5-17-14/9 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

51714

Otsuse kuupäev

13. oktoober 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Saale Laos, Viive Ligi, Paavo

Randma ja Malle Seppik

Kohtuasi

Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 101 „Kambja

valla ja Ülenurme valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja

Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti

territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu 20. juuli

2017. a taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta rahuldamata Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu 20. juuli 2017. a taotlus

tunnistada Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 101 „Kambja valla ja Ülenurme

valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse

nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1 lõiked 1 ja 2

ning § 4 põhiseadusvastaseks ja § 2 lõige 1 kehtetuks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 7. juunil 2016. a vastu haldusreformi seaduse (HRS), mis jõustus 1. juulil 2016.

2. Tuginedes HRS § 9 lõikele 2, algatas Vabariigi Valitsus Kambja valla ja Ülenurme valla

haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise. 15. veebruaril 2017 tegi Rahandusministeerium

Vabariigi Valitsuse nimel Kambja vallale ja Ülenurme vallale ettepaneku ühineda uueks

haldusüksuseks Tartu maakonna koosseisus nimega Kambja vald (pindala 275,6 km2 ja

10 035 elanikku).

3. Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu esitasid Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta

Tartu maavanemale negatiivse arvamuse.

4. 15. juuni 2017. a istungil tegi Vabariigi Valitsus protokollilise otsuse nr 27, mille punkti 3.9

kohaselt otsustas jätkata haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise menetlust

Kambja valla ühendamiseks Ülenurme vallaga ning määrata moodustuva omavalitsusüksuse nimeks

Kambja vald.

5. Vabariigi Valitsus võttis 22. juunil 2017. a vastu määruse nr 101 „Kambja valla ja Ülenurme valla

osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti

5-17-14

territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ (edaspidi määrus). Määruse § 1 lõike 1

järgi moodustatakse Kambja valla ja Ülenurme valla ühinemise teel uus haldusüksus, mis sama

paragrahvi teise lõike kohaselt hakkab kandma nime Kambja vald. Määruse § 5 lõike 2 kohaselt

jõustuvad määruse § 1 lõiked 1 ja 2 moodustatava Kambja valla volikogu valimistulemuste

väljakuulutamise päeval.

6. 20. juulil 2017 esitasid Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu Riigikohtule ühise

taotluse, milles palusid tunnistada määrus põhiseaduse (PS) §dega 154 ja 158 vastuolus olevaks

ning kehtetuks. 11. augustil 2017. a esitasid Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu

Riigikohtule täiendatud taotluse, milles palusid alternatiivina tunnistada määruse § 1 lõiked 1 ja 2

ning § 4 põhiseadusega vastuolus olevaks ja § 2 lõige 1 kehtetuks.

KAMBJA JA ÜLENURME VALLAVOLIKOGUDE TAOTLUS

7. Taotlejad leiavad, et määrus on vastuolus Kambja ja Ülenurme valla PS §des 154 ja 158

sätestatud tagatistega ning PS §ga 3 ja § 87 punktiga 6. Määruse andmisel ei ole järgitud

põhiseaduslikke tagatisi täpsustavaid seadusesätteid, samuti on koheldud omavalitsusüksusi

ebavõrdselt. Sundühendamine riivab Kambja ja Ülenurme valla enesekorraldusõigust tõsiselt, kuna

lõpetab nende õigussubjektsuse, jättes seejuures nõuetekohaselt arvestamata Kambja ja Ülenurme

vallavolikogude ja elanike arvamuse. Taotlejad on ühe alternatiivina vaidlustanud määruse

tervikuna, kuna määruse sätted on suunatud Kambja ja Ülenurme valla ühendamisele. Juhul kui

kohus ei pea sellist vaidlustamist lubatavaks, paluvad taotlejad tunnistada põhiseadusvastaseks ja

võimaluse korral kehtetuks määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõike 1 ja § 4.

8. Elanike arv ei ole sundühendamise otsustamisel määrav. Vabariigi Valitsusel on sundühendamise

otsustamisel HRS § 9 lõigetest 2 ja 9 tulenev ulatuslik kaalutlusruum. Sundühendamisel peab olema

positiivne mõju, lähtudes Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludest ning see peab olema otstarbekas ja vajalik Kambja valla ja Ülenurme valla võimekuse

tagamiseks. HRS § 9 lõike 2 kolmanda lause järgi on sundühendamine õigustatud vaid siis, kui

sellel on positiivne mõju ka Ülenurme valla jaoks.

9. Vabariigi Valitsusel on haldusterritoriaalse korralduse muutmisel põhiseadusest (PS § 154 lõikes 1

tagatud enesekorraldusõigus) ja seadusest (HRS § 9 lõige 2 ja lõike 9 punkt 2) tulenev ulatuslik

põhjendamiskohustus, mille järgimine on oluline, sest kohus saab tõhusalt kontrollida üksnes

põhjendatud määruse põhiseaduspärasust. Asjaolude tuvastamisel on Vabariigi Valitsus seotud

uurimispõhimõttega, olles kohustatud välja uurima kõik olulised asjaolud ja vajaduse korral koguma

selleks tõendeid. Kuna määrus lõpetab omavalitsusüksuste õigussubjektsuse, Vabariigi Valitsusel on

lai kaalutlusõigus, otsustamise kriteeriumid on abstraktsed ning taotlejad ja nende elanikud on

sundühendamise vastu, on Vabariigi Valitsusel keskmisest ulatuslikum uurimis-, põhjendamis- ja

tõendamiskohustus. Tuleb ära näidata, millised ja millises valdkonnas on Kambja ja Ülenurme valla

võimekuses puudujäägid ning kuidas konkreetselt toob sundühendamine kaasa puudujääkide

kõrvaldamise.

10. Taotlejad leiavad, et ka määruse põhiseaduslikkuse kontroll peab olema praegusel juhul range,

kuna sundühendamisega lõpetatakse omavalitsusüksuste õigussubjektsus, Vabariigi Valitsus ei ole

tuginenud igakülgsetele andmetele ning määrus on olemuselt üksikakt. Taotlejate hinnangul on

Riigikohus kohtuasjas nr 341316 leidnud, et määruse õiguspärasus sõltub sellest, kas Vabariigi

Valitsus on määruse andmisel õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja õigesti teostanud

kaalutlusõigust (Riigikohtu 20. detsembri 2016. a otsuse punkt 105). Kaalumisõiguse teostamist ja

asjakohaste asjaolude tuvastamise õigsust ei ole võimalik hinnata vähem intensiivse

põhiseaduspärasuse kontrolli puhul. Seaduse ja selle täitmiseks antava täitevvõimu akti

2(15)

5-17-14

konkreetsusaste on erinev, seetõttu ei saa piirduda määruse põhiseaduspärasuse kontrollimisel

ilmselgete vigade kontrolliga. Sellisel juhul jääksid Kambja vald ja Ülenurme vald ilma efektiivsest

õiguskaitsest.

11. Vabariigi Valitsus on Kambja ja Ülenurme valdade ühendamisel rikkunud põhjendamiskohustust

ja kaalutlusõigust, kuna ei ole põhjendanud, kuidas on sundühendamine vajalik ja otstarbekas

Kambja ning Ülenurme valla haldusvõimekuse tagamiseks.

