5-17-15/10 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

51715

Otsuse kuupäev

13. oktoober 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Saale Laos, Viive Ligi, Paavo

Randma ja Malle Seppik

Kohtuasi

Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 95 „Alajõe

valla, Iisaku valla, Illuka valla, Mäetaguse valla ja Tudulinna

valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse

3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi

haldusüksuste

nimistu

kinnitamine“

muutmine“

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Illuka Vallavolikogu 20. juuli 2017. a taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta rahuldamata Illuka Vallavolikogu 20. juuli 2017. a taotlus tunnistada Vabariigi Valitsuse

22. juuni 2017. a määruse nr 95 „Alajõe valla, Iisaku valla, Illuka valla, Mäetaguse valla ja

Tudulinna valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a

määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1

lõiked 1 ja 2 ning § 4 põhiseadusvastaseks ning § 2 lõige 1 kehtetuks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 7. juunil 2016. a vastu haldusreformi seaduse (HRS), mis jõustus 1. juulil 2016.

2. Tuginedes HRS § 9 lõikele 2, algatas Vabariigi Valitsus Illuka valla haldusterritoriaalse korralduse

ja piiride muutmise. 15. veebruaril 2017. a tegi Rahandusministeerium Vabariigi Valitsuse nimel

Illuka vallale ettepaneku ühineda Alajõe valla, Iisaku valla, Kohtla valla, Kohtla-Nõmme valla,

Mäetaguse valla, Toila valla ja Tudulinna vallaga uueks haldusüksuseks Ida-Viru maakonna

koosseisus nimega Alutaguse vald (pindala 1730,86 km2, elanikke 9889).

3. 8. mail 2017 otsustas Illuka Vallavolikogu esitada Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta Ida-Viru

maavanemale negatiivse arvamuse.

4. 15. juuni 2017. a istungil tegi Vabariigi Valitsus protokollilise otsuse nr 27, mille punkti 2.2

kohaselt otsustas lõpetada menetluse Kohtla valla, Kohtla-Nõmme valla ja Toila valla osas ning

jätkata haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise menetlust Illuka valla

ühendamiseks Alajõe valla, Iisaku valla, Mäetaguse valla ja Tudulinna vallaga ning määrata

moodustuva omavalitsusüksuse nimeks Alutaguse vald (pindala 1465 km2, elanikke 5040).

5-17-15

5. Vabariigi Valitsus võttis 22. juunil 2017. a vastu määruse nr 95 „Alajõe valla, Iisaku valla, Illuka

valla, Mäetaguse valla ja Tudulinna valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse

3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“

muutmine“ (edaspidi määrus). Määruse § 1 lõike 1 järgi moodustatakse Alajõe valla, Iisaku valla,

Illuka valla, Mäetaguse valla ja Tudulinna valla ühinemise teel uus haldusüksus, mis sama

paragrahvi teise lõike järgi hakkab kandma nime Alutaguse vald. Haldusterritoriaalse korralduse

muudatus jõustub Alutaguse valla volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval (määruse § 6

lõige 2).

6. 20. juulil 2017 esitas Illuka Vallavolikogu Riigikohtule taotluse, milles palus tunnistada määrus

põhiseaduse (PS) §dega 154 ja 158 vastuolus olevaks ning kehtetuks. 10. augustil 2017 esitas Illuka

Vallavolikogu Riigikohtule täiendatud taotluse, milles palus alternatiivina tunnistada määruse § 1

lõiked 1 ja 2 ning § 4 põhiseadusega vastuolus olevaks ning § 2 lõige 1 kehtetuks.

ILLUKA VALLAVOLIKOGU TAOTLUS

7. Taotleja leiab, et määrus on vastuolus Illuka valla PS §des 154 ja 158 sätestatud tagatistega ning

PS §ga 3 ja § 87 punktiga 6. Määruse andmisel ei ole järgitud põhiseaduslikke tagatisi täpsustavaid

seadusesätteid, samuti on koheldud Illuka valda ebavõrdselt. Sundühendamine riivab tõsiselt Illuka

valla enesekorraldusõigust, kuna lõpetab selle õigussubjektsuse, jättes seejuures nõuetekohaselt

arvestamata Illuka Vallavolikogu ja elanike arvamuse. Illuka vald on ühe alternatiivina vaidlustanud

määruse tervikuna, kuna määruse sätted on seotud ning suunatud Illuka valla sundühendamisele

Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna vallaga.

8. Elanike arv ei ole sundühendamise otsustamisel määrav. Vabariigi Valitsusel on sundühendamise

otsustamisel HRS § 9 lõigetest 2 ja 9 tulenev kaalutlusruum. Sundühendamisel peab olema

positiivne mõju, lähtudes Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludest, ning see peab olema otstarbekas ka Illuka valla võimekuse tagamiseks.

9. Vabariigi Valitsusel on haldusterritoriaalse korralduse muutmisel põhiseadusest (PS §ga 154

tagatud enesekorraldusõigus) ja seadusest (HRS § 9 lõige 2 ja lõige 9 punkt 2) tulenev ulatuslik

põhjendamiskohustus, mille järgimine on oluline, sest kohus saab tõhusalt kontrollida üksnes

põhjendatud määruse põhiseaduspärasust. Asjaolude tuvastamisel on Vabariigi Valitsus seotud

uurimispõhimõttega, olles kohustatud välja uurima kõik olulised asjaolud ja vajaduse korral koguma

selleks tõendeid. Kuna määrus lõpetab omavalitsusüksuse õigussubjektsuse, Vabariigi Valitsusel on

lai kaalutlusõigus, otsustamise kriteeriumid on abstraktsed ning taotleja ja tema elanikud on

sundühendamise vastu, on Vabariigi Valitsusel keskmisest ulatuslikum uurimis-, põhjendamis- ja

tõendamiskohustus. Tuleb näidata, millised ja millises valdkonnas on Illuka valla võimekuse

puudujäägid ning kuidas konkreetselt toob sundühendamine kaasa puudujääkide kõrvaldamise.

10. Illuka vald leiab, et ka määruse põhiseaduslikkuse kontroll peab olema praegusel juhul range,

kuna sundühendamisega lõpetatakse omavalitsusüksuse õigussubjektsus, Vabariigi Valitsus ei ole

tuginenud igakülgsetele andmetele ning määrus on olemuselt üksikakt. Taotleja hinnangul on

Riigikohus kohtuasjas nr 341316 leidnud, et määruse õiguspärasus sõltub sellest, kas Vabariigi

Valitsus on määruse andmisel õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja õigesti teostanud

kaalutlusõigust. Kaalumisõiguse teostamist ja asjakohaste asjaolude tuvastamise õigsust ei ole

võimalik hinnata vähem intensiivse põhiseaduspärasuse kontrolli puhul. Seaduse ja selle täitmiseks

antava täitevvõimu akti konkreetsusaste on erinev, seetõttu ei saa määruse põhiseaduspärasuse

kontrollimisel piirduda ilmselgete vigade kontrolliga. Sellisel juhul jääks Illuka vald ilma

efektiivsest õiguskaitsest.

2(15)

5-17-15

11. Vabariigi Valitsus on rikkunud põhjendamiskohustust ja kaalutlusõigust, kuna ei ole

põhjendanud, kuidas on sundühendamine vajalik ja otstarbekas Illuka valla haldusvõimekuse

tagamiseks. Samuti ei ole Vabariigi Valitsuse ettepanekus põhjendatud positiivset mõju ETHS § 7

lõikes 5 nimetatud asjaoludele.

12. Vabariigi Valitsus eeldab, et Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna valla ühinemisleping laieneb

ka Illuka vallale, ent tegelikkuses ei ole Illuka vald selle lepingu pool ning lepingu kehtivuse

laiendamiseks Illuka vallale tuleb lepingut oluliselt muuta. Isegi kui ühinemisleping sõlmitakse,

võidakse selle alusel moodustatavas vallas hiljem 2/3 häälteenamusega, st ilma Illuka valla

elanikega arvestamata, kohe taganeda.

