5-17-21/10 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

51721

Otsuse kuupäev

4. oktoober 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Saale Laos, Viive Ligi, Paavo

Randma ja Malle Seppik

Kohtuasi

Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 96 „Albu valla,

Ambla valla, Imavere valla, Järva-Jaani valla, Kareda valla,

Koeru valla ja Koigi valla osas haldusterritoriaalse korralduse

ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti

territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Koeru Vallavolikogu 26. juuli 2017. a taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta rahuldamata Koeru Vallavolikogu 26. juuli 2017. a taotlus tunnistada Vabariigi Valitsuse

22. juuni 2017. a määruse nr 96 „Albu valla, Ambla valla, Imavere valla, Järva-Jaani valla,

Kareda valla, Koeru valla ja Koigi valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi

Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu

kinnitamine“ muutmine“ § 1 lõige 1 ja § 4 punkt 2 põhiseaduse vastaseks ning § 2 lõige 1

kehtetuks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 7. juunil 2016. a vastu haldusreformi seaduse (HRS), mis jõustus 1. juulil 2016.

2. HRS § 8 kohaselt antud 26. jaanuari 2017. a määrusega nr 18 „Albu valla, Ambla valla, Imavere

valla, Järva-Jaani valla, Kareda valla ja Koigi valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi

Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“

muutmine“ muutis Vabariigi Valitsus Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi valdade

volikogude algatusel nende omavalitsusüksuste haldusterritoriaalset korraldust. Määruse nr 18 § 1

esimese lõike järgi moodustati Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi valla ühinemise

teel uus haldusüksus, mis sama paragrahvi teise lõike järgi pidi hakkama kandma nime Järva vald.

Määruse nr 18 § 4 lõike 2 järgi pidi määruse § 1 jõustuma moodustatava Järva valla volikogu

valimistulemuste väljakuulutamise päeval.

3. Tuginedes HRS § 9 lõikele 2, algatas Vabariigi Valitsus Koeru valla haldusterritoriaalse

korralduse ja piiride muutmise. 14. veebruaril 2017 tegi Rahandusministeerium Vabariigi Valitsuse

nimel Koeru vallale ettepaneku ühineda Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi vallaga

uueks haldusüksuseks Järva maakonna koosseisus nimega Järva vald (pindala 1222,9 km2 ja 9225

elanikku).

4. 9. mail 2017 otsustas Koeru Vallavolikogu esitada Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta Järva

maavanemale negatiivse arvamuse.

5. 15. juuni 2017. a istungil tegi Vabariigi Valitsus protokollilise otsuse nr 27, mille punkti 3.3

kohaselt otsustas jätkata haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise menetlust

5-17-21

Koeru valla ühendamiseks Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi vallaga ning määrata

moodustatava omavalitsusüksuse nimeks Järva vald.

6. Vabariigi Valitsus võttis 22. juunil 2017. a vastu määruse nr 96 „Albu valla, Ambla valla, Imavere

valla, Järva-Jaani valla, Kareda valla, Koeru valla ja Koigi valla osas haldusterritoriaalse korralduse

ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu

kinnitamine“ muutmine“ (edaspidi määrus). Määruse § 1 lõike 1 kohaselt moodustati Albu, Ambla,

Imavere, Järva-Jaani, Kareda, Koeru ja Koigi valla ühinemise teel uus haldusüksus, mis sama

paragrahvi teise lõike järgi hakkab kandma nime Järva vald. Määruse § 6 lõike 2 järgi jõustuvad § 1

lõiked 1 ja 2 moodustatava Järva valla volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval.

7. 26. juulil 2017. a esitas Koeru Vallavolikogu Riigikohtule taotluse määruse § 1 lõike 1 ja § 4

punkti 2 põhiseaduse vastaseks tunnistamiseks ning § 2 lõike 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ja

kehtetuks tunnistamiseks.

8. 4. septembril 2017 esitatud taotluses leidis Koeru Vallavolikogu lepinguline esindaja, et kohtuasi

tuleks üle anda üldkogule, kui kolleegium soovib hinnata ümber Riigikohtu 20. detsembri 2016. a

otsuses asjas nr 341316 võetud seisukohti Vabariigi Valitsuse kaalutlusruumi ulatuse ja sisu kohta.

Samuti palub taotleja esindaja kontrollida haldusreformi seaduse kooskõla põhiseadusega, sest

seadus ei sisalda menetluskorda, millega tagataks kohaliku omavalitsusüksuse õigussubjektsuse

kohtulik kaitse.

KOERU VALLAVOLIKOGU TAOTLUS

9. Taotluse esitaja leiab, et määruses ette nähtud Koeru valla ühendamine Albu, Ambla, Imavere,

Järva-Jaani, Kareda ja Koigi vallaga riivab ebaproportsionaalselt põhiseaduse (PS) § 154 lõikest 1

tulenevat kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust, kuna ei ole sobiv ega vajalik abinõu

haldusreformi eesmärgi saavutamiseks, samuti koheldakse Koeru valda meelevaldselt ebavõrdselt.

Sundühendamine on vastuolus seadusega, kuna ei ole täidetud HRS § 9 lõikest 2 tulenevad

sundliitmise eeldused.

10. PS § 154 lõige 1 ja § 158 keelavad riigivõimul muuta kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset

korraldust meelevaldselt. Sundühendamine on intensiivne enesekorraldusõiguse riive,

haldusterritoriaalse korralduse muutmisest tulenevad piirangud peavad olema eesmärgi

saavutamiseks sobivad, vajalikud ja mõõdukad ning omavalitsusüksusi ei tohi kohelda ebavõrdselt.

11. HRS § 9 lõike 2 kolmandast lausest tulenevalt on meede sobiv, kui ühendamisel oleks Koeru

valla jaoks positiivne mõju kõigile Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludele ning liitmine oleks vajalik ja otstarbekas Koeru valla kui miinimumsuuruse

kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsusüksuse võimekuse tagamiseks tulenevalt HRS § 1

lõikest 2 ja §st 3. Ühendamisel peab lisaks olema positiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 loetletud

asjaoludele kõigi sundühendatavate omavalitsusüksuste jaoks. Olukord, kus mõne sundühendatava

valla haldussuutlikkus ja avalike teenuste kvaliteet langeb selleks, et teises sundühendatavas vallas

see tõuseks, ei ole kooskõlas haldusreformi eesmärgiga. Meede on vajalik juhul, kui haldusreformi

eesmärgi saavutamiseks ei ole Koeru valla sundühendamisele määruses kirjapandud viisil

alternatiivi. Kuna tulenevalt HRS § 9 lõikest 2 peab sundühendamine olema vajalik ja otstarbekas

miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse võimekuse tagamiseks,

peab Vabariigi Valitsus kaaluma, kas omavalitsusüksus on võimeline tagama seadusest tulenevate

ülesannete täitmiseks vajaliku professionaalse võimekuse ja osutama kõigile kohaliku omavalitsuse

üksuse elanikele kvaliteetseid avalikke teenuseid kooskõlas HRS § 1 lõikes 2 nimetatud

haldusreformi eesmärgiga.

12. Vabariigi Valitsusel on tulenevalt HRS § 9 lõike 2 kolmandast lausest kohustus määruse

seletuskirjas konkreetselt põhjendada positiivset mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludele sundühendatava omavalitsusüksuse jaoks, samuti igakülgselt kaaluda erinevaid

alternatiivseid sundühendamise võimalusi. Omavalitsusüksus ei pea näitama, et sundühendamisel

oleks negatiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Põhiseaduslikkuse järelevalve

2(19)

5-17-21

kohtul tuleb hinnata määruse vastavust põhiseadusele, sealhulgas seda, kas Vabariigi Valitsus on

õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja teostanud kaalutlusõigust.

13. Vabariigi Valitsus on teinud Koeru valla sundühendamisel olulise kaalutlusvea, sest ei ole

seadusest tulenevaid kriteeriume kaalunud. Vabariigi Valitsus ei ole määruse seletuskirjas

nõuetekohaselt põhjendanud, kuidas sundühendamine tegelikult ja konkreetselt mõjub positiivselt

kõikidele Koeru vallaga seotud ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Kuna sundühendamise

põhjendused seletuskirjas on üldised, pealiskaudsed ja oletuslikud ning puuduvad analüüsid, ei ole

võimalik sundühendamise positiivset mõju hinnata. Vabariigi Valitsus on tõendamiskoormise ka

ümber pööranud, märkides määruse seletuskirjas, et Koeru Vallavolikogu ei ole esitanud

sundühendamise negatiivse mõju kirjeldust, mida saaks pidada argumenteerituks ja piisavalt

kaalukaks, et selle alusel ühinemise menetlus lõpetada.

14. Seletuskirjast ei selgu, et sundühendamine on vajalik meede Koeru valla võimekuse tagamiseks,

sest Vabariigi Valitsus pole kaalunud sundühendamise alternatiive. Analüüsitud on ainult võimalust

ühendada Koeru vald Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi vallaga, kuid oleks

pidanud kaaluma, kas Koeru valla ja Rakke valla ühinemisel tekkiv Piibe vald suudaks pakkuda

kvaliteetset avalikku teenust ja saavutada haldusreformi eesmärgi. Koeru vald on teinud vajalikud

sammud vabatahtlikuks ühinemiseks Rakke vallaga, kuid Vabariigi Valitsus on keeldunud ühinemist

kinnitamast.

15. Koeru valla sundühendamine Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi vallaga ei ole

sobiv meede, sest sellega ei kaasne Koeru vallale positiivset mõju ETHS § 7 lõikes 5 loetletud

asjaoludele või on mõju pigem negatiivne ning Vabariigi Valitsus ei ole seletuskirjas positiivset

mõju nõuetekohaselt näidanud. Sundühendamine põhjustaks Koeru valla võimekuse vähenemise,

kuna Koeru on finantsnäitajatelt võimekam kui Albu, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi vald.

Koeru valla sundühendamine ei ole ajalooliselt põhjendatud ja seda ei õigusta elanike

ühtekuuluvustunne. Määruse seletuskirja väited identiteedi põhinemise kohta peaasjalikult

maakondlikul tasandil on asjakohatud ega tõenda elanike ühtekuuluvustunnet.

16. Sundühendamine ei avalda positiivset mõju elanike elutingimustele, avalike teenuste osutamise

kvaliteedile, haldussuutlikkusele, demograafilisele olukorrale, transpordi ja kommunikatsiooni

korraldusele, ettevõtluskeskkonnale ega hariduse korraldusele Koeru vallas ning sundühendamise

tulemusel ei pruugi tekkida organisatsiooniliselt ühtselt toimivat teenusepiirkonda. Ka Vabariigi

Valitsus möönab seletuskirjas, et mõju elanike elamistingimustele on neutraalne. Tegelikult

sundühendamisel Koeru valla elanike elutingimused halvenevad, kuna teenused tuleb jagada

väiksemate keskuste vahel või tagada transpordiühendus, mis toob kaasa suuremad halduskulud.