12. Samuti ei ole Vabariigi Valitsuse ettepanekus põhjendatud positiivset mõju ETHS § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludele. Määruse seletuskirjas põhjendatakse seda, miks on sundühendamine vajalik

Kambja valla võimekuse tagamiseks ning kuidas see avaldab positiivset mõju Kambja vallale, kuid

ei ole käsitletud sundühendamise vajadust Ülenurme valla seisukohast. Seletuskirjas on üksnes

mööndud, et Ülenurme vallale puudub negatiivne mõju. Määruse põhjendused sundühendamise

mõjude kohta on napid, need ei ole tõendatud konkreetsete uuringutega ega arvesta Kambja valla ja

Ülenurme vallaga seotud asjaoludega. Põhjendused tuginevad üldisel eeldusel, et suurem

omavalitsusüksus on parem. Samuti on määruse põhjendused koostatud tagantjärele, mistõttu ei

pruugi need kajastada Vabariigi Valitsuse tegelikke kaalutlusi. Kohtulikult kontrollitavad

põhjendused piirduvad 15. juuni 2017. a protokollilise otsuse seletuskirjaga, mis ei ole piisavad. Ka

Vabariigi Valitsuse vastused taotlejate negatiivsetele arvamustele on napid ega tugine faktidele,

märgitud on üksnes, et taotlejad ei ole esitanud argumenteeritult ühinemise negatiivset mõju või

põhjendusi. Korduvalt on viidatud kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse

(KOÜS) § 4 lõikele 1, mille järgi peab moodustatav Kambja vald tagama teenuste kättesaadavuse

varasemaga samal tasemel. KOÜS § 4 lõige 1 on deklaratiivne säte, mis ei anna

omavalitsusüksusele ega selle elanikele garantiisid.

13. Vabariigi Valitsus on eiranud taotlejate ja nende elanike arvamust sundühendamise kohta, mis on

vastuolus ETHS § 7 lõike 5 punktiga 3 ja PS §ga 158. Kambja ja Ülenurme valla elanikud olid

rahvaküsitlusel ülekaalukalt (vastavalt 98% ja 92% elanikest) sundühendamise vastu, taotlejad

võtsid seda arvesse ning seda oleks pidanud arvestama ka Vabariigi Valitsus sundühendamise

otsustamisel. See muudab sisutühjaks PS § 158 ja Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artiklist 5

tuleneva garantii. Valitsus on jätnud taotlejate negatiivsetes arvamustes esitatud põhjendused

tähelepanuta või sisuliselt ümber lükkamata.

14. Taotlejad on seisukohal, et nii Ülenurme kui ka Kambja vald on piisavalt võimekad HRS § 1

lõikes 2 nimetatud eesmärgi täitmiseks, mistõttu ei ole nende ühendamine põhjendatud ning

ühendamisel on haldusreformi eesmärgile negatiivne mõju. Linnalise tiheasustusega Ülenurme vald

ja valdavalt hajaasustusega maaline Kambja vald on erineva asustussüsteemiga piirkonnad, mille

integreerimine on keeruline. Tartu maakonnaplaneeringu järgi kuulub Ülenurme vald Tartu linna

lähivööndisse, Kambja vald aga siirdevööndisse. Mõlema valla jaoks on nende nimi äärmiselt

oluline.

15. Vabariigi Valitsus ei ole Kambja valla osas toonud välja ühtegi sisulist puudust, mis tingiks

haldusreformi eesmärgi saavutamiseks sundühendamise vajaduse. Valitsus ei ole seejuures

arvestanud Kambja valla selgitustega, et vallal on olemas vajalik ja optimaalne teenistujate koosseis

ning vallal on vajalik haldussuutlikkus ja professionaalsus. Üldsõnaline põhjendus, et teenuste

kättesaadavust on võimalik parandada asutuste koostöö ja võrgustumise tugevdamisega, ei põhista

sundühendamise vajadust. Valitsuse järeldus, et Kambjal ja Ülenurmel on tihedad funktsionaalsed

seosed, on ekslik, kuna tööränne toimub peamiselt Tartu linna ning üksnes väheses ulatuses

Ülenurme valla Reola ja Ülenurme kantidesse.

3(15)

5-17-14

16. Taotlejad leiavad, et ühinemisega kaasneb valdade jaoks ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludele negatiivne mõju, positiivne mõju on üksnes hüpoteetiline, mistõttu see ei õigusta

ühendamist. Ühendamine on ajalooliselt põhjendamatu, kuna tegemist ei ole isegi kihelkondlikult

samade piirkondadega ning iseseisvat identiteeti uuel vallal ei teki. Kambja alevik võib kaotada oma

olulisuse teise tasandi keskusena ja tõenäoliselt osa teenuseid sealt kaob. Arvestades

juurdepääsuvõimalusi uuele keskusele Ülenurmel, ei pruugi olla tagatud teenustele juurdepääs

30 minuti jooksul, nagu valitsus on lubanud. Valitsuse väited on vastuolulised, kuna põhjendatakse

nii seda, et Kambjast teenused ei kao, kui ka seda, kuidas Ülenurmel on võimalik keskusena

tugevamaks muutuda. Ühinenud omavalitsuste otsused võivad halvendada teenuste kättesaadavust

ning valitsus on jätnud arvestamata, et tegemist on sedavõrd erinevate valdadega, mis nõuavad

erinevaid kompetentse. Haldussuutlikkus pigem väheneb, kui kasvab, sest ametnike töökoormus

suureneb. Valitsus ei ole arvestanud Kambja vastuväidet, et ühendvallas puudub vajadus võtta tööle

noorsootööspetsialist või haridusspetsialiste. Kambja valla elanikud on vähe esindatud ühendvallas

ja nende huvid jäävad tagaplaanile. Transpordisüsteemi ümberkorraldamine on keeruline ja kulukas.

Tartu-Võru-Luhamaa maanteel sõitvad liinid ei läbi Ülenurme alevikku, maantee ääres olev peatus

jääb keskusest 1 km kaugusele. Kambja ja Ülenurme vallale eraldatakse toetusi erinevatel alustel.

Ühinemine mõjutab halvasti hariduse kättesaadavust Kambja valla elanikele, kuid kuna Kambja

elanike esindatus tulevases volikogus on väiksem, on piiratud ka võimalused mõjutada

esindusorganite otsuseid. Mõju valdade finantsvõimekusele ja valdade vastuväiteid ei ole

seletuskirjas käsitletud. Mõlemad vallad on väga heade finantsvõimekuse näitajatega ning

ühinemisel finantsvõimekus ei tõuse.

17. Taotlejad on seisukohal, et Vabariigi Valitsus on kohelnud Kambja valda põhjendamatult

ebavõrdselt võrreldes Loksa linnaga, mis on elanike arvu poolest sarnases olukorras, kuid Kambja

vallast vähem võimekas. Loksa linna, aga ka Luunja ja Nõo valla sundühendamata jätmisega

möönis valitsus, et miinimumsuuruse kriteerium ei ole määrav. Vabariigi Valitsus põhjendas 6. juuli

2017. a protokollilise otsuse seletuskirjas Haljala, Vihula, Nõo ja Luunja valla ning Keila linna

suhtes menetluse lõpetamist vajadusega tagada ühtne lähenemine.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Vabariigi Valitsus

18. Vabariigi Valitsus leiab, et Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu taotlus tuleb jätta

rahuldamata, sest määruse vaidlustatud sätted on põhiseadusega kooskõlas ega riku Kambja valla

ega Ülenurme valla põhiseaduslikke tagatisi.

19. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei tohi olla meelevaldne. Seetõttu saab kontrollida, kas

määruse andmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid, valitud põhiseaduspärast eesmärki

teeniv ja seda saavutada aitav lahendus ning kuulatud ära vastava omavalitsusüksuse arvamus.

Haldusreformi seadusest tulenevalt on haldusterritoriaalse korralduse muutmise eesmärgiks

parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning seda eesmärki aitab

saavutada vähemalt 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuste moodustamine. Haldusreformi

rakendamisel lähtutakse muu hulgas riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse

korraldamisel.

