5-17-20/4 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

MÄÄRUS

Kohtuasja number

5-17-20

Määruse kuupäev

7. august 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Viive Ligi, Malle Seppik, Saale

Laos ja Paavo Randma

Kohtuasi

Vabariigi Valitsuse 10. juuli 2017. a määruse nr 125 „Meremäe

valla, Mikitamäe valla ja Värska valla osas haldusterritoriaalse

korralduse muutmine ja Misso valla territooriumiosa üleandmine“

ning 14. juuli 2017. a määruse nr 128 „Vabariigi Valitsuse 10.

juuli 2017. a määruse nr 125 „Meremäe valla, Mikitamäe valla ja

Värska valla osas haldusterritoriaalse korralduse muutmine ja

Misso valla territooriumiosa üleandmine” ja Vabariigi Valitsuse 3.

aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste

nimistu kinnitamine” muutmine“ põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Mikitamäe Vallavolikogu 26. juuli 2017. a taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta rahuldamata Mikitamäe Vallavolikogu taotlus peatada kuni Riigikohtu otsuse

jõustumiseni Vabariigi Valitsuse 10. juuli 2017. a määruse nr 125 „Meremäe valla, Mikitamäe

valla ja Värska valla osas haldusterritoriaalse korralduse muutmine ja Misso valla

territooriumiosa üleandmine“ ning 14. juuli 2017. a määruse nr 128 „Vabariigi Valitsuse 10.

juuli 2017. a määruse nr 125 „Meremäe valla, Mikitamäe valla ja Värska valla osas

haldusterritoriaalse korralduse muutmine ja Misso valla territooriumiosa üleandmine” ja

Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste

nimistu kinnitamine” muutmine“ kehtivus, täitmine või jõustumine.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Vabariigi Valitsus võttis 10. juulil 2017. a vastu määruse nr 125 „Meremäe valla, Mikitamäe valla

ja Värska valla osas haldusterritoriaalse korralduse muutmine ja Misso valla territooriumiosa

üleandmine“ ja 14. juulil 2017. a määruse nr 128 „Vabariigi Valitsuse 10. juuli 2017. a määruse

nr 125 „Meremäe valla, Mikitamäe valla ja Värska valla osas haldusterritoriaalse korralduse

muutmine ja Misso valla territooriumiosa üleandmine” ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a

määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine” muutmine“ (edaspidi koos

määrused). Vabariigi Valitsuse 10. juuli 2017. a määruse nr 125 § 1 lõigete 1 ja 2 kohaselt otsustati

uue haldusüksuse Setomaa valla moodustamine Meremäe valla, Mikitamäe valla ja Värska valla

ühinemise teel. Uue haldusüksuse moodustamine jõustub sama määruse § 5 lõike 2 kohaselt

Setomaa Vallavolikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval. Vabariigi Valitsuse

14. juuli 2017. a määrusega nr 128 täiendati Vabariigi Valitsuse 10. juuli 2017. a määruse nr 125 § 1

lõikega 21, mille kohaselt arvati moodustatav Setomaa vald Võru maakonna koosseisu, ja §-ga 11,

mille kohaselt arvatakse Mikitamäe vald ja Värska vald Põlva maakonna koosseisust Võru

maakonna koosseisu.

2. 26. juulil 2017. a esitas Mikitamäe Vallavolikogu Riigikohtule taotluse, milles palub algatada

põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus määruste põhiseaduspärasuse kontrollimiseks ning

tunnistada määrused põhiseaduse (PS) §-dega 154 ja 158 vastuolus olevaks ning kehtetuks. Samuti

palutakse taotluses peatada määruste kehtivus või nende täitmine või määruste veel jõustumata

normide kehtima hakkamine kuni Riigikohtu otsuse jõustumiseni.

TAOTLUSE ESITAJA SEISUKOHT

3. Mikitamäe Vallavolikogu on seisukohal, et määruste kehtivuse peatamine on vajalik põhjusel, et

Mikitamäe valla õigussubjektsus võib valimiste tulemusel lõppeda enne vaidluse lahendamist

Riigikohtus. Sellisel juhul jääb Mikitamäe vald vastuolus PS §-st 154 tuleneva kohaliku

omavalitsuse üksuse õiguste kaitse garantiiga ilma võimalusest kaitsta ennast riigivõimu

meelevaldse otsuse vastu. Vaidlusaluste määruste tagajärjed on sellisel juhul pöördumatud, kuna

määruste tagasitäitmine ja endise olukorra taastamine on võimatu. Uus moodustatav õigussubjekt

Setomaa vald astub Mikitamäe valla asemele ka kohtumenetluses ning peab oma huvidest lähtudes

Riigikohtule esitatud taotlusest loobuma.