Ekslikud on seletuskirja väited, nagu toetaks sundühendamine territoriaalset loogikat, Koeru vald

oleks tüüpiline ääremaaline vald, Koeru aleviku põhiline töörände sihtpunkt oleks Tallinn ja teiste

valla kantide puhul Paide. Sundühendamine tähendab Koeru kui kolmanda taseme teenusekeskuse

alandamist ühe astme võrra ning on tõenäoline senise teenuste taseme langemine ja Koeru kandi

ääremaastumine, mis ei ole kooskõlas reformi eesmärgiga ega mõistlik. Jääb arusaamatuks, kuidas

mõjutab sundühendamine positiivselt avalike teenuste osutamist jäätmete ja ühistranspordi

valdkonnas, kuna Koeru vald ja teised Järvamaa vallad juba osalevad MTÜ Kesk-Eesti

Jäätmekeskuse ja Järvamaa Ühistranspordikeskuse tegevuses. Vabariigi Valitsus on ebaõigesti

kohaldanud kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse (KOÜS) § 4, mis ei ole

kohaldatav Vabariigi Valitsuse algatatud sundühendamise korral.

17. Juba praegu haldussuutliku Koeru valla sundühendamine kuue hajaasustusega vallaga ei tõsta

Koeru valla haldussuutlikkust, vaid avaldab sellele negatiivset mõju, vähendades nii teenuste

kättesaadavust kui ka kvaliteeti ning suurendades halduskulusid. Moodustatav Järva vald on

sunnitud omavalitsuse ebaloomuliku kuju ja suure territooriumi tõttu juurde looma uusi

teeninduspunkte, samuti puudub Järva vallal ühtne loogiline keskus, kuhu koondada põhiteenused ja

kuhu oleksid elanikud harjunud käima. Koeru valla ühendamisel Järva vallaga ei oleks Koeru valla

demograafilisele olukorrale positiivset mõju, kui vaadata 2014-2015 rändesaldot, seda möönab ka

3(19)

5-17-21

Vabariigi Valitsus. Ekslik on seletuskirja järeldus, et sundühendamise tulemusena tekkivas vallas ei

ole asulate omavaheline seotus ühistranspordiga vajalik. Kuna Järva vallas saaks olema vaid kaks

teise tasandi teenusekeskust, siis oleks juurdepääs kõrgema tasandi teenusekeskustele hädavajalik.

Sundühendamise järel ei oleks hajaasustusega piirkondades transpordiühenduse tagamine enam

prioriteediks, see aga süvendaks ääremaastumist. Ekslik on Vabariigi Valitsuse hinnang

ettevõtluskeskkonnale moodustatavas Järva vallas, kuna sundühendatavatest valdadest on kõige

tugevam tööstus Koerus ning sundühendamisel oleks sellele negatiivne mõju. Ekslik on seletuskirja

väide, et ühinemine võimaldab Koerus asuvate koolide potentsiaali paremini ära kasutada. Järva

valla põhja- ja lõunapoolsete alade tõmbekeskusteks on Tapa või Paide ja seda ei muudaks ka

ühistranspordi arendamine.

18. Sundühendamine ei ole ka vajalik meede Koeru valla võimekuse tagamiseks, sest ühinemine

Rakke vallaga on sobiv ja vähemalt sama mõjus meede, mis riivab oluliselt vähem Koeru valla

enesekorraldusõigust. Vabatahtliku ühinemise korral Rakke vallaga oleks tekkival Piibe vallal

rohkem elanikke ja finantsvõimekust kui Loksa linnal ning vald oleks võimeline saavutama

haldusreformi seaduses ettenähtud eesmärgi. Kuigi eelarvestrateegias on Järva valla

omafinantseerimisvõimekust hinnatud Piibe valla omast kõrgemaks, näitab eelnevate aastate

statistikal põhinev tegelik omafinantseerimisvõimekus, et suurema finantsvõimekuse saavutaks

Koeru vald, ühinedes Rakke vallaga. Koeru valla ühinemine Rakke vallaga oleks ajalooliselt

põhjendatud ja arvestaks elanike ühtekuuluvustunnet, samuti oleks sellel positiivsem mõju nii

elanike elutingimustele, avalike teenuste osutamise kvaliteedile, haldussuutlikkusele,

demograafilisele situatsioonile, transpordi korraldusele, ettevõtluskeskkonnale kui ka hariduslikule

olukorrale.

19. Koeru valla sundühendamine on meelevaldne, kuna Koeru valda koheldakse ebavõrdselt,

võrreldes Loksa linnaga. Loksa linna ja Kuusalu valla puhul oli ühtekuuluvustunde puudumine üks

sundühendamisest loobumise põhjuseid, sarnased probleemid on ka Koeru valla sundühendamisel

Järva vallaga. Koeru vald sai 2016. a riiklikust tasandusfondist vähem toetust kui Loksa linn, samuti

on Koerul kvaliteetsemad avalikud teenused, parem elanike toimetulek ja tööhõive, suurem füüsilise

isiku tulumaksu laekumine ja vähem makstakse sotsiaaltoetusi.

20. 4. septembri 2017. a taotluses leidis Koeru valla lepinguline esindaja, et kuna Riigikohus ei

hinnanud kohtuasjas nr 341316 haldusreformi proportsionaalsust, peab Riigikohus konkreetse

sundühendamise puhul hindama, kas Vabariigi Valitsus on järginud PS § 11 teises lauses sisalduvat

proportsionaalsuse põhimõtet. Riigikohus selgitas 20. detsembril 2016 kohtuasjas nr 341316 tehtud

otsuses, et kohus kontrollib sundliitmise proportsionaalsust, ega piiranud kohtulikku kontrolli

ulatust ilmselge põhjendamatuse kontrolliga. Selle seisukoha muutmiseks peaks kolleegium andma

kohtuasja lahendada Riigikohtu üldkogule. Menetlus, mille käigus ei kontrollita kohaliku

omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse intensiivse riive proportsionaalsust ja piirdutakse ilmselge

põhjendamatuse kontrolliga, ei kaitse kohaliku omavalitsuse üksust meelevaldse sekkumise eest

tema põhiõigustesse ega taga tema põhiseaduslikke garantiisid. Sellisel juhul tuleks haldusreformi

seaduse regulatsioon tunnistada põhiseaduse vastaseks osas, milles seadusandja on jätnud

kehtestamata menetluskorra, millega tagatakse kohaliku omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse ja

põhiseaduslike õiguste tõhus kohtulik kaitse.

21. 11. septembril 2017 esitas Koeru valla lepinguline esindaja Riigikohtule oma vastuväited

Vabariigi Valitsuse arvamusele. Taotleja esindaja leidis, et vale on Vabariigi Valitsuse seisukoht, et ei

tule kontrollida sundliitmise määruse kooskõla haldusreformi seadusega. Vabariigi Valitsusel on

kohustus põhjendada, et iga sundühendatav vald ei ole piisavalt võimekas ning sundühendamisega

iga valla haldusvõimekus paraneb. Koeru valla puhul ei ole Vabariigi Valitsus seda teinud.

Põhjendamiskohustuse ja kaalutlusreeglite rikkumise tagajärg on sama, mis haldusakti puhul.

Haldusreformi eesmärk on tõsta omavalitsusüksuse võimekust, mitte luua üle 5000 elanikuga

valdasid ega tõsta alla 5000 elanikuga valla arvel üle 5000 elanikuga valla haldusvõimekust. Ekslik

4(19)

5-17-21

on Vabariigi Valitsuse arvamus, et haldusreformi eesmärk on saavutatud ka siis, kui sundliitmise

tulemusel ei paraneks ühegi omavalitsusüksuse võimekus.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Vabariigi Valitsus

22. Vabariigi Valitsus leiab, et taotlus tuleb jätta läbi vaatamata, kuna selle on esitanud Koeru

Vallavalitsus, kes ei saa põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) järgi olla

taotluse esitaja ega menetlusosaline. Kui Riigikohus peab taotlust lubatavaks, tuleb see jätta

rahuldamata, sest määruse vaidlustatud sätted on õiguspärased ja põhiseadusega kooskõlas ega riku

Koeru valla põhiseaduslikke tagatisi. Määruse jõustumist ei ole vaja peatada, kuna puuduvad

erandlikud asjaolud või olulised negatiivsed tagajärjed õiguskorrale.

23. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei tohi olla meelevaldne, seetõttu saab kontrollida, kas

määruse andmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid, valitud põhiseaduspärast eesmärki

teeniv ja seda saavutada aitav lahendus ning kuulatud ära vastava omavalitsusüksuse arvamus.

Haldusreformi seadusest tulenevalt on haldusterritoriaalse korralduse muutmise eesmärgiks

parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning seda eesmärki aitab

saavutada vähemalt 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuste moodustamine. Haldusreformi

rakendamisel lähtutakse muu hulgas riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse

korraldamisel.

24. Vabariigi Valitsus algatas haldusterritoriaalse korralduse muutmise kõigi miinimumsuuruse

kriteeriumile mittevastavate kohaliku omavalitsuse üksuste suhtes. Seejuures oli keskseks

küsimuseks, millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava

omavalitsusüksuse ühendamine täidab kõige paremini haldusreformi eesmärki ja on suurima

positiivse mõjuga ETHS § 7 lõike 5 asjaolusid arvestades. Seaduses sätestatud kohaliku

omavalitsuse üksuse miinimumsuuruse nõudest võis kõrvale kalduda üksnes põhjendatud

erandjuhtudel. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aitaks saavutada HRS § 1 lõikes 2

sätestatud eesmärki ainult siis, kui selle tagajärjel ei paraneks mitte ühegi haldusterritoriaalse

korralduse muutmise määruses nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise

võimekus.

25. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ei pea olema ülekaalukat positiivset mõju kõigile

ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Asjaolusid tuleb hinnata kogumis ja kokkuvõttes peab olema

positiivseid mõjusid negatiivsetest enam, seetõttu võib Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse

korralduse muutmise otsustada ka siis, kui üksikutes aspektides on välja toodud võimalikud

neutraalsed või negatiivsed tendentsid, mis on aruka juhtimise käigus võimalik ümber pöörata.

26. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole välistatud isegi siis, kui selle tagajärjel ei

paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise

võimekus. HRS § 9 lõige 9 annab Vabariigi Valitsusele õiguse menetlus lõpetada, kuid see ei ole

Vabariigi Valitsuse kohustus. Pole välistatud, et pärast haldusreformi jääb mõne kohaliku

omavalitsusüksuse elanike arv alla 5000, kuid kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole õigustatud

ootust, et tema suhtes menetlus lõpetatakse. Vabariigi Valitsus hindab ühendamise otstarbekust ja

vajalikkust ning mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele igas ühendamise olukorras eraldi,

seetõttu ei saa mõne omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine olla

põhiseadusvastane põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse mõne teise omavalitsusüksuse

suhtes. Kuna omavalitsusüksus ei ole põhiõiguste kandja, ei saa see tugineda võrdse kohtlemise

põhimõttele.

27. Vabariigi Valitsus võib lõpetada enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise üksnes

juhul, kui omavalitsusüksuse negatiivne arvamus on põhjendatud. Volikogu ülesanne on

põhjendada, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei paranda avalike teenuste osutamist mitte

üheski asjaomases alla 5000 elanikuga omavalitsusüksuses. Isegi kui ühinemise tagajärjel ei

paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi omavalitsusüksuse avalike teenuste osutamise võimekus, tuleks

5(19)

5-17-21

määruse vaidlustamisel näidata, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada

riigivalitsemise reformi eesmärke.

28. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise pädevuse on seadusandja HRS §de 9 ja 13 kaudu

delegeerinud Vabariigi Valitsusele, mistõttu tuleb määruse põhiseaduspärasust kontrollides lähtuda

samadest põhimõtetest nagu seadusandja vastu võetud õigusakti puhul. Haldusterritoriaalse

korralduse muutmise kohtulik kontroll on piiratud. Kohus saab hinnata, kas Vabariigi Valitsus on

kaalutlusõigust kasutanud, järginud selle eesmärki ning piire, kuid ei saa Vabariigi Valitsuse asemel

hinnata haldusterritoriaalse korralduse muutmise otstarbekust ja mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele.

29. Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid

nõudeid. Samuti kuulati ära ühendatavate omavalitsusüksuste arvamus. Koeru vald esitas Vabariigi

Valitsuse ettepaneku kohta arvamuse, mida Vabariigi Valitsus analüüsis haldusterritoriaalse

korralduse muutmise otsustamisel.

30. Vabariigi Valitsus kaalus erinevaid asjaolusid ja huvisid ning leidis, et Koeru valla

sundühendamisel on kokkuvõttes positiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele ning see

on vajalik ja otstarbekas Koeru valla võimekuse tagamiseks. Vabariigi Valitsus tugines

sundühendamise mõjude hindamisel kohalikke olusid hästi tundvate ekspertide hinnangutele ning

võttis arvesse haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas ja Vabariigi Valitsuse 26. jaanuari 2017. a

määruse nr 18 eelnõu seletuskirjas toodud mõjuhinnanguid.

31. Vabariigi Valitsus tõi määruse seletuskirjas välja Koeru Vallavolikogu negatiivse arvamuse

põhjendused ning esitas vastused ja selgitused, miks ei pea neid argumente piisavalt kaalukateks või

negatiivset mõju piisavalt põhjendatuks. Vabariigi Valitsus ei pea vajalikuks korrata määruse

seletuskirja põhjendusi ning palub kohtul käsitada seletuskirja arvamuse osana. Kuna

sundühendamise menetluse lõpetamiseks põhjenduste väljatoomine on omavalitsusüksuse kohustus,

on põhjendamatud taotluse etteheited sundühendamiseks piisavate põhjenduste puudumise kohta.

Koeru valla taotluses ei ole näidatud, et ühegi sundühendatava omavalitsusüksuse võimekus ei

parane või et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi

eesmärke. Asjakohatu on taotluse väide, et ühinemise järel halveneb avalike teenuste kvaliteet ja

kättesaadavus, kuna omavalitsusüksustel on võimalik teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust tulevikus

mõjutada. Vaidlusalune määrus ei saa olla põhiseadusvastane ka põhjusel, et Vabariigi Valitsus

lõpetas menetluse Loksa linna suhtes, kelle puhul leiti, et ühinemisega kaasnevad negatiivsed mõjud

ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele kaaluvad üles võimalikud positiivsed mõjud.

32. Määruse põhiseaduspärasuse hindamisel on asjakohatud taotluse väited, et Koeru vald oleks

tulnud liita Rakke vallaga. Taotlus vabatahtlikuks ühinemiseks esitati Vabariigi Valitsusele liiga

hilja, samuti oleks Rakke ja Koeru valdade ühinemisel tekkinud alla 5000 elanikuga

omavalitsusüksus. Asjakohatud on ka väited, et Vabariigi Valitsus ei kaalunud Koeru valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmise alternatiive. Põhja-Eesti piirkondlik komisjon nägi Koeru

valla ühendamiseks kahte võimalikku lahendust, mida on käsitletud ka määruse seletuskirjas. Enne

omavalitsusüksustele ettepaneku tegemist koostatud ja määruse aluseks olnud eksperdihinnangus

analüüsiti Rakke ja Koeru valdade puhul kolme erinevat sundühendamise alternatiivi.

33. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane, kuna aitab saavutada põhiseaduspärast eesmärki

parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid. Koeru Vallavalitsuse taotluse

rahuldamise korral jääks alles seitse kohaliku omavalitsuse üksust, mis ei täida miinimumsuuruse

kriteeriumi, ning rikutaks Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi valla põhiseaduslikke

tagatisi ja nende valdade elanike õigust saada kvaliteetseid avalikke teenuseid.

34. Vabariigi Valitsus leidis, et Koeru valla lepingulise esindaja 4. septembri 2017. a taotlus

kontrollida haldusreformi seaduse põhiseaduspärasust ei ole lubatav. Vabariigi Valitsuse määruse

kontrollimisel proportsionaalsuse hindamata jätmine ei ole kohtupraktika muutmine ning puudub

vajadus anda kohtuasi lahendamiseks Riigikohtu üldkogule. See, kuidas kohus kontrollib kohaliku

omavalitsusüksuse autonoomia riivet, on Riigikohtu õigusemõistmise käigus tehtav

otstarbekusotsus. Kohtuasjas nr 341316 leidis Riigikohus, et haldusjaotuse muutmisel hinnatakse

6(19)

5-17-21

meelevaldsuse keelu täitmist ja seetõttu saab kohus kontrollida Vabariigi Valitsuse algatusel

haldusterritoriaalse korralduse muutmise eelduste olemasolu ning kaalutlusõiguse meelevaldse

kasutamise keelu täitmist.

Õiguskantsler

35. Õiguskantsler on seisukohal, et määruse vaidlustatud sätted on formaalselt ja materiaalselt

põhiseadusega kooskõlas, kuna määruses ei esine sellise kaaluga puudusi, mis tingiksid

põhiseadusvastasuse, ning Koeru valla sundühendamist Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda

ja Koigi vallaga ei saa pidada ilmselgelt põhjendamatuks.

36. Koeru Vallavolikogu põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus on lubatav. Vaidlusalune määrus on

nii vormilt kui ka sisult üldakt. See on vastu võetud Vabariigi Valitsuse määruse vastuvõtmiseks

ettenähtud vormis ja korras ning avaldatud. Määrus kehtestab määramata ajaks kohaliku

omavalitsuse autonoomia territoriaalse ulatuse ja osa Eesti haldusterritoriaalsest korraldusest kui

tervikust. Puudub vajadus kvalifitseerida määrust üldkorraldusena, mida saaks vaidlustada

halduskohtus, kuna PSJKS § 7 võimaldab puudutatud isikul määrust vaidlustada otse Riigikohtus ja

seeläbi on tagatud tõhusam õiguskaitsevahend kui halduskohtusse pöördumine. Ka mitmete teiste

riikide konstitutsioonikohtud vaatavad kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamisi läbi

põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses.

37. Määrus riivab väga intensiivselt PS §dega 154 ja 158 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse

piiratud individuaalse õigussubjektsuse ja enesekorraldusõiguse garantiisid. Enesekorraldusõigust

riivab see, et Koeru vallale ei jäänud pärast määruse avaldamist 30. juunil 2017 aega ise otsustada

valimistega seotud ning HRS § 12 lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimusi. Seadusandja oleks

pidanud kehtestama haldusreformi seaduses tähtajad omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust

arvestades. Kuna omavalitsustelt ei saanud mõistlikult oodata vastavate otsuste langetamist enne

sundühendamise otsustamist Vabariigi Valitsuses, oleks Vabariigi Valitsusel olnud kohane otsustada

sundühendamine aegsasti enne 15. juunit 2017, et jätta omavalitsusüksustele faktiliselt aega

omavahel kokkuleppimiseks. Samas ei saa eeldada, et läbirääkimistel oleks väikestel omavalitsustel

olnud võimalik endale soodsamaid tingimusi saavutada, seepärast ei saa eeltoodust järeldada

sundühendamise vastuolu põhiseadusega.

38. Koeru vald esitas Vabariigi Valitsusele põhjendustega arvamuse, mistõttu oli vallale tagatud

PS §st 158 tulenev ärakuulamisõigus. Omavalitsusüksuse arvamus ei ole Vabariigi Valitsusele

sundühendamise otsustamisel õiguslikult siduv. Rahandusministeerium ei esitanud Koeru vallale

enne määruse tegemist määruse eelnõu seletuskirja või vastuväiteid muul kujul, nagu kohustab

HRS § 9 lõige 10 koostoimes § 9 lõike 1 punktiga 2, kuid see ei too kaasa määruse formaalset

põhiseadusvastasust, sest seadusest ei tulenenud täiendava ärakuulamisõiguse andmise nõuet ning

ilmselt poleks ka täiendav ärakuulamine kaasa toonud soodsama sundühendamismääruse

kehtestamist.

39. Kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine on materiaalselt

põhiseaduspärane, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ning aitab seda saavutada ehk on selle

saavutamiseks asjakohane. Sundühendamise eesmärk on parandada omavalitsusüksuste võimekust

osutada avalikke teenuseid ning see on põhiseaduspärane. Omavalitsusüksuste vastutus ja nõuded

neile pandud ülesannete täitmisel on tõusnud ja juba praeguste ülesannete täitmisega on

omavalitsusüksustel probleeme ning see nõuab organisatsioonilisi ümberkorraldusi ja

haldussuutlikkuse tõusu. Mastaabiefekti taotlemine on vajalik ka elanike arvu vähenemise tõttu.