20. Vabariigi Valitsus on seisukohal, et kui määrus aitab hoida ära Eesti haldusjaotuses kas või ühe

alla 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuse allesjäämise, siis teenib haldusterritoriaalse

korralduse muutmine põhiseaduspärast eesmärki ja aitab seda saavutada. Seda kinnitab HRS § 9 lg 2

kolmas lause, mis näeb otsesõnu ette haldusterritoriaalse korralduse muutmise võimalikkuse ka

nende kohaliku omavalitsuse üksuste osas, kelle puhul on HRS §s 3 sätestatud omavalitsusüksuse

miinimumsuuruse kriteerium täidetud. Ülenurme vald täidab seaduses sätestatud omavalitsusüksuse

4(15)

5-17-14

miinimumkriteeriumi, kuid Kambja valla kriteeriumile vastavuse tagamiseks tuleb Kambja vald

ühendada Ülenurme vallaga. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aitaks saavutada HRS § 1

lõikes 2 sätestatud eesmärki ainult siis, kui selle tagajärjel ei paraneks Kambja valla kui

miinimumkriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse avalike teenuste osutamise võimekus.

21. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ei pea olema ülekaalukat positiivset mõju kõigile

ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Asjaolusid tuleb hinnata kogumis ja kokkuvõttes peab olema

positiivseid mõjusid negatiivsetest enam, seetõttu võib Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse

korralduse muutmise otsustada ka siis, kui üksikutes aspektides on välja toodud võimalikud

neutraalsed või negatiivsed tendentsid, mis on aruka juhtimise käigus võimalik ümber pöörata.

22. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole välistatud isegi siis, kui selle tagajärjel ei

paraneks eraldiseisvalt mitte kummagi kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise

võimekus. HRS § 9 lõige 9 annab Vabariigi Valitsusele õiguse menetlus lõpetada, kuid see ei ole

Vabariigi Valitsuse kohustus. Pole välistatud, et pärast haldusreformi jääb mõne kohaliku

omavalitsuse üksuse elanike arv alla 5000, kuid kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole õigustatud

ootust, et tema suhtes menetlus lõpetatakse. Vabariigi Valitsus hindab ühendamise otstarbekust ja

vajalikkust ning mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele igas ühendamise olukorras eraldi,

seetõttu ei saa mõne omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine olla

põhiseadusvastane põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse mõne teise omavalitsusüksuse

suhtes. Kuna omavalitsusüksus ei ole põhiõiguste kandja, ei saa see tugineda võrdse kohtlemise

põhimõttele.

23. Vabariigi Valitsus võib lõpetada enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise üksnes

juhul, kui omavalitsusüksuse negatiivne arvamus on põhjendatud. Volikogu ülesanne on

põhjendada, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei paranda avalike teenuste osutamist

asjaomases alla 5000 elanikuga omavalitsusüksuses. Isegi kui ühinemise tagajärjel ei paraneks

eraldiseisvalt mitte ühegi omavalitsusüksuse avalike teenuste osutamise võimekus, tuleks määruse

vaidlustamisel näidata, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise

reformi eesmärke.

24. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise pädevuse on seadusandja HRS §de 9 ja 13 kaudu

delegeerinud Vabariigi Valitsusele, mistõttu tuleb määruse põhiseaduspärasust kontrollides lähtuda

samadest põhimõtetest nagu seadusandja vastu võetud õigusakti puhul. Haldusterritoriaalse

korralduse muutmise kohtulik kontroll on piiratud. Kohus saab hinnata, kas Vabariigi Valitsus on

kaalutlusõigust kasutanud, järginud selle eesmärki ning piire, kuid ei saa Vabariigi Valitsuse asemel

hinnata haldusterritoriaalse korralduse muutmise otstarbekust ja mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele.

25. Kambja valla ja Ülenurme valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud

põhiseaduse formaalseid nõudeid. Samuti kuulati ära ühendatavate omavalitsusüksuste arvamus.

Kambja vald ja Ülenurme vald esitasid Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta arvamused, mida

Vabariigi Valitsus analüüsis haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel.

26. Vabariigi Valitsus kaalus erinevaid asjaolusid ja huvisid ning leidis, et sundühendamisel on

kokkuvõttes positiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele ning see on vajalik ja

otstarbekas Kambja valla kui 5000 elaniku miinimumnõuet mittetäitva omavalitsusüksuse

võimekuse tagamiseks. Vabariigi Valitsus tugines sundühendamise mõjude hindamisel kohalikke

olusid hästi tundvate ekspertide hinnangutele ning võttis arvesse haldusreformi seaduse eelnõu

seletuskirjas toodud mõjuhinnanguid.

5(15)

5-17-14

27. Vabariigi Valitsus tõi määruse seletuskirjas välja Kambja valla ja Ülenurme valla negatiivse

arvamuse põhjendused ning esitas vastused ja selgitused, miks ei pea neid argumente piisavalt

kaalukateks või negatiivset mõju piisavalt põhjendatuks. Vabariigi Valitsus ei pea vajalikuks korrata

määruse seletuskirja põhjendusi ning palub kohtul käsitada seletuskirja arvamuse osana. Kuna

sundühendamise menetluse lõpetamiseks põhjenduste väljatoomine on omavalitsusüksuse kohustus,

on põhjendamatud taotluse etteheited sundühendamiseks piisavate põhjenduste puudumise kohta.

Kambja valla ja Ülenurme valla taotluses ei ole näidatud, et Kambja valla võimekus osutada

avalikke teenuseid ei parane või et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada

riigivalitsemise reformi eesmärke. Asjakohatu on taotluse väide, et ühinemise järel halveneb avalike

teenuste kvaliteet ja kättesaadavus, kuna omavalitsusüksustel on võimalik teenuste kvaliteeti ja

kättesaadavust tulevikus mõjutada. Vaidlusalune määrus ei saa olla põhiseadusvastane ka põhjusel,

et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse Loksa linna suhtes, kelle puhul leiti, et ühinemisega

kaasnevad negatiivsed mõjud ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele kaaluvad üles võimalikud positiivsed

mõjud.

28. Määruse põhiseaduspärasuse hindamisel on asjakohatud taotluse väited, et määruse seletuskiri

on vormistatud tagantjärele, mistõttu ei ole seletuskirjast nähtuvad põhjendused käsitletavad

kohtulikult kontrollitavate põhjendustena. Vabariigi Valitsusele esitati pärast 15. maid 2017

omavalitsusüksuste arvamused ja piirkondlike komisjonide ettepanekud. HRS-i järgi ei ole ette

nähtud, et Vabariigi Valitsusele oleks pidanud selles etapis esitama ka lõpliku määruse seletuskirja.

Seletuskirja ei saanud avaldada enne, kui avaldati määrus. Samuti on asjakohatud taotluses tehtud

viited sellele, et määruse andmisel ei ole analüüsitud sundühendamise vajadust Ülenurme valla

seisukohast. Olukorras, kus Ülenurme vald vastas seaduses sätestatud miinimumsuuruse

kriteeriumile, puudus ka põhjus hinnata sundühendamise vajadust Ülenurme valla seisukohast.

Oluline oli ainult hinnata sundühendamise vajalikkust Kambja valla kui miinimumsuuruse

kriteeriumile mittevastava valla seisukohast. Taotlejate esitatud HRS § 9 lõike 2 kolmanda lause

tõlgendus, mille kohaselt olevat Ülenurme kui kriteeriumile vastava valla sundühendamine lubatud

ainult juhul, kui sellel on positiivne mõju ka Ülenurme vallale, ei ole kooskõlas kõnealuse sätte ega

haldusreformi seaduse mõttega.

29. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane, kuna aitab saavutada põhiseaduspärast eesmärki.

Määruse tagajärjel tekib kohaliku omavalitsuse üksus, mis on HRS §s 3 sätestatu järgi eelduslikult

võimeline tagama seadusest tulenevate ülesannete korraldamiseks vajaliku professionaalse

võimekuse ja osutama kõigile kohaliku omavalitsuse üksuse elanikele kvaliteetseid avalikke

teenuseid.