13. Määruse põhjendused sundühendamise mõjude kohta on napid, need ei ole tõendatud

konkreetsete uuringutega ega arvesta Illuka vallaga seotud asjaolusid. Põhjendused tuginevad

üldisel eeldusel, et suurem omavalitsusüksus on parem. Samuti on määruse põhjendused koostatud

tagantjärele, mistõttu ei pruugi need kajastada Vabariigi Valitsuse tegelikke kaalutlusi. Kohtulikult

kontrollitavad põhjendused piirduvad 15. juuni 2017. a protokollilise otsuse seletuskirjaga ning ei

ole piisavad. Ka Vabariigi Valitsuse vastused taotleja negatiivses arvamuses esitatud vastuväidetele

on napid ega tugine faktidele. Märgitud on üksnes, et Illuka valla seisukohad ei ole argumenteeritult

põhjendatud. Korduvalt on viidatud kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse

(KOÜS) § 4 lõikele 1, mille järgi peab moodustatav Alutaguse vald tagama teenuste kättesaadavuse

varasemaga samal tasemel. KOÜS § 4 lõige 1 on deklaratiivne säte, mis ei anna

omavalitsusüksusele ega selle elanikele garantiisid.

14. Vabariigi Valitsus on eiranud taotleja ja tema elanike arvamust sundühendamise kohta, mis on

vastuolus ETHS § 7 lõike 5 punktiga 3 ja PS §ga 158. Illuka valla elanikud olid rahvaküsitlusel

ülekaalukalt (96,2% elanikest) sundühendamise vastu, taotleja võttis seda arvesse ning seda oleks

pidanud arvestama ka Vabariigi Valitsus sundühendamise otsustamisel. See muudab sisutühjaks

PS §st 158 ja Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artiklist 5 tuleneva garantii. Valitsus on jätnud

taotleja negatiivses arvamuses esitatud põhjendused tähelepanuta või sisuliselt ümber lükkamata.

15. Illuka vald on iseseisvalt haldusvõimekas ning suudab osutada kvaliteetseid avalikke teenuseid.

Illuka valda ei ole vaja ühendada Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna vallaga nende

haldusvõimekuse tagamiseks, sest need vallad koos ühe omavalitsusüksusena on võimelised

iseseisvalt edukalt hakkama saama. Seetõttu ei ole Illuka valla sundühendamine põhjendatud ning

ühendamisel on haldusreformi eesmärgile negatiivne mõju. Samuti on Vabariigi Valitsus jätnud

täielikult käsitlemata võimaliku kaitseriski, kuivõrd Illuka vald on piiriäärne vald.

16. Illuka vald leiab, et ühinemisega kaasneb negatiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludele. Vabariigi Valitsus on jätnud arvestamata taotleja põhjalikud vastuväited ning möönnud

negatiivset

mõju

avalike

teenuste

osutamise

kvaliteedile,

transpordi-

ja

kommunikatsioonikorraldusele, hariduslikule olukorrale ja organisatsiooniliselt ühtse

teenuspiirkonnana toimimisele. Ainuüksi geograafiline lähedus, sarnased looduslikud olud või

asjaolu, et Illuka vald jääb Alutaguse metsade alale, ei tähenda, et piirkonna ühendamine üheks

vallaks on ajalooliselt põhjendatud. Samuti pole Vabariigi Valitsus arvestanud, et ehkki Illuka vald

kuulus küll kaugemas ajaloos ühte Alutaguse muinaskihelkonda, siis uuemal ajal on valla alad

kuulunud nii Vaivara, Jõhvi kui ka Iisaku kihelkonna aladele ning tihedam suhtlus on Alajõe ja

Jõhvi vallaga.

3(15)

5-17-15

17. Vabariigi Valitsus on ühendamise juures jätnud arvestamata, et piirkonnas on peamised

tõmbekeskused Jõhvi ja Kohtla-Järve, kuhu viib ka valla elanike igapäevane töine ränne. Illuka valla

elu ja asustuse tuiksooneks on tänase Illuka valla territooriumil kujunenud Jõhvi-Vasknarva

maantee, mis seob Illuka valda vaid osaliselt Alajõe vallaga, kuid teiste ühendatavate valdadega on

seos nõrk. Seetõttu halvenevad sundühendamise järel Illuka valla elanike elutingimused, sest kolm

korda suurema pindalaga vallas kaugenevad Illuka valla elanike jaoks valla pakutavad avalikud

teenused ning tagatud ei ole seni väga järjekindlalt elanike heaolule suunatud areng. Suure pindala,

kuid hõreda asustustihedusega vallas on oht, et võimu kaugenemisega kaob ka kohalikul võimul

ülevaade piirkonnast ja see jääb unarusse. Vabariigi Valitsus tugineb Alutaguse ühinemislepingule,

mille kohaselt jäävad kohalikud teenuskeskused ka ühinemise järel toimima kõigis praegustes

vallakeskustes, kuid Illuka vald pole selle lepingu pool. Ühise tõmbekeskuse puudumine takistab ka

ühtekuuluvustunde tekkimist ning Iisakuga kui uue võimaliku vallakeskusega on ühendus kehv. Ka

Vabariigi Valitsus on möönnud, et Illuka ja Iisaku vahelised ühendused peaaegu, kuid neid on

võimalik uues omavalitsuses vajaduse järgi edasi arendada. Selliste ühendusteede ehitamine on

äärmiselt kulukas ning arvestades elanike väikest arvu ka vähetõenäoline.

18. Määruse seletuskirjast nähtub, et sundühendamisel on eelduslikult positiivne mõju avalike

teenuste osutamise kvaliteedile, kuid seda eelkõige väiksemate valdade (Alajõe ja Tudulinna) jaoks.

Sundühendamine ei too kaasa avalike teenuste kvaliteedi paranemist, kuna Illuka valla

territooriumile jääksid vaid esmatasandi sotsiaalteenused ning spetsialiseerumist nõudvad teenused

koondataks juba omavalitsuse keskusesse. Spetsialiseeritud teenuste koondamisel valla keskusesse

muutub keerukamaks otsustusprotsess ning elanikud ei saa vajalikke teenuseid kohapeal. Vabariigi

Valitsus ei ole arvestanud Illuka valla arvamuses toodud seisukohta, et Illuka vald on hoidnud

haldusaparaati optimaalsena, vältimaks liigset bürokraatiat ja ebamõistlikku majandamist, samas

seadmata ohtu teenuste toimimist. Illuka vald on haldussuutlik ning uute ülesannetega ja teenuste

kvaliteedi parandamisega seotud personalivajadus lahendatakse iseseisvalt või koostöös teiste

omavalitsustega ilma sundühendamiseta.

19. Vabariigi Valitsus ei ole näidanud, millele tugineb lootus, et ühinemise järel oodatava suureneva

võimekuse tõttu on ühinenud omavalitsusel rohkem võimalusi elanike arvu kahanemise

pidurdamiseks või aeglustamiseks. Illuka vald on veendunud, et kohapealse sidusa omavalitsuseta

väheneb rahvaarv Illuka vallas veelgi. Iseseisva valla korral vald nn turundab ennast, edendab

kohalikku kultuuri- ja külaelu ning see muudab vallaelanikke paikseks. Sundühendamisel oleks

negatiivne mõju ka valla ettevõtluskeskkonnale, kuna ühendatud vallas koonduvad investeeringud ja

ettevõtlus paratamatult keskustesse ning Illuka vallal kohaliku ettevõtluse tasakaalustajana puudub

ülevaade piirkonnas toimuvast.