40. Sundühendamiseks ei piisa üksnes omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumist, sest

HRS § 9 lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus hindama omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse

põhjendatust, seega on seadus pannud valitsusele kaalumiskohustuse. Tingimusel, et sealjuures

säilib kohalik omavalitsus kui institutsioon ehk oluliseks peetakse just kohaliku elu ülesannete

paremat täitmist, on Vabariigi Valitsusel sundliitmise otsustamisel lai kaalumisvabadus. Kohaliku

omavalitsuse üksus ei saa PSJKS § 7 alusel nõuda määruse tühistamist ainult põhjusel, et see on

vastuolus määruse aluseks oleva seadusega. Riigikohus saab hinnata ainult määruse vastavust

7(19)

5-17-21

kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikele tagatistele. HRS § 9 lõike 2 kolmandas lauses nimetatud

kriteeriumid on sisuliselt omavalitsusüksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse riive

põhiseaduspärasuse kontrollimisel asjassepuutuvad aspektid, mida tuleks arvestada ka siis, kui need

ei oleks kehtestatud seadusega, ning millele omavalitsusüksus saab tugineda määruse

põhiseadusvastasust väites. Sundliitmise materiaalset põhiseaduspärasust kontrollides ei saa

Riigikohus asuda ise Vabariigi Valitsuse asemel uuesti asja lahendama – kohtuliku kontrolli ulatus

on piiratud.

41. Sundühendamisel ei pea olema positiivset mõju kõikidele ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludele kõigi sundühendatavate omavalitsusüksuste jaoks. HRS § 9 lõike 2 kolmas lause annab

Vabariigi Valitsusele õiguse teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ka sellisele

omavalitsusüksusele, kellel juba on 1. jaanuari 2017. a seisuga 5000 elanikku või kes on juba

ühinemises kokku leppinud ja kellel pärast ühinemist oleks vähemalt 5000 elanikku. Piisava

haldussuutlikkusega omavalitsusüksuse sundliitmine võib olla vajalik üksnes mõne teise üksuse

piisava haldussuutlikkuse tagamiseks. Paratamatult võib väiksema haldussuutlikkusega kohaliku

omavalitsuse üksusega sundliitmine tuua vähemalt esialgu kaasa languse parema toimetulekuga

kohaliku omavalitsuse üksuse haldussuutlikkuses. Ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse elanikel ei

ole subjektiivset õigust elada paremini kui teiste kohaliku omavalitsuse üksuste elanikel ning

halvemas olukorras olijate aitamiseks on mõningane ühtlustamine vajalik. Sundühendamise

põhiseaduspärasuse hindamise seisukohalt on määrav, kas Vabariigi Valitsusel on oluliste asjaolude

kaalumise järel piisav alus arvata, et üldjoones saab moodustuv kohaliku omavalitsuse üksus

mastaabiefekti tõttu hakkama ka nende esmatähtsate avalike teenuste kvaliteetse osutamisega,

millega mõni sundühendamisel olev kohaliku omavalitsuse üksus hakkama ei saa.

42. ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolud on vaid Vabariigi Valitsuse kaalumisotsuse langetamisel

tähelepanu nõudvad aspektid. Järeldus positiivse mõju olemasolu või puudumise kohta moodustub

nende (ja teiste oluliste) aspektide kaalumise summana. Enamik ETHS § 7 lõikes 5 loetletud

asjaoludest ja hinnang finantsvõimekusele nõuavad Vabariigi Valitsuselt prognoosotsuste tegemist,

mida ei saa tõendada, vaid üksnes põhjendada. HRS § 9 lõike 9 punkti 2 kohaselt on ka kohaliku

omavalitsuse üksusel negatiivse arvamuse esitamisel põhjendamiskohustus ja seadus paneb

Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas kohaliku omavalitsuse üksuse esitatud põhjendused on

kaalukad ehk kas esinevad erakorralised asjaolud, mis tugevalt toetavad prognoosi, et väikesest

rahvaarvust hoolimata on vastav kohaliku omavalitsuse üksus siiski piisavalt haldussuutlik.

Vabariigi Valitsuse prognoosotsuse põhiseaduspärasuse kontrollimisel tuleb seetõttu piirduda

küsimusega, kas sundühendamine on ilmselgelt põhjendamatu. Prognoosotsust saab pidada

meelevaldseks siis, kui see ei põhine millelgi asjakohasel või põhineb peamiselt ilmselgelt

asjakohatutel alustel.

43. Sundühendamise vajaduse üle ei saa otsustada vaid mõne näitaja paremusele tuginedes, seetõttu

ei saa Koeru valla mõningasest finantsilisest paremusest järeldada, et sundühendamine oleks

HRS § 9 lõike 2 kolmanda lausega vastuolus. Mastaabiefektid on otsesemalt seotud elanike arvuga.

Parem finantsvõimekus võimaldab mastaabiefekti puudumist küll mõneti kompenseerida, kuid see

võib negatiivselt mõjutada kulude kokkuhoidu.

44. Õiguskantsler möönab, et määruse seletuskiri võinuks olla ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

aspektide väljatoomisel põhjalikum (eriti finantsvõimekuse ja avalike teenuste osutamise taseme

osas). Vabariigi Valitsus ei ole sisuliselt käsitlenud ei Koeru valla vastuargumente Vabariigi

Valitsuse poolt varasemate uuringute andmete kasutamisele ega valla esitatud uuemaid 2017. a

andmeid.

45. Õiguskantsleri hinnangul ei pidanud Vabariigi Valitsus kinnitama Koeru ja Rakke valla

vabatahtlikku ühinemist Piibe vallaks ega kaaluma seda sundühendamise võimaliku alternatiivina.

Seadus ei võimaldanud hilinenud vabatahtlikku ühinemist kinnitada. Ka Tallinna Ringkonnakohus

asus kohtuasjas nr 3171000 seisukohale, et sundliitmisel ei tulnud alternatiivina kaaluda Koeru ja

8(19)

5-17-21

Rakke vabatahtlikku ühinemist. Samuti ei olnud alust ettepaneku tegemiseks Koeru ja Rakke valla

omavaheliseks sundühendamiseks, sest valdadel oleks kokku ainult 3737 elanikku.

46. Kuigi Loksa linna iseloomustavaid olulisi näitajaid arvestades võimaldab Loksa linna Kuusalu

vallaga sundühendamata jätmine seada kahtluse alla Vabariigi Valitsuse järjekindluse kaalumise

teostamisel ja tekitab kahtluse kaalutlusõiguse võimalikust kuritarvitamisest poliitilistel põhjustel, ei

tulene sellest aga teiste kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamise põhiseadusvastasus. Võrdse

kohtlemise põhimõtet ei ole rikutud, kui haldusorgan ei korda isiku kasuks viga, mille ta on teinud

mõne teise isiku puhul.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

47. Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 96 „Albu valla, Ambla valla, Imavere valla,

Järva-Jaani valla, Kareda valla, Koeru valla ja Koigi valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja

Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu

kinnitamine“ muutmine“ § 1 lõige 1, § 2 lõige 1 ja § 4 punkt 2:

㤠1. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine

(1) Albu valla, Ambla valla, Imavere valla, Järva-Jaani valla, Kareda valla, Koeru valla ja

Koigi valla ühinemise teel moodustatakse uus haldusüksus.

[---]

§ 2. Haldusüksuse piiri määramine ja kaardistamine

(1) Haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus moodustatava Järva valla piiriks on

senise Albu valla, Ambla valla, Imavere valla, Järva-Jaani valla, Kareda valla, Koeru valla ja

Koigi valla piir, välja arvatud nende omavahelises osas.

[---]

§ 4. Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi

haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine

Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määrusega nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste

nimistu kinnitamine“ kinnitatud „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistut“ muudetakse

järgmiselt:

[---]

2) Järva maakonna valdade loetelust jäetakse välja sõnad „Albu,“, „Ambla,“, „Imavere,“,

„Järva-Jaani,“, „Kareda,“, „Koeru,“ ja „Koigi,“.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

48. Kohtuasjas on vaidluse all Vabariigi Valitsuse määruse põhiseaduspärasus, millega muudetakse

mh Koeru valla haldusterritoriaalset korraldust, piire ja nime ning Eesti territooriumi haldusüksuste

nimistut.

49. Kolleegium käsitleb kõigepealt Koeru Vallavolikogu taotluse lubatavust (I), seejärel Vabariigi

Valitsuse määruse põhiseaduspärasuse kontrollimise põhiseadusest ja seadusest tulenevaid

eeldusi (II ja III) ning hindab vaidlusaluste sätete kooskõla nendega (IV).

I

50. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada

väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus

põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või

selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

51. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel

esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §s 7

nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega

(Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 341809, punkt 44). Kohaliku

omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule

9(19)

5-17-21

esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega

(kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus asjas nr 341316, punkt 81).

52. Koeru Vallavolikogu võttis 25. juulil 2017 vastu otsuse nr 33, mille punkti 1 kohaselt otsustati

esitada Riigikohtule taotlus tunnistada Vabariigi Valitsuse määruse nr 96 § 1 lõige 1 ja § 4 punkt 2

põhiseadusega vastuolus olevaks ning § 2 lõige 1 kehtetuks. Sama otsuse punkti 2 kohaselt volitas

Koeru Vallavolikogu endal nimel taotlusele alla kirjutama Koeru vallavanemat. Koeru

Vallavolikogu 25. juuli 2017. a istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 15-st Koeru

Vallavolikogu liikmest 8. Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed

tutvunud Riigikohtule esitatava taotluse lõpptekstiga.

53. Riigikohtule 26. juulil 2017 esitatud taotluses leiab Koeru Vallavolikogu, et Vabariigi Valitsuse

määruse nr 96 § 1 lõige 1, § 2 lõige 1 ja § 4 punkt 2 on vastuolus PS § 154 lõikest 1 tuleneva

kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega.

54. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et Koeru Vallavolikogu 26. juuli 2017. a taotlus

on lubatav.

55. Koeru valla lepinguline esindaja esitas 4. septembril 2017. a taotluse tunnistada

põhiseadusvastaseks haldusreformi seadus osas, milles seadus ei sisalda menetluskorda kohaliku

omavalitsusüksuse õigussubjektsuse kohtuliku kaitse tagamiseks. Kuna taotlusest ega sellele lisatud

dokumentidest ei nähtu, et Koeru Vallavolikogu oleks otsustanud esitada Riigikohtule taotluse

haldusreformi seaduse põhiseaduse vastaseks tunnistamiseks, ei ole täidetud taotluse lubatavuse

eeldused. Kolleegium selgitab oma seisukohta haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse

kontrollimise küsimuses otsuse punktis 66.

II

56. PS § 154 lõike 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud

omavalitsused, kes tegutsevad seaduse alusel iseseisvalt. PS § 158 järgi ei tohi kohaliku

omavalitsuse üksuste piire muuta vastavate omavalitsuste arvamust ära kuulamata.

57. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis 20. detsembri 2016. a otsuses

kohtuasjas nr 341316, et PS § 154 lõige 1 keelab seadusandjal põhiseadusest madalamalseisva

aktiga kaotada kohaliku omavalitsuse instituuti kui sellist (kohaliku omavalitsuse instituudi garantii)

ning kaitseb kohaliku omavalitsuse üksuste õigust lahendada kohaliku elu küsimusi seaduse alusel

iseseisvalt (kohaliku omavalitsuse autonoomia ehk enesekorraldusõigus) (otsuse punkt 86).