Õiguskantsler

30. Õiguskantsler on seisukohal, et määruse vaidlustatud sätted on formaalselt ja materiaalselt

põhiseadusega kooskõlas, kuna määruses ei esine sellise kaaluga puudusi, mis tingiksid

põhiseadusvastasuse, ning Kambja ja Ülenurme valla sundühendamist ei saa pidada ilmselgelt

põhjendamatuks.

31. Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus on

lubatav. Vaidlusalune määrus on nii vormilt kui ka sisult üldakt. See on vastu võetud Vabariigi

Valitsuse määruse vastuvõtmiseks ettenähtud vormis ja korras ning avaldatud Riigi Teatajas. Määrus

kehtestab määramata ajaks kohaliku omavalitsuse autonoomia territoriaalse ulatuse ja osa Eesti

haldusterritoriaalsest korraldusest kui tervikust. Puudub vajadus kvalifitseerida määrust

üldkorraldusena, mida saaks vaidlustada halduskohtus, kuna põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 võimaldab puudutatud isikul määrust vaidlustada otse

Riigikohtus ja seeläbi on tagatud tõhusam õiguskaitsevahend kui halduskohtusse pöördumine. Ka

6(15)

5-17-14

mitmete teiste riikide konstitutsioonikohtud vaatavad kohaliku omavalitsuse üksuste

sundühendamisi läbi põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses.

32. Määrus riivab väga intensiivselt PS §dega 154 ja 158 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse

piiratud individuaalse õigussubjektsuse ja enesekorraldusõiguse garantiisid. Enesekorraldusõigust

riivab see, et Kambja ja Ülenurme valdadele ei jäänud pärast määruse avaldamist 30. juunil 2017

aega ise otsustada valimistega seotud ning HRS § 12 lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimusi.

Seadusandja oleks pidanud kehtestama haldusreformi seaduses tähtajad omavalitsusüksuste

enesekorraldusõigust arvestades. Kuna omavalitsustelt ei saanud mõistlikult oodata vastavate

otsuste langetamist enne sundühendamise otsustamist Vabariigi Valitsuses, oleks Vabariigi Valitsusel

olnud kohane otsustada sundühendamine aegsasti enne 15. juunit 2017, et jätta omavalitsusüksustele

faktiliselt aega omavahel kokkuleppimiseks. Samas ei saa eeldada, et läbirääkimistel oleks väikestel

omavalitsustel olnud võimalik endale soodsamaid tingimusi saavutada, seepärast ei saa eeltoodust

järeldada sundühendamise vastuolu põhiseadusega.

33. Kambja ja Ülenurme vallad esitasid Vabariigi Valitsusele põhjendustega arvamused, mistõttu oli

valdadele tagatud PS §st 158 tulenev ärakuulamisõigus. Omavalitsusüksuse arvamus ei ole Vabariigi

Valitsusele sundühendamise otsustamisel õiguslikult siduv. Rahandusministeerium ei esitanud

Kambja ja Ülenurme valdadele enne määruse tegemist määruse eelnõu seletuskirja või vastuväiteid

muul kujul, nagu kohustab HRS § 9 lõige 10 koostoimes § 9 lõike 1 punktiga 2, kuid see ei too

kaasa määruse formaalset põhiseadusvastasust, sest seadusest ei tulenenud täiendava

ärakuulamisõiguse andmise nõuet ning ilmselt poleks ka täiendav ärakuulamine kaasa toonud

sundühendamisest loobumist.

34. Kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine on materiaalselt

põhiseaduspärane, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ning aitab seda saavutada ehk on selle

saavutamiseks asjakohane. Sundühendamise eesmärk on parandada omavalitsusüksuste võimekust

osutada avalikke teenuseid ning see on põhiseaduspärane. Omavalitsusüksuste vastutus ja nõuded

neile pandud ülesannete täitmisel on tõusnud ja juba praeguste ülesannete täitmisega on

omavalitsusüksustel probleeme ning see nõuab organisatsioonilisi ümberkorraldusi ja

haldussuutlikkuse tõusu. Mastaabiefekti taotlemine on vajalik ka elanike arvu vähenemise tõttu.

35. Sundühendamiseks ei piisa üksnes omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumist, sest

HRS § 9 lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus hindama omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse

põhjendatust, seega on seadus pannud valitsusele kaalumiskohustuse. Tingimusel, et sealjuures

säilib kohalik omavalitsus kui institutsioon ehk oluliseks peetakse just kohaliku elu ülesannete

paremat täitmist, on Vabariigi Valitsusel sundühendamise otsustamisel lai kaalumisvabadus.

Kohaliku omavalitsuse üksus ei saa PSJKS § 7 alusel nõuda määruse tühistamist ainult põhjusel, et

see on vastuolus määruse aluseks oleva seadusega. Riigikohus saab hinnata ainult määruse vastavust

kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikele tagatistele. HRS § 9 lõike 2 kolmandas lauses nimetatud

kriteeriumid on sisuliselt omavalitsusüksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse riive

põhiseaduspärasuse kontrollimisel asjassepuutuvad aspektid, mida tuleks arvestada ka siis, kui need

ei oleks kehtestatud seadusega, ning millele omavalitsusüksus saab tugineda määruse

põhiseadusvastasust väites. Sundühendamise materiaalset põhiseaduspärasust kontrollides ei saa

Riigikohus asuda ise Vabariigi Valitsuse asemel uuesti asja lahendama – kohtuliku kontrolli ulatus

on piiratud.

36. Sundühendamisel ei pea olema positiivset mõju kõikidele ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludele kõigi sundühendatavate omavalitsusüksuste jaoks, sh miinimumkriteeriumit täitva

Ülenurme valla puhul. HRS § 9 lõike 2 kolmas lause annab Vabariigi Valitsusele õiguse teha

ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ka sellisele omavalitsusüksusele, kellel juba

7(15)

5-17-14

on 1. jaanuari 2017. a seisuga 5000 elanikku või kes on juba ühinemises kokku leppinud ja kellel

pärast ühinemist oleks vähemalt 5000 elanikku. Piisava haldussuutlikkusega omavalitsusüksuse

sundühendamine võib olla vajalik üksnes mõne teise üksuse piisava haldussuutlikkuse tagamiseks.

Paratamatult võib väiksema haldussuutlikkusega kohaliku omavalitsuse üksusega sundühendamine

tuua vähemalt esialgu kaasa languse parema toimetulekuga kohaliku omavalitsuse üksuse

haldussuutlikkuses. Ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse elanikel ei ole subjektiivset õigust elada

paremini kui teiste kohaliku omavalitsuse üksuste elanikel ning halvemas olukorras olijate

aitamiseks on mõningane ühtlustamine vajalik ning isegi põhiseaduslikult nõutav. Sundühendamise

põhiseaduspärasuse hindamise seisukohalt on määrav, kas Vabariigi Valitsusel on oluliste asjaolude

kaalumise järel piisav alus arvata, et üldjoones saab moodustuv kohaliku omavalitsuse üksus

mastaabiefekti tõttu hakkama ka nende esmatähtsate avalike teenuste kvaliteetse osutamisega,

millega mõni sundühendamisel olev kohaliku omavalitsuse üksus hakkama ei saa.

37. Enamik ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludest ja hinnang finantsvõimekusele nõuavad

Vabariigi Valitsuselt prognoosotsuste tegemist, mida ei saa tõendada, vaid üksnes põhjendada.

HRS § 9 lõike 9 punkti 2 kohaselt on ka kohaliku omavalitsuse üksusel negatiivse arvamuse

esitamisel põhjendamiskohustus ja seadus paneb Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas

kohaliku omavalitsuse üksuse esitatud põhjendused on kaalukad ehk kas esinevad erakorralised

asjaolud, mis tugevalt toetavad prognoosi, et väikesest rahvaarvust hoolimata on vastav kohaliku

omavalitsuse üksus siiski piisavalt haldussuutlik. Vabariigi Valitsuse prognoosotsuse

põhiseaduspärasuse kontrollimisel tuleb seetõttu piirduda küsimusega, kas sundühendamine on

ilmselgelt põhjendamatu. Prognoosotsust saab pidada meelevaldseks siis, kui see ei põhine millelgi

asjakohasel või põhineb peamiselt ilmselgelt asjakohatutel alustel.