20. Ühendamine ei teeks lihtsamaks laste hariduslikku olukorda ning lapsed peaksid jätkuvalt

õppima väljaspool oma kohaliku omavalitsuse üksust. Samuti oleks ühendamisel äärmiselt

problemaatiline Alutaguse valla toimima saamine organisatsiooniliselt ühtse teenuspiirkonnana,

kuna kogu regiooni keskuseks on Jõhvi linn, lisaks ka Kohtla-Järve. Pole ühtegi uuringut, et nii

suure pindalaga alla soovitusliku kriteeriumi jääva elanike arvuga valla juhtimine on senisest

efektiivsem ja vähem kulukas. Teiste ühendatavate valdade finantsnäitajad pole kaugeltki nii head

kui Illuka vallal ning sundühendamine teeks võimatuks Illuka valla eeskujuliku finantsdistsipliini ja

kõrge investeerimistaseme säilimise, mis on piiriäärses ja hõredalt asustatud vallas väga oluline.

21. Vabariigi Valitsus on kohelnud Illuka valda põhjendamatult ebavõrdselt võrreldes Loksa linnaga,

mis on elaniku arvu poolest sarnases olukorras, kuid Illuka vallast vähem võimekas. Loksa linna,

aga ka Luunja ja Nõo valla sundühendamata jätmisega möönis valitsus, et miinimumsuuruse

kriteerium ei ole määrav. Vabariigi Valitsus põhjendas 6. juuli 2017. a protokollilise otsuse

4(15)

5-17-15

seletuskirjas Haljala, Vihula, Nõo ja Luunja valla ning Keila linna suhtes menetluse lõpetamist

vajadusega tagada ühtne lähenemine.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Vabariigi Valitsus

22. Vabariigi Valitsus leiab, et Illuka Vallavolikogu taotlus tuleb jätta rahuldamata, sest määruse

vaidlustatud sätted on põhiseadusega kooskõlas ega riku Illuka valla põhiseaduslikke tagatisi.

23. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei tohi olla meelevaldne, seetõttu saab kontrollida, kas

määruse andmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid, valitud põhiseaduspärast eesmärki

teeniv ja seda saavutada aitav lahendus ning kuulatud ära vastava omavalitsusüksuse arvamus.

Haldusreformi seadusest tulenevalt on haldusterritoriaalse korralduse muutmise eesmärk parandada

omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning seda eesmärki aitab saavutada

vähemalt 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuste moodustamine. Haldusreformi

rakendamisel lähtutakse muu hulgas riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse

korraldamisel.

24. Vabariigi Valitsus algatas haldusterritoriaalse korralduse muutmise kõigi miinimumsuuruse

kriteeriumile mittevastavate kohaliku omavalitsuse üksuste suhtes. Seejuures oli keskseks

küsimuseks, millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava

omavalitsusüksuse ühendamine täidab kõige paremini haldusreformi eesmärki ja on suurima

positiivse mõjuga ETHS § 7 lõike 5 asjaolusid arvestades. Seaduses sätestatud kohaliku

omavalitsuse üksuse miinimumsuuruse nõudest võis kõrvale kalduda üksnes põhjendatud

erandjuhtudel. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aitaks saavutada HRS § 1 lõikes 2

sätestatud eesmärki ainult siis, kui selle tagajärjel ei paraneks mitte ühegi haldusterritoriaalse

korralduse muutmise määruses nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise

võimekus.

25. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ei pea olema ülekaalukat positiivset mõju kõigile

ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Asjaolusid tuleb hinnata kogumis ja kokkuvõttes peab olema

positiivseid mõjusid negatiivsetest enam, seetõttu võib Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse

korralduse muutmise otsustada ka siis, kui üksikutes aspektides on näidatud võimalikud neutraalsed

või negatiivsed tendentsid, mis on aruka juhtimise käigus võimalik ümber pöörata.

26. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole välistatud isegi siis, kui selle tagajärjel ei

paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise

võimekus. HRS § 9 lõige 9 annab Vabariigi Valitsusele õiguse menetlus lõpetada, kuid see ei ole

Vabariigi Valitsuse kohustus. Pole välistatud, et pärast haldusreformi jääb mõne kohaliku

omavalitsuse üksuse elanike arv alla 5000, kuid kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole õigustatud

ootust, et tema suhtes menetlus lõpetatakse. Vabariigi Valitsus hindab ühendamise otstarbekust ja

vajalikkust ning mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele igas ühendamise olukorras eraldi,

seetõttu ei saa mõne omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine olla

põhiseadusvastane põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse mõne teise omavalitsusüksuse

suhtes. Kuna omavalitsusüksus ei ole põhiõiguste kandja, ei saa see tugineda võrdse kohtlemise

põhimõttele.

27. Vabariigi Valitsus võib lõpetada enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise üksnes

juhul, kui omavalitsusüksuse negatiivne arvamus on põhjendatud. Volikogu ülesanne on

põhjendada, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei paranda avalike teenuste osutamist mitte

5(15)

5-17-15

üheski asjaomases alla 5000 elanikuga omavalitsusüksuses. Isegi kui ühinemise tagajärjel ei

paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi omavalitsusüksuse avalike teenuste osutamise võimekus, tuleks

määruse vaidlustamisel näidata, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada

riigivalitsemise reformi eesmärke.

28. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise pädevuse on seadusandja HRS §de 9 ja 13 kaudu

delegeerinud Vabariigi Valitsusele, mistõttu tuleb määruse põhiseaduspärasust kontrollides lähtuda

samadest põhimõtetest nagu seadusandja vastu võetud õigusakti puhul. Haldusterritoriaalse

korralduse muutmise kohtulik kontroll on piiratud. Kohus saab hinnata, kas Vabariigi Valitsus on

kaalutlusõigust kasutanud, järginud selle eesmärki ning piire, kuid ei saa Vabariigi Valitsuse asemel

hinnata haldusterritoriaalse korralduse muutmise otstarbekust ja mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele.

29. Illuka valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid

nõudeid. Samuti kuulati ära ühendatavate omavalitsusüksuste arvamus. Illuka vald esitas Vabariigi

Valitsuse ettepaneku kohta arvamuse, mida Vabariigi Valitsus analüüsis haldusterritoriaalse

korralduse muutmise otsustamisel. Asjakohatu on Illuka valla väide, mille kohaselt oleks asjaolu

nagu asjaolu, et ühendati üksnes Illuka, Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna vald ilma Toila,

Kohtla ja Kohtla-Nõmme vallata, pidanud tingima uue rahvaküsitluse ja täiendava

omavalitsusüksuste ärakuulamise. Haldusreformi seadus ei näe ette kohustust küsida uuesti nende

kohalike omavalitsuste arvamust, kelle osas ühendamismenetlust jätkatakse. Esineb üksnes

omavalitsusüksuste teavitamise kohustus ning Rahandusministeerium teavitas omavalitsusüksusi

ühendamismenetluse osaliselt lõpetamisest ja jätkamisest 15. juuni 2017. a kirjaga.

30. Vabariigi Valitsus kaalus erinevaid asjaolusid ja huvisid ning leidis, et Illuka valla

sundühendamisel on positiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele ning see on vajalik ja

otstarbekas Illuka valla võimekuse tagamiseks. Vabariigi Valitsus tugines sundühendamise mõjude

hindamisel kohalikke olusid hästi tundvate ekspertide hinnangutele ning võttis arvesse

haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas ja Vabariigi Valitsuse 26. jaanuari 2017. a määruse nr 34

eelnõu seletuskirjas toodud mõjuhinnanguid.