58. Vabariigi Valitsuse määrus, millega Vabariigi Valitsuse algatusel muudetakse omavalitsusüksuse

haldusterritoriaalset korraldust, piire või nime, piirab omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust.

Vabariigi Valitsus otsustab omavalitsusüksuse asemel, kas ja kellega omavalitsusüksus peab

ühinema või liituma, ning haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusel ühinev või liituv

omavalitsusüksus kui avalik-õiguslik juriidiline isik lõpeb (ETHS § 92 lõiked 2 ja 3).

59. PS § 3 lõike 1 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseadusega ja sellega kooskõlas olevate

seaduste alusel. Riigikohus leidis kohtuasjas nr 341316, et PS § 154 lõige 1 ega § 158 ei keela

muuta omavalitsusüksuste piire, sh lõpetada mõne kohaliku omavalitsuse õigussubjektsus.

Nimetatud sätetest koosmõjus tuleneb riigivõimule keeld toimida kohaliku omavalitsuse

haldusterritoriaalset korraldust muutes üksiku kohaliku omavalitsusüksuse suhtes meelevaldselt.

Selline meelevaldsuse keeld on PS § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud riigivõimu meelevaldse

teostamise üldise keelu konkretiseering kohaliku omavalitsuse üksuse suhtes ning väljendab

sellisena kohaliku omavalitsuse tagatist PSJKS § 7 tähenduses (otsuse punkt 87).

60. PS § 87 punkti 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus määrusi seaduse alusel ja täitmiseks.

Vabariigi Valitsuse määrus on formaalselt põhiseadusega kooskõlas, kui see on antud volitusnormi

alusel ning määruse kehtestamisel on järgitud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid. Määrus on

materiaalselt põhiseaduspärane siis, kui Vabariigi Valitsus on kohaliku omavalitsuse üksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järginud seaduses sätestatud nõudeid. Seadusega

10(19)

5-17-21

vastuolus olev määrus, millega muudetakse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust, rikub

omavalitsusüksuse põhiseaduslikke tagatisi.

61. Vabariigi Valitsuse pädevus otsustada määrusega valdade ja linnade haldusterritoriaalse

korralduse, samuti haldusüksuse piiride ja nime muutmist, samuti kinnitada määrusega

haldusüksuste nimistu ja teha selles muudatusi, tuleneb Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest

(§ 71 lõiked 2–4, § 3 lõige 1). Eesti territooriumi haldusjaotuse seadus on valdade ja linnade

haldusterritoriaalse korralduse muutmist reguleeriv üldseadus, mille järgi võib valla või linna

haldusterritoriaalse korralduse, piiride ja nime muutmise algatada nii asjaomane volikogu kui ka

Vabariigi Valitsus, kuid selles seaduses ei ole ette nähtud regulatsiooni juhuks, kui omavalitsusüksus

ei nõustu Vabariigi Valitsuse ettepanekuga haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks. 1. juulil 2016

jõustunud haldusreformi seadus reguleerib valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse

muudatuste ettevalmistamist ja elluviimist haldusreformi rakendamisel aastatel 2016–2018

(HRS § 27). Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse, samuti kohaliku omavalitsuse üksuste

ühinemise soodustamise seaduse sätteid kohaldatakse haldusreformi läbiviimisel, arvestades

haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi (HRS § 1 lõige 4).

62. Haldusreformi seadus kehtestas kohaliku omavalitsuse võimekust tagavaks miinimumsuuruse

kriteeriumiks 5000 elanikku (HRS § 3) ning sidus sellega kohaliku omavalitsuse volikogu ja

Vabariigi Valitsuse kohustuse algatada haldusterritoriaalse korralduse muutmine (HRS §d 4 ja 9).

Haldusreformi seadus andis Vabariigi Valitsusele õiguse otsustada määrusega omavalitsusüksuse

ühinemine või liitumine, samuti piiride muutmine ka siis, kui asjaomane omavalitsusüksus Vabariigi

Valitsuse ettepanekuga ei nõustunud (HRS § 9 lõike 9 punkt 2 ja § 13).

63. Riigikohus hindas haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise

regulatsiooni põhiseaduspärasust kohtuasjas nr 341316 ning leidis, et nimetatud seadus on

formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas, v.a HRS § 24 lõike 1 teine lause, mis

reguleeris

haldusterritoriaalse korralduse muutmise rahastamist.

Riigikohus märkis, et

haldusterritoriaalse korralduse muutmine on oluline riigielu küsimus, mille otsustamine peab PS § 2

lõike 2 järgi olema seadusandja pädevuses. Haldusreformi seaduse regulatsioon, mis annab

Vabariigi Valitsusele õiguse otsustada omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise

üle, ei ole vastuolus parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõttega, kuna seaduses on piisavalt

reguleeritud haldusterritoriaalse korralduse muutmise alused, menetluse alustamise ja läbiviimise

kord ja tähtajad, samuti Vabariigi Valitsuse kaalutlusõiguse teostamise üldised raamid (otsuse

punkt 112). Haldusreformi seadus tagab ka omavalitsusüksuse sisulise ärakuulamise kooskõlas

PS §ga 158, kuna seadus annab omavalitsusüksuse volikogule õiguse esitada valitsuse ettepaneku

kohta arvamus. Riigikohus märkis, et PS §st 158 ei tulene kohustust välja selgitada elanike arvamus

(otsuse punktid 132–136).

64. Riigikohus leidis kohtuasjas nr 341316, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine on

materiaalselt põhiseaduspärane siis, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ja aitab seda

saavutada (otsuse punkt 88).

Riigikohus pidas haldusreformi eesmärki parandada

omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid põhiseaduspäraseks ning leidis, et

haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsioon ei ole

ilmselgelt asjakohatu eesmärgi saavutamiseks. Kohus ei kahelnud seadusandja eelduses, et

suuremate omavalitsusüksuste moodustamine võib parandada omavalitsusüksuste avalike teenuste

osutamise võimekust, ning nõustus, et eeldatavasti suudavad enam kui 5000 elanikuga

omavalitsusüksused neile pandud ülesandeid paremini täita kui väiksema elanike arvuga kohaliku

omavalitsuse üksused. Seejuures ei sidunud Riigikogu haldusterritoriaalse korralduse muutmist

jäigalt omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumiga, vaid jättis Vabariigi Valitsusele

ulatusliku kaalumisõiguse. Vabariigi Valitsus võis lõpetada ka sellise vähem kui 5000 elanikuga

kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse, kes leiab, et

suudab oma ülesandeid nõuetekohaselt täita (otsuse punkt 104 ja punktid 119–121). Kolleegium

jääb kohtuasjas nr 341316 tehtud otsuses haldusreformi seaduse regulatsiooni põhiseaduspärasuse

11(19)

5-17-21

kohta võetud seisukohtade juurde ja kontrollib praeguses kohtuasjas seda, kas Vabariigi Valitsuse

määrus on vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ja kohaliku omavalitsuse üksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel on järgitud selleks seaduses sätestatud

nõudeid.

65. Koeru valla lepinguline esindaja on seisukohal, et kohaliku omavalitsuse üksuse

põhiseaduslikud tagatised on piisavalt tõhusalt kaitstud üksnes siis, kui kohus kontrollib konkreetse

omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise vastavust PS § 11 teises lauses

sätestatud proportsionaalsuse põhimõttele. Kui põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ei hinda

konkreetse ühinemise või liitumise proportsionaalsust, on haldusreformi seadus põhiseaduse

vastane, kuna ei taga omavalitsusüksuse õigustele piisavat kohtulikku kaitset. Taotleja esindaja

arvates oli ka Riigikohus kohtuasjas nr 341316 seisukohal, et kohus peab hindama konkreetse

omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise proportsionaalsust ning vastupidise

tõlgenduse korral tuleks kohtuasi anda lahendamiseks Riigikohtu üldkogule.

66. Kolleegium märgib, et kohtuasjas nr 341316 oli Riigikohus seisukohal, et omavalitsusüksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmise põhiseaduspärasuse kontrollimisel ei tule lähtuda

proportsionaalsuskontrolli nõuetest, kuna arvestades PS § 2 lõikes 2 väljendatud unitaarriigi

põhimõtet, samuti seda, et tulenevalt PS §st 14 ei ole kohaliku omavalitsuse üksus mitte põhiõiguste

kandja, vaid adressaat, on seadusandjal suur otsustusruum riigi territooriumi haldusjaotuse

kehtestamisel (otsuse punktid 89–91). Seejuures olid nimetatud kohtuasjas taotlejad seadnud

kahtluse alla muu hulgas selle, kas haldusreformi seadus tagab Vabariigi Valitsuse algatatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmisel omavalitsusüksuse põhiseaduslikele tagatistele piisava

kohtuliku kaitse. Nagu eespool juba välja toodud, ei leidnud Riigikohus, et haldusreformi seaduses

sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsioon rikuks omavalitsusüksuste

põhiseaduslikke tagatisi. Kolleegium jääb nende seisukohtade juurde ega pea põhjendatuks uuesti

hinnata haldusreformi seaduse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise

regulatsiooni põhiseadusele vastavust, samuti puudub kolleegiumi hinnangul vajadus anda kohtuasi

lahendamiseks Riigikohtu üldkogule.

III

67. Alljärgnevalt sisustab kolleegium seadusest tulenevaid nõudeid, mida Vabariigi Valitsus pidi

järgima omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel.

68. Riigikohus märkis kohtuasjas nr 341316 tehtud otsuses, et Vabariigi Valitsus peab HRS § 9 lõike

9 kohaselt hindama haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel omavalitsusüksuse

negatiivse arvamuse põhjendatust ning valitsuse kaalutlusruum on sõnastatud HRS § 9 lõike 2

kolmandas lauses järgmiselt: haldusterritoriaalse korralduse muutmisel peab olema positiivne mõju,

lähtudes ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning see peab olema vajalik ja otstarbekas

omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse

võimekuse tagamiseks tulenevalt HRS § 1 lõikest 2 ja §st 3. Vaidluse korral saab kohus kontrollida,

kas Vabariigi Valitsus on HRS § 9 lõike 9 punkti 2 alusel määruse andmisel õigesti tuvastanud

faktilisi asjaolusid ja õigesti teostanud kaalutlusõigust (otsuse punktid 103 ja 105).