38. Õiguskantsler möönab, et määruse seletuskiri võinuks olla ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

aspektide väljatoomisel ning Kambja ja Ülenurme valdade vastuväidete ümberlükkamisel

põhjalikum (eriti finantsvõimekuse ja avalike teenuste osutamise taseme osas). Samas on ebatäpne

Kambja ja Ülenurme valdade väide, et elanike arvu suurus ei mõjuta omavalitsusüksuse

haldusvõimekust. Siseministeeriumi tellitud OÜ Geomedia koostatud indeks ei tõesta, et rahvaarvult

suuremad kohalikud omavalitsused oleksid haldussuutlikumad, aga indeks ei anna ka võimalust

väita, et nad seda ei ole. Samuti pole alust arvata, et Vabariigi Valitsus on sundühendamise

otsustamisel 15. juunil 2017 lähtunud muudest kaalutlustest kui need, mis sisalduvad määruse

seletuskirjas.

39. Kuigi Loksa linna iseloomustavaid olulisi näitajaid arvestades võimaldab Loksa linna Kuusalu

vallaga sundühendamata jätmine seada kahtluse alla Vabariigi Valitsuse järjekindluse kaalumise

teostamisel ja tekitab kahtluse kaalutlusõiguse võimalikust kuritarvitamisest poliitilistel põhjustel, ei

tulene sellest aga teiste kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamise põhiseadusvastasus. Võrdse

kohtlemise põhimõtet ei ole rikutud, kui haldusorgan ei korda isiku kasuks viga, mille ta on teinud

mõne teise isiku puhul.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

40. Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 101 „Kambja valla ja Ülenurme valla osas

haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti

territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1 ja § 4:

㤠1. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine

(1) Kambja valla ja Ülenurme valla ühinemise teel moodustatakse uus haldusüksus.

8(15)

5-17-14

(2) Uue haldusüksuse nimeks määratakse Kambja vald.

[---]

§ 2. Haldusüksuse piiri määramine ja kaardistamine

(1) Haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus moodustatava Kambja valla piiriks on

senise Kambja valla ja Ülenurme valla piir, välja arvatud nende omavahelises osas.

[---]

§ 4. Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi

haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine

Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määrusega nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste

nimistu kinnitamine“ kinnitatud „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistut“ muudetakse ja

Tartu maakonna valdade loetelust jäetakse välja sõna „Ülenurme“.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

41. Kohtuasjas on vaidluse all Vabariigi Valitsuse määruse põhiseaduspärasus, millega muudetakse

Kambja valla ja Ülenurme valla haldusterritoriaalset korraldust, piire ja nime ning Eesti

territooriumi haldusüksuste nimistut. Kolleegium käsitleb kõigepealt Kambja Vallavolikogu ja

Ülenurme Vallavolikogu taotluse lubatavust (I) ja hindab seejärel vaidlusaluste sätete kooskõla

põhiseadusega (II ja III).

I

42. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada

väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus

põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või

selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

43. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel

esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §s 7

nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega

(Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 341809, punkt 44). Kohaliku

omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule

esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega

(kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus asjas nr 341316, punkt 81).

44. 20. juulil 2017. a esitasid Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu Riigikohtule

taotluse, milles palusid tunnistada määruse põhiseadusega vastuolus olevaks ning kehtetuks.

Riigikohus jättis 2. augusti 2017. a määrusega Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu

20. juuli 2017. a taotluse käiguta ning andis taotluse esitajatele tähtaja puuduste kõrvaldamiseks,

kuna puudusid taotluse lubatavust kinnitavad tõendid. Taotlusest ega sellele lisatud dokumentidest ei

nähtunud, et Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu oleks Riigikohtule taotluse esitamist

otsustades hääletanud taotluse lõppteksti üle.

9(15)

5-17-14

45. 8. augustil 2017 võttis Ülenurme Vallavolikogu vastu otsuse nr 27, mille punkti 2 kohaselt

täiendati 20. juuli 2017. a taotlust Riigikohtule, paludes tunnistada määruse § 1 lõiked 1 ja 2 ning

§ 4 põhiseadusega vastuolus olevaks ja § 2 lõige 1 kehtetuks. Ülenurme Vallavolikogu 8. augusti

2017. a istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 17-st Ülenurme Vallavolikogu liikmest

14. Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule

esitatava taotluse lõpptekstiga.

46. 10. augustil 2017 võttis Kambja Vallavolikogu vastu otsuse nr 131, mille punkti 2 kohaselt

täiendati 20. juuli 2017. a taotlust Riigikohtule, paludes tunnistada määruse § 1 lõiked 1 ja 2 ning

§ 4 põhiseadusega vastuolus olevaks ning § 2 lõige 1 kehtetuks. Kambja Vallavolikogu 10. augusti

2017. a istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 15-st Kambja Vallavolikogu liikmest 14.

Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule

esitatava taotluse lõpptekstiga.

47. Riigikohtule 11. augustil 2017 esitatud täiendatud taotluses leiavad Kambja Vallavolikogu ja

Ülenurme Vallavolikogu, et määrus tervikuna või alternatiivselt selle § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1 ja

§ 4 rikuvad PS §st 154 tulenevat kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigust ja PS §st 158

tulenevat ärakuulamisõigust.

48. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme

Vallavolikogu taotlus on lubatav.

II

49. Vabariigi Valitsuse pädevus otsustada määrusega valdade ja linnade haldusterritoriaalse

korralduse, samuti haldusüksuse piiride ja nime muutmine, samuti kinnitada määrusega

haldusüksuste nimistu ja teha selles muudatusi tuleneb Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest

(ETHS § 71 lõiked 2–4, § 3 lõige 1). Valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muudatuste

ettevalmistamine ja elluviimine haldusreformi rakendamisel aastatel 2016–2018 on reguleeritud

haldusreformi seaduses (HRS § 27). Riigikohus hindas haldusreformi seaduses sätestatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseaduspärasust kohtuasjas nr 341316

ning leidis, et nimetatud seadus on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas,

v.a HRS § 24 lõike 1 teine lause, mis reguleeris haldusterritoriaalse korralduse muutmise

rahastamist (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus

asjas nr 341316).

50. Kohtuasjades nr 51721, 51722 ja 51723 tehtud otsustes jäi Riigikohus kohtuasjas nr 341316

haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse kohta võetud seisukohtade juurde ja hindas seda, kas

Vabariigi Valitsuse määrused olid vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ja kohaliku

omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel oli järgitud selleks

seaduses sätestatud nõudeid (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri

2017. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 56–64; nr 51722/10, punktid 54–62 ja nr 51723/10,

punktid 55–63). Riigikohus selgitas nimetatud kohtuasjades, milliseid seadusest tulenevaid nõudeid

pidi Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel

järgima ning milline on kohtu pädevus Vabariigi Valitsuse otsustuse põhiseaduspärasuse hindamisel

(vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri 2017. a otsus asjas

nr 51721/10, punktid 67–75; nr 51722/10, punktid 65–73 ja nr 51723/10, punktid 66–74). Tuginedes

eelnimetatud kohtuotsustes toodud õiguslikele põhjendustele, hindab kolleegium alljärgnevalt seda,

kas vaidlusalune määrus on vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ning kas Kambja ja

Ülenurme valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud selleks seaduses sätestatud

nõudeid.

10(15)

5-17-14

III

51. Taotlejad leiavad, et vaidlusalune määrus tervikuna või alternatiivselt määruse § 1 lõiked 1 ja 2,

§ 2 lõige 1 ja § 4 rikuvad Kambja ja Ülenurme valla PS § 154 lõikes 1 ja §s 158 sätestatud tagatisi.