31. Vabariigi Valitsus nimetas määruse seletuskirjas Illuka Vallavolikogu negatiivse arvamuse

põhjendused ning esitas vastused ja selgitused, miks ta ei pea neid argumente piisavalt kaalukateks

või negatiivset mõju piisavalt põhjendatuks. Vabariigi Valitsus ei pea vajalikuks korrata määruse

seletuskirja põhjendusi ning palub kohtul käsitada seletuskirja arvamuse osana. Kuna

sundühendamise menetluse lõpetamiseks põhjenduste esitamine on omavalitsusüksuse kohustus, on

põhjendamatud taotluse etteheited sundühendamiseks piisavate põhjenduste puudumise kohta. Illuka

valla taotluses ei ole näidatud, et ühegi sundühendatava omavalitsusüksuse võimekus ei parane või

et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi eesmärke.

Asjakohatu on taotluse väide, et ühinemise järel halveneks avalike teenuste kvaliteet ja

kättesaadavus, kuna omavalitsusüksustel on võimalik teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust tulevikus

mõjutada. Vaidlusalune määrus ei saa olla põhiseadusvastane ka põhjusel, et Vabariigi Valitsus

lõpetas menetluse Loksa linna suhtes, kelle puhul leiti, et ühinemisega kaasnevad negatiivsed mõjud

ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele kaaluvad üles võimalikud positiivsed mõjud.

32. Määruse põhiseaduspärasuse hindamisel on asjakohatud taotluse väited, nagu rikuks

kaalumiskohustust asjaolu, et määruse seletuskiri valmis väidetavalt lõplikult pärast Vabariigi

Valitsuse protokollilise otsuse vastuvõtmist, millega otsustati omavalitsusüksuste ühendamine.

Määruses ette nähtud viisil omavalitsusüksuste ühendamise kaalutlused sisaldusid suuremas osas

juba Vabariigi Valitsuse poolt 15. veebruaril 2017 omavalitsusüksustele edastatud sundühendamise

6(15)

5-17-15

ettepaneku seletuskirjas, mistõttu on Illuka valla väited, et Vabariigi Valitsus ei lähtunud tegelikult

otsuse tegemisel määruse seletuskirjas toodud põhjendustest, oletuslikud ja ebaõiged.

33. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane, kuna aitab saavutada põhiseaduspärast eesmärki

parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid. Illuka Vallavolikogu taotluse

rahuldamise korral jääks Alajõe valla, Iisaku valla, Mäetaguse valla, Tudulinna valla ja Illuka valla

haldussuutlikkus parandamata ning 5040 elanikuga omavalitsusüksus loomata. Samuti tekiks

taotluse rahuldamisel põhiseadusvastane olukord, kus määruse § 5 järgi tunnistatakse Alajõe, Iisaku,

Mäetaguse ja Tudulinna valla vabatahtlik ühinemine kehtetuks, kuid samas ei ühendata ka neid

omavalitsusüksusi mõne teise omavalitsusüksusega, mistõttu rikub vabatahtliku ühinemise

kehtetuks tunnistamine nende omavalitsusüksuste põhiseaduslikke tagatisi, sh elanike õigust ja

võimalust saada mitmekülgseid kvaliteetseid avalikke teenuseid.

Õiguskantsler

34. Õiguskantsler on seisukohal, et määruse vaidlustatud sätted on formaalselt ja materiaalselt

põhiseadusega kooskõlas, kuna määruses ei esine sellise kaaluga puudusi, mis tingiksid

põhiseadusvastasuse, ning Illuka valla sundühendamist Alajõe, Iisaku, Imavere, Mäetaguse ja

Tudulinna vallaga ei saa pidada ilmselgelt põhjendamatuks.

35. Illuka Vallavolikogu põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus on lubatav. Vaidlusalune määrus on

nii vormilt kui ka sisult üldakt. See on vastu võetud Vabariigi Valitsuse määruse vastuvõtmiseks

ettenähtud vormis ja korras ning avaldatud Riigi Teatajas. Määrus kehtestab määramata ajaks

kohaliku omavalitsuse autonoomia territoriaalse ulatuse ja osa Eesti haldusterritoriaalsest

korraldusest kui tervikust. Puudub vajadus kvalifitseerida määrust üldkorraldusena, mida saaks

vaidlustada halduskohtus, kuna põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7

võimaldab puudutatud isikul määrust vaidlustada otse Riigikohtus ja seeläbi on tagatud tõhusam

õiguskaitsevahend kui halduskohtusse pöördumine. Ka mitmete teiste riikide konstitutsioonikohtud

vaatavad kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamisi läbi põhiseaduslikkuse järelevalve

menetluses.

36. Määrus riivab väga intensiivselt PS §dega 154 ja 158 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse

piiratud individuaalse õigussubjektsuse ja enesekorraldusõiguse garantiisid. Enesekorraldusõigust

riivab see, et Illuka vallale ei jäänud pärast määruse avaldamist 30. juunil 2017 aega ise otsustada

valimistega seotud ning HRS § 12 lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimusi. Seadusandja oleks

pidanud kehtestama haldusreformi seaduses tähtajad omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust

arvestades. Kuna omavalitsustelt ei saanud mõistlikult oodata vastavate otsuste langetamist enne

sundühendamise otsustamist Vabariigi Valitsuses, oleks Vabariigi Valitsusel olnud kohane otsustada

sundühendamine aegsasti enne 15. juunit 2017, et jätta omavalitsusüksustele faktiliselt aega

omavahel kokkuleppimiseks. Samas ei saa eeldada, et läbirääkimistel oleks väikestel omavalitsustel

olnud võimalik endale soodsamaid tingimusi saavutada, seepärast ei saa eeltoodust järeldada

sundühendamise vastuolu põhiseadusega.

37. Illuka vald esitas Vabariigi Valitsusele põhjendustega arvamuse, mistõttu oli vallale tagatud

PS §st 158 tulenev ärakuulamisõigus. Omavalitsusüksuse arvamus ei ole Vabariigi Valitsusele

sundühendamise otsustamisel õiguslikult siduv. Rahandusministeerium ei esitanud Illuka vallale

enne määruse tegemist määruse eelnõu seletuskirja või vastuväiteid muul kujul, nagu kohustab

HRS § 9 lõige 10 koostoimes § 9 lõike 1 punktiga 2, kuid see ei too kaasa määruse formaalset

põhiseadusvastasust. Õiguskantsleri hinnangul olnuks täiendav ärakuulamine olnud hea seetõttu, et

Vabariigi Valitsuse algse ettepaneku põhjal küsiti Illuka valla arvamust Alajõe, Iisaku, Mäetaguse,

Tudulinna, Kohtla, Kohtla-Nõmme ja Toila vallaga ühinemise kohta, kuid lõpuks otsustati ühendada

7(15)

5-17-15

ainult Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna vallaga (osaline sundühendamine) ning seejuures

polnud ettepanekus märget võimaluse kohta, et lõplik sundühendamine võib olla ka ainult osaline.

Samas ei tingi täiendavalt ärakuulamata jätmine siiski sundühendamismääruse formaalset vastuolu

põhiseadusega, sest seadusandja ei ole Rahandusministeeriumile pandud teavitamiskohustusega

seoses omavalitsusüksuse täiendavat ärakuulamist selgelt ette näinud. Ei ole põhjust arvata, et

täiendav ärakuulamine oleks kaasa toonud Illuka valla jaoks soodsama sundühendamismääruse

kehtestamise ja Illuka vald oleks täiendaval ärakuulamisel seisukohta oluliselt muutnud.

38. Kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine on materiaalselt

põhiseaduspärane, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ning aitab seda saavutada ehk on selle

saavutamiseks asjakohane. Sundühendamise eesmärk on parandada omavalitsusüksuste võimekust

osutada avalikke teenuseid ning see on põhiseaduspärane. Omavalitsusüksuste vastutus ja nõuded

neile pandud ülesannete täitmisel on suurenenud ja juba praeguste ülesannete täitmisega on

omavalitsusüksustel probleeme ning see nõuab organisatsioonilisi ümberkorraldusi ja

haldussuutlikkuse kasvu. Mastaabiefekti taotlemine on vajalik ka elanike arvu vähenemise tõttu.