4. Lisaks sellele on määruste kehtivus vaja peatada välistamaks segadust valimistoimingutega.

Mikitamäe valla territooriumil on teinud valimistoiminguid nii maavanem moodustatava Setomaa

valda kohta kui ka taotluse esitaja Mikitamäe valla kohta. Maavanema valimistoimingud ei asenda

taotluse esitaja tehtud valimistoiminguid ega tunnista neid kehtetuks. Taotleja kavatseb viia

Mikitamäe vallas läbi volikogu valimised, alustades 16. augustist 2017 kandidaatide

ülesseadmisega. Kui Mikitamäe valla territooriumil toimuksid samaaegselt kahed valimised, oleks

see vastuolus õigusselguse ja demokraatia põhimõtetega. Sellega kaasnevad suuremad kulud ja

vaidlused, välistatud pole valimistulemuste kehtetuks tunnistamine ja kordusvalimiste läbiviimine.

Juhul, kui maavanema valimistoimingud asendavad Mikitamäe Vallavolikogu tehtud

valimistoiminguid, toimuvad valimised üksnes moodustatavas Setomaa vallas. Riigikohtule esitatud

taotluse rahuldamise korral kujuneks siis aga olukord, kus Mikitamäe vallal ei oleks volikogu ning

selle asemel astub ametisse hoopis Setomaa valla volikogu. Määruste kehtivuse peatamisel saaksid

volikogude valimised toimuda praegu olemasolevates valdades, taotluse rahuldamata jätmise korral

tuleks läbi viia erakorralised valimised moodustatava Setomaa valla piirides.

5. Mikitamäe Vallavolikogu on seisukohal, et peatada ei tuleks üksnes määruste veel jõustumata

sätete jõustumist, vaid vaidlusaluste määruste kehtimine või nende täitmine, tuginedes analoogia

korras halduskohtumenetluse seadustiku § 251 lõike 1 punktile 1. Määruste sätted ei osaliselt veel

jõustunud, kuid seda üksnes formaalselt, sisuliselt avaldab määrus mõju juba enne valimisi. Vahetult

pärast vaidlusaluse määruse osalist jõustumist asus Võru maavanem tegema moodustatava Setomaa

valda kohta valimistoiminguid, mis tähendab määruste täitmist. Juhul kui määruste kehtivust ei

peatata, ei ole maavanema valimistoiminguid võimalik takistada ning valimised toimuvad

õigusvastase sundühendamise alusel.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

6. Mikitamäe Vallavolikogu palub peatada vaidlusaluste määruste kehtivus, täitmine või jõustumine

kuni Riigikohtu otsuse jõustumiseni. Taotluse esitaja on seisukohal, et juhul kui Mikitamäe valla

õigussubjektsus lõpeb enne vaidluse lahendamist Riigikohtus, toob see nimetatud

omavalitsusüksuse jaoks kaasa pöördumatud tagajärjed.

7. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 12 järgi võib Riigikohus

menetlusosalise põhistatud taotluse alusel või omal algatusel põhistatult peatada vaidlustatud

õigustloova akti või selle sätte jõustumise kuni Riigikohtu otsuse jõustumiseni. Arvestades PSJKS

§-s 7 sätestatut, saab Riigikohus PSJKS § 12 järgides peatada kohaliku omavalitsuse volikogu

taotluse alusel sellise veel jõustumata õigusakti või selle sätte jõustumise, mis riivab või võib riivata

kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi.

8. Kolleegium möönab, et vaidlusalused määrused võivad riivata Mikitamäe valla põhiseaduslikke

tagatisi. Määruse nr 125 § 1 lõiked 1 ja 2 toovad kaasa uue haldusüksuse Setomaa valla

moodustamise olemasolevate Meremäe valla, Mikitamäe valla ja Värska valla ühinemise teel. Eesti

territoriaalse haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 92 lõike 2 järgi ühinemise tulemusena kohaliku

omavalitsuse üksuse moodustamisel ühinev kohaliku omavalitsuse üksus kui avalik-õiguslik

juriidiline isik lõpeb ja ühinemise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksus on

ühinenud kohaliku omavalitsuse üksuste üldõigusjärglane. Määruse nr 128 § 1 punkti 2 kohaselt

täiendati määruse nr 125 § 1 lõikega 21, mille kohaselt arvatakse moodustatav Setomaa vald Võru

maakonna koosseisu, ja §-ga 11, mille kohaselt arvatakse Mikitamäe vald ja Värska vald Põlva

maakonna koosseisust Võru maakonna koosseisu.