69. HRS § 9 lõike 2 kohaselt pidi Vabariigi Valitsus algatama haldusterritoriaalse korralduse

muutmise sellise omavalitsusüksuse suhtes, kelle elanike arv jäi 1. jaanuari 2017. a seisuga alla

5000 ning kelle suhtes Vabariigi Valitsus ei kohaldanud HRS § 9 lõikes 3 nimetatud erandeid.

Menetluse algatamiseks pidi Rahandusministeerium Vabariigi Valitsuse nimel esitama asjaomaste

omavalitsusüksuste volikogudele Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu ehk Vabariigi Valitsuse

ettepaneku (HRS § 9 lõike 2 teine lause). Ettepanekule tuli lisada seletuskiri (edaspidi ettepaneku

seletuskiri), milles pidi olema märgitud haldusterritoriaalse korralduse muutmise vajaduse

põhjendus (ETHS § 8 lõike 2 punkt 1).

70. Kolleegium leiab, et kuna kohustus algatada haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlus

tuleneb seadusest, ei pidanud Vabariigi Valitsus menetluse algatamisel hindama miinimumsuuruse

12(19)

5-17-21

kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse tegelikku võimekust ega põhjendama sellise

omavalitsusüksuse ebapiisavat võimekust. Pannes Vabariigi Valitsusele kohustuse algatada

haldusterritoriaalse korralduse muutmine, jättis seadusandja aga Vabariigi Valitsuse otsustada,

millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav omavalitsusüksus

ühendada või liita ehk millistele omavalitsusüksustele teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse

muutmiseks. Kuna enamasti on omavalitsusüksusel piir mitme erineva omavalitsusüksusega, siis on

ka omavalitsusüksuste ühendamiseks või liitmiseks mitmeid erinevaid võimalusi, mille vahel

Vabariigi Valitsus pidi menetluse algatamisel valima. Vabariigi Valitsus ei saanud üldjuhul teha

ettepanekut viisil, et ühinemise või liitumise tulemusel moodustuks alla 5000 elanikuga

omavalitsusüksus. Üksnes HRS § 9 lõikes 3 sätestatud erandeid kohaldades võis Vabariigi Valitsus

esitada haldusterritoriaalse korralduse muutmise ettepaneku alla miinimumsuuruse kriteeriumi jääva

omavalitsusüksuse moodustamiseks.

71. Hinnates seda, millistele konkreetsetele omavalitsusüksustele teha ettepanek haldusterritoriaalse

korralduse muutmiseks, pidi Vabariigi Valitsus arvestama ühinemise või liitumise mõju ETHS § 7

lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Kohustus arvestada nii volikogude kui ka Vabariigi Valitsuse

algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel alati ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolusid,

tuleneb juba Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest kui üldseadusest, mida tuleb kohaldada ka

haldusreformi tegemisel, arvestades haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi (HRS § 1 lõige 4).

ETHS § 7 lõike 5 järgi arvestatakse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ajaloolist

põhjendatust (punkt 1), mõju elanike elutingimustele (punkt 2), elanike ühtekuuluvustunnet

(punkt 3), mõju avalike teenuste osutamise kvaliteedile (punkt 4), mõju haldussuutlikkusele

(punkt 5), mõju demograafilisele situatsioonile (punkt 6), mõju transpordi ja kommunikatsiooni

korraldusele (punkt 7), mõju ettevõtluskeskkonnale (punkt 8), mõju hariduslikule olukorrale

(punkt 9) ja omavalitsusüksuse organisatsiooniliselt ühtse teenusepiirkonnana toimimist (punkt 10).

ETHS § 7 lõige 5 ei nõua seejuures, et ühinemisel või liitumisel peab olema positiivne mõju samal

ajal kõigile sättes nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Kuna ETHS § 7 lõige 5

kohaldub ka juhul, kui haldusterritoriaalse korralduse algatavad asjaomased volikogud, oleks

ETHS § 7 lõike 5 vastupidine tõlgendus võimaldanud Vabariigi Valitsusel keelduda omavalitsuste

kokkulepitud ühinemise või liitumise kinnitamisest, piirates omavalitsusüksuste otsustusõigust.

72. HRS § 9 lõike 2 kolmanda lause kohaselt pidi haldusterritoriaalse korralduse muutmisel olema

positiivne mõju, lähtudes ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning muutmine olema vajalik ja

otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse

üksuse võimekuse tagamiseks tulenevalt HRS § 1 lõikest 2 ja §st 3. Haldusreformi seaduse eelnõu

seletuskirjast võib järeldada, et HRS § 9 lõike 2 kolmanda lause eesmärgiks oli võimaldada hõlmata

Vabariigi Valitsuse ettepanekuga haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ka selliseid

omavalitsusüksusi, kes ületasid 1. jaanuari 2017. a seisuga miinimumsuuruse kriteeriumi, aga

samuti miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastavaid omavalitsusüksusi, kelle suhtes Vabariigi

Valitsus on teinud HRS §s 8 nimetatud määruse volikogu algatatud ühinemise või liitumise

kinnitamiseks ning kes on ühinemas või liitumas miinimumsuuruse kriteeriumi ületavaks

omavalitsusüksuseks. Haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas märgiti, et selliseks

omavalitsusüksuse enesekorraldusõigusesse sekkumiseks peab olema kaalukas avalik huvi, mis on

olemas siis, kui ühinemine või liitumine on vajalik miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava

omavalitsusüksuse võimekuse tagamiseks. Vabariigi Valitsusel tuleb iga kord sellist sekkumist

avalikust huvist lähtuvalt põhjendada ja langetada motiveeritud kaalutlusotsus, et vähendada

omavalitsusüksuse enesekorraldusõiguse riive intensiivsust (haldusreformi seadus, Riigikogu XIII

koosseisu 200 SE, seletuskirja lk 14).

73. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et Vabariigi Valitsus pidi haldusterritoriaalse

korralduse muutmise ettepanekut tehes arvestama mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele

ning hindama, milliste omavalitsusüksuste ühinemine või liitumine aitab viia ellu haldusreformi

eesmärki toetada omavalitsusüksuste võimekuse kasvu avalike teenuste pakkumisel, piirkondade

13(19)

5-17-21

arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu

tagamisel, unustamata seejuures ka riigivalitsemise reformi üht eesmärki saavutada kulude

kokkuhoid (HRS § 1 lõige 2). Ettepaneku seletuskirjas pidi valitsus näitama ära, miks ta valis

ettepanekus toodud ühinemise või liitumise võimaluse ning milline on tema hinnangul ühinemise

või liitumise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Juhul kui Vabariigi Valitsuse ettepanek

hõlmas miinimumsuuruse kriteeriumit täitvat, sh HRS §s 8 sätestatud määruse kohaselt

miinimumsuurust täitvaks ühinevat või liituvat omavalitsusüksust, pidi Vabariigi Valitsus HRS § 9

lõike 2 kolmandast lausest tulenevalt ettepaneku seletuskirjas ära näitama, et konkreetne ühinemine

või liitumine on vajalik miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks, kuid ka sellest sättest ei tulene kohustust põhjendada

ettepaneku tegemisel miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse ebapiisavat

võimekust. Eeldus, et miinimumsuuruse kriteeriumi mittetäitev omavalitsusüksus ei ole

haldusreformi eesmärki silmas pidades piisavalt võimekas, tuleneb seadusest. Ka siis, kui Vabariigi

Valitsuse ettepanek hõlmas miinimumsuuruse kriteeriumit ületavat omavalitsusüksust (või

miinimumsuuruse kriteeriumit ületavaks ühinevaid või liituvaid omavalitsusüksusi), tuli ettepaneku

tegemisel põhjendada, kuidas selline ühinemine või liitumine aitab ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaolusid arvestades saavutada haldusreformi eesmärki.

74. Kõigil Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud omavalitsusüksustel oli HRS § 9 lõike 9 järgi õigus

esitada ettepaneku kohta negatiivne põhjendatud arvamus, arvestades HRS § 9 lõigetes 2 ja 3

sätestatut. See tähendab, et arvamuses võis puudutatud omavalitsusüksus esitada oma põhjendused

selle kohta, miks tema suhtes tuleb kohaldada HRS § 9 lõikes 3 sätestatud erandeid või miks ta

leiab, et Vabariigi Valitsuse hinnang ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele on ekslik ning

ettepanekus toodud ühinemine või liitumine ei aita saavutada haldusreformi eesmärki. HRS § 9

lõikest 9 tulenevalt pidi Vabariigi Valitsus omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel hindama

selle põhjenduste kaalukust ja otsustama, kas jätkata menetlusega või mitte. Seadus pani Vabariigi

Valitsusele kohustuse hinnata, kas omavalitsusüksus on negatiivses arvamuses esitanud selliseid

põhjendusi, mis kaaluksid üles avaliku huvi alla miinimumsuuruse kriteeriumi jääva elanike arvuga

omavalitsusüksuse ühendamiseks või liitmiseks. Otsustades menetlust jätkata ning tehes

omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks määruse, pidi Vabariigi Valitsus

määruse seletuskirjas esitama põhjendused, miks osutusid omavalitsusüksuste ühendamise poolt

rääkivad argumendid tema hinnangul kaalukamaks kui negatiivses arvamuses toodud põhjendused.

75. Kolleegium leiab, et kohtulik kontroll Vabariigi Valitsuse otsustuse üle muuta kohaliku

omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust haldusreformi eesmärkide saavutamiseks, on

piiratud. Seadusandja tahtel on Vabariigi Valitsusel omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse

korralduse muutmise üle otsustamisel ulatuslik kaalumisruum. Samuti on enamik ETHS § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludest sellised, et haldusterritoriaalse korralduse muutmise tegelikku mõju neile saab

hinnata alles pärast seda, kui ühinemise või liitmise tulemusel moodustatud omavalitsusüksus on

mõnda aega olemas olnud. Seejuures sõltub ühinemise või liitumise tegelik mõju ETHS § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludele suuresti moodustatava omavalitsusüksuse edasisest tegevusest ja otsustest.

Kohus saab eeltoodut arvestades kontrollida seda, kas Vabariigi Valitsus on omavalitsusüksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmisel arvestanud olulisi ja asjakohaseid asjaolusid ega ole

lähtunud ebaõigetest faktidest. Muu hulgas saab kohus kontrollida, kas Vabariigi Valitsus on

hinnanud omavalitsusüksuse negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning esitanud määruse

seletuskirjas asjakohased põhjused, miks ta ei pea omavalitsusüksuse põhjendusi piisavalt

kaalukaks. Kohus ei saa Vabariigi Valitsuse asemel asuda hindama seda, kas mõni teine

haldusterritoriaalse korralduse muutmise võimalus tooks konkreetsel juhul kaasa positiivsema mõju

ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning oleks otstarbekam haldusreformi eesmärgi

saavutamiseks.