39. Sundühendamiseks ei piisa üksnes omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumist, sest

HRS § 9 lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus hindama omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse

põhjendatust, seega on seadus pannud valitsusele kaalumiskohustuse. Tingimusel, et sealjuures

säilib kohalik omavalitsus kui institutsioon ehk oluliseks peetakse just kohaliku elu ülesannete

paremat täitmist, on Vabariigi Valitsusel sundühendamise otsustamisel lai kaalumisvabadus.

Kohaliku omavalitsuse üksus ei saa PSJKS § 7 alusel nõuda määruse tühistamist ainult põhjusel, et

see on vastuolus määruse aluseks oleva seadusega. Riigikohus saab hinnata ainult määruse vastavust

kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikele tagatistele. HRS § 9 lõike 2 kolmandas lauses nimetatud

kriteeriumid on sisuliselt omavalitsusüksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse riive

põhiseaduspärasuse kontrollimisel asjassepuutuvad aspektid, mida tuleks arvestada ka siis, kui need

ei oleks kehtestatud seadusega, ning millele omavalitsusüksus saab tugineda määruse

põhiseadusvastasust väites. Sundühendamise materiaalset põhiseaduspärasust kontrollides ei saa

Riigikohus asuda ise Vabariigi Valitsuse asemel uuesti asja lahendama, sest kohtuliku kontrolli

ulatus on piiratud.

40. HRS § 9 lõike 2 lause 3 kohaselt peab sundühendamine muu hulgas olema vajalik ja otstarbekas

omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse

võimekuse tagamiseks, mistõttu saab Illuka valla sundühendamist õigustada ka vabatahtliku

ühinemise tulemusel moodustuva Alutaguse valla võimekuse tagamisest lähtuvalt. Paratamatult võib

väiksema haldussuutlikkusega kohaliku omavalitsuse üksusega sundühendamine tuua vähemalt

esialgu kaasa parema toimetulekuga kohaliku omavalitsuse üksuse haldussuutlikkuse vähenemise.

Ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse elanikel ei ole subjektiivset õigust elada paremini kui teiste

kohaliku omavalitsuse üksuste elanikel ning halvemas olukorras olijate aitamiseks on mõningane

ühtlustamine vajalik. Sundühendamise põhiseaduspärasuse hindamise seisukohalt on määrav, kas

Vabariigi Valitsusel on oluliste asjaolude kaalumise järel piisav alus arvata, et üldjoontes saab

moodustuv kohaliku omavalitsuse üksus mastaabiefekti tõttu hakkama ka nende esmatähtsate

avalike teenuste kvaliteetse osutamisega, millega mõni sundühendamisel olev kohaliku

omavalitsuse üksus hakkama ei saa.

41. Enamik ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludest ja hinnang finantsvõimekusele nõuavad

Vabariigi Valitsuselt prognoosotsuste tegemist, mida ei saa tõendada, vaid üksnes põhjendada.

HRS § 9 lõike 9 punkti 2 kohaselt on ka kohaliku omavalitsuse üksusel negatiivse arvamuse

esitamisel põhjendamiskohustus ja seadus paneb Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas

kohaliku omavalitsuse üksuse esitatud põhjendused on kaalukad ehk kas esinevad erakorralised

8(15)

5-17-15

asjaolud, mis tugevalt toetavad prognoosi, et väikesest rahvaarvust hoolimata on vastav kohaliku

omavalitsuse üksus siiski piisavalt haldussuutlik. Vabariigi Valitsuse prognoosotsuse

põhiseaduspärasuse kontrollimisel tuleb seetõttu piirduda küsimusega, kas sundühendamine on

ilmselgelt põhjendamatu. Prognoosotsust saab pidada meelevaldseks siis, kui see ei põhine millelgi

asjakohasel või põhineb peamiselt ilmselgelt asjakohatutel alustel.

42. Sundühendamise vajaduse üle ei saa otsustada vaid mõne näitaja paremusele tuginedes, seetõttu

ei saa Illuka vald heade finantsvõimekusnäitajate põhjal järeldada, et sundühendamine oleks

HRS § 9 lõike 2 kolmanda lausega vastuolus. Mastaabiefektid on otsesemalt seotud elanike arvuga.

Parem finantsvõimekus võimaldab mastaabiefekti puudumist küll mõneti kompenseerida, kuid see

võib negatiivselt mõjutada kulude kokkuhoidu. Illuka valla puhul tuleb silmas pidada

finantsvõimekuse suurt sõltuvust ühest tööstusharust – kaevandamisest. Isegi kui lähemate

aastakümnete lõikes võib eeldada finantsvõimekuse stabiilsust, ei välista see probleemide tekkimist

pikemas perspektiivis. Niisiis ei saa sundühendamise takistuseks olla iseenesest see, et

miinimumkriteeriumit mittetäitev kohaliku omavalitsuse üksus on mõne haldussuutlikkust

iseloomustava näitaja poolest parem mõnest teisest kohaliku omavalitsuse üksusest, millega ta

sundühendatakse.

43. Õiguskantsler möönab, et määruse seletuskiri võinuks olla ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

aspektide esitamisel ja Illuka valla vastuväidete ümberlükkamisel põhjalikum (eriti

finantsvõimekuse ja avalike teenuste osutamise taseme osas). Samas on ebatäpne Illuka valla väide,

et elanike arvu suurus ei mõjuta omavalitsusüksuse haldusvõimekust. Siseministeeriumi poolt

tellitud OÜ Geomedia koostatud indeks ei tõesta, et rahvaarvult suuremad kohalikud omavalitsused

oleksid haldussuutlikumad, aga indeks ei anna ka võimalust väita, et nad seda ei ole. Samuti pole

alust arvata, et Vabariigi Valitsus on sundühendamise otsustamisel 15. juunil 2017 lähtunud muudest

kaalutlustest kui need, mis sisalduvad määruse seletuskirjas. Õiguskantsler ei nõustu, et Illuka

vallale ei laiene teiste omavalitsusüksuste vabatahtlikul ühinemisel sõlmitud ühinemisleping, ning

asjaolu, et ühinemisleping on volikogu 2/3 koosseisu häälteenamusega muudetav, ei saa tingida

määruse põhiseadusvastasust.

44. Kuigi Loksa linna iseloomustavaid olulisi näitajaid arvestades võimaldab Loksa linna Kuusalu

vallaga sundühendamata jätmine seada kahtluse alla Vabariigi Valitsuse järjekindluse kaalumisel ja

tekitab kahtluse kaalutlusõiguse võimalikust kuritarvitamisest poliitilistel põhjustel, ei tulene sellest

aga teiste kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamise põhiseadusvastasus. Võrdse kohtlemise

põhimõtet ei ole rikutud, kui haldusorgan ei korda isiku kasuks viga, mille ta on teinud mõne teise

isiku puhul.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

45. Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 95 „Alajõe valla, Iisaku valla, Illuka valla,

Mäetaguse valla ja Tudulinna valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse

3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“

muutmine“ § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1 ja § 4:

㤠1. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine

(1) Alajõe valla, Iisaku valla, Illuka valla, Mäetaguse valla ja Tudulinna valla ühinemise teel

moodustatakse uus haldusüksus.

(2) Uue haldusüksuse nimeks määratakse Alutaguse vald.

[---]

§ 2. Haldusüksuse piiri määramine ja kaardistamine

9(15)

5-17-15

(1) Haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus moodustatava Alutaguse valla piiriks on

senise Alajõe valla, Iisaku valla, Illuka valla, Mäetaguse valla ja Tudulinna valla piir, välja

arvatud nende omavahelises osas.