9. Määruste sätted, mis toovad kaasa Mikitamäe valla õigussubjektsuse lõppemise, ei ole jõustunud.

ETHS § 92 lõike 1 järgi tekib haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustuval

kohaliku omavalitsuse üksusel õigusvõime kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste tulemuste

väljakuulutamise päeval. Sellega kooskõlas näeb määruse nr 125 § 5 lõige 2 ette, et määruse § 1

lõiked 1 ja 2 jõustuvad Setomaa Vallavolikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval. Ka

määrus nr 128 jõustub samal ajal.

10. Seega on kolleegiumi hinnangul küll olemas formaalsed eeldused PSJKS § 12 kohaldamiseks

määruse § 1 lõigete 1 ja 2 jõustumise peatamiseks, kuid ainuüksi sellest ei piisa taotluse

rahuldamiseks. Õigusakti või selle sätete jõustumise peatamise taotluse lahendamisel tuleb lisaks

sellele hinnata, kas õigusakti jõustumine muudab taotlejal õiguste kaitse raskendatuks või võimatuks

(vrdl Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 25. septembri 2014. a määrus asjas nr 3-

4-1-34-14, punkt 9 ja 26. juuni 2015. a määrus asjas nr 3-4-1-23-15, punkt 8).

11. Kolleegium ei näe praeguses menetlusetapis vajadust määruse jõustumata sätete jõustumise

peatamiseks. Vajadus sellise menetlusliku otsuse tegemiseks võib tekkida siis, kui on tõenäoline, et

menetlus kohtuasjas ei pruugi lõppeda enne valimistulemust väljakuulutamist. Juhul kui kolleegium

ei jõua otsuseni enne valimistulemuste väljakuulutamist, saab kolleegium vajadusel ka omal

algatusel peatada vaidlustatud määruse sätete jõustumise. Pärast põhjalikku tutvumist

menetlusosaliste seisukohtadega saab kolleegium arvestada ka taotluse rahuldamise perspektiivi.

12. Mikitamäe Vallavolikogu leiab, et määruste kehtivus või täitmine tuleks peatada probleemide

tõttu, mis on seotud 2017. aasta sügisel toimuvate korraliste kohaliku omavalitsuse volikogu

valimistega. Kolleegium mõistab taotlust nii, et taotleja arvates tuleks määruse kehtivuse peatamisel

valimised läbi viia olemasolevates omavalitsusüksustes.

13. Kolleegium märgib, et vaidlusalused määrused tervikuna või nende üksikud sätted ei mõjuta

seda, kas kohaliku omavalitsuse volikogu valimised viiakse läbi olemasolevates või

moodustatavates omavalitsusüksustes. Omavalitsusüksustel, kelle suhtes Vabariigi Valitsus algatas

vastavalt haldusreformi seaduse (HRS) § 9 lõikele 2 haldusterritoriaalse korralduse muutmise, oli

tulenevalt HRS § 12 lõike 2 punktist 4 pärast Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamist kohustus teha

hiljemalt 15. juuniks 2017 koostöös teiste asjaomaste volikogudega kohaliku omavalitsuse volikogu

valimise seaduses sätestatud valimistoimingud moodustatavale omavalitsusüksusele volikogu

valimiseks. Maavanema pädevus teha moodustatava omavalitsusüksuse volikogu valimiseks

valimistoiminguid tuleneb seejuures HRS § 12 lõikest 9 koostoimes kohaliku omavalitsuse volikogu

valimise seaduse §-ga 703. HRS § 12 lõike 9 järgi läks valimistoimingute tegemise pädevus

maavanemale üle juhul, kui asjaomased volikogud ei olnud 15. juuniks 2017 teinud HRS § 12 lõike

2 punktis 4 nimetatud otsuseid ja toiminguid või kui volikogude otsused ei olnud samased. Kohaliku

omavalitsuse volikogu valimised toimuvad olemasolevates omavalitsusüksustes üksnes juhul, kui

Vabariigi Valitsus otsustas haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse vastavalt HRS § 9

lõike 9 punktile 1 lõpetada. Seega tulenevad kohustused, mida kohalikel omavalitsustel ja

maavanematel seoses 2017. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu valimistega täita tuleb,

haldusreformi seadusest, Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest ja kohaliku omavalitsuse

volikogu valimise seadusest, mistõttu ei saaks vaidlustatud määruste kehtivuse või täitmise

peatamine tuua kaasa taotleja poolt soovitud tagajärge. Seetõttu ei käsitle kolleegium pikemalt

küsimust, kas õigustloova akti põhiseaduspärasuse kontrolli menetluses saaks peatada akti või selle

sätte kehtivuse või täitmise.

14. Eeltoodust lähtudes jätab kolleegium Mikitamäe Vallavolikogu taotluse vaidlusaluste määruste

kehtivuse, täitmise või jõustumise peatamiseks rahuldamata.

Priit Pikamäe, Viive Ligi, Saale Laos, Malle Seppik, Paavo Randma