Taotlejad märgivad, et on vaidlustanud määruse tervikuna põhjusel, et määruse kõik sätted on

omavahel seotud ning suunatud Kambja ja Ülenurme valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmisele.

52. Kolleegium märgib, et Kambja valla ja Ülenurme valla enesekorraldusõiguse piirang tuleneb

eelkõige määruse § 1 lõikest 1, mis toob kaasa uue haldusüksuse moodustamise olemasolevate

Kambja valla ja Ülenurme valla ühinemise teel, mistõttu senised Kambja vald ja Ülenurme vald kui

avalik-õiguslikud juriidilised isikud lõpevad. Kolleegium nõustub taotlejatega, et määruse ülejäänud

sätted on seotud määruse § 1 lõikest 1 tuleneva haldusterritoriaalse korralduse muutmisega, kuid

mitte kõik ülejäänud sätted ei piira taotlejate enesekorraldusõigust, mistõttu võtab kolleegium

aluseks taotluse teise, täpsustatud alternatiivi. Valdade enesekorraldusõigust piiravaks saab pidada

ka määruse § 2 lõiget 1, mille järgi kaotatakse senine piir Kambja ja Ülenurme valla vahel.

Ülenurme valla puhul tuleneb piirang ka määruse § 1 lõikest 2, mille järgi määratakse moodustatava

valla nimeks Kambja vald, ning §st 4, mille järgi kustutatakse Ülenurme valla nimi Eesti

territooriumi haldusüksuste nimistust. Kuna taotlejad põhjendavad määruse vaidlustatud sätete

põhiseadusvastasust koos, siis ei hinda ka kolleegium sätete põhiseaduspärasust eraldi.

53. Vabariigi Valitsus on kehtestanud vaidlusaluse määruse seadusest tuleneva volitusnormi

(ETHS § 3 lõige 1 ja § 71 lõiked 2–4) alusel ning määrus on seaduses ettenähtud korras avaldatud

Riigi Teatajas. Kolleegium hindab alljärgnevalt seda, kas määruse § 1 lõikes 1 sätestatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmine on põhiseadusega kooskõlas ja Vabariigi Valitsus on

Kambja valla ja Ülenurme valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel järginud

seaduse nõudeid.

54. Vabariigi Valitsus algatas Kambja valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise, kuna

rahvastikuregistri andmetel oli 1. jaanuari 2017. a seisuga Kambja vallas 2586 elanikku. Kambja

valla kohta ei olnud Vabariigi Valitsus teinud HRS §s 8 nimetatud määrust volikogu algatatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmise kinnitamiseks, samuti ei olnud valitsus kohaldanud

Kambja vallale HRS § 9 lõikes 3 nimetatud erandeid (HRS § 9 lõike 2 esimene lause). Vabariigi

Valitsus tegi Kambja vallale ja 7449 elanikuga Ülenurme vallale ettepaneku ühineda ja moodustada

10 035 elanikuga Kambja vald. Vabariigi Valitsuse ettepanekule ehk määruse eelnõule oli lisatud

seletuskiri, milles Vabariigi Valitsus põhjendas haldusterritoriaalse korralduse muutmist (ETHS § 8

lõike 2 punkt 1).

55. Kuigi Kambja Vallavolikogu ega Ülenurme Vallavolikogu ei nõustunud Vabariigi Valitsuse

ettepanekuga, esitades selle kohta negatiivsed arvamused, otsustas Vabariigi Valitsus 15. juunil

2017. a jätkata haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlust ja võttis 22. juunil 2017. a vastu

vaidlusaluse määruse. Määruse § 1 lõike 3 kohaselt esitas Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse

korralduse ja piiride muutmise põhjendused määruse seletuskirjas, mis on kättesaadav

Rahandusministeeriumi veebilehel http://haldusreform.fin.ee/vv-algatatud-uhinemised. Määruse

seletuskiri sisaldab nii Vabariigi Valitsuse põhjendusi haldusterritoriaalse korralduse muutmise

algatamise (algselt esitatud ettepaneku seletuskirjas) kui ka Kambja ja Ülenurme valla volikogude

negatiivse arvamuse väidete kohta, mistõttu on edaspidi viidatud üksnes määruse seletuskirjale.

11(15)

5-17-14

56. Kambja vald on omavalitsusüksus Tartu maakonnas, kelle naabriteks on Haaslava, Ülenurme ja

Nõo vald, Põlva maakonnast Valgjärve, Kõlleste ja Vastse-Kuuste vald ning Valga maakonnast

Palupera vald. Naabervaldadest oli ainult Ülenurme vallal 1. jaanuari 2017. a seisuga üle

5000 elaniku. 2015. aasta lõpust arvates tegid Kambja vallale ettepaneku ühinemiseks nii Vastse-

Kuuste, Valgjärve, Nõo kui ka Tähtvere vald. Vastse-Kuuste ja Valgjärve valla ettepanekutest

Kambja vald keeldus, Tähtvere vald võttis oma ettepaneku ise tagasi. Kambja vald alustas

läbirääkimisi Nõo vallaga, kuid ühinemislepingut ei sõlmitud. Enamik Kambja valla naabritest

(v.a Ülenurme ja Nõo vald) sõlmisid volikogude algatusel ühinemislepingud oma naabritega ja

Vabariigi Valitsus muutis nende haldusterritoriaalset korraldust HRS § 8 kohaselt antud määrusega.

57. Vabariigi Valitsus põhjendas Kambja vallale ja Ülenurme vallale ühinemiseks ettepanekut tehes,

et haldusterritoriaalse korralduse muutmine on vajalik haldusreformi eesmärgi täitmiseks ja Kambja

valla osas miinimumsuuruse kriteeriumile vastava omavalitsusüksuse moodustamiseks. Määruse

seletuskirja kohaselt kaalus Vabariigi Valitsus Kambja valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmise ettepaneku tegemisel kuut erinevat võimalust: nii Kambja kui ka Nõo valla ühendamine

moodustatava Elva vallaga (Elva linna ning Konguta, Palupera, Puhja, Rannu ja Rõngu valdade

volikogude algatatud ühinemine, 14 687 elanikku); ühendamine moodustatava Kanepi vallaga

(Valgjärve, Kõlleste ja Kanepi valla volikogude algatatud ühinemine, 4962 elanikku); ühendamine

moodustatava Kastre vallaga (Haaslava, Mäksa ja Võnnu valla volikogude algatatud ühinemine,

5101 elanikku); ühendamine Nõo vallaga (4170 elanikku); ühendamine Ülenurme vallaga;

ühendamine Ülenurme ja Nõo vallaga.

58. Lõuna-Eesti piirkondlik komisjon soovitas valida Kambja valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmiseks ühinemise Ülenurme vallaga, kuna sellisel juhul arvestatakse enim asustussüsteemi

funktsionaalsete seoste ja Kambja valla elanike igapäevase töö- ja õpirände liikumisega (Lõuna-

Eesti piirkondliku komisjoni 9. jaanuari 2017. a istungi protokoll nr 9 lk 4; määruse seletuskiri lk 5).

Selline soovitus oli antud ka „Eksperthinnangus Kambja valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmise kohta“, kus toodi välja, et „Tartu suunal“ asuva Ülenurme vallaga ühinemisel on mõlema

valla jaoks tõmbekeskuseks Tartu linn. Kõigi kuue Kambja valla ühendamise võimaluse puhul

ületaks moodustatav omavalitsusüksus miinimumsuuruse kriteeriumit.