[---]

§ 4. Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi

haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine

Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määrusega nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste

nimistu kinnitamine“ kinnitatud „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistut“ muudetakse

järgmiselt:

1) Ida-Viru maakonna valdade loetellu lisatakse sõna „Alutaguse,“;

2) Ida-Viru maakonna valdade loetelust jäetakse välja sõnad „Alajõe,“, „Iisaku,“, „Illuka,“,

„Mäetaguse,“ ja „Tudulinna“.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

46. Kohtuasjas on vaidluse all Vabariigi Valitsuse määruse põhiseaduspärasus, millega muudetakse

mh Illuka valla haldusterritoriaalset korraldust, piire ja nime ning Eesti territooriumi haldusüksuste

nimistut. Kolleegium käsitleb kõigepealt Illuka Vallavolikogu taotluse lubatavust (I) ja hindab

seejärel määruse vaidlusaluste sätete kooskõla põhiseadusega (II ja III).

I

47. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada

väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus

põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või

selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

48. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel

esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §s 7

nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega

(Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 341809, punkt 44). Kohaliku

omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule

esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega

(kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus asjas nr 341316, punkt 81).

49. 20. juulil 2017. a esitas Illuka Vallavolikogu Riigikohtule taotluse, milles palus tunnistada

määrus põhiseadusega vastuolus olevaks ning kehtetuks. Riigikohus jättis 2. augusti 2017. a

määrusega Illuka Vallavolikogu 20. juuli 2017. a taotluse käiguta ning andis taotluse esitajale tähtaja

puuduste kõrvaldamiseks, kuna puudusid taotluse lubatavust kinnitavad tõendid. Taotlusest ega

sellele lisatud dokumentidest ei nähtunud, et Illuka Vallavolikogu oleks Riigikohtule taotluse

esitamist otsustades hääletanud taotluse lõppteksti üle.

50. 7. augustil 2017 võttis Illuka Vallavolikogu vastu otsuse nr 27, mille punkti 2 kohaselt täiendati

20. juuli 2017. a taotlust, paludes tunnistada määruse § 1 lõiked 1 ja 2 ning § 4 põhiseadusega

vastuolus olevaks ning § 2 lõige 1 kehtetuks. Illuka Vallavolikogu 7. augusti 2017. a istungi

protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 7-st Illuka Vallavolikogu liikmest 6. Taotlusest ja sellele

lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule esitatava taotluse

lõpptekstiga.

10(15)

5-17-15

51. Riigikohtule 20. juulil 2017 esitatud taotluses ja 10. augustil 2017 esitatud täiendatud taotluses

leiab Illuka Vallavolikogu, et Vabariigi Valitsuse määrus või selle § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1 ja § 4

on vastuolus PS §st 154 tuleneva kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega ja

PS §st 158 tuleneva ärakuulamisõigusega.

52. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et Illuka Vallavolikogu taotlus on lubatav.

II

53. Vabariigi Valitsuse pädevus otsustada määrusega valdade ja linnade haldusterritoriaalse

korralduse ning haldusüksuse piiride ja nime muutmist, samuti kinnitada määrusega haldusüksuste

nimistu ja teha selles muudatusi, tuleneb Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest (ETHS § 71

lõiked 2–4, § 3 lõige 1). Valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muudatuste

ettevalmistamine ja elluviimine haldusreformi rakendamisel aastatel 2016–2018 on reguleeritud

haldusreformi seaduses (HRS § 27). Riigikohus hindas haldusreformi seaduses sätestatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseaduspärasust kohtuasjas nr 341316

ning leidis, et nimetatud seadus on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas,

v.a HRS § 24 lõike 1 teine lause, mis reguleeris haldusterritoriaalse korralduse muutmise

rahastamist (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus

asjas nr 341316).

54. Kohtuasjades nr 51721, 51722 ja 51723 tehtud otsustes jäi Riigikohus kohtuasjas nr 341316

haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse kohta võetud seisukohtade juurde ja hindas seda, kas

Vabariigi Valitsuse määrused olid vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ja kas kohaliku

omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel oli järgitud selleks

seaduses sätestatud nõudeid (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri

2017. a otsused asjas nr 51721/10, punktid 56–64; asjas nr 51722/10, punktid 54–62 ja asjas

nr 51723/10, punktid 55–63). Riigikohus selgitas nimetatud kohtuasjades, milliseid seadusest

tulenevaid nõudeid pidi Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse

korralduse muutmisel järgima ning milline on kohtu pädevus Vabariigi Valitsuse otsustuse

põhiseaduspärasuse hindamisel (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri

2017. a otsused asjas nr 51721/10, punktid 67–75; asjas nr 51722/10, punktid 65–73 ja asjas

nr 51723/10, punktid 66–74). Tuginedes eelnimetatud kohtuotsustes toodud õiguslikele

põhjendustele, hindab kolleegium alljärgnevalt seda, kas vaidlusalune määrus on vastu võetud

kooskõlas formaalsete nõuetega ning kas Illuka valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on

järgitud selleks seaduses sätestatud nõudeid.

III

55. Taotleja leiab, et vaidlusalune määrus tervikuna või alternatiivselt määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2

lõige 1 ja § 4 rikuvad Illuka valla PS § 154 lõikes 1 ja §s 158 sätestatud tagatisi. Taotleja märgib, et

on vaidlustanud määruse tervikuna põhjusel, et määruse kõik sätted on omavahel seotud ning

suunatud Illuka valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisele.

56. Kolleegium märgib, et Illuka valla enesekorraldusõiguse piirang tuleneb eelkõige määruse § 1

lõikest 1, mis toob kaasa uue haldusüksuse moodustamise olemasolevate Alajõe valla, Iisaku valla,

Illuka valla, Mäetaguse valla ja Tudulinna valla ühinemise teel, mistõttu senine Illuka vald kui

avalik-õiguslik juriidiline isik lõpeb. Kolleegium nõustub taotlejaga, et määruse ülejäänud sätted on

seotud määruse § 1 lõikest 1 tuleneva haldusterritoriaalse korralduse muutmisega, kuid mitte kõik

ülejäänud sätted ei piira taotlejate enesekorraldusõigust, mistõttu võtab kolleegium aluseks taotluse

11(15)

5-17-15

teise, täpsustatud alternatiivi. Enesekorraldusõigust piiravaks tuleb pidada ka määruse § 1 lõiget 2,

mille järgi määratakse moodustatava valla nimeks Alutaguse vald, samuti määruse § 2 lõiget 1,

mille järgi kaotatakse senine omavaheline piir ühinevate valdade vahel. Piirang tuleneb ka määruse

§st 4, mille järgi kustutatakse Illuka valla nimi Eesti territooriumi haldusüksuste nimistust. Kuna

taotleja põhjendab määruse vaidlustatud sätete põhiseadusvastasust koos, siis ei hinda ka kolleegium

sätete põhiseaduspärasust eraldi.

57. Vabariigi Valitsus on kehtestanud vaidlusaluse määruse seadusest tuleneva volitusnormi

(ETHS § 3 lõige 1 ja § 71 lõiked 2–4) alusel ning määrus on seaduses ettenähtud korras avaldatud

Riigi Teatajas. Kolleegium hindab alljärgnevalt seda, kas määruse § 1 lõikes 1 sätestatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmine on põhiseadusega kooskõlas ja Vabariigi Valitsus on Illuka

valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel järginud seaduse nõudeid.

58. Vabariigi Valitsus algatas Illuka valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise, kuna

rahvastikuregistri andmetel oli 1. jaanuari 2017. a seisuga Illuka vallas 1072 elanikku. Illuka valla

kohta ei olnud Vabariigi Valitsus teinud HRS §s 8 nimetatud määrust volikogu algatatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmise kinnitamiseks, samuti ei olnud valitsus kohaldanud Illuka

vallale HRS § 9 lõikes 3 nimetatud erandeid (HRS § 9 lõike 2 esimene lause). Vabariigi Valitsus tegi

Illuka vallale, volikogude algatusel 3968 elanikuga Alutaguse vallaks ühinevatele Alajõe, Iisaku,

Mäetaguse ja Tudulinna vallale ning volikogude algatusel Toila vallaks ühinevatele Kohtla, Kohtla-

Nõmme ja Toila vallale ettepaneku ühinemiseks, et moodustada suur ja tugev maalistest

omavalitsustest koosnev vald, mis on suuteline lahendama Ida-Virumaale omaseid probleeme.