IV

14(19)

5-17-21

76. Kolleegium nõustub taotlejaga, et määruse vaidlusalused sätted piiravad Koeru valla

enesekorraldusõigust. Määruse § 1 lõige 1 toob kaasa uue haldusüksuse Järva valla moodustamise

olemasolevate Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda, Koeru ja Koigi valla ühinemise teel ning

tulenevalt ETHS § 92 lõikest 2 Koeru vald kui avalik-õiguslik juriidiline isik lõpeb. Määruse § 2

lõikega 1 muudetakse Koeru valla piiri, kaotades senised piirid Koeru valla ning Järva-Jaani, Kareda

ja Koigi valla vahel. Määruse § 4 punkti 2 järgi kustutatakse Koeru valla nimi Eesti territooriumi

haldusüksuste nimistust.

77. Vabariigi Valitsus on kehtestanud määruse seadusest tuleneva volitusnormi (ETHS § 3 lõige 1 ja

§ 71 lõiked 2–4) alusel ning määrus on seaduses ettenähtud korras avaldatud Riigi Teatajas.

Järgnevalt hindab kolleegium seda, kas Vabariigi Valitsus järgis Koeru valla haldusterritoriaalse

korralduse muutmisel seaduse nõudeid ning määruse § 1 lõige 1 on põhiseadusega kooskõlas. Kuna

määruse § 2 lõikes 1 ja § 4 punktis 2 sätestatud muudatused on seotud määruse § 1 lõikes 1

sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisega ning taotleja ei põhjenda nende sätete

iseseisvat vastuolu omavalitsusüksuse põhiseaduslike tagatistega, siis ei hinda kolleegium nende

sätete põhiseaduspärasust eraldi.

78. Vabariigi Valitsus algatas Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise, kuna

rahvastikuregistri andmetel oli 1. jaanuari 2017. a seisuga Koeru vallas 2111 elanikku. Koeru valla

kohta ei olnud Vabariigi Valitsus teinud HRS §s 8 nimetatud määrust volikogu algatatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmise kinnitamiseks, samuti ei kohaldanud valitsus Koeru vallale

HRS § 9 lõikes 3 sätestatud erandeid (HRS § 9 lõike 1 esimene lause). Vabariigi Valitsus tegi Koeru

vallale ettepaneku ühineda Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi valdadega, mille

tulemusel moodustataks uus 9225 elanikuga haldusüksus Järva vald. Ka Albu, Ambla, Imavere,

Järva-Jaani, Kareda ja Koigi vallad ei vastanud miinimumsuuruse kriteeriumile, kuid Vabariigi

Valitsus oli 26. jaanuari 2017. a määrusega nr 19 kinnitanud nimetatud valdade volikogude algatatud

ühinemise, mille § 1 lõigete 1 ja 2 jõustumisel pidi moodustatama 7114 elanikuga Järva vald.

Ettepanekule oli lisatud seletuskiri, milles Vabariigi Valitsus põhjendas haldusterritoriaalse

korralduse muutmist (ETHS § 8 lõike 2 punkt 1).

79. Kuigi Koeru Vallavolikogu ei nõustunud Vabariigi Valitsuse ettepanekuga, esitades selle kohta

negatiivse arvamuse, otsustas Vabariigi Valitsus 15. juunil 2017. a jätkata Koeru valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlust ning võttis 22. juunil 2017. a vastu vaidlusaluse

määruse. Määruse § 1 lõike 3 kohaselt esitas Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse ja

haldusüksuse piiride muutmise põhjendused määruse seletuskirjas, mis on kättesaadav

Rahandusministeeriumi veebilehel http://haldusreform.fin.ee/vv-algatatud-uhinemised/. Määruse

seletuskiri sisaldab nii Vabariigi Valitsuse põhjendusi haldusterritoriaalse korralduse muutmise

algatamise (algselt esitatud ettepaneku seletuskirjas) kui ka Koeru Vallavolikogu negatiivse

arvamuse väidete kohta, mistõttu on edaspidi viidatud üksnes määruse seletuskirjale.

80. Taotleja leiab, et HRS § 9 lõike 2 kolmandast lausest tulenevalt pidi Vabariigi Valitsus

põhjendama, miks Koeru vald ei ole piisavalt võimekas haldusreformi eesmärgi saavutamiseks,

samuti põhjendama ühinemise positiivset mõju Koeru valla jaoks kõigile ETHS § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludele ja näitama ära, et puudub parem alternatiiv Koeru valla haldusterritoriaalse

korralduse muutmiseks. Taotleja hinnangul ei ole Vabariigi Valitsus neid asjaolusid hinnanud või

nõuetekohaselt põhjendanud, mistõttu on valitsus teinud Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmist otsustades kaalumisvea.

81. Taotleja on seisukohal, et Järva vallaga liitumisel ei kaasne Koeru valla jaoks positiivset mõju

ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele, seevastu ühinemisel Rakke vallaga oleks positiivsem

mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning sellega kaasneks väiksem piirang nimetatud

valdade enesekorraldusõigusele. Koeru ja Rakke vallad sõlmisid 30. märtsil 2017 ühinemislepingu

Lääne-Viru maakonnas asuva Piibe valla moodustamiseks ning Koeru Vallavolikogu taotles samal

päeval Vabariigi Valitsuselt haldusterritoriaalse korralduse muutmist. Taotleja märgib, et tõi ka

Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta esitatud negatiivses arvamuses välja, et ühinemisel Järva

15(19)

5-17-21

vallaga on Koeru valla jaoks enamikule ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele negatiivne või

neutraalne mõju.

82. Kolleegium asus eespool seisukohale, et haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamisel

ning ettepaneku tegemisel ei pidanud Vabariigi Valitsus põhjendama miinimumsuuruse kriteeriumile

mittevastava omavalitsusüksuse ebapiisavat võimekust, kuid pidi ettepaneku seletuskirjas näitama

ära põhjused, miks ta valis ETHS § 7 lõike 5 asjaolusid arvestades haldusterritoriaalse korralduse

muutmiseks ettepanekus toodud võimaluse (vt otsuse punktid 70–73).

83. Kolleegium osutab sellele, et Vabariigi Valitsus põhjendas ettepaneku tegemisel, et Koeru valla

ühinemine Järva vallaga on vajalik haldusreformi eesmärgi täitmiseks ja Koeru valla osas

miinimumsuuruse kriteeriumile vastava omavalitsusüksuse moodustamiseks.

84. Vabariigi Valitsus kaalus ettepaneku tegemisel kahte Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmise võimalust – ühinemist Järva vallaga või ühinemist samuti alla miinimumsuuruse

kriteeriumi jäävate Rakke ja Väike-Maarja valdadega. Põhja-Eesti piirkondlik komisjon toetas

ettepanekus valitud ühinemist Järva vallaga ning Rakke ja Väike-Maarja ühinemist omavahel

Väike-Maarja vallaks, kuna sel juhul tekib kaks ajaloolisele taustale tuginevat loogilist kohaliku

omavalitsuse üksust ja teenuspiirkonda, mille ülesehitus vastab elanike liikumissuundadele. Koeru

ühinemist moodustuva Järva vallaga soosis ka väljakujunenud ühistranspordikorraldus, samuti

asjaolu, et praegused teenuspiirkonnad ja teenuste koostööpiirkonnad on üldjuhul maakonnakesksed

ja Koeru vald on seotud Järvamaa suunaga. Rõhutati, et kuigi Rakke ja Väike-Maarjaga ühinemisel

oleks võimalikuks efektiks paranenud haldussuutlikkus valla kui terviku osas, poleks moodustuv

Järva vald ilma Koeru ühinemiseta territoriaalselt terviklik (vt määruse seletuskirja lkd 7–8).

Vabariigi Valitsus märkis seletuskirjas, et Koeru ja Rakke vald otsustasid alustasid läbirääkimisi

3737 elanikuga omavalitsusüksuse moodustamiseks vastavalt 29. detsembril 2016 ja 5. jaanuaril

2017 ning selgitas, et ei saa kinnitada Koeru ja Rakke volikogu algatatud ühinemist, kuna taotlus

selleks oleks tulnud haldusreformi seaduse kohaselt esitada maavanemale hiljemalt 1. jaanuariks

2017 (määruse seletuskirja lkd 6–7).

85. Vabariigi Valitsus leidis, et Koeru valla ühinemisel Järva vallaga on positiivne mõju

haldusreformi eesmärkide saavutamisele ja käsitles ühinemise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludele, samuti omavalitsuste finantsvõimekusele (määruse seletuskirja lkd 18–26).

Ühinemisega loodetakse saavutada positiivset mõju seeläbi, et vallas ehitatakse üles ühine

haldusstruktuur, kasutatakse ametnike spetsialiseerumist, luuakse strateegiline juhtimistasand ning

sellest tulenevalt arendatakse ametnikukeskseid teenuseid (määruse seletuskirja lk 4).

86. Koeru Vallavolikogu leidis ettepaneku kohta esitatud negatiivses arvamuses, et liitumisel

puudub positiivne mõju Koeru valla elanike jaoks, lähtudes ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludest ning see ei taga haldusreformi eesmärgipärast Koeru valla võimekuse kasvu. Ühinemisel

Järva vallaga Koeru valla võimekus, haldussuutlikkus ja valla elanike heaolu väheneb, kuna

ühinetakse madalama tööhõive ja teenuste tasemega naabritega. Koeru ei kuulu moodustatava valla

keskuste hulka, mistõttu väheneb senine teenuste kvaliteet ja kättesaadavus. Koeru ja Rakke

ühinemisel Piibe vallaks oleks moodustuv vald kõigis aspektides võimekam kui Järva vald.

87. Vabariigi Valitsuse hinnangul ei esitanud Koeru Vallavolikogu negatiivses arvamuses selliseid

põhjendusi, mis tingiksid haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse lõpetamise. Vabariigi

Valitsus käsitles määruse seletuskirjas Koeru Vallavolikogu negatiivse arvamuse põhjendusi ning tõi

ära oma seisukohad nende suhtes (määruse seletuskirja lkd 28–34). Vabariigi Valitsus leidis, et

ühendatavate kohalike omavalitsuste töötuse määr on samas suurusjärgus (3–4%). Vabariigi

Valitsusel ei ole õigust teha Vabariigi Valitsuse algatatud etapis ettepanekut moodustatava

omavalitsusüksuse keskuste paiknemise kohta, seetõttu oli keskuste paiknemise osas ettepaneku

seletuskirjas toodud välja volikogude algatusel ühinenud Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda

ja Koigi valdade kokkulepitu. Kuna ühinevad vallad on kokku leppinud, et ühinenud omavalitsus on

võrgustikupõhine omavalitsus, milles ei lõhuta ühtegi hästi toimivat süsteemi ega teenust ning

erinevad asulad toetavad üksteist, oleksid Koeru valla huvid ühe Järva valla olulise piirkondliku

16(19)

5-17-21

keskusena kaetud. Uue valla moodustamine ei nõua inimestelt tavapäraste liikumissuundade

hülgamist ning mõju elanike elamistingimustele on neutraalne.