59. Vabariigi Valitsus oli määruse seletuskirjas seisukohal, et Kambja valla ühinemisel Ülenurme

vallaga tekib ühtne omavalitsus, mis aitab saavutada haldusreformi eesmärke, ja hindas ühinemise

mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele (määruse seletuskirja lkd 12–19). Kuigi Kambja

vallas on teenuste kättesaadavuse tase parem kui 2015. aastal tehtud uuringu normatiivne miinimum

(RAKE 2015. a teenusekeskuste hierarhia uuring), võimaldab ühinemine põhiteenuseid osutavatel

asutustel teha koostööd ja kasutada võrgustamist. Hinnates ühinemise mõju territoriaalsele

sidususele ja asustussüsteemi terviklikkusele, märkis Vabariigi Valitsus, et Kambja vallal on kõige

tugevamad funktsionaalsed seosed Tartu linnaga, kaalutud alternatiividest aga Ülenurme vallaga.

Kõigi Kambja kantide elanike põhiline töörände siht on Tartu linn, vähemal määral Ülenurme valla

Ülenurme ja Tõrvandi kant ning Elva linn, samuti Otepää vald (Pangodi kandi puhul). Valdav osa

Kambja lastest õpib oma valla territooriumil, ränne toimub ka Tartu linna ja Ülenurme alevikku.

Nõo, Kastre ega Kanepi ei ole Kambja valla elanikele töörände ega õpilasrände sihtkohaks. Kambja

alevikul on tihedad seosed Valgjärve vallas asuva Maaritsa külaga, kust toimub Kambja suunal töö-

ja õpilasränne. Kõik Kambja valla kandid (Kambja, Pangodi, Vana-Kuuste) on teede võrgu abil

Ülenurme vallaga seotud. Moodustatava valla nimeks valis valitsus kohanimenõukogu soovitust

arvestades Kambja kui ajaloolise kihelkonnanime (määruse seletuskirja lk 10).

60. Kambja Vallavolikogu leidis ettepaneku kohta esitatud negatiivses arvamuses, et haldusreformi

eesmärk on täidetud Kambja valla haldusterritoriaalset korraldust muutmata ning ühinemisel

Ülenurme vallaga on negatiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ja

12(15)

5-17-14

finantsvõimekusele. Ühendatavad vallad on erinevad piirkonnad, mille ühine arendamine ja

kokkusulatamine on keeruline. Kambja on peaaegu tervikuna hajaasustusega maaline piirkond Tartu

linna siirdevööndis. Ülenurme vald asub Tartu linna lähivööndis, mille kasvava rahvaarvuga

tiheasumid on Tartu linna eeslinnaasulad.

61. Negatiivses arvamuses toodi veel välja, et ühinemist ei õigusta ajalooline seotus ja väheneb

elanike ühtekuuluvustunne, suure osalusega küsitlusel olid elanikud ülekaalukalt ühinemise vastu.

On oht, et ühinemise tulemusel kaotab Kambja alevik oma olulisuse 2. tasandi teenusekeskusena.

Otsustajate enamus on Ülenurme vallast, Kambja vald ääremaastub, otsustusprotsessid hakkavad

venima, vallakeskus kaugeneb elanikest ja sinna minekuks on suurem transpordi- ja ajakulu. Avalike

teenuste kättesaadavust võivad vähendada ühinenud omavalitsuse otsused, väheneda võib ka

haldussuutlikkus, sest ametnikel tuleb tegelda väga erinevate probleemidega. Kuna ametnike

koosseis on optimaalne, ei saavutata mastaabiefektiga ka kulude kokkuhoidu. Rahvaarvule võib

ühinemisel olla Ülenurme linnaliste asulate arvel küll positiivne mõju, kuid Kambja piirkonna

elanike arv väheneb. Ümber tuleb korraldada optimaalselt toimiv ühistransport. Halveneb Pangodi

ja Vana-Kuuste piirkonna elanike hariduslik olukord ja alushariduse kättesaadavus Kambja vallas,

sest Ülenurme vallas on lasteaiakohti puudu. Investeerimisvõimekus ei parane ja põhitulu võrreldes

keskmisega väheneb. Kuna tasandusfondi toetust enam ei maksta, siis tulubaas summaarselt

väheneb ning ühendvalla rahastamine muutub ebasoodsamaks võrreldes praegusega.

62. Ka Ülenurme Vallavolikogu esitas ettepaneku kohta negatiivse arvamuse, milles leidis, et

ühinemine ei ole vajalik ega otstarbekas, sest mõlemad vallad on haldussuutlikud ja ühinemisel ei

ole positiivset mõju, samuti on selle vastu mõlema omavalitsusüksuse elanikud. Ühinemine ei ole

ajalooliselt põhjendatud, ei ole näidatud, kuidas paraneks Ülenurme elanike elutingimused ja valla

haldussuutlikkus. Linna lähedus võimaldab Ülenurmel hoida teenuse osutamiseks valmisoleku

kulud madalad, ühendomavalitsuses ametnike töökoormus kasvaks ja tuleks lahendada väga

erinevaid ülesandeid. Ümber tuleb korraldada transpordisüsteem. Ühinemine ei aita kaasa

omavalitsusüksuse tasakaalustatud ja terviklikule arengule, ei taga ühtset juhtimist, jätkusuutlikku

tegevust ja majandusliku potentsiaali kasvu.

63. Vabariigi Valitsuse hinnangul ei olnud vallavolikogude arvamustes esitatud põhjendused

ühinemise negatiivse mõju kohta piisavalt kaalukad selleks, et menetlus lõpetada. Vabariigi Valitsus

käsitles määruse seletuskirjas vallavolikogude negatiivse arvamuse põhjendusi ning tõi ära oma

seisukohad nende kohta (määruse seletuskirja lkd 20–30). Valitsus märkis, et Kambja ja Ülenurme

vald ei ole niivõrd erinevad, kui arvamuses väidetud, mõlemad vallad on seotud tõmbekeskuseks

oleva Tartu linnaga, mida tuleb teenuste pakkumisel arvestada. Ühendamise tulemusel omavalitsuste

tulud ühtlustuvad, kuid kokkuvõttes piirkonnas tulud ei vähene. Juhul kui ühinemise aastale

järgneval aastal on moodustatud üksusele riigieelarvest eraldatav toetus väiksem summast, mille

üksused oleksid saanud kokku eraldiseisvatena, siis toetuse vähenemine kompenseeritakse

(KOÜS § 6 lõiked 6–9). Seega ei ole moodustatava Kambja valla tulubaas kokku väiksem, kui see

oleks olnud omavalitsusüksustel ilma ühinemiseta (määruse seletuskirja lkd 24–25). Valitsus märkis,

et elanike küsitluse tulemused ei ole Vabariigi Valitsusele haldusterritoriaalse korralduse

otsustamisel siduvad (määruse seletuskirja lkd 29–30).

64. Vastuseks Kambja valla arvamusele märkis valitsus, et KOÜS § 4 järgi peab moodustunud

kohaliku omavalitsuse üksus tagama valla või linna elanikele avalike teenuste kättesaadavuse ja

kvaliteedi vähemalt varasemal tasemel. Ühes vallas võib olla ka mitu 2. tasandi keskust. Teenuste

vähenemine praeguse Kambja valla territooriumil ei ole tõenäoline, sest teenusekeskuse olemasolu

ei sõltu haldusüksuse keskuseks olemisest, vaid elanike arvust ja teenuse tarbimisest. Ei ole alust

arvata, et elanikud hakkaksid käima nt põhikoolis, lasteaias, noortekeskuses, rahvamajas või

13(15)

5-17-14

raamatukogus valla keskuses ning väheneks teenuste tarbimine kohapeal. Paratamatult tuleb

arvestada Tartu linna lähedust. Mitmetes valdkondades võimaldab ühinemine paremat

spetsialiseerumist ning loob eeldusi arendustegevuse ja hariduse paremaks korraldamiseks. Senised

ühinemiskogemused on näidanud, et moodustunud vallas lähenetakse omavalitsuse arengule ühtselt,

ei toimu ressursside koondumist vaid ühte piirkonda, vahendeid suunatakse ja investeeringuid

tehakse ka äärealadel. Võimekama omavalitsuse moodustamine toob kaasa piirkonna

konkurentsivõime kasvu. Ühinemine ei halvenda hariduse kättesaadavust, sest haridusvõrgu

ümberkujundamine on omavalitsuse enda pädevuses ja jätkuvalt tuleb tagada kodulähedase

põhihariduse kättesaadavus. Omavalitsustel on võimalik kokku leppida alushariduse pakkumises,

andes senise Kambja valla lastele eelisõiguse territooriumil asuva lasteaia järjekorras.