Vabariigi Valitsuse ettepanekule ehk määruse eelnõule oli lisatud seletuskiri, milles Vabariigi

Valitsus põhjendas haldusterritoriaalse korralduse muutmist (ETHS § 8 lõike 2 punkt 1).

59. Arvestades omavalitsusüksuste esitatud vastuväiteid ja HRS § 5 lõike 4 alusel Vabariigi

Valitsuse nõustamiseks moodustatud Põhja-Eesti piirkondliku komisjoni soovitusi, lõpetas Vabariigi

Valitsus 15. juunil 2017. a menetluse Kohtla valla, Kohtla-Nõmme valla ja Toila valla osas ning

jätkas menetlust Illuka valla ühendamiseks Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna valla volikogude

algatatud ühinemise tulemusena moodustuva Alutaguse vallaga. 22. juunil 2017. a võttis Vabariigi

Valitsus vastu vaidlusaluse määruse. Määruse § 1 lõike 3 kohaselt esitas Vabariigi Valitsus

haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise põhjendused määruse seletuskirjas, mis on

kättesaadav Rahandusministeeriumi veebilehel http://haldusreform.fin.ee/vv-algatatud-uhinemised.

Määruse seletuskiri sisaldab Vabariigi Valitsuse põhjendusi nii haldusterritoriaalse korralduse

muutmise algatamise (algselt esitatud ettepaneku seletuskirjas) kui ka Illuka Vallavolikogu

negatiivse arvamuse väidete kohta, mistõttu on edaspidi viidatud üksnes määruse seletuskirjale.

60. Illuka Vallavolikogu leidis negatiivses arvamuses, et ettepanekus esialgu toodud kaheksa

omavalitsusüksuse ühendamine on selgelt negatiivsema mõjuga kui Alajõe, Illuka, Iisaku,

Mäetaguse ja Tudulinna valla ühendamine. Samas asuti seisukohale, et Illuka vald on piisavalt

võimekas, et jätkata iseseisva vallana. Illuka valla finantsvõimekus on väga tugev, võimaldades

piisavas mahus investeerida. Vallas on tagatud kõik vajalikud teenused ning arvestades aastateks

2017–2020 koostatud eelarvestrateegiat, on tulud piisavad, et suurendada avalikele teenustele

tehtavate kulutuste mahtu. Illuka Vallavolikogu hinnangul ei ole ühinemine vajalik ka moodustatava

Alutaguse valla võimekuse parandamiseks.

61. Vabariigi Valitsuse hinnangul ei olnud Illuka Vallavolikogu negatiivses arvamuses esitatud

põhjendused ühinemise negatiivse mõju kohta piisavalt kaalukad selleks, et menetlus lõpetada.

Vabariigi Valitsus käsitles määruse seletuskirjas Illuka Vallavolikogu negatiivse arvamuse

põhjendusi ning tõi nende kohta oma seisukohad (määruse seletuskirja lkd 33–38). Vabariigi

12(15)

5-17-15

Valitsus rõhutas, et arvestades valdade piirkondlikku eripära (suur territoorium ja hõre asustus), on

nelja valla ühinemislepingus kokku lepitud, et kohalikud teenuskeskused jäävad toimima kõigis

praegustes vallakeskustes, samuti jäävad toimima senised haridus- ja kultuuriasutused ning vaba aja

veetmise kohad, mistõttu otseseid negatiivseid mõjusid ühinemine elanike jaoks kaasa ei too.

Ühinenud valla finantsvõimekuse kasv aga võimaldab kogu piirkonnas arendada teenuste kvaliteeti

ning sellega kaasneb positiivne mõju elanike elutingimustele, seda eelkõige väiksemate valdade

Alajõe ja Tudulinna puhul. Ka mõju ühinenud valla haldussuutlikkusele hinnati positiivseks, sest

kasvav finantsvõimekus võimaldab katta spetsialiseerunud ametnikega kõik omavalitsusüksuse

toimimiseks vajalikud kompetentsid. Tõdeti, et piirkondlik ühistranspordikorraldus tuleb tervikuna

üle vaadata, arvestades ka teisi Virumaal toimuvaid omavalitsuste ühinemisi. Mõju piirkonna

ettevõtluskeskkonnale peeti samuti positiivseks, sest ühinevad vallad jäävad juba toimivasse Peipsi-

Alutaguse koostööpiirkonda, mis on muu hulgas väga hea turismipotentsiaaliga.

62. Kolleegium on seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Illuka valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmise otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid. Valitsus hindas mitmeid võimalusi Illuka valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ning põhjendas, arvestades mõju ETHS § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludele, miks valis selleks ühinemise Alutaguse vallaga. Vabariigi Valitsus käsitles

määruse seletuskirjas Illuka Vallavolikogu negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning selgitas,

miks need põhjendused ühinemise negatiivse mõju kohta ei olnud piisavalt kaalukad, et menetlus

lõpetada. Vabariigi Valitsus asus seisukohale, et arvestades ühinemise mõju olulistele asjaoludele

nende kogumis, ei kaalunud negatiivses arvamuses esitatud põhjendused üles ühinemisega

saavutatavat kasu haldusreformi eesmärgi saavutamisele.

63. Kolleegiumi hinnangul olid Vabariigi Valitsuse kaalutlused Illuka valla haldusterritoriaalse

korralduse muutmisel asjakohased ning piisavad, et põhjendada tehtud otsustust. Seejuures tuleb

arvestada, et haldusreformi eesmärk on ka ühtlasema piirkondliku arengu tagamine. Vabariigi

Valitsus ongi kaalumisel tuginenud vajadusele tagada kogu piirkonna areng, aidates väiksematel

ning vähema võimekusega valdadel ühineva valla koosseisus kindlustada avalike teenuste piisav

tase ning ühtlustada piirkonna arengut. Illuka valda seob Iisaku ja Mäetaguse vallaga ka põlevkivi

kaevandamine, mis ühelt poolt tähendab olulist mõju keskkonnale, aga laekuva ressursimaksuna ka

omavalitsuste eelarvele. Tänu ressursimaksule ületaks ühinevate omavalitsusüksuste eelarve maht

11 miljonit eurot, mis loob eeldusi arvestatava investeerimisvõimekuse tekkeks. Samuti on Vabariigi

Valitsus rõhutanud, et mahuefekti ära kasutades on võimalik ülesannete täitmise valmisoleku

tagamiseks ja tugitegevustele vähem kulutada ning rohkem raha suunata valdkondade sisuliseks

arendamiseks. Samas nentis valitsus, et ei ole võimalik koostada mudelprognoosi, millised teenused

ja kompetentsid valdades paranevad, sest iga omavalitsus korraldab oma ülesannete täitmist

iseseisvalt.

64. Kolleegium möönab, et määruse seletuskirja väited on kohati üldised ja oletuslikud ning mõju

kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele pole põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega, kuid

seda ei saa pidada seaduse nõuete rikkumiseks. Seadus ei nõua, et liitumisel peaks olema positiivne

mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Lisaks

sellele on Vabariigi Valitsuse hinnang liitumise mõjudele tulevikku suunatud ja tegelikud mõjud

sõltuvad ka ühinevate omavalitsusüksuste tegevusest. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse

saamisel pidi Vabariigi Valitsus hindama seda, kas arvamuses esitatud põhjendused on piisavalt

kaalukad menetluse lõpetamiseks, seega oli ka omavalitsusüksusel seadusest tulenev

põhjendamiskohustus (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri 2017. a

otsused asjas nr 51721/10, punktid 71 ja 74–75; asjas nr 51722/10, punktid 69 ja 72–73; asjas

nr 51723/10, punktid 70 ja 73–74).

