisega saavutatavat kasu

haldusreformi eesmärgi saavutamisele.

17(18)

5-17-19

80. Kolleegiumi hinnangul olid Vabariigi Valitsuse kaalutlused Vastseliina ja Orava valla ning

Lasva, Sõmerpalu ja Võru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel asjakohased ning

piisavad, et põhjendada tehtud otsustust. Seejuures ei ole määrav asjaolu, et määruse seletuskirjas

pole mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega,

kuna ka seadus ei nõua, et liitumisel peaks olema positiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Kolleegium möönab, et määruse seletuskirja

väited on kohati üldised ja oletuslikud, kuid seda ei saa pidada seaduse nõuete rikkumiseks.

Omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel pidi Vabariigi Valitsus hindama, kas arvamuses

esitatud põhjendused on piisavalt kaalukad menetluse lõpetamiseks, seega oli ka omavalitsusüksusel

seadusest tulenev põhjendamiskohustus (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

4. oktoobri 2017. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 71 ja 74–75; nr 51722/10, punktid 69 ja 72–73;

nr 51723/10, punktid 70 ja 73–74).

81. Põhjendatud on ka Vabariigi Valitsuse viide KOÜS §-le 4, mille lõike 1 järgi peab ühinemise

tulemusel moodustunud omavalitsusüksus tagama valla või linna elanikele avalike teenuste

kättesaadavuse ja kvaliteedi vähemalt samal tasemel, mis oli enne omavalitsusüksuste ühinemist.

Sama paragrahvi lõike 2 järgi korraldatakse avalike teenuste osutamist kõikides asustusüksustes, kus

enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused. Tegemist on seadusest tuleneva nõudega, mille

täitmine on ühinemise tulemusena tekkinud vallale kohustuslik.

82. Kolleegium leiab, et taotlejatele oli kooskõlas PS §ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ning

võimalus avaldada menetluses arvamust valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise

kohta. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamusega pidi Vabariigi Valitsus arvestama HRS § 9

lõikest 9 tulenevalt, kuid negatiivne arvamus ei toonud automaatselt kaasa menetluse lõpetamist.

Kolleegium nõustub Vabariigi Valitsuse seisukohaga, et omavalitsusüksuste elanike küsitluse

tulemused ei ole haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel siduvad ning siduvuse nõue

ei tulene ka PS §st 158 (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a

otsus asjas nr 341316, punkt 136).

83. Vastuseks taotleja seisukohale, et Vabariigi Valitsus on kohelnud Lasva, Sõmerpalu, Vastseliina

ja Võru valda meelevaldselt ebavõrdselt, märgib kolleegium, et seaduse nõuetega kooskõlas olev

omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne

kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Samuti ei saa võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks

pidada seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul

(vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri 2017. a otsused asjas

nr 51721/10, punkt 96; asjas nr 51722/10, punkt 93; asjas nr 51723/10, punkt 91).

84. Eeltoodust lähtudes leiab kolleegium, et Lasva, Sõmerpalu, Vastseliina ja Võru valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järgis Vabariigi Valitsus seaduse nõudeid ning määruse § 1

lõiked 1 ja 2, § 3 lõige 1 ning § 6 lõiked 1 ja 2 ei ole põhiseadusega vastuolus. Tuginedes

PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6, jätab kolleegium Lasva, Sõmerpalu, Vastseliina ja Võru valla

volikogude taotlused rahuldamata.

Priit Pikamäe, Viive Ligi, Saale Laos, Paavo Randma, Malle Seppik

18(18)