65. Kuna Ülenurme ja Kambja volikogude väited osaliselt kattusid, kordas valitsus vastuseks

Ülenurmele osaliselt Kambja kohta esitatud seisukohti. Valitsus märkis, et ei kahelnud ettepaneku

tegemisel Ülenurme valla võimekuses ja ühendamisel ei ole negatiivset mõju võimekusele ega

haldussuutlikkusele. Ülenurmele annab ühinemine võimaluse tugevdada keskust ja suurendada

ametnike spetsialiseerumist. Kambja vald jaguneb transpordikoridoride mõistes kolmeks ning igal

suunal on vähemalt kaheksa Ülenurme suunalist väljumist päevas, mis peatuvad ka Ülenurmel, kuid

ühendusi võib veelgi efektiivsemaks muuta. Ühinenud omavalitsuse volikogu peab tagama

ülesannete täitmise kogu omavalitsuse territooriumil ning ei saa lähtuda varasematest piiridest.

66. Eeltoodud asjaolusid arvestades on kolleegium seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Kambja ja

Ülenurme valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid.

Kolleegium märgib, et ei hinda praeguses kohtuasjas seda, kas mõni muu võimalus Kambja valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks oleks olnud otstarbekam haldusreformi eesmärgi

saavutamiseks või toonud kaasa positiivsema mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele

(vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri 2017. a otsus asjas

nr 51721/10, punkt 75; nr 51722/10, punkt 73; nr 51723/10, punkt 74). Valitsus hindas mitmeid

võimalusi Kambja valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ning põhjendas, arvestades

mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele, miks valis selleks ühinemise Ülenurme vallaga. Vabariigi

Valitsus käsitles määruse seletuskirjas Kambja ja Ülenurme vallavolikogude negatiivsetes

arvamustes esitatud põhjendusi ning selgitas, miks need põhjendused ühinemise negatiivse mõju

kohta ei olnud piisavalt kaalukad, et menetlus lõpetada. Vabariigi Valitsus asus seisukohale, et

arvestades ühinemise mõju olulistele asjaoludele nende kogumis, ei kaalunud negatiivses arvamuses

esitatud põhjendused üles ühinemisega saavutatavat kasu haldusreformi eesmärgi saavutamisele.

67. Kolleegiumi hinnangul olid Vabariigi Valitsuse kaalutlused Kambja ja Ülenurme valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmisel asjakohased ning piisavad, et põhjendada tehtud otsustust.

Seejuures ei ole määrav asjaolu, et määruse seletuskirjas pole mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludele põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega, kuna ka seadus ei nõua, et liitumisel

peaks olema positiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi

omavalitsusüksuste jaoks. Kolleegium möönab, et määruse seletuskirja väited on kohati üldised ja

oletuslikud. Seda ei saa aga pidada seaduse nõuete rikkumiseks, kuna Vabariigi Valitsuse hinnang

ühinemise mõjudele on tulevikku suunatud ning tegelikud mõjud sõltuvad ka ühinevate

omavalitsusüksuste tegevusest. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel pidi Vabariigi

Valitsus hindama seda, kas arvamuses esitatud põhjendused on piisavalt kaalukad menetluse

lõpetamiseks, seega oli ka omavalitsusüksusel seadusest tulenev põhjendamiskohustus

(vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri 2017. a otsus asjas

nr 51721/10, punktid 71 ja 74–75; nr 51722/10, punktid 69 ja 72–73; nr 51723/10, punktid 70 ja 73–

74).

14(15)

5-17-14

68. Vabariigi Valitsuse kaalutlused Kambja ja Ülenurme valla ühendamiseks nähtuvad seletuskirjast

ning asjaolu, et määruse seletuskiri ei olnud taotlejatele enne 30. juunit 2017 kättesaadav, ei anna

alust kahtluseks, et neist kaalutlustest vaidlusaluse määruse andmisel ei lähtutud. Kõik seletuskirjas

toodud asjaolud, kaasa arvatud taotlejate negatiivsed arvamused, olid Vabariigi Valitsusele teada

enne küsimuse otsustamist. Õige on taotlejate väide, et seletuskirjast ei leia viidet, kus saab tutvuda

eksperthinnanguga, millele määruse seletuskirja järgi tugines valitsuse hinnang ühinemise mõjudele.

Riigikohtule esitatud arvamusele on Vabariigi Valitsus lisanud „Eksperthinnangu Kambja valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta“, millest ilmneb, et määruse seletuskirjas korratakse

ulatuslikult ekspertarvamuses toodud seisukohti. Seepärast ei tekita puudulik viide kahtlust

Vabariigi Valitsuse tegelikes kaalutlustes.

69. Taotluse esitajad leidsid, et Vabariigi Valitsus jättis tähelepanuta omavalitsusüksuste

negatiivsetes arvamustes finantsvõimekuse mõjude kohta esitatud argumendid. Kolleegium märkis

eespool, et Vabariigi Valitsus kajastas määruse seletuskirja lkdel 24–25 omavalitsusüksuste väiteid

ja tõi välja, kuidas mõjutab ühinemine omavalitsusüksuste rahastamist (vt ka eespool punkt 63).

Kolleegiumi hinnangul on põhjendatud Vabariigi Valitsuse viide KOÜS §le 4, mille lõike 1 järgi

peab ühinemise tulemusel moodustunud omavalitsusüksus tagama valla või linna elanikele avalike

teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi vähemalt samal tasemel, mis oli enne omavalitsusüksuste

ühinemist. Sama paragrahvi lõike 2 järgi korraldatakse avalike teenuste osutamist kõikides

asustusüksustes, kus enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused. Tegemist on seadusest

tuleneva nõudega, mille täitmine on ühinemise tulemusena tekkinud vallale kohustuslik.

70. Kolleegium leiab, et taotlejatele oli kooskõlas PS §ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ja võimalus

avaldada menetluses arvamust valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta.

Omavalitsusüksuse negatiivse arvamusega pidi Vabariigi Valitsus arvestama HRS § 9 lõikest 9

tulenevalt, kuid negatiivne arvamus ei toonud automaatselt kaasa menetluse lõpetamist. Kolleegium

nõustub Vabariigi Valitsuse seisukohaga, et omavalitsusüksuste elanike küsitluse tulemused ei ole

haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel siduvad ning siduvuse nõue ei tulene ka

PS §st 158 (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus asjas

nr 341316, punkt 136).

71. Vastuseks taotlejate seisukohale, et Vabariigi Valitsus on Kambja valda kohelnud meelevaldselt

ebavõrdselt, märgib kolleegium, et seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi

põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse

korralduse muutmata. Samuti ei saa võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks pidada seda, kui riik

ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri 2017. a otsused asjas nr 51721/10, punkt 96; asjas nr 51722/10,

punkt 93; asjas nr 51723/10, punkt 91).

72. Eeltoodust lähtudes leiab kolleegium, et Kambja valla ja Ülenurme valla haldusterritoriaalse

korralduse muutmisel järgis Vabariigi Valitsus seaduse nõudeid ning määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2

lõige 1 ja § 4 ei ole põhiseadusega vastuolus. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6, jätab

kolleegium Kambja Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu taotluse rahuldamata.

Priit Pikamäe, Viive Ligi, Saale Laos, Paavo Randma, Malle Seppik

15(15)