88. Vabariigi Valitsus märkis määruse seletuskirjas veel, et KOÜS § 4 kohaselt peab ühinemise

tulemusel moodustunud kohaliku omavalitsuse üksus tagama valla või linna elanikele avalike

teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi vähemalt samal tasemel, mis oli enne omavalitsusüksuste

ühinemist. Ühinenud vallas moodustaks Koeru alevik koos Järva-Jaani alevi ja Aravete alevikuga

võrgustunud II astme kohalike keskuste kolmiku – tulevase Järva valla tuumiku, mille raames oleks

mõistlik teha ka erinevate teenuste osutamise spetsialiseerumise kaudu koostööd. Vabariigi Valitsus

märkis, et mõju haldussuutlikkusele tuleb hinnata moodustatava omavalitsusüksuse kontekstis ja

pikemas perspektiivis. Konkreetne lahendus ametnikkonna spetsialiseerumiseks sõltub

kohapealsetest juhtimisotsustest ja valikutest uue struktuuri kujundamisel. Suuremal omavalitsusel

on suurem investeerimisvõimekus ja see loob eeldused spetsialiseerituma ametnikkonna tekkeks.

Perioodil 1996–2009 toimunud omavalitsuste ühinemiste järel tehtud finantsmõjude analüüsid

näitavad valitsemiskulude osakaalu langust eelarves kõigis ühinenud omavalitsustes, sealhulgas

territooriumilt suurtes ja hajusates. Valitsemiskulude kokkuhoiust olulisemad on valitsemise teiste

komponentide muutused (strateegilise ja professionaalse komponendi rolli suurenemine).

89. Kolleegium kordab, et ei hinda praeguses kohtuasjas seda, kas mõni muu võimalus Koeru valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks oleks olnud otstarbekam või toonud kaasa positiivsema

mõju (vt eespool otsuse punkt 75), kuid nõustub Vabariigi Valitsusega, et puudus seadusest tulenev

võimalus teha ettepanek Rakke valla ja Koeru valla ühinemiseks. Koeru ja Rakke valla ühinemise

tulemusel oleks moodustatud alla miinimumsuuruse kriteeriumi jääv omavalitsusüksus ning see

polnud lubatav, arvestades HRS § 3 koosmõjus § 9 lõikega 2. HRS § 9 lõike 9 kohaselt pidi

Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse negatiivse arvamuse saamisel arvestama ka sama

paragrahvi lõikes 3 sätestatud asjaolusid, st erandi kohaldamise võimalust. Kuigi Koeru ja Rakke

valla ühinemise tulemusel moodustatava valla elanike arv oleks ületanud HRS § 9 lõike 3 punktis 1

toodud erandi kohaldamiseks vajaliku (3500 elanikku), jäänuks ühineva valla pindala oluliselt alla

nõutava 900 km2. Vabariigi Valitsus ei saanud võtta vastu ka HRS § 8 kohast määrust Koeru ja

Rakke valla volikogude algatatud ühinemise kinnitamiseks. HRS § 7 lõige 4 on erisäte volikogude

algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmist reguleeriva ETHS § 9 lõike 2 suhtes. HRS § 7

lõike 4 järgi pidid asjaomased volikogud esitama haldusterritoriaalse korralduse muutmise

taotlemiseks vajalikud otsused ja andmed maavanemale hiljemalt 1. jaanuariks 2017. Koeru ja

Rakke volikogud esitasid ühinemistaotluse Lääne-Viru Maavalitsusele 3. aprillil 2017.

90. Eeltoodud asjaolusid arvestades on kolleegium seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Koeru

valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid. Valitsus

hindas erinevaid võimalusi Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ning põhjendas

ettepanekus välja toodud ühinemise mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Samuti on määruse

seletuskirjas käsitletud Koeru Vallavolikogu negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning

selgitatud, miks need põhjendused ei too kaasa menetluse lõpetamist Koeru valla suhtes. Koeru

Vallavolikogule oli seega kooskõlas PS §ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ja võimalus avaldada

menetluses arvamust Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta.

91. Kolleegiumi hinnangul olid Vabariigi Valitsuse kaalutlused Koeru valla haldusterritoriaalse

korralduse muutmisel asjakohased ning piisavad, et põhjendada tehtud otsustust. Seejuures ei ole

määrav asjaolu, et määruse seletuskirjas pole mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele

põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega, kuna ka seadus ei nõua, et liitumisel peab olema positiivne

mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks (vt eespool

otsuse punkt 71). Kolleegium möönab, et määruse seletuskirja väited on kohati üldised ja

oletuslikud, kuid seda ei saa pidada seaduse nõuete rikkumiseks, kuna Vabariigi Valitsuse hinnang

liitumise mõjudele on tulevikku suunatud ning tegelikud mõjud sõltuvad ka liituvate

omavalitsusüksuste tegevusest (vt eespool otsuse punkt 75).

17(19)

5-17-21

92. Taotleja on väitnud, et Vabariigi Valitsus on põhjendamatult pööranud ümber

tõendamiskoormise, kui märkis määruse seletuskirjas, et Koeru Vallavolikogu pole negatiivses

arvamuses esitanud menetluse lõpetamiseks piisavalt kaalukaid põhjendusi ühinemisega kaasneva

negatiivse mõju kohta. Kolleegium leidis eespool (vt eespool otsuse punkt 74), et omavalitsusüksuse

negatiivse arvamuse saamisel pidi Vabariigi Valitsus hindama, kas arvamuses esitatud põhjendused

on piisavalt kaalukad menetluse lõpetamiseks. Vabariigi Valitsus on eeltoodust tulenevalt õigesti

lähtunud HRS § 9 lõike 9 punktist 2, mis lisaks sellele, et annab kohaliku omavalitsuse üksusele

õiguse avaldada oma seisukoht, paneb talle ka kohustuse igakülgselt oma seisukohta põhjendada.

Seega tuleneb kohaliku omavalitsuse üksuse põhjendamiskohustus seadusest.

93. Taotleja leiab, et Vabariigi Valitsus on ebaõigesti kohaldanud KOÜS § 4, mis ei kohaldu

Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise korral. Kolleegium selle

seisukohaga ei nõustu. KOÜS § 4 lõike 1 järgi peab ühinemise tulemusel moodustunud

omavalitsusüksus tagama valla või linna elanikele avalike teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi

vähemalt samal tasemel, mis oli enne omavalitsusüksuste ühinemist. Sama paragrahvi lõike 2 järgi

korraldatakse avalike teenuste osutamist kõikides asustusüksustes, kus enne ühinemist paiknesid

valla- või linnavalitsused. HRS § 1 lõike 4 järgi kohaldatakse KOÜS sätteid ka haldusreformi

seaduses reguleeritud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel, arvestades haldusreformi seadusest

tulenevaid erisusi. Kolleegiumi hinnangul ei ole haldusreformi seaduses sätestatud erisusi, mis

välistaksid KOÜS § 4 kohaldamise.

94. Taotleja on seisukohal, et Vabariigi Valitsus ei ole arvesse võtnud finantsnäitajaid, mille kohaselt

oleks Piibe valla omafinantseerimisvõimekus kõrgem kui Järva valda moodustavatel

omavalitsusüksustel. Samuti on Koeru valla tulumaksulaekumised olnud kõrgemad kui

omavalitsusüksustel, kellega ta ühendatakse. Kolleegium märgib, et Vabariigi Valitsus selgitas

määruse seletuskirjas, et positiivne mõju finantsvõimekusele tuleneb maastaabiefektist, mis

võimaldab suurema elanike arvu ja tulubaasiga omavalitsusüksuses vähem kulutada ülesannete

täitmiseks valmisolekule ja tugiteenustele. Kolleegium nõustub õiguskantsleriga, kes leidis, et

liitumise takistuseks ei saa olla iseenesest see, et miinimumkriteeriumit mittetäitev

omavalitsusüksus on mõne näitaja poolest parem mõnest teisest liituvast omavalitsusüksusest.

95. Lisaks eeltoodule on taotleja seisukohal, et Vabariigi Valitsus on Koeru valla haldusterritoriaalse

korralduse muutmisel kohelnud omavalitsusüksusi meelevaldselt ebavõrdselt, kuna on lõpetanud

haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse mitme miinimumsuuruse kriteeriumile

mittevastava omavalitsusüksuse puhul. Taotleja leiab, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse 2738

elanikuga Loksa linna osas, kuigi Koeru ja Rakke ühinemisel moodustuvas Piibe vallas oleks 3737

elanikku ning paremad haldussuutlikkust iseloomustavad finantsnäitajad. Ka Koeru vallal

eraldivõetuna on parem haldussuutlikkus ja finantsnäitajad kui Loksa linnal.

96. Hinnates kohtuasjas nr 341316 tehtud otsuses haldusterritoriaalse korralduse muutmise

rahastamise põhimõtete põhiseaduspärasust, märkis Riigikohus, et kuigi omavalitsusüksused ei saa

tugineda PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõigusele, ei tähenda see, et põhiseadus lubaks

kohelda omavalitsusüksusi haldusterritoriaalse reformi elluviimisel põhjendamatult ebavõrdselt.

PS §s 3 tagatud õigusriigi aluspõhimõttest tuleneb üldine nõue, et riik ei tohi võimu teostada

meelevaldselt (otsuse punkt 199). Kolleegium nõustub selle seisukohaga, kuid märgib, et seaduse

nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole

meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise

omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Seejuures ei saa haldusterritoriaalse

korralduse muutmise põhiseaduspärasuse hindamisel pidada võrdse kohtlemise põhimõtte

rikkumiseks seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul

(Riigikohtu halduskolleegiumi 6. mai 2004. a otsus kohtuasjas nr 3311904, punkt 18). Kolleegium

lisab, et kuna Vabariigi Valitsusel pole seadusest tulenevat kohustust põhjendada menetlust lõpetavat

protokollilist otsust, ei ole kohtule teada Loksa linna ja Kuusalu valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmise menetluse lõpetamise täpsemad põhjused.

18(19)

5-17-21

97. Eeltoodust lähtudes leiab kolleegium, et Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel

järgis Vabariigi Valitsus seaduse nõudeid ning määruse § 1 lõige 1, § 2 lõige 1 ja § 4 punkt 2 ei ole

põhiseadusega vastuolus. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6, jätab kolleegium Koeru

Vallavolikogu taotluse rahuldamata.

Priit Pikamäe, Saale Laos, Viive Ligi, Paavo Randma, Malle Seppik

19(19)