13(15)

5-17-15

65. Vabariigi Valitsuse kaalutlused Illuka valla ühendamiseks nähtuvad seletuskirjast ning asjaolu, et

määruse seletuskiri ei olnud taotlejale enne 30. juunit 2017 kättesaadav, ei anna alust kahtluseks, et

neist kaalutlustest vaidlusaluse määruse andmisel ei lähtutud. Kõik seletuskirjas toodud asjaolud,

kaasa arvatud taotleja negatiivne arvamus, olid Vabariigi Valitsusele teada enne küsimuse

otsustamist. Seletuskirjas toodud põhjendused viitavad otseselt sellele, et arvesse on võetud ka

Illuka valla poolt esile toodud head finantsvõimekust ning investeerimisvõimekust, sest Vabariigi

Valitsus on mitmel puhul rõhutanud, et Illuka valla liitumisel nelja vabatahtlikult ühinenud vallaga

paranevad moodustuva Alutaguse valla näitajad tunduvalt. Vabariigi Valitsuse otsustuse aluseks on

mitmed uuringud ja ekspertiisid, millele on seletuskirjas viidatud. Õige on kaebaja väide, et

seletuskirjast ei leia viidet, kus saab tutvuda eksperthinnanguga, millele määruse seletuskirja järgi

valitsuse hinnang ühinemise mõjudele tugines. Riigikohtule esitatud arvamusele on Vabariigi

Valitsus lisanud „Ekspertarvamuse Illuka valla sundühendamise kohta“, millest ilmneb, et määruse

seletuskirjas korratakse ulatuslikult ekspertarvamuses toodud seisukohti. Seepärast ei tekita

puudulik viide kahtlust Vabariigi Valitsuse tegelikes kaalutlustes.

66. On tõsi, et Vabariigi Valitsus on taotleja negatiivses arvamuses toodud seisukohti analüüsides

tuginenud Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna valla ühinemislepingus kokku lepitule. Selline

viitamine ei ole vale, sest HRS § 12 lõike 2 punkti 3 kohaselt tuli ühinemisettepaneku saanud

omavalitsusüksustel hiljemalt 15. juuniks 2017 sõlmida ühinemiskokkulepe, selle kinnitamata

jätmisel lähtuti eelviidatud sättes toodud küsimuste lahendamisel HRS § 12 lõike 7 kohaselt

vabatahtlikult ühinenud omavalitsusüksuste ühinemislepingus kokkulepitust. Kui ühinemislepingus

on kokku lepitud teenuskeskuste säilitamine vallakeskustes ning muud olulised tingimused, ei ole

alust arvata, et need sätted ei laieneks Illuka vallale. Seletuskirjast selgub ka, et Mäetaguse vald on

kinnitanud, et nõustub sõlmima Illuka vallaga ühinemiskokkuleppe.

67. Taotleja on väitnud, et Vabariigi Valitsus on jätnud käsitlemata taotleja negatiivses arvamuses

esile toodud omavalitsusüksuste ühendamisest lähtuva ohu riigikaitsele. Kolleegiumi arvates ei ole

riigikaitse selline asjaolu, mida Vabariigi Valitsus oleks pidanud ETHS § 7 lõike 5 järgi arvestama

omavalitsusüksuste ühendamisel. Samuti pole riigikaitse küsimus kuidagi seotud kohaliku

omavalitsusüksuse enesekorraldusõigusega. Seepärast ei pidanud Vabariigi Valitsus seda Illuka valla

väidet analüüsima.

68. Taotleja on seisukohal, et vaidlustatud määrus on vastuolus HRS §ga 9 ning rikub PS §s 158

sätestatud tagatist, sest menetluse käigus ühendatavate omavalitsusüksuste ring on üllatuslikult

muutunud, mistõttu oleks tulnud valdadele anda uus võimalus arvamuse andmiseks. Ettepanek

ühinemiseks tehti lisaks määruses toodud viiele vallale ka Kohtla, Kohtla-Nõmme ja Toila vallale.

Lubamatu on see, et Vabariigi Valitsus ei arvestanud valla elanike ega valla negatiivset arvamust.

69. 20. detsembri 2016. a otsuses kohtuasjas nr 341316, punktis 136 leidis Riigikohus, et PS § 158

ei pane Vabariigi Valitsusele kohustust selgitada välja elanike arvamus. Elanike arvamuse

väljaselgitamise kohustus küsitluse vormis tuleneb HRS § 12 lõike 2 punktist 1 ning sellise küsitluse

tulemusel ei ole Eesti õiguskorras siduvat õiguslikku jõudu. Valla negatiivset arvamust pidi

Vabariigi Valitsus arvestama HRS § 9 lõikest 9 tulenevalt, kuid negatiivne arvamus ei toonud

automaatselt kaasa menetluse lõpetamist. Nõustuda ei saa ka taotleja seisukohaga, et seadus keelas

ühendatavate valdade koosseisu muutmise menetluse käigus. HRS § 9 lõige 9 punkt 1 näeb ette, et

kohaliku omavalitsuse üksuse negatiivse arvamuse põhjendatuks lugemisel lõpetab Vabariigi

Valitsus selle kohaliku omavalitsuse üksuse puhul haldusterritoriaalse korralduse muutmise

menetluse. Seega ei saa menetluse käigus ilma uut ettepanekut tegemata kaasata uusi kohaliku

omavalitsuse üksusi, kuid mõne kohaliku omavalitsuse üksuse väljajätmine ühendatavate

omavalitsusüksuste ringist on võimalik. Seadus ei näe sellisel juhul ette uut ärakuulamist ega

14(15)

5-17-15

täiendavat elanike arvamuse väljaselgitamist. Kolleegium siiski märgib, et Illuka vald pidas

ühinemisläbirääkimisi Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna vallaga ning nende läbirääkimiste

käigus selgitati välja ka elanike arvamus ning ilmselt kujundati ka vallavolikogu seisukoht, sest

21. detsembril 2016 otsustas volikogu ühinemisläbirääkimised lõpetada. Seega poleks uus küsitlus

või ärakuulamine tõenäoliselt menetluse lõpptulemust muutnud.

70. Põhjendatud on ka Vabariigi Valitsuse viide KOÜS §le 4, mille lõike 1 järgi peab ühinemise

tulemusel moodustunud omavalitsusüksus tagama valla või linna elanikele avalike teenuste

kättesaadavuse ja kvaliteedi vähemalt samal tasemel, mis oli enne omavalitsusüksuste ühinemist.

Sama paragrahvi lõike 2 järgi korraldatakse avalike teenuste osutamist kõikides asustusüksustes, kus

enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused. Tegemist on seadusest tuleneva nõudega, mille

täitmine on ühinemise tulemusena tekkinud vallale kohustuslik.

71. Vastuseks taotleja seisukohale, et Vabariigi Valitsus on Illuka valda kohelnud meelevaldselt

ebavõrdselt, märgib kolleegium, et seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi

põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse

korralduse muutmata. Samuti ei saa võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks pidada seda, kui riik

ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri 2017. a otsused asjas nr 51721/10, punkt 96; asjas nr 51722/10,

punkt 93; asjas nr 51723/10, punkt 91).

72. Eeltoodust lähtudes leiab kolleegium, et Illuka valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel

järgis Vabariigi Valitsus seaduse nõudeid ning määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1 ja § 4 ei ole

põhiseadusega vastuolus. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6, jätab kolleegium Illuka

Vallavolikogu taotluse rahuldamata.

Priit Pikamäe, Viive Ligi, Saale Laos, Paavo Randma, Malle Seppik

